任歡

本文主要探討在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中BOT融資模式及融資所面臨的擔保難題及其解決建議，認為項目融資模式的擔保體系復(fù)雜嚴謹且投資主體多元化。通過對BOT模式的介紹，分析了BOT項目資金來源與融資成本、BOT融資擔保的主要風(fēng)險類型、BOT融資常見擔保方式以及BOT融資擔保改進建議等。有針對性地提出了一些解決BOT融資中擔保難題的對策，可為該模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用提供借鑒。

我國軌道交通、能源資源、水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)制造一直是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，隨著BOT模式在世界范圍內(nèi)的廣泛傳播，在吸引資金、提高經(jīng)濟效益和項目效率等方面的優(yōu)勢被普遍認可，紛紛采用BOT方式改善本國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在國內(nèi)還缺乏專門針對我國BOT問題的專門研究和論述。本文概述了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進BOT融資的意義和重要性，針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進BOT融資擔保的問題提出建議。

基礎(chǔ)設(shè)施項目中BOT融資模式概述

BOT模式特點及融資方式分類 BOT英文為Build—Operate—Transfer，該模式操作原理是：由項目發(fā)起國或市區(qū)政府對項目的建設(shè)和運營提供特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由項目公司負責(zé)項目投資、建設(shè)、運營等工作。項目公司進行融資并承擔相應(yīng)風(fēng)險，在有限的經(jīng)營期內(nèi)獲取利潤，最后根據(jù)協(xié)議規(guī)定，將該項目移交至政府。BOT模式具有基礎(chǔ)設(shè)施的民營化的特點，是以特許權(quán)協(xié)議為核心的模式，其基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

BOT融資通常采用多種融資方式，包括銀行貸款、發(fā)債、股權(quán)融資等。一是銀行貸款是BOT融資最為常見的方式，具有利率低、還款期限較長等優(yōu)點。二是發(fā)債方式適用于融資規(guī)模較大的BOT項目，發(fā)行的債券通常有明確的還款期限和利率。三是股權(quán)融資方式則通過發(fā)售股票等方式融資，但風(fēng)險較大，融資成本也較高。

BOT項目資金來源 項目公司的資金來源分為兩大類：股本資金和債務(wù)資金。由于BOT項目的運作模式是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在特許期內(nèi)權(quán)屬于項目公司，期滿后將經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，導(dǎo)致其存在產(chǎn)權(quán)和債務(wù)相結(jié)合的問題。貸款人為免受到還款不及時、無法還款等因素影響，要求項目公司必須具有可靠且穩(wěn)定的收入來源，或提前存儲一定數(shù)額的保證金，并能保證支付債務(wù)本息和股本投資者的合理回報。貸款方只關(guān)心資金上的安全余量，至于股本形式或是債務(wù)形式的融資方法對其而言并不重要。但目前，BOT的融資資金主要是以債務(wù)資金的形式發(fā)行，而不是權(quán)益資金。一是股本資金：項目股本資金主要是項目公司和項目投資者之間的聯(lián)結(jié)，由項目發(fā)起人投資入股，籌資方式通常是以發(fā)行股票或吸收政府資金入股。由于政府投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施類項目更多在于發(fā)揮政府職能，改善民生環(huán)境和提供社會服務(wù)，因此政府股權(quán)占比一般小于項目總投資的30%。二是債務(wù)資金：項目的債務(wù)資金來源分為兩類：商業(yè)銀行放貸和其他借貸資金，例如多邊金融機構(gòu)（亞投行）、出口信貸擔保等。貸款一般采用有限追索權(quán)的形式，即讓項目公司或政府負責(zé)跟蹤債務(wù)償還，追索權(quán)只作用于項目收益資金和項目公司財產(chǎn)。

BOT融資成本分析 BOT資金成本按形式一般分為兩類，即債務(wù)成本和權(quán)益成本。一是債務(wù)成本包括長期借款成本、債券成本等；二是權(quán)益成本包括優(yōu)先股成本、普通股成本、保留盈余成本等。

BOT資金成本按會計角度一般分為兩類，即資金籌集費和資金占用費。一是資金籌集費包括發(fā)行股票、支付債券印刷費、發(fā)行手續(xù)費、資信評估費等；二是資金占用費包括股息利息、銀行借款等。

基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資擔保問題分析

BOT融資擔保的風(fēng)險類型和特點 BOT項目一般投資規(guī)模大，建設(shè)和經(jīng)營周期長，技術(shù)復(fù)雜，因此BOT項目的風(fēng)險確定與分攤一直是項目公司、貸款人與政府談判的焦點。按照BOT項目的運作過程與風(fēng)險性質(zhì)劃分，主要分為五類風(fēng)險，即，市場風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險，法律風(fēng)險，政策風(fēng)險等。第一，市場風(fēng)險：由于基礎(chǔ)設(shè)施項目實施周期長、需要大量資金和投資，財務(wù)問題可能影響項目的實施和回報。除此之外，匯率因素、通貨膨脹或緊縮、戰(zhàn)爭漲價，需求減少等都會對基礎(chǔ)設(shè)施投資市場影響，導(dǎo)致項目難以實現(xiàn)預(yù)期收益。第二，技術(shù)風(fēng)險：BOT項目需要使用尖端技術(shù)和專業(yè)知識，實施項目的技術(shù)難度可能影響項目的正常運行。第三，法律風(fēng)險：BOT項目需要涉及多個法律領(lǐng)域，如合同法、環(huán)保法、土地法等，而這些法律問題可能對項目的實施和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負面影響。目前，我國沒有以BOT方式進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資的明確法律規(guī)定。第四，政策風(fēng)險：BOT項目的實施可能受到政府政策、法律法規(guī)的影響，政策變動可能會影響項目的可持續(xù)發(fā)展。

BOT項目風(fēng)險分配原則 在BOT風(fēng)險分配的幾大主體如社會投資人與政府之間、債主與股東之間、分包商及運營商之間可適用以下兩條原則：一是能者多勞，即有能力承擔風(fēng)險的一方承擔最大風(fēng)險；二是多勞多得，即承擔較大風(fēng)險的一方將獲得更多的報酬。根據(jù)以上兩條原則，負責(zé)建設(shè)總包的單位承擔竣工延期和超支風(fēng)險；負責(zé)運營的單位承擔運行成本及資金風(fēng)險；政府負責(zé)承擔經(jīng)濟和政治風(fēng)險。

BOT融資常見擔保方式 在基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資領(lǐng)域，常見的擔保方式有抵押擔保、信用擔保、債券擔保以及其他擔保等。第一，抵押擔保：將項目資產(chǎn)或流動資產(chǎn)作為擔保物，提供抵押給融資方，以確保融資方能夠得到償付。這種擔保方式基于項目的實物質(zhì)量，通常被認為是一種風(fēng)險較低的擔保方式。抵押擔保作為BOT項目中最重要的擔保形式，主要發(fā)生在項目公司與貸款人之間。第二，信用擔保：通過銀行或擔保公司的信用力作為擔保方式，這種擔保方式通常用于低風(fēng)險或規(guī)模較小的項目，由于其安全性較低，利率和要求比較高。國際貸款融資中較多使用的這種擔保方式，即保證人和債權(quán)人約定，當債務(wù)人不履行債務(wù)時，需由保證人（第三方）按照約定承擔債務(wù)履行責(zé)任的行為。第三，債券擔保：債券擔保是指在債券發(fā)行過程中，為保障債券持有人的權(quán)益，發(fā)行人或發(fā)行人指定的第三方提供擔保，承擔一定的責(zé)任和義務(wù)，以保證債券本息的按時兌付。擔保可以采用信用擔保、質(zhì)押擔保、保證擔保等形式。債券擔保的存在可以提高債券的信用等級，降低債券的風(fēng)險，吸引更多的投資者參與債券市場。第四，保險擔保：即通過保險公司為項目提供擔保，確保項目融資方在風(fēng)險出現(xiàn)時能夠得到妥善的解決。這種擔保方式主要用于大型項目，風(fēng)險較高，項目企業(yè)無法提供足夠的擔保物的情況。

融資擔保評估

政府在項目融資擔保中的作用 政府為項目融資擔保主要以經(jīng)濟政策為主，常見的經(jīng)濟手段包括稅收政策、利率補償和外匯擔保。第一，稅收政策：對于BOT項目，可以在特許權(quán)協(xié)議中簽訂減少稅收的條款，主要是營業(yè)稅、所得稅，也可以是免付外國投資者的利息和股息的預(yù)扣稅款。雖然減少稅收沒有直接投入資金，但是可以減少成本中運營費用部分產(chǎn)生的現(xiàn)金流出，達到降低交稅額度的目的，相對而言使項目的收益得到了提高。第二，利率補償：如果通貨膨脹率偏高，會對股本收益和保護發(fā)起人投資的價值產(chǎn)生重大影響。而政府為項目公司提供利率擔保，在項目建設(shè)期及運營期內(nèi)利率增長超過規(guī)定的范圍，那么超出部分的費用由政府承擔。那么項目的風(fēng)險就不會超過項目公司的承擔范圍，使項目的收益得到保障。第三，外匯擔保：主要用于引進了外資的項目。在經(jīng)濟全球化的今天，每個國家貨幣的匯率會受到國際各種因素的影響，發(fā)起人和貸款人通常要求政府提供某種形式的外匯擔保，以確保其可兌換性和可得性，以及匯率的大致穩(wěn)定。

融資擔保機構(gòu)在項目融資擔保中的作用 BOT融資擔保機構(gòu)的主要服務(wù)是提供擔保服務(wù)，為BOT項目的融資活動提供資金支持，同時承擔項目投資的風(fēng)險。第一，BOT融資擔保機構(gòu)需要具備專業(yè)的金融知識和高水平的風(fēng)險評估能力，以保證其能夠識別并承擔合適的風(fēng)險。BOT融資擔保評估指標體系包括：資產(chǎn)質(zhì)量評估、盈利能力評估、財務(wù)穩(wěn)健性評估、風(fēng)險控制能力評估、經(jīng)營管理能力評估以及業(yè)務(wù)拓展能力評估等。在BOT融資擔保評估指標體系中，需要進行多維度的評估，以全面了解項目運營情況、風(fēng)險特征、市場競爭力和未來發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴那闆r。第二，擔保機構(gòu)需要對項目的財務(wù)報表進行分析，關(guān)注其營業(yè)收入、利潤率、資產(chǎn)負債率、現(xiàn)金流等指標波動情況。另外，也需要關(guān)注融資擔保機構(gòu)的實際資本額度和實際控制人持股情況，判斷其在行業(yè)內(nèi)的實力和影響力。

BOT融資擔保改進建議

優(yōu)化BOT融資模式，提高效率的建議 BOT融資模式的優(yōu)化及改進建議如下：一是充分發(fā)揮政府在BOT融資項目中的作用，提供產(chǎn)品購置擔保，提供已建設(shè)項目的運營，提供BOT融資項目的開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。二是建立和完善BOT融資法規(guī)，成立BOT融資專業(yè)機構(gòu)并培養(yǎng)相關(guān)人才，增強項目融資的公開性，持續(xù)建立和保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好的市場秩序和投資環(huán)境。為提高融資效率可以采取以下措施：一是建立BOT融資信息共享平臺，收集BOT項目所需的各類資料，包括項目方的基本信息、經(jīng)營狀況、銀行流水、財務(wù)報表等，以及項目資產(chǎn)評估和質(zhì)量鑒定報告。二是使用人工智能技術(shù)，建立針對BOT項目的監(jiān)管機制，監(jiān)測BOT項目的運營情況和資金流向，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

BOT融資擔保制度的完善 政府在提供政策擔保方面，建議引進或規(guī)定新的政策，為融資擔保提供保障。一是建議引進浮動擔保、債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔保、所有權(quán)轉(zhuǎn)移擔保、擔保權(quán)轉(zhuǎn)移等制度，使BOT項目融資擔保呈現(xiàn)類型多樣化。二是建議允許政府放棄一般是劃撥地收取土地使用權(quán)出讓金，或收受轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)土地收益的權(quán)利，其目的是增強抵押擔保的實效性。三是建議政府應(yīng)當承諾外圍投資者所得收入無條件地兌換及匯出，一般情況下不實行國有化及征收等政策，保障資金流動性。四是建議允許境內(nèi)金融機構(gòu)為項目融資提供擔保。避免境外機構(gòu)與項目工程分處不同的國家，監(jiān)督項目的建設(shè)、經(jīng)營有諸多不便，較難準確把握項目的經(jīng)營前景。

BOT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有諸多優(yōu)勢，可以有效緩解政府財政壓力、提高建設(shè)效率、降低建設(shè)成本。在實踐中，BOT模式也存在諸多擔保問題，如投資者風(fēng)險和收益的不對稱、政府與投資者權(quán)益的平衡等。為了保障BOT項目的健康穩(wěn)定運行，需要采取切實可行的擔保措施，包括加強投資方盡職調(diào)查、設(shè)立擔保機構(gòu)、建立完善的風(fēng)險管理體系等。只有這樣，才能更好地借助BOT模式推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中鐵投資集團有限公司）