許 偉，范 華，盧方方

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

土地資源是經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)要素。土地利用計劃是根據(jù)國土空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，對土地資源進(jìn)行有計劃開發(fā)、利用、整治和保護(hù)所采取的行政調(diào)節(jié)措施，發(fā)揮著土地資源要素配置的“中央閥門”作用[1]。我國已實行20 余年的土地利用計劃管理，在抑制建設(shè)用地過快增長、嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、彌補(bǔ)土地市場缺陷等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，國家在深化經(jīng)濟(jì)體制改革中要求改革土地利用計劃管理方式。2020 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出要素市場化配置改革的重中之重是提高土地資源配置效率，促進(jìn)土地資源要素配置向優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域集中。同時，自然資源部實施以“土地要素跟著項目走”為核心的計劃管理制度，要求建立計劃執(zhí)行的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制實行監(jiān)管考核，并將計劃執(zhí)行年度評估考核結(jié)果作為下一年度計劃編制和管理的依據(jù)。實踐層面，各地相繼建立了土地利用計劃的編制、實施、執(zhí)行考核體系[2]，其進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于土地利用計劃的理論研究，如成都將計劃編制納入國土空間規(guī)劃近期實施方案，實現(xiàn)建設(shè)行動與土地利用計劃配置、項目落位實施無縫銜接；深圳強(qiáng)化計劃的空間和時序剛性管控及公益項目供給質(zhì)量與效率；上海建立土地利用計劃聯(lián)動管理體系，通過土地利用計劃編制—執(zhí)行—監(jiān)測全流程管理，提高土地資源利用的調(diào)配效率。然而，基層政府“計劃重下達(dá)輕執(zhí)行監(jiān)督”的慣性管理方式依然存在，計劃執(zhí)行管理主要依據(jù)臺賬數(shù)據(jù)簡單量化匯總和定性評估，屬于靜態(tài)、結(jié)果評判型的評估范疇，對計劃配給是否與城市發(fā)展重點相匹配、是否及時滿足項目實施需求、是否兼顧社會公平與效率等方面缺乏科學(xué)的監(jiān)測支撐。評估結(jié)論通常較為粗略、碎片化，導(dǎo)致管理部門往往只能依靠經(jīng)驗決策，大大降低了管理效能。為此，探索科學(xué)有效的土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測方法，對落實國土空間規(guī)劃藍(lán)圖、優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展有重要意義[3]。

近年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地利用計劃監(jiān)測研究主要集中在三個方面。一是從資源配置角度對計劃治理[4-6]、計劃科學(xué)配置[7-8]、流量管理模型[9-10]、規(guī)劃與到計劃之間的傳導(dǎo)機(jī)制[11]的研究較多，普遍認(rèn)為土地利用計劃調(diào)節(jié)是推動資源要素優(yōu)化配置的重點，但極少關(guān)注土地資源配置效率及其與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求在空間上匹配關(guān)系。二是相關(guān)學(xué)者在土地資源安全利用與運行的監(jiān)測指標(biāo)體系[12-13]、監(jiān)測-評估-預(yù)警模型[14-16]、大數(shù)據(jù)融合應(yīng)用[17]等技術(shù)研究積累大量研究經(jīng)驗，但針對土地利用計劃的監(jiān)測評估技術(shù)研究相對缺乏。三是開展計劃執(zhí)行考核監(jiān)督[19]、計劃綜合評價體系與計劃管理方法[20]、計劃管理制度[21]等方面的研究較常見，但計劃執(zhí)行的量化與空間特征分析、計劃執(zhí)行的影響因素及對城市發(fā)展需求的響應(yīng)機(jī)制研究相對不足，缺少土地利用計劃執(zhí)行的實證分析。綜上，現(xiàn)有的研究對土地利用計劃管理方法和政策制度進(jìn)行了有益探索，但在土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測要素、技術(shù)方法、問題診斷等方面的研究仍存在空白點。此外，超大城市具有人口密集、土地資源緊缺、高密度人居環(huán)境等特征，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)保障、優(yōu)良生態(tài)環(huán)境建設(shè)、高品質(zhì)公共空間供給等對土地資源的需求居高不下，在有限的資源條件下提升土地資源供需效率、國土空間利用的整體性與關(guān)聯(lián)性、土地資源的投放精度至關(guān)重要。

為更好地發(fā)揮土地利用計劃在資源優(yōu)化配置和用地功能統(tǒng)籌中的作用，本文解析超大城市土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測的內(nèi)涵與動態(tài)發(fā)展，探索土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測的技術(shù)方法，通過及時檢驗土地資源配置狀況、識別土地資源利用的問題，為土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測提供有效手段，促進(jìn)土地利用計劃管理決策能力和國土空間治理水平提升。

1 土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測的動態(tài)發(fā)展

1.1 土地利用計劃監(jiān)測內(nèi)涵

超大城市土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測的本質(zhì)是衡量土地資源要素配置狀況，可描述為：一是空間精準(zhǔn)性，即土地資源供給與空間需求的精準(zhǔn)匹配，避免高資本投資回報率和強(qiáng)開發(fā)熱度對區(qū)域土地資源空間與布局產(chǎn)生不利影響，造成土地資源空間錯配和結(jié)構(gòu)失調(diào)。二是時間效率性，即土地利用計劃執(zhí)行時序與規(guī)劃實施、有效投資方向、重大工程項目建設(shè)時序相匹配，預(yù)防土地資源供給過度超前或進(jìn)展緩慢，偏離計劃實施的正常軌道。三是流量穩(wěn)定性，即通過存量土地盤活和低效建設(shè)用地減量化實施，產(chǎn)生土地資源流量的速率與土地利用節(jié)奏相匹配，促進(jìn)不同區(qū)域、不同類型的土地資源合理流動，滿足城市發(fā)展的土地資源需求。

超大城市土地利用計劃監(jiān)測是依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土空間規(guī)劃目標(biāo)，構(gòu)建監(jiān)測指標(biāo)體系和運用科學(xué)的技術(shù)方法，跟蹤各項指標(biāo)變動情況，獲取規(guī)劃期內(nèi)一定年限的用地規(guī)模、空間布局、用途結(jié)構(gòu)及變化趨勢等狀態(tài)信息，反映城市土地資源運行特征、規(guī)劃到計劃的傳導(dǎo)落實、重大工程和重點項目資源保障等情況，并通過關(guān)聯(lián)分析發(fā)現(xiàn)計劃執(zhí)行存在的問題，進(jìn)而提出具有針對性的優(yōu)化建議。

1.2 土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測思路轉(zhuǎn)變

長期以來，我國土地利用計劃已從傳統(tǒng)的新增建設(shè)用地計劃逐步擴(kuò)展為土地儲備、土地供應(yīng)、新增建設(shè)用地等多種類型計劃，土地利用計劃監(jiān)測思路也朝著多目標(biāo)、多維度方向轉(zhuǎn)變。

1.2.1 監(jiān)測對象由規(guī)模向“規(guī)?！臻g—行動”三位一體拓展

面向國土空間規(guī)劃實施和國土空間用途管制制度實施的要求，土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測對象從單一的用地規(guī)模向用地規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局和實施行動的多方位拓展，將規(guī)劃-空間、空間-行動、行動-用地之間復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行綜合表征。其中，規(guī)模監(jiān)測主要關(guān)注用地規(guī)模是否超出批復(fù)計劃、用地結(jié)構(gòu)合理性、規(guī)劃指標(biāo)符合性等。空間監(jiān)測考量國土空間利用與區(qū)域發(fā)展定位一致性、與功能分區(qū)銜接性、空間管制實效性、城鄉(xiāng)功能優(yōu)化程度，例如崇明生態(tài)島土地資源利用是否符合生態(tài)地區(qū)“小集中、大分散”的空間形態(tài)，是計劃執(zhí)行監(jiān)測的重點。行動監(jiān)測側(cè)重土地資源利用和管理政策對重大發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)行動、區(qū)域宏觀政策實施的響應(yīng)支撐，例如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)土地利用計劃配置應(yīng)賦能長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略實施。

1.2.2 監(jiān)測視域由城鎮(zhèn)建設(shè)空間向全域國土空間轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)“山、水、林、田、湖、濕、村、鎮(zhèn)、城”等國土空間要素統(tǒng)一管控和協(xié)同治理[22]，是提升國土空間發(fā)展質(zhì)量和空間競爭力的關(guān)鍵所在。土地利用計劃監(jiān)測視角從城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)到覆蓋農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)全域國土空間，其中，農(nóng)業(yè)空間以低效建設(shè)用地減量化計劃實施、土地復(fù)墾等方式，增加耕地、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)人居環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；生態(tài)空間依據(jù)規(guī)劃將與主導(dǎo)功能不相符的低效建設(shè)用地減量退出，增加生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)空間的連通性，有效提升區(qū)域生態(tài)功能和生態(tài)效益；城鎮(zhèn)空間通過增量資源的精準(zhǔn)投放，引導(dǎo)生產(chǎn)力合理布局和城鎮(zhèn)功能優(yōu)化，讓有限的資源發(fā)揮最優(yōu)效益。

1.2.3 監(jiān)測周期由年度監(jiān)測向多維度時間序列動態(tài)監(jiān)測轉(zhuǎn)換

國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間與時間上作出的安排[23]，土地利用計劃是從用地指標(biāo)分解、空間落位等方面分階段實施規(guī)劃的行動規(guī)劃體系[24]。土地利用計劃監(jiān)測周期從聚焦年度計劃執(zhí)行監(jiān)測轉(zhuǎn)為與規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)的年度、三年、五年等多維度時間序列監(jiān)測。其中，年度監(jiān)測對接行業(yè)部門重大項目和年度財政資金安排，衡量年度土地資源利用、重大項目建設(shè)情況；三年監(jiān)測是對照城鄉(xiāng)建設(shè)三年行動計劃、三年儲備專項規(guī)劃實施，監(jiān)測衡量三年滾動計劃執(zhí)行效果；五年監(jiān)測銜接自然資源利用和保護(hù)“十四五”規(guī)劃、國土空間近期規(guī)劃，從更長時間維度審視規(guī)劃實施和土地資源保障作用。

1.2.4 監(jiān)測價值導(dǎo)向由單一的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向綜合價值提升

土地利用計劃配給是國土空間發(fā)展權(quán)的再分配、平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、協(xié)調(diào)政府—市場—社會等主體利益的結(jié)果。土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測價值維度從單一的注重土地經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)向土地利用的經(jīng)濟(jì)增長、生態(tài)服務(wù)、社會功能、歷史文化等綜合價值，關(guān)注保障性住房、綠色開敞空間、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益性設(shè)施的空間保障和土地優(yōu)先供給，發(fā)揮政府在公共資源配置、公共安全保障等方面的主體作用，進(jìn)而提高城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性。

2 研究方法

2.1 構(gòu)建監(jiān)測指標(biāo)體系

土地利用計劃監(jiān)測指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)堅持以下原則：

（1）監(jiān)測指標(biāo)與規(guī)劃實施和土地資源管理目標(biāo)互聯(lián)耦合。通過歸納總結(jié)國內(nèi)外先發(fā)地區(qū)空間資源利用的監(jiān)測評估研究成果，可以發(fā)現(xiàn)指標(biāo)設(shè)置與城市發(fā)展目標(biāo)、宏觀政策、管理導(dǎo)向等有著緊密的對應(yīng)關(guān)系。土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測著重建立土地管理目標(biāo)與指標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系，將目標(biāo)細(xì)化分解并轉(zhuǎn)譯成指標(biāo)，在國土空間規(guī)劃、土地利用計劃編制、城市體檢標(biāo)、土地節(jié)約集約利用、土地資源綜合監(jiān)測評價等指標(biāo)體系中，遴選約束性、高頻次且能較高反映土地資源利用特征的指標(biāo)，納入監(jiān)測指標(biāo)體系。

（2）監(jiān)測指標(biāo)具有定量、定位、定性“三定”特征。國土空間是重要的空間實體，監(jiān)測指標(biāo)應(yīng)能夠定量表征、定性描述和定位表達(dá)管理成效與不足。其中，定量指標(biāo)是在某一時點、某一段時期內(nèi)計劃執(zhí)行與計劃目標(biāo)的差異，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、比例、比率等形式；定位指標(biāo)是監(jiān)測土地利用的空間特征，側(cè)重于空間聚集度、空間可達(dá)性、空間覆蓋度等空間適配性表達(dá)；定性指標(biāo)是監(jiān)測變化趨勢、管理政策落實、執(zhí)行措施等情況。

（3）監(jiān)測指標(biāo)可獲取、可對標(biāo)、可研判。首先，指標(biāo)設(shè)置應(yīng)緊扣國土空間規(guī)劃和土地利用計劃實施，指標(biāo)有長期連續(xù)和安全可信的數(shù)據(jù)獲取來源；其次，指標(biāo)應(yīng)具有一定的普遍性，便于不同區(qū)域、不同時間的橫向?qū)?biāo)與縱向?qū)Ρ龋蛔詈?，指?biāo)內(nèi)涵和相應(yīng)的管理指向應(yīng)清晰明了，可研判指標(biāo)項對應(yīng)的管理事權(quán)、管理政策的適應(yīng)性。

根據(jù)上述原則，從規(guī)模合理、空間適配、功能優(yōu)化、聯(lián)動效率、政策保障等5 個監(jiān)測維度（表1），設(shè)置24項土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測指標(biāo)，其中涉農(nóng)區(qū)24 項指標(biāo)、中心城區(qū)17 項指標(biāo)。

表1 土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測指標(biāo)體系Table 1 Indicator system for monitoring the implementation of national land and resource utilization plan

2.2 指標(biāo)評價方法

2.2.1 單項指標(biāo)評價

（1）閾值對比法。將預(yù)警指標(biāo)實際值與閾值差值的絕對值的合理波動范圍，作為計劃執(zhí)行狀況單項指標(biāo)定量化判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)土地利用計劃執(zhí)行實際值越近閾值，說明計劃執(zhí)行效果越好。其公式如下：

（2）空間覆蓋率分析法?？臻g覆蓋率分析采用功能性設(shè)施用地服務(wù)半徑緩沖區(qū)分析方法（圖3），在土地利用現(xiàn)狀底板數(shù)據(jù)中提取功能性設(shè)施用地圖斑數(shù)據(jù)，利用ArcGIS 軟件分析處理，生成從圖斑邊界或圖斑中心點向外緩沖一定距離的覆蓋范圍，識別功能性設(shè)施覆蓋范圍和空間覆蓋盲點區(qū)域，計算功能性設(shè)施用地實際覆蓋率，作為評價功能性設(shè)施用地空間合理性及用地調(diào)配的依據(jù)。其公式如下：

（3）集中連片程度分析法。采用空間聚合分析是依據(jù)一定的空間集聚規(guī)則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，測度一定空間范圍內(nèi)的集聚程度及連片程度提高率，將符合判斷的區(qū)域認(rèn)定為集中連片區(qū)。其公式如下：

（4）權(quán)重法。指標(biāo)權(quán)重確定主要有層次分析法、模糊法、專家評分等方法，文本選擇專家評分法，方法簡單、直觀性強(qiáng)，但準(zhǔn)確度取決于專家的知識和經(jīng)驗。

（5）標(biāo)準(zhǔn)化處理法。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化主要目的是消除量綱影響，所有單項指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量。

2.2.2 預(yù)警指標(biāo)選取及閾值確定

預(yù)警是鏈接計劃執(zhí)行監(jiān)測評估與優(yōu)化調(diào)節(jié)、糾正土地資源調(diào)配失靈的重要環(huán)節(jié)?；诒O(jiān)測數(shù)據(jù)和評估結(jié)果，合理設(shè)置土地利用計劃執(zhí)行的預(yù)警閾值，對嚴(yán)重違反土地資源保護(hù)與利用要求、計劃執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效率嚴(yán)重偏離計劃目標(biāo)的現(xiàn)象及時預(yù)警[25]，通過事前預(yù)判與風(fēng)險防范，為管理決策提供依據(jù)和建議。

本文遴選底線性、基礎(chǔ)性、剛性管控要素監(jiān)測指標(biāo)作為預(yù)警指標(biāo)，包括年度經(jīng)營性土地儲備規(guī)模（A4）、土地儲備庫預(yù)計保障土地供應(yīng)年期（D2）、住宅用地中保障性租賃住房用地比例（C2）、鄉(xiāng)村地區(qū)減量化指標(biāo)使用規(guī)模（C3）和低效建設(shè)用地減量化驗收規(guī)模（A5）等。

預(yù)警指標(biāo)閾值確定方法包括：（1）從歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)中確定閾值。土地儲備與供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)的契合度是形成土地要素供需動態(tài)均衡的重要體現(xiàn)，可避免土地儲備量過大或不足造成土地供給端功能結(jié)構(gòu)失衡，實踐中一般按照經(jīng)營性土地儲備規(guī)模不高于近三年平均經(jīng)營性土地供應(yīng)規(guī)模的1.5 倍、土地儲備庫總規(guī)模不高于近三年土地平均供應(yīng)規(guī)模的3 倍進(jìn)行管理，將此經(jīng)驗數(shù)據(jù)作為指標(biāo)A4、D2 的閾值，促進(jìn)土地“以儲保供、以供定儲”策略實施。（2）從土地資源管理政策中確定閾值。依據(jù)土地資源政策調(diào)控方向和行業(yè)管理政策規(guī)定，如自然資源部規(guī)定了重點城市年度租賃住房用地供應(yīng)占住宅用地供應(yīng)比例不低于10%、新增用地計劃用于鄉(xiāng)村地區(qū)的比例不少于5%，將此項上位調(diào)控政策目標(biāo)值設(shè)定為指標(biāo)C2、C3 的閾值。（3）以空間底線約束目標(biāo)作為閾值。超大城市通常將建設(shè)用地減量化納入國土空間規(guī)劃底線約束目標(biāo)，通過加大減量騰挪形成跨行政區(qū)流動的土地資源流量，應(yīng)對區(qū)域發(fā)展土地資源緊缺的困境。因此，將減量化底線約束目標(biāo)值作為指標(biāo)A5 的閾值。

2.2.3 加權(quán)求和法

采用加權(quán)求和法測度土地利用計劃執(zhí)行水平。加權(quán)求和法是將各項指標(biāo)權(quán)重乘以標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，通過算術(shù)累計方式求取綜合分值的方法。采用“單項指標(biāo)測度、多維度指標(biāo)評定和區(qū)域綜合評價”三級評價方式，基于單因素和區(qū)域兩個層面評估土地利用計劃執(zhí)行成效。其公式如下：

式中：Fm表示二級指標(biāo)分值和：Fk表示一級指標(biāo)分值：Fij表示二級指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；Qi表示二級指標(biāo)權(quán)重；Fk表示一級指標(biāo)分值；Qm表示一級指標(biāo)權(quán)重；n 表示二級指標(biāo)個數(shù)；m 表示一級指標(biāo)個數(shù)。

為直觀表達(dá)評估結(jié)果，借鑒相關(guān)研究和專家咨詢方式，采用分級賦分法進(jìn)行綜合評估結(jié)果等級劃分，將各區(qū)綜合分值賦值1～5 分，評估結(jié)果劃分為5 個等級（表2），等級越高表明執(zhí)行效果越好。

表2 綜合評價標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Integrated evaluation criteria

3 實證分析

3.1 研究區(qū)域

上海市位于長江入?？跊_積平原。根據(jù)2022 年上海統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，2021 年底，市域總面積6340 km2，常住人口為2489 萬人，居民人均可支配收入78027 元，人口密度3926 人/km2。市下轄16 個行政區(qū)（7 個中心城區(qū)、9 個涉農(nóng)區(qū)），中心城區(qū)涉及土地儲備、土地供應(yīng)、批而未供土地處置計劃，涉農(nóng)區(qū)涉及土地儲備、土地供應(yīng)、批而未供土地處置、減量化、凈增空間指標(biāo)等計劃。

3.2 數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源主要有：（1）1:2000 上海市土地利用現(xiàn)狀矢量數(shù)據(jù)（2021 年），以此為基礎(chǔ)獲取公園綠地、住宅、產(chǎn)業(yè)、商辦用地等數(shù)據(jù)；（2）2021 年土地儲備、土地專項準(zhǔn)備、土地供應(yīng)、減量化、凈增空間指標(biāo)使用、批而未供土地處置等審批數(shù)據(jù)；（3）全市高德地圖POI數(shù)據(jù)，含各類設(shè)施的經(jīng)緯度、地址、名稱等地理信息；（4）2021 年底土地儲備庫數(shù)據(jù)（shp 格式）；（5）上海市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)，以此獲取路網(wǎng)數(shù)據(jù)。

3.3 權(quán)重賦值

邀請20 位業(yè)內(nèi)人士對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行打分，回收匯總后剔除存在極值的3 份打分，得到有效權(quán)重打分17 份。17 位人員來自規(guī)劃設(shè)計單位、科研單位、基層管理、高校等機(jī)構(gòu)，他們對土地利用計劃較為熟悉，對土地利用計劃、國土空間規(guī)劃既有深厚的理論認(rèn)知又有較強(qiáng)的實踐經(jīng)驗。從權(quán)重結(jié)果看，“規(guī)模合理”因素權(quán)重最高，符合土地利用計劃規(guī)模調(diào)節(jié)的基本屬性和上海優(yōu)化土地資源要素保障的導(dǎo)向；“空間適配”因素權(quán)重次高，體現(xiàn)上海土地利用計劃管理的國土空間統(tǒng)籌方式的特色創(chuàng)新。

3.4 土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測結(jié)果分析

3.4.1 年度土地利用計劃執(zhí)行成效

（1）中心城土地利用計劃整體運行正常（表3），關(guān)鍵性預(yù)警指標(biāo)未突破。中心城區(qū)綜合分值均為60 分以上，中心城區(qū)2、4 執(zhí)行效果等級為好，其他區(qū)執(zhí)行效果等級為較好。“規(guī)模合理”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)2、6，土地儲備、土地供應(yīng)節(jié)奏與計劃安排基本一致。“空間適配”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)4、5，土地資源向中央活動區(qū)、黃浦江沿岸濱水活力區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域投放力度較大；“功能優(yōu)化”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)5、7，軌道交通站點周邊地區(qū)商務(wù)辦公、文化休閑功能高強(qiáng)度集聚開發(fā)；“聯(lián)動效率”因素高分區(qū)域是中心城區(qū)2、3，土地儲備庫存穩(wěn)定及對土地供應(yīng)保障及時；“政策保障”因素高分區(qū)是中心城區(qū)2、7，土地利用計劃工作組織與推進(jìn)有力。

表3 上海中心城區(qū)監(jiān)測因素綜合分值與監(jiān)測結(jié)果Table 3 Integrated scores of monitoring factors and monitoring results in the central city of Shanghai

（2）涉農(nóng)區(qū)建設(shè)用地總量控制效果較好（表4），有效協(xié)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房產(chǎn)品保障、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等用地供給與需求。涉農(nóng)區(qū)綜合分值均為60 分以上，涉農(nóng)區(qū)1、6、8 執(zhí)行效果等級為好，其他區(qū)執(zhí)行效果等級為較好?！耙?guī)模合理”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)3、8，土地利用計劃指標(biāo)完成度較高，土地儲備結(jié)構(gòu)與供應(yīng)結(jié)構(gòu)匹配性較好；“空間適配”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)4、7，產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)業(yè)社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地、新城內(nèi)經(jīng)營性和市政公益用地供應(yīng)度明顯；“功能優(yōu)化”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)1、4，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地保障較為突出；“聯(lián)動效率”因素高分區(qū)域是涉農(nóng)區(qū)1、6，增量用地與減量用地聯(lián)動效率較強(qiáng)，生態(tài)廊道內(nèi)低效建設(shè)用地減量化比例較高；“政策保障”因素高分區(qū)是涉農(nóng)區(qū)1、8，工作組織推進(jìn)有序、計劃方案編制成果質(zhì)量較高。

表4 上海涉農(nóng)區(qū)監(jiān)測因素綜合分值與監(jiān)測結(jié)果Table 4 Combined scores of monitoring factors and monitoring results in agriculture-related areas in Shanghai

3.4.2 土地利用空間適配性結(jié)果分析

（1）公園綠地用地配置合理性分析?；谥鞒菂^(qū)公園綠地覆蓋率分析，上海主城區(qū)公園綠地500 m 服務(wù)半徑覆蓋率達(dá)到89%，接近國土空間近期規(guī)劃中確定的90%的目標(biāo)，呈現(xiàn)“中心城區(qū)密、主城片區(qū)疏”的空間特征，即中心城區(qū)公園綠地覆蓋率較高，主城區(qū)的川沙片區(qū)、閔行片區(qū)西南部、虹橋片區(qū)西北部公園綠地服務(wù)能力仍有提升空間，也是未來公園綠地用地優(yōu)先投放的重點區(qū)域。

（2）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率分析。參考方遙、黃經(jīng)南等人對公共服務(wù)設(shè)施布局研究[25]，利用2021 年高德地圖上海中心城區(qū)POI 數(shù)據(jù)和現(xiàn)狀城鎮(zhèn)住宅用地圖斑數(shù)據(jù)，分析社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)范圍覆蓋率（圖1）。結(jié)果表明：主城區(qū)住宅區(qū)周邊社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率較高，約有5%左右的盲點區(qū)域，應(yīng)針對盲點區(qū)域有序增加公共服務(wù)設(shè)施用地或公共服務(wù)設(shè)施的混合利用空間。

圖1 中心城區(qū)某區(qū)域社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15 分鐘步行可達(dá)范圍住宅用地覆蓋情況Fig.1 Coverage of residential land within 15-minute walking distance of community public service facilities in an area of the central city

（3）減量空間合理性分析。借鑒王瑤[26]等耕地集度研究，將相鄰耕地地塊邊界距離小于等于10 m（即農(nóng)村道路8 m 及兩側(cè)溝渠各1 m）、連片耕地面積大于等于20 hm2（考慮耕作便利度和機(jī)械化作業(yè)條件，）作為上海耕地集中連片的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過減量化地塊與周邊耕地組合形成的集中連片程度來判斷減量化地塊空間分布的合理性。結(jié)果表明，約56%減量化地塊位于耕地集中連片區(qū)塊（圖2），耕地集中連片度提高9%，說明減量化計劃實施利于推動耕地集中連片保護(hù)和城鄉(xiāng)用地優(yōu)化布局。

圖2 某區(qū)域低效建設(shè)用地減量化實施促進(jìn)耕地集中連片布局Fig.2 Implementation of reduction of inefficient construction land in a region to promote concentrated and contiguous layout of arable land

3.4.3 土地利用計劃執(zhí)行問題診斷及優(yōu)化建議

（1）區(qū)級土地利用計劃編制的空間引導(dǎo)不足，規(guī)劃與計劃的溝通傳導(dǎo)機(jī)制有待加強(qiáng)。土地資源向重點發(fā)展區(qū)域集聚趨勢不明顯，土地資源投放的精準(zhǔn)度不高。主要原因是市級國土空間近期規(guī)劃對區(qū)級土地利用計劃編制的指導(dǎo)較為粗略，部分區(qū)國土空間近期規(guī)劃和土地供應(yīng)、減量化、存量土地盤活等專項規(guī)劃缺位。建議加強(qiáng)區(qū)級國土空間近期規(guī)劃編制全覆蓋，完善區(qū)級土地供應(yīng)、減量化、存量用地盤活等專項規(guī)劃編制，促進(jìn)土地資源增量、存量、減量統(tǒng)籌優(yōu)化。

（2）土地利用計劃編制的前瞻性有待加強(qiáng)，配套政策措施支撐薄弱。部分區(qū)土地儲備、減量化等計劃執(zhí)行與目標(biāo)任務(wù)有差距，主要原因是土地利用計劃編制對市場需求、區(qū)域熱度版塊、年度財政投資預(yù)算的研判不足；低效建設(shè)用地減量化實施經(jīng)濟(jì)成本越來越高，存量土地盤活利用難度大，配套政策整合與創(chuàng)新力度有限。建議加強(qiáng)土地利用計劃編制的前瞻性研究，注重土地資源利用安排與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、民生、生態(tài)發(fā)展需求相適應(yīng)，完善計劃執(zhí)行配套政策措施和協(xié)調(diào)機(jī)制。

（3）土地利用計劃執(zhí)行聯(lián)動效率仍有較大提升空間，土地資源空間流量穩(wěn)定性不強(qiáng)。全市土地儲備庫存總量較大，土地供應(yīng)未能與儲備庫“流入”“流出”形成的良性聯(lián)動機(jī)制；減量化實施進(jìn)度滯后于增量指標(biāo)使用進(jìn)度，土地資源流量出現(xiàn)階段性不穩(wěn)定的特征。建議加強(qiáng)土地儲備時效性管理，調(diào)整儲備庫存結(jié)構(gòu)、有序消化土地儲備庫存，強(qiáng)化“以用定減、以減定增”用地計劃實施策略，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的土地資源要素保障。

4 結(jié)論與討論

4.1 主要結(jié)論

（1）土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測對檢驗規(guī)劃實施和土地資源優(yōu)化配置起到了積極作用。本文將土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測融入城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、土地資源利用公平效率等視域內(nèi)討論，關(guān)注土地資源配置對城市功能提升、社會民生保障、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人居環(huán)境優(yōu)化等方面的支撐作用，符合當(dāng)前我國土地利用計劃管理統(tǒng)籌國土空間保護(hù)與發(fā)展、效益與品質(zhì)的關(guān)系，加強(qiáng)土地資源配置的宏觀引導(dǎo)和計劃調(diào)控作用等改革要求。

（2）土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測指標(biāo)體系與方法切實可行。本文從規(guī)模合理性、空間適配程度、功能優(yōu)化成效、聯(lián)動效率和配套實施政策5 個維度，構(gòu)建了具有一定普適意義和創(chuàng)新性的土地資源計劃執(zhí)行監(jiān)測指標(biāo)體系，利用權(quán)重分析、空間疊加等方法進(jìn)行評價，以分級賦值的方式對土地資源計劃執(zhí)行效果進(jìn)行劃分，并結(jié)合計劃執(zhí)行的問題診斷提出調(diào)節(jié)優(yōu)化建議，為超大城市提高土地資源要素保障效率提供可行的實施路徑。

（3）上海土地利用計劃執(zhí)行取得了良好的成效。定量、定位、定性相結(jié)合的監(jiān)測評估方法有利于準(zhǔn)確掌握城市土地資源利用運行狀態(tài)特征，及時發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中土地資源配置的短板與不足，進(jìn)而提出規(guī)劃、計劃、土地管理等方面的優(yōu)化建議，這與上海當(dāng)前加強(qiáng)土地資源精細(xì)化管理的發(fā)展導(dǎo)向相吻合。

4.2 討論

土地利用計劃執(zhí)行受多重影響因素，市場環(huán)境及資源市場化配置、政府-市場-社會等多元利益主體的博弈、宏觀政策也不同程度的影響土地利用計劃執(zhí)行，大數(shù)據(jù)獲取及應(yīng)用、監(jiān)測評估結(jié)果反饋調(diào)節(jié)模型等也是豐富土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測方法的重要組成部分，這些尚待深入研究和探索。基于管理實踐需求，建議建立市區(qū)一體、多部門協(xié)同的土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測評估機(jī)制，加快制定上海土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測技術(shù)規(guī)程和管理辦法，從而推動土地利用計劃管理制度完善。本文實證研究是基于上海區(qū)域的探索，有一定的代表性和可行性，但也具有地域的局限性，后續(xù)可在其他超大城市進(jìn)一步驗證推廣，進(jìn)而改進(jìn)土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)測方法。