尹 力,尹昌霞，解鵬超

（1.遵義市自然資源局，貴州·遵義 563006；2.貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局一○六地質(zhì)大隊(duì)，貴州·遵義 563099；3.青島市即墨區(qū)自然資源局，山東·青島 266205）

2019 年12 月31 日，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)），該文件涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、管理權(quán)限、改變儲(chǔ)量管理方式等礦產(chǎn)資源管理改革的重要內(nèi)容，特別是將探索砂石等采礦權(quán)凈礦出讓作為改革目標(biāo)，是礦業(yè)權(quán)出讓的重要制度創(chuàng)新[1-2]。2023 年自然資源部印發(fā)《關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2023〕6 號(hào)），文件要求實(shí)行砂石土采礦權(quán)“凈礦”出讓?zhuān)e極推進(jìn)其他礦種的“凈礦”出讓。

早在2017 年，原國(guó)土資源部在山西、福建、貴州等六省推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，貴州省研究出臺(tái)了“1+5+8”配套改革政策[3]。在此背景下，2020 年9 月，貴州省自然資源廳出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（黔自然資規(guī)〔2020〕4 號(hào)），增加了礦泉水、地?zé)岬炔傻V權(quán)的“凈礦”出讓?zhuān)M(jìn)一步推進(jìn)其他礦種的“凈礦”出讓[4]。從全國(guó)探索“凈礦”出讓的相關(guān)制度與措施情況來(lái)看，主要在簡(jiǎn)化和優(yōu)化行政審批流程、采取兩權(quán)凈礦出讓?zhuān)床傻V權(quán)和土地使用權(quán)同步出讓?zhuān)?、?qiáng)化信用監(jiān)管等方面。在簡(jiǎn)化和優(yōu)化審批流程上，山東實(shí)施多部門(mén)聯(lián)合踏勘、審查制度[5]，浙江實(shí)施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等多規(guī)聯(lián)合審查[6]，廣西實(shí)施砂石礦“四案合一”評(píng)審備案[7]；優(yōu)化要素保障層面，山東“兩權(quán)出讓”實(shí)施采礦權(quán)和土地使用權(quán)同步出讓[5]；改變監(jiān)管模式層面，江西邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)全流程參與礦業(yè)權(quán)處置[8]，貴州“行政審批制”改革為“礦業(yè)權(quán)出讓合同約定登記制”，強(qiáng)調(diào)事前事中事后信用監(jiān)管模式[4]；在促進(jìn)礦業(yè)權(quán)所在地群眾收入分配方式上，貴州針對(duì)貧困地區(qū)單列新增砂石礦山指標(biāo)，讓礦區(qū)群眾共享礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益[4]。

本文總結(jié)全國(guó)“凈礦”出讓試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，初步構(gòu)建凈礦出讓制度模式，梳理與分析礦業(yè)用地要素保障問(wèn)題，提出政策建議，以有利于維護(hù)全民所有資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。

1 凈礦出讓內(nèi)涵

1.1 凈礦出讓的重要意義

凈礦出讓制度，是“出讓后再審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鲎尯蟮怯洝敝贫鹊母母镞^(guò)程。主要解決的礦業(yè)權(quán)人競(jìng)得礦業(yè)權(quán)后，不因項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境評(píng)價(jià)等前置手續(xù)辦理問(wèn)題或土地和林地征用、構(gòu)筑物賠償問(wèn)題導(dǎo)致礦山無(wú)法開(kāi)采的情況。采礦權(quán)凈礦出讓包含了三層含義：一是無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議和糾紛；二是不在各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等禁止和限制區(qū)，同時(shí)也符合勘查、環(huán)保、安全生產(chǎn)等規(guī)劃和政策限制（圖1）；三是協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系，做好與用地、用林、用草等審批事項(xiàng)和管理政策的銜接，落實(shí)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的要素保障[9-10]。“凈礦”出讓本身于企業(yè)而言，是降低了獲得礦業(yè)權(quán)到正常生產(chǎn)的不確定性，降低投資風(fēng)險(xiǎn)；于社會(huì)而言，因產(chǎn)權(quán)明晰，促進(jìn)市場(chǎng)要素的有序流動(dòng)；于政府而言，進(jìn)一步明晰各部門(mén)管理權(quán)責(zé)，對(duì)服務(wù)意識(shí)、服務(wù)水平和審批效率提出更高要求，有利于提升礦業(yè)營(yíng)商環(huán)境。

圖1 礦業(yè)權(quán)與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田等的位置關(guān)系Fig.1 Graphical representation of the position relationship between mineral rights and ecological red line, permanent basic farmland

1.2 凈礦出讓形式

為落實(shí)國(guó)家礦業(yè)權(quán)出讓制度改革要求，各地積極探索，成功實(shí)施了采礦權(quán)凈礦出讓?zhuān)⒃谥贫取⒐ぷ鳈C(jī)制上創(chuàng)新，有力地推動(dòng)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提升了要素保障水平。本文總結(jié)了可推廣的工作經(jīng)驗(yàn)，見(jiàn)表1。

表1 全國(guó)部分地區(qū)凈礦出讓情況Table 1 Net mine transfer in some parts of China

從全國(guó)各地實(shí)施凈礦出讓的形式來(lái)看，主要分為采礦權(quán)凈礦出讓、采礦權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)凈礦出讓方式。前者是在符合用地、用林、用海規(guī)劃條件下，將原來(lái)采礦權(quán)獲取后辦理的林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)的行政審批環(huán)節(jié)整合到采礦權(quán)出讓以前，預(yù)留用地指標(biāo)，由競(jìng)得礦業(yè)權(quán)的競(jìng)拍人取得采礦權(quán)后可再辦理相關(guān)用地、用林等手續(xù)；后者是將采礦權(quán)與土地使用權(quán)一并出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)競(jìng)得即可開(kāi)工建設(shè)，“拎包入住”，縮短礦山建設(shè)周期，降低礦業(yè)權(quán)糾紛[11]。

兩者的共同點(diǎn)在于：均解決了競(jìng)得人取得采礦權(quán)后，不因用林（草）、用地、環(huán)保等行政審批事項(xiàng)辦理問(wèn)題，導(dǎo)致采礦權(quán)人無(wú)法開(kāi)工建設(shè)的現(xiàn)實(shí)矛盾。

兩者的區(qū)別在于：第一，采礦權(quán)凈礦出讓未完成農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)，僅完成由屬地政府主導(dǎo)的由村集體、農(nóng)戶(hù)和競(jìng)得人簽訂的三方用地協(xié)議的擬定，該協(xié)議由采礦權(quán)競(jìng)得后簽訂，內(nèi)容涵蓋擬出讓礦區(qū)范圍或影響范圍內(nèi)的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)的權(quán)屬認(rèn)定，涉及土（林）地征（租）用、附著物等賠（補(bǔ)）償事宜的約定。競(jìng)得人取得礦權(quán)后仍需要完善用地手續(xù)，優(yōu)勢(shì)在于礦業(yè)權(quán)從設(shè)置到處置周期相對(duì)較短，劣勢(shì)在于取得采礦權(quán)后因農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批程序及時(shí)限等因素，仍無(wú)法迅速投入生產(chǎn)。第二，采礦權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)凈礦出讓已完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，出讓采礦權(quán)時(shí)，同步出讓國(guó)有建設(shè)用地或集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。優(yōu)勢(shì)在于競(jìng)得人能取得礦業(yè)權(quán)后即可開(kāi)工建設(shè)，劣勢(shì)在于礦業(yè)權(quán)從設(shè)置到處置周期長(zhǎng)。

2 凈礦出讓工作流程

綜合收集的山東、浙江、廣西、貴州等省經(jīng)驗(yàn)資料，提出縣（市、區(qū)）級(jí)采礦權(quán)凈礦出讓工作流程，主要分為準(zhǔn)備工作、前期工作、實(shí)施階段、掛牌出讓、登記環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖2）。

圖2 凈礦出讓工作流程Fig.2 Flow chart of net mine transfer work

2.1 準(zhǔn)備階段

成立縣人民政府為主導(dǎo)，縣自然資源局、縣發(fā)展改革局、縣生態(tài)環(huán)保局、縣林業(yè)（林草）局、縣水務(wù)局、縣應(yīng)急管理局、縣交通運(yùn)輸（鐵路）局、縣財(cái)政局、縣住建局、縣文物局、縣供電局等部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組成的領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)協(xié)調(diào)，實(shí)施轄區(qū)范圍內(nèi)的凈礦出讓審查、處置等相關(guān)工作。（各部門(mén)具體職能參照各地職能“三定”）

凈礦出讓中，涉及出讓方（屬地人民政府、相關(guān)職能部門(mén)等）、受讓方（自然人、法人或其他組織）和關(guān)系人（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組、村民）三方主體，其具體權(quán)利、義務(wù)、目標(biāo)的關(guān)系見(jiàn)表2。

2.2 前期工作階段

（1）動(dòng)議

由縣自然資源局提出擬出讓礦區(qū)范圍和影響范圍，函請(qǐng)各有關(guān)部門(mén)提出合規(guī)性審查的初審意見(jiàn)。

（2）聯(lián)合踏勘

縣自然資源局牽頭，組織領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位，以及對(duì)擬出讓采礦權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn))人民政府、村（居）委進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘。

（3）多部門(mén)聯(lián)合審查

屬地鄉(xiāng)（鎮(zhèn))人民政府組織召集成員單位會(huì)議，根據(jù)各部門(mén)提出的正式書(shū)面審查意見(jiàn)，研究確定出讓與否，研究礦業(yè)權(quán)的供地方式。

2.3 實(shí)施階段

（1）調(diào)查確權(quán)

當(dāng)擬設(shè)礦業(yè)權(quán)符合政策審查后，屬地鄉(xiāng)（鎮(zhèn))人民政府組織測(cè)繪單位、村委、相關(guān)利益人開(kāi)展礦區(qū)及影響范圍的土地現(xiàn)狀調(diào)查和登記確認(rèn)工作。如涉及征地還需同時(shí)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（2）行政審批所涉報(bào)告編制

根據(jù)部門(mén)職責(zé)分工，縣自然資源局負(fù)責(zé)《詳查地質(zhì)報(bào)告》、《礦產(chǎn)資源綠色開(kāi)發(fā)利用方案（三合一）》的編制和評(píng)審，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的計(jì)算；縣生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)》編制和評(píng)審；縣水務(wù)局負(fù)責(zé)《水土保持方案報(bào)告書(shū)》的編制和評(píng)審；縣應(yīng)急局負(fù)責(zé)《安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)報(bào)告》的編制和評(píng)審等。相關(guān)費(fèi)用納入“凈礦”出讓的“前期費(fèi)”（“前期費(fèi)”主要包含采礦權(quán)設(shè)立需編制的各項(xiàng)報(bào)告費(fèi)用，應(yīng)列明費(fèi)用明細(xì)、市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并公示），由競(jìng)得人支付。

（3）確定供地方式與政策處置

根據(jù)礦業(yè)供地方式的不同，由礦業(yè)權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn))人民政府組織村民或村民代表大會(huì)討論，經(jīng)三分之二村民或村民代表同意后，擬定安置補(bǔ)償協(xié)議或“三方協(xié)議”。如涉及采礦權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)凈礦出讓的，根據(jù)出讓?zhuān)ǔ鲎猓﹪?guó)有建設(shè)用地或集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地類(lèi)型，啟動(dòng)相應(yīng)的補(bǔ)償（安置）、征收、轉(zhuǎn)用等程序。

（4）出讓方案確認(rèn)與公示

縣自然資源局?jǐn)M定出讓方案報(bào)請(qǐng)縣人民政府批準(zhǔn)后，將采礦權(quán)基本情況、可行性論證、安置補(bǔ)償情況等在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn))、村三級(jí)公示，公示期不少于7 日。

2.4 掛牌出讓階段

采礦權(quán)按規(guī)定進(jìn)入公共交易機(jī)構(gòu)交易，掛牌方案應(yīng)告知競(jìng)買(mǎi)人出讓所涉“前期費(fèi)”、礦權(quán)用地條件、責(zé)任主體與權(quán)責(zé)關(guān)系等內(nèi)容。

2.5 政策處理及登記階段

競(jìng)得人在約定簽訂采礦權(quán)出讓合同、“三方協(xié)議”或土地出讓合同，繳齊價(jià)款及“前期費(fèi)”后，辦理登記。

3 礦業(yè)用地要素保障

《土地管理法》第四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類(lèi)。其中農(nóng)業(yè)地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地；使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。從土地用途來(lái)看，礦產(chǎn)資源的分布大多為農(nóng)用地和未利用地，礦業(yè)權(quán)使用土地需涉及土地用途改變。

凈礦出讓解決了競(jìng)得人取得采礦權(quán)因環(huán)保、安全、用林、用地手續(xù)等問(wèn)題導(dǎo)致無(wú)法生產(chǎn)的問(wèn)題，有效降低采礦權(quán)競(jìng)買(mǎi)人的外部性風(fēng)險(xiǎn)，可實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)的成本、風(fēng)險(xiǎn)和收益的預(yù)期評(píng)估，從而作出正確的投資決策。相應(yīng)的增加政府（出讓人）的成本，對(duì)政府管理水平提出了更高的要求。

3.1 礦業(yè)權(quán)現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境主要集中在：一是法律法規(guī)銜接問(wèn)題，導(dǎo)致礦業(yè)用地矛盾問(wèn)題突出。因原《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》采取了分而治之的立法模式，使得礦業(yè)權(quán)與附屬土地的權(quán)利分離[12-13]，導(dǎo)致?lián)碛械V業(yè)權(quán)并不擁有土地的使用權(quán)，反之亦然。在臨時(shí)用地制度下，因土地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)分離，在缺乏激勵(lì)機(jī)制下，導(dǎo)致礦業(yè)企業(yè)履行復(fù)墾義務(wù)不到位，礦山破壞造成“群企”糾紛[14]。臨時(shí)用地2 年使用權(quán)限，導(dǎo)致到期后“礦山合法，土地違法”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[15-16]；二是礦區(qū)范圍外占用村民土地、林地引發(fā)的矛盾。礦業(yè)用地未考慮礦區(qū)范圍外辦公房屋、附屬設(shè)施、道路占地占林問(wèn)題，無(wú)法與群眾達(dá)成協(xié)調(diào)補(bǔ)償事宜引發(fā)的堵工、堵路等影響企業(yè)生產(chǎn)事件[17-18]；三是政府各部門(mén)間政策銜接與工作協(xié)調(diào)機(jī)制不足。采礦權(quán)設(shè)置過(guò)程中常因?yàn)槲闯浞挚紤]用地、用林（草）環(huán)保等政策銜接，未建立健全部門(mén)審批事項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制，以及未就礦業(yè)權(quán)占用房屋、林（草）、地面附著物等權(quán)益的達(dá)成補(bǔ)償事宜，使得競(jìng)買(mǎi)人競(jìng)得采礦權(quán)后無(wú)法辦理和完成相關(guān)審批手續(xù)或與集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)達(dá)成補(bǔ)償事宜，導(dǎo)致取得采礦許可證后無(wú)法進(jìn)場(chǎng)實(shí)施礦山建設(shè)[19]；四是從礦業(yè)權(quán)、建設(shè)用地管理的實(shí)際情況來(lái)看，受土地利用規(guī)劃控制、新建設(shè)用地指標(biāo)、征地拆遷等因素影響，采礦權(quán)人很難通過(guò)征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用等手續(xù)，依法依規(guī)取得土地使用權(quán)。由此出現(xiàn)以租代征、未批先建、復(fù)墾義務(wù)履行不到位等的違法、違規(guī)用地情況[20]。

從全國(guó)凈礦出讓的試點(diǎn)情況來(lái)看（表1），各地主要是在制度和工作機(jī)制上創(chuàng)新，政策層面和操作層面的難題主要集中在礦業(yè)用地問(wèn)題，凈礦出讓模式中的兩權(quán)凈礦出讓方式有利于解決當(dāng)前的“礦地矛盾”，新土地管理法和實(shí)施條例公布后，梳理礦業(yè)權(quán)供地方式，有助推動(dòng)相關(guān)修法進(jìn)程，提升國(guó)家治理水平與能力。

3.2 礦業(yè)用地類(lèi)型

根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕51 號(hào)），工業(yè)用地是指“指工礦企業(yè)的生產(chǎn)車(chē)間、裝備修理、自用庫(kù)房及其附屬設(shè)施用地，包括專(zhuān)用鐵路、碼頭和附屬道路、停車(chē)場(chǎng)等用地，不包括采礦用地。”，采礦用地是指“指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地”。值得注意的是，礦業(yè)用地指采礦權(quán)人開(kāi)采礦產(chǎn)資源過(guò)程中需占用和影響的土地，包括采礦場(chǎng)、選礦場(chǎng)、道路及其他附屬設(shè)施用地。該指南明確了采礦用地為直接用于采礦的地面用地和排土（石）或尾礦堆放地兩類(lèi)，而礦業(yè)權(quán)所需其他改變用途的土地應(yīng)劃入工業(yè)用地。

3.3 現(xiàn)行礦業(yè)用地供地類(lèi)型

（1）臨時(shí)用地

采礦權(quán)的臨時(shí)用地供地方式是我國(guó)特定階段解決礦業(yè)開(kāi)發(fā)和土地利用之間矛盾的一種臨時(shí)舉措，改革兼顧了企業(yè)、農(nóng)民、政府多方利益，提升效率的同時(shí)也產(chǎn)生了臨時(shí)用地審批不規(guī)范、超期限使用、復(fù)墾不到位。2005 年起，原國(guó)土資源部在廣西平果縣開(kāi)展鋁土礦試點(diǎn)采礦用地方式改革，并相繼于2011—2012年在山西、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、云南等地區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，開(kāi)展采礦臨時(shí)用地方式改革，試點(diǎn)建立了“租地—采礦—復(fù)墾—還地”采礦權(quán)用地模式。各地在實(shí)踐中通常是企業(yè)與村集體協(xié)商安置補(bǔ)償費(fèi)用，簽訂臨時(shí)用地合同，支付補(bǔ)償費(fèi)，報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)臨時(shí)用地。由于臨時(shí)用地的時(shí)間限制，礦山企業(yè)采取臨時(shí)用地到期后申請(qǐng)延期，因土地的租用關(guān)系對(duì)于礦山企業(yè)而言?xún)H是滿(mǎn)足了采礦需求，無(wú)土地價(jià)值增益收益，造成破壞性開(kāi)采、不履行復(fù)墾義務(wù)等現(xiàn)象，繼而產(chǎn)生圍繞在村集體與礦山企業(yè)的社會(huì)矛盾。《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2022〕2 號(hào)）明確建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘察、防災(zāi)和考古等符合法律法規(guī)的情況為臨時(shí)用地辦理范圍，除部級(jí)批準(zhǔn)的采礦用地改革試點(diǎn)內(nèi)礦區(qū)范圍內(nèi)的臨時(shí)用地和國(guó)家能源保供外，礦業(yè)用地均無(wú)法辦理臨時(shí)用地手續(xù)，故臨時(shí)用地政策已無(wú)法提供礦業(yè)權(quán)長(zhǎng)期的合法、合規(guī)用地保障。

（2）國(guó)有建設(shè)用地供地

《土地管理法》第44條、45條，《土地管理法實(shí)施條例》第30 條，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，符合公共利益需要的可依法征收。按照國(guó)有建設(shè)用地規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目占有農(nóng)村集體農(nóng)業(yè)地、未利用地的需完成轉(zhuǎn)用、征收后采取有償使用（除依法可以采取協(xié)議方式外）。按照礦業(yè)用地分類(lèi)，工礦用地屬于建設(shè)用地范疇，因征收的前提是公共利益需要，同時(shí)還需符合必要性、合理性等法定程序，故非公共利益設(shè)置的采礦權(quán)，較難通過(guò)征收程序取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

（3）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

《土地管理法》第63 條，滿(mǎn)足土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等用途，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可入市交易。《自然資源部關(guān)于做好采礦權(quán)用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202 號(hào)）明確不符合法定可征收的，可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，通過(guò)集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)，或集體建設(shè)用地入市方式保障采礦用地合理需求，同時(shí)提出鼓勵(lì)采用歷史遺留廢棄采礦用地復(fù)墾產(chǎn)生的騰退指標(biāo)，補(bǔ)充新增建設(shè)用地指標(biāo)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。在臨時(shí)用地政策收緊、征地范圍縮小的背景下，可預(yù)計(jì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)將成為礦業(yè)用地保障重要供地模式。

4 結(jié)論與建議

凈礦出讓模式是我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用過(guò)程中的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。該舉措建立健全采礦權(quán)、土地使用權(quán)明晰的產(chǎn)權(quán)制度，有效解決要素流動(dòng)與資源制約矛盾，維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益。

4.1 理清市場(chǎng)與政府公共服務(wù)的邊界

采礦權(quán)凈礦出讓、兩權(quán)凈礦其目的都是為了解決采礦權(quán)取得后，不會(huì)因權(quán)屬、用地、用林、規(guī)劃等原因使得項(xiàng)目無(wú)法落地和生產(chǎn)，其實(shí)際效果是提升了審批實(shí)效性，礦山企業(yè)消除了不確定性。政府作為有形的手，“凈礦”出讓制度模式是理清政府職能邊界，推動(dòng)礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)轉(zhuǎn)變的重要抓手。建立采礦權(quán)與土地使用權(quán)明晰的產(chǎn)權(quán)利用方式是資源資產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)順暢的前提，完善權(quán)能、交易規(guī)則、服務(wù)體系等，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)交易的順暢、安全、高效。建議政府在采礦凈礦出讓或兩權(quán)凈礦出讓模式的選擇上，充分考慮市場(chǎng)主體意愿，響應(yīng)市場(chǎng)的合理需求，靈活確定采礦權(quán)出讓模式。對(duì)于區(qū)位條件好、優(yōu)勢(shì)礦種、符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展市場(chǎng)需求的地方，探索采礦權(quán)與配套土地的收儲(chǔ)計(jì)劃與工作。

4.2 推進(jìn)各類(lèi)規(guī)劃和政策的融合與銜接、統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)選址與布局

礦產(chǎn)資源分布具有不均勻性、隱蔽性等特點(diǎn)。在未完成地質(zhì)調(diào)查探明的礦產(chǎn)資源區(qū)域，因資源分布空間位置和范圍具有不確定性，故編制各類(lèi)規(guī)劃時(shí)，未考慮礦業(yè)權(quán)設(shè)置問(wèn)題，導(dǎo)致新設(shè)采礦權(quán)項(xiàng)目落地困難。沙石土類(lèi)采礦權(quán)屬于露天開(kāi)采，資源分布相對(duì)地下開(kāi)采具有可預(yù)測(cè)性，這有利于各類(lèi)規(guī)劃上解決礦業(yè)用地的空間落地問(wèn)題，實(shí)施“凈礦”出讓具備客觀(guān)條件。建議強(qiáng)化礦產(chǎn)資源、國(guó)土空間、鄉(xiāng)村、用林用草等規(guī)劃的融合，協(xié)調(diào)政府各部門(mén)間的政策銜接，在編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃時(shí)考慮各類(lèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)所需土地特點(diǎn)，合理評(píng)估用地規(guī)模，充分考慮礦山用地的布局、規(guī)模和時(shí)序，解決采礦權(quán)選址難的問(wèn)題。

4.3 兼顧各方利益、助力地方發(fā)展

從用地要素保障的角度來(lái)看，采取集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為用地要素保障，充分考慮集體組織是土地所有權(quán)人和使用權(quán)的出讓人，除在法律和政策上兼顧公平性外，鼓勵(lì)競(jìng)買(mǎi)人、政府、農(nóng)村集體組織三方按照“公平、公正、公開(kāi)”原則，協(xié)商安置補(bǔ)償協(xié)議事宜。同時(shí)，應(yīng)探索以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地租賃和土地作價(jià)入股的用地機(jī)制，采取解決當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)、改善村居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等多元化的安置補(bǔ)償措施，讓農(nóng)民分享改革和發(fā)展的紅利，助力鄉(xiāng)村振興。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓過(guò)程中，應(yīng)參照所在地“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)價(jià)格”確定評(píng)估價(jià)格，保障各方利益。

4.4 兼顧礦產(chǎn)、土地資源全周期的綜合利用與保護(hù)模式

在礦業(yè)權(quán)設(shè)立前，統(tǒng)籌考慮礦業(yè)權(quán)退出后的資源綜合利用問(wèn)題，建立礦業(yè)權(quán)“設(shè)立—利用—破壞—修復(fù)—再利用”全流程，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源利用相協(xié)調(diào)[21-22]。一是建議根據(jù)采礦權(quán)可采資源儲(chǔ)量、開(kāi)采利用規(guī)模確定的年限，采取彈性出讓、出租土地使用權(quán)相應(yīng)年限的供地方式。這將避免礦山開(kāi)采完后，土地使用權(quán)未到期導(dǎo)致的土地閑置問(wèn)題。對(duì)于兩權(quán)凈礦出讓的競(jìng)得人，采礦權(quán)與使用權(quán)同步受讓有利于企業(yè)提升實(shí)施土地復(fù)墾的積極性，換取礦山環(huán)境恢復(fù)騰退指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源的利用與保護(hù)；二是兼顧?quán)l(xiāng)村振興發(fā)展需求，建議在設(shè)置礦業(yè)權(quán)前考慮采礦權(quán)到期后土地的利用問(wèn)題。綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的考量，在采礦結(jié)束后，對(duì)于區(qū)位條件相對(duì)較好，適合城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的，根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整規(guī)劃用途。對(duì)于區(qū)位條件差，生態(tài)環(huán)境和生物影響機(jī)理及影響程度脆弱的，要實(shí)施科學(xué)的生態(tài)修復(fù)措施[11]，通過(guò)“增減掛鉤”、“增存掛鉤”等政策推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的空間優(yōu)化調(diào)整。

4.5 維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益

采礦權(quán)凈礦出讓與兩權(quán)凈礦出讓模式是礦業(yè)權(quán)出讓制度的創(chuàng)新性改革，影響著礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入、利用、退出到再利用的全周期，既關(guān)系著國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，又關(guān)系著政府深入推進(jìn)“放管服”，處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要抓手，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有著重要的實(shí)踐意義。建立采礦權(quán)、土地使用權(quán)明晰的產(chǎn)權(quán)制度，是解決要素流動(dòng)和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的前提，有利于維護(hù)全民所有資源資產(chǎn)權(quán)益，處理好自然資源資產(chǎn)的合理利用與保護(hù)的各種矛盾和問(wèn)題。