何麗

耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是促進國民經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要保證。因此，加強耕地保護工作至關(guān)重要。我國耕地資源相對短缺，并伴隨耕地質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，保護耕地成為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的前提。分析我國國情，如果農(nóng)業(yè)經(jīng)濟不能一直持續(xù)發(fā)展，就不能保障國民的基本生活水平和糧食需求，且將動搖第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文分析我國當前耕地保護現(xiàn)狀以及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上探討了如何實現(xiàn)耕地保護與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程不斷加快，由此也導(dǎo)致了土地資源的需求不斷增加。當前，我國土地資源緊缺狀況日益突出，耕地保護問題日益嚴峻。在此背景下，必須高度重視耕地保護工作，明確耕地保護和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，進一步采取有效措施確保我國糧食安全。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位及對經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響

基礎(chǔ)地位 據(jù)統(tǒng)計，截至2010 年，我國已經(jīng)不以農(nóng)業(yè)為增長經(jīng)濟的首要動力，第二、第三產(chǎn)業(yè)開始崛起，可這并不意味著我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟變得無關(guān)緊要，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基本地位仍不容動搖。要鞏固和強化農(nóng)業(yè)的基本地位，必須有一批耕地作為保障。因此，要加強對耕地資源的保護，提高糧食生產(chǎn)能力，制定一個與我們國家實際情況和社會主義現(xiàn)代化需要相適應(yīng)的糧食生產(chǎn)規(guī)劃，保證糧食供應(yīng)與需求之間的平衡。隨著種植和養(yǎng)殖政策的調(diào)整，耕地的面積越來越小，每年出現(xiàn)的自然災(zāi)害也會造成耕地的減少。在過去的100年里，糧食危機一直是一個嚴重的問題，盡管現(xiàn)在的生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)跟上了時代的發(fā)展需要，但直到改革開放以后，這一問題才得到緩解。直到1984年，國內(nèi)的糧食總產(chǎn)量才第一次超過四千億公斤，那時人民的溫飽問題已經(jīng)基本解決了。20世紀80年代以來，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一直保持著較高的增長率。早在1995年，國家領(lǐng)導(dǎo)人曾提出我國人多地少，耕地也是一天比一天少，我們不僅要靠現(xiàn)有的耕地來解決人口增長的問題，還要保障子孫后代的繁衍。因此，1996年《土地管理法》正式出臺并明確規(guī)定，土地管理要堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的管理方針，處理好保護與發(fā)展之間的關(guān)系，探索成功的經(jīng)驗和方式。

耕地保護對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來的主要影響 根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2000年至2005年，全國糧食產(chǎn)量從2.01億噸增加到3.02億噸，年均復(fù)合增長率達到4.0%；2006年至2010年，糧食播種面積從6.45萬公頃增至9.51萬公頃，年均復(fù)合增長率為2.8%；2011年至今，糧食播種面積保持穩(wěn)定。由于目前中國耕地總量有限，即使再加上一些其他措施，也難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需要，如果不采取措施保護，必然造成一定程度的影響。

耕地保護的重要性

耕地保護關(guān)系到國家的糧食安全 我國一直強調(diào)糧食安全和耕地保護，其中保障糧食安全是國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略中至關(guān)重要的一環(huán)，耕地保護則是糧食安全的重要支柱。耕地保護的首要目標是解決糧食問題。中國社科院于2020年8月發(fā)布了《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》，報告預(yù)計，到“十四五”期末，我國可能要面臨1.3億噸左右的糧食缺口。到2030年我國人口數(shù)量有望達到16億人，到時即使擁有16億農(nóng)田，但人均耕地僅有1畝，人地矛盾仍是中國不容忽視的問題。保障耕地安全已成為我國資源安全的重中之重，關(guān)乎糧食供應(yīng)以及社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。因此在當前形勢下必須加強對耕地的有效管理和控制。為了實現(xiàn)耕地保護，黨中央、國務(wù)院強調(diào)必須采取最嚴格的土地管理制度，確保耕地資源得到有效保護。

耕地保護有利于我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展 耕地提供最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，我國作為一個人口大國，也是農(nóng)業(yè)強國，可是人均土地面積低，后備人才不足，要穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位就需要對土地加以保障，這是我國基本國情決定的?？沙掷m(xù)發(fā)展在世界范圍內(nèi)已是一項重要法則，土地本身具有不可移動性、地域性和有限性，而且人類對于它的依賴性和永續(xù)利用是不可逆的，因此必須依法治地，確保永續(xù)利用。

我國耕地保護模式

我國耕地保護途徑是通過健全行政、法律和經(jīng)濟制度與體系來實現(xiàn)的，主體包括政府各管理部門依據(jù)法律法規(guī)依法開展基本農(nóng)耕用地保護工作。現(xiàn)階段，其主要目的是從根源上解決耕地保護的基本矛盾，促進我國農(nóng)業(yè)良性發(fā)展。通過多年努力，耕地得到了有效保護。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的最新數(shù)據(jù)，2022年全國糧食產(chǎn)量13731億斤，較2021年增產(chǎn)74億斤，增長0.5%?！笆奈濉币詠?，我國經(jīng)過土地整理后耕地總量基本沒有變化。但在這一政府引導(dǎo)下的耕地保護措施還存在諸多不足，如忽視對土地另一主體農(nóng)民的保護，政府不重視農(nóng)民對耕地保護的作用，沒有調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性，在整治工作展開的時候，無法從根本上對其進行管理。由于勞動自身的特性，農(nóng)民最先接觸到土地，如果沒有廣大農(nóng)民群眾的積極參與，僅僅依靠政府的主觀能動性，將使政府長期處于被動局面，結(jié)果無異于杯水車薪。

耕地保護對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的影響

耕地保護與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是相輔相成的關(guān)系，兩者之間緊密相連，要想促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，就必須加強對耕地保護工作的重視程度。因此，必須充分認識到耕地保護對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，并在此基礎(chǔ)上采取有效措施來加大耕地保護力度，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。同時，還要不斷改善耕地生態(tài)環(huán)境，提高耕地資源質(zhì)量，有效提升我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域政策落實不完善 當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比工業(yè)化水平要低，它在整個社會產(chǎn)業(yè)鏈中所處的地位也偏下，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以后，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展一度回暖，為我國的糧食生產(chǎn)提供了保障，但由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式滯后，制約了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進程。

各地方政府在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展沒有第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，出臺的關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面的政策性文件很少，它的整個發(fā)展周期又比較長，所以有的地方政府放棄了培育農(nóng)業(yè)作為地方經(jīng)濟增長點的機會。有的地方甚至把耕地變成了發(fā)展第二，第三產(chǎn)業(yè)的“嫁衣”，為了當?shù)亟?jīng)濟GDP的增長，有選擇地忽視了我國基本方針國策，使得許多地區(qū)不但在相當長的時間內(nèi)開發(fā)了高污染產(chǎn)業(yè)，而且連違法占地也不惜代價。

農(nóng)民保護耕地意識不強 伴隨著中國工業(yè)化、城市化的發(fā)展，許多農(nóng)民選擇了進城打工。據(jù)國家統(tǒng)計局報告，2022年全國農(nóng)民工總量超2.95億人，且以青壯年為主，與之對應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口比例則快速降低，鄉(xiāng)村勞動力也開始走向老齡化，這不僅影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化發(fā)展，還造成了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的收支不平衡。當人們得知從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法滿足自我經(jīng)濟需求時，受利益驅(qū)動，一大批中青年勞動力選擇了外出務(wù)工，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性也開始衰竭，在此背景下農(nóng)民自主保護耕地意識淡薄乃至缺乏耕地保護意識，但這是中國走向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的必然結(jié)果。政府要鼓勵長期外出務(wù)工的農(nóng)民出租或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，出臺政策促使土地集中和規(guī)?；?jīng)營，提高機械化水平和勞動生產(chǎn)率。

耕地保護背景下促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的策略

實行嚴格的規(guī)章保護制度 首先，我們將嚴格控制耕地紅線，通過“應(yīng)保盡?！钡姆绞?，將耕地保護在一個合理的范圍內(nèi)，同時制定一套符合國家耕地保護目標的永久農(nóng)田規(guī)劃。其次，嚴格執(zhí)行“黨政同責”要求，從上到下以硬性指標的形式執(zhí)行。對于耕地尤其是永久性基本農(nóng)田實行特殊保護政策，把耕地控制在林地、草地等其他土地上，永久基本農(nóng)田以稻田、小麥、玉米為主，普通耕地以糧食、油類作物、蔬菜、飼草飼料為主。最后，加強計劃和控制，充分發(fā)揮全面規(guī)劃這一制度作用，建立耕作許可制度，對林地的流轉(zhuǎn)進行控制，對非法占用林地的行為進行嚴格控制，嚴格劃定邊界，確?；巨r(nóng)地的劃分能夠完全完成。為了實現(xiàn)土地的集約利用，減輕土地的緊張程度，市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)要加強高質(zhì)量耕地的綜合治理，做好治理的統(tǒng)籌規(guī)劃，注重日常監(jiān)督，并對項目進行嚴格驗收，要根據(jù)有關(guān)的技術(shù)規(guī)范確定新增耕地的總量，并在每年的土地利用調(diào)查中積累更多的土地管理經(jīng)驗，密切關(guān)注土地變化情況，從而進行相應(yīng)管理。

落實耕地保護目標責任制度 全力建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級土地田間管理制度，形成“地域管理、責任等級、全面覆蓋、責任到人”的土地監(jiān)管制度，充分調(diào)動鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民力量對土地進行有效維護，并以此形成對土地實施有效管護的共同合力。在考核評價活動中，各級人民政府必須加強對土地的保障能力，并將之融入土地保障指標體系中。

所以，無論從我國歷史上看，還是從近現(xiàn)代上看，耕地保護均有非常重大的現(xiàn)實意義。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟之重要性自不待言，尤其是當耕地減少與環(huán)境生態(tài)惡化時，各地方領(lǐng)導(dǎo)與政府部門應(yīng)深入了解我國耕地不斷減少與質(zhì)量降低之成因，采取相關(guān)措施將耕地保護內(nèi)容融入其中，這對當代我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟之蓬勃發(fā)展與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之促進具有重要意義。

（作者單位：瀘西縣中樞鎮(zhèn)國土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心）