阮夢(mèng)喬，王小兵，王 穎

（1.上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海 200092；2.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東·廣州 510060）

流域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然資源—生態(tài)環(huán)境—人類社會(huì)復(fù)合空間系統(tǒng)[1]。隨著人類活動(dòng)快速擴(kuò)張，流域出現(xiàn)天然濕地、河湖緩沖帶、生物棲息地等生態(tài)空間遭受侵占破壞，水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)下降等問題，以“治水”為核心的流域空間治理模式面臨新的挑戰(zhàn)：一是，流域空間治理側(cè)重工程導(dǎo)向，對(duì)非工程性治理內(nèi)容考慮較少；二是，流域空間治理缺乏統(tǒng)籌性與系統(tǒng)性，與空間規(guī)劃銜接不足，存在空間屬性不足和管理職能錯(cuò)配等問題[2]；三是，陷入“就水論水”思維，存在“治水不治岸、治岸不治水”兩級(jí)治理分化問題[3]。

國(guó)內(nèi)流域規(guī)劃始于20 世紀(jì)50 年代，經(jīng)歷了水利開發(fā)、工程管理、工程與水資源管理并重、統(tǒng)籌發(fā)展四個(gè)階段[4]，目前呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)：流域規(guī)劃方面，鼓勵(lì)以流域?yàn)橹黧w邊界編制國(guó)土空間規(guī)劃，并在長(zhǎng)江流域[5]、黃河流域[6]等重點(diǎn)地區(qū)得到實(shí)施，保護(hù)與發(fā)展在空間上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵；水陸統(tǒng)籌方面，流域規(guī)劃的重點(diǎn)從關(guān)注水域本體向關(guān)注水陸聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變；空間管控方面，流域空間規(guī)劃呈現(xiàn)從末端治理轉(zhuǎn)向前端管控的趨勢(shì)[7-8]，適當(dāng)?shù)耐恋乩煤凸芾硪?guī)劃至關(guān)重要[9-10]，應(yīng)以流域?yàn)閱卧M(jìn)行生態(tài)保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)[11-12]；治理制度方面，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的技術(shù)方法、政策執(zhí)行方法等逐步得到重視[13-14]。

山地城市流域相對(duì)于平原城市具有獨(dú)特性，一是山地城市水位落差大，水流速度快，河流水系對(duì)地形地貌的切割和塑造作用高于平原城市；二是山地城市河流廊道具有更顯著的生態(tài)功能，上、中、下游分段差異化特征更加顯著；三是山地城市在遭受暴雨時(shí)，徑流形成快、匯流時(shí)間短，山洪、水土流失等風(fēng)險(xiǎn)較大。目前基于流域獨(dú)特性的山地城市空間治理研究尚不充分，以“水”為核心，聚焦防洪排澇、水環(huán)境綜合整治等方面[15-17]?？傮w而言，缺少基于山地城市流域特征和水陸統(tǒng)籌思維，從用途管制等“前端管控”角度，系統(tǒng)化構(gòu)建山地城市空間治理方案的相關(guān)研究。

1 基于流域特征的山地城市空間治理要點(diǎn)

1.1 縱向明確流域治理層級(jí)

國(guó)土空間規(guī)劃中，空間層次越高，戰(zhàn)略性越強(qiáng)，管控內(nèi)容越偏向結(jié)構(gòu)性要素的把握；空間層次越低，實(shí)施性和操作性越強(qiáng)，管控內(nèi)容越詳細(xì)。厘清“宏觀、中觀、微觀”三個(gè)層面的治理重點(diǎn)，形成“結(jié)構(gòu)管控—單元管控—項(xiàng)目管控”的治理框架。

宏觀層面，鑒于保障區(qū)域生態(tài)安全是生態(tài)修復(fù)工程的重要目標(biāo)，生態(tài)安全格局是確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)方向的科學(xué)依據(jù)[18]，一是應(yīng)加強(qiáng)流域生態(tài)本底和河流脈絡(luò)分析，錨固生態(tài)屏障、廊道等結(jié)構(gòu)性要素，以生態(tài)結(jié)構(gòu)性要素框定國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局；二是應(yīng)重點(diǎn)分析城鎮(zhèn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)等國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)行為對(duì)流域水土資源和生態(tài)環(huán)境造成的影響，建立空間邏輯關(guān)系，繼而明確全域土地利用布局優(yōu)化調(diào)整的方向，以實(shí)現(xiàn)“水—陸”統(tǒng)籌治理目標(biāo)。

中觀層面，應(yīng)充分分析上、中、下游生態(tài)特征與生態(tài)問題的差異，統(tǒng)籌考慮河流不同分段內(nèi)，人類活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，將治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林相互結(jié)合，制定有側(cè)重、差異化的綜合性修復(fù)措施。同時(shí)，考慮到提升流域治理的綜合性、系統(tǒng)性，兼顧管理的統(tǒng)一性和便捷性，應(yīng)結(jié)合小流域特征和行政區(qū)劃，統(tǒng)籌劃定流域單元，增強(qiáng)治理的系統(tǒng)性、提高管理效能。

微觀層面，應(yīng)針對(duì)流域水土流失、河道淤積、洪澇風(fēng)險(xiǎn)等具體問題，制定生態(tài)修復(fù)治理重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)突破。同時(shí)，鑒于國(guó)土空間規(guī)劃編制體系上下傳導(dǎo)的特征，應(yīng)形成生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目工程名錄，并向下位規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)，從而更精準(zhǔn)地開展治理工作。

1.2 橫向統(tǒng)籌流域治理內(nèi)容

流域前端管控的主要抓手是土地用途管制，在宏觀、中觀、微觀層面，受到不同規(guī)劃方法運(yùn)用的影響（圖1）。

圖1 基于流域特征的山地城市空間治理方法Fig.1 Spatial governance method for mountainous cities based on watershed characteristics

宏觀層面，流域土地用途管制受到國(guó)土空間總體格局的影響?；谧匀坏乩硖卣鞔_定的國(guó)土空間總體格局，直接導(dǎo)向國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)，通過全流域的功能結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)土地用途管制產(chǎn)生影響。

在中觀層面，流域土地用途管制受到小流域生態(tài)修復(fù)方向的影響。小流域的功能定位與差異化治理思路，決定了其生態(tài)修復(fù)與國(guó)土整治等空間治理的重點(diǎn)方向，繼而影響單元內(nèi)功能調(diào)整和用途管制的思路。

在微觀層面，流域土地用途管制受到生態(tài)修復(fù)、國(guó)土整治等空間治理重點(diǎn)項(xiàng)目的影響。落實(shí)國(guó)省市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合流域與城市的特殊需求，增補(bǔ)名錄，直接影響土地用途在具體區(qū)域內(nèi)的變化。

2 基于湟水流域特征的西寧市國(guó)土空間治理實(shí)踐

2.1 西寧市湟水流域空間治理的特征與問題

（1）湟水流域自然地理與土地利用特征

西寧地處黃河支流湟水上游，兼具青藏高原生態(tài)敏感脆弱、黃土高原易水土流失的特征。湟水流域在西寧境內(nèi)呈現(xiàn)樹枝狀和羽狀展布，各級(jí)支流大小200 余條，將西寧市域切割成丘陵起伏、溝壑縱橫的黃土地貌，按照自然與水文特征，形成了13 個(gè)一級(jí)流域（圖2）。

圖2 西寧市河流水系分布與地形地貌關(guān)系(a)及湟水西寧段一級(jí)流域劃分示意(b)Fig.2 Relationship between the distribution of river systems and topography in Xining City (a) and Schematic diagram of the first level watershed division in the Xining section of Huangshui River (b)

西寧市生產(chǎn)生活活動(dòng)與湟水及其支流的分布高度相關(guān)。達(dá)坂山、日月山、拉脊山等上游地區(qū)主要為林草生態(tài)空間，存在天然畜牧活動(dòng)；中游地區(qū)主要為淺山地區(qū)，主要分布有旱地、農(nóng)村建設(shè)用地等，為農(nóng)業(yè)種植空間；下游地區(qū)主要為湟水河谷，水澆地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等集中分布，為城鎮(zhèn)生活空間以及近郊田園。

（2）湟水流域國(guó)土空間治理問題

上游生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性不高，局部生態(tài)退化。海拔2900 m 以上為上游地區(qū)，主要地貌類型為高山荒地、高山草甸、高原林地、峽谷等，具有重要的水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護(hù)功能，是“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，但生態(tài)本底脆弱，對(duì)生態(tài)功能的支撐不足，具體表現(xiàn)為森林質(zhì)量不高，灌木林占比大、喬木林占比小，林分生長(zhǎng)發(fā)育狀況較差，森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性相對(duì)脆弱，同時(shí)局部存在草場(chǎng)退化、沙化現(xiàn)象。

中游水土流失、農(nóng)村生產(chǎn)生活污染問題突出。海拔2500～2900 m 之間為中游地區(qū)，主要地貌類型為丘陵、淺山等，濕陷性黃土分布廣泛，抗蝕能力較弱，淺山地區(qū)的農(nóng)業(yè)耕作活動(dòng)加劇了水土流失和水環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)?！半p評(píng)價(jià)”顯示，西寧市水土流失高度脆弱和脆弱區(qū)占市域國(guó)土面積的15.6%，主要分布在中游。同時(shí)，由于淺山地區(qū)村莊分布較多但農(nóng)村污水處理設(shè)施嚴(yán)重不足，存在生活污水分散式直排入河、農(nóng)業(yè)面源污染等問題。

下游人類活動(dòng)密集影響河流生態(tài)環(huán)境。海拔2500 m以下為下游地區(qū)，分布有西寧中心城區(qū)、大通縣城、湟源縣城，人類生產(chǎn)生活與河流水系的關(guān)系更加緊密。一是下游居住用地與工業(yè)園區(qū)集中分布，生活與生產(chǎn)污水排放量大，河流局部出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化；二是作為主要受納水體，河水含沙量高，局部水域流速過緩，出現(xiàn)堆積形成河漫；三是根據(jù)洪澇風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，湟水下游（西寧中心城區(qū)段）存在明顯的洪澇風(fēng)險(xiǎn)（圖3）。

圖3 西寧市湟水流域上、中、下游空間治理問題示意圖Fig.3 Schematic diagram of spatial governance issues in the upper,middle, and lower reaches of the Huangshui River Basin in Xining City

2.2 基于流域特征優(yōu)化全域空間格局與土地利用

（1）依托流域特征要素優(yōu)化開發(fā)保護(hù)格局

依托流域“干支流”構(gòu)建兩級(jí)生態(tài)廊道?；谧钚∽枇ΨǎR(shí)別生態(tài)源地、構(gòu)建阻力面，并結(jié)合河流水系進(jìn)行修正，形成兩級(jí)生態(tài)廊道。其中，主干生態(tài)廊道主要為湟水、北川河、南川河，次級(jí)生態(tài)廊道主要由其他湟水一級(jí)支流構(gòu)成，也包括其他陸上生物遷徙廊道。

基于流域分段閾值特征點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)屏障。遠(yuǎn)郊生態(tài)外屏為海拔2900 m 以上地區(qū)，重點(diǎn)推進(jìn)森林生態(tài)修復(fù)、退化草場(chǎng)生態(tài)修復(fù)，提升水源涵養(yǎng)和生物多樣性功能；近郊生態(tài)內(nèi)屏位于海拔2500 m 左右，主要由圍繞西寧中心城區(qū)的南北山、大通與湟源縣城周邊山體構(gòu)成，加快推進(jìn)國(guó)土綠化和地質(zhì)災(zāi)害治理，提升生態(tài)游憩等功能。

以生態(tài)結(jié)構(gòu)要素框定開發(fā)保護(hù)總體格局。依托生態(tài)屏障、廊道等結(jié)構(gòu)性要素的“框定”作用，結(jié)合農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的分布特征，構(gòu)建適應(yīng)山地城市地形地貌的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局（圖4），指導(dǎo)湟水流域用地布局優(yōu)化和功能結(jié)構(gòu)調(diào)整。

圖4 西寧市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析(a)與生態(tài)保護(hù)格局(b)及國(guó)土空間格局(c)Fig.4 Analysis of ecological space network (a) and ecological protection pattern (b) and land spatial pattern (c) of Xining City

（2）統(tǒng)籌流域用地布局優(yōu)化和功能結(jié)構(gòu)調(diào)整

保護(hù)湟水上游地區(qū)的林草濕等生態(tài)空間，穩(wěn)定湖泊、水庫、河流、濕地等重要生態(tài)功能用地的規(guī)模；加快推進(jìn)國(guó)土綠化，提升森林覆蓋率；根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力，適度開發(fā)其他土地；控制裸土地、裸巖石礫地等面積不增加，提升土地生態(tài)化水平與生態(tài)服務(wù)功能。

提升湟水中游地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，嚴(yán)格保護(hù)耕地、永久基本農(nóng)田和基本草原，保障農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)能力；實(shí)施“坡改梯”工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加強(qiáng)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，全面防治水土流失；落實(shí)禁休牧、草畜平衡和基本草原保護(hù)制度，加強(qiáng)退化草原修復(fù)治理。

提高湟水下游地區(qū)的城鎮(zhèn)空間績(jī)效，以水、土地資源承載能力為緊約束，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)先保障國(guó)家及省級(jí)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、民生項(xiàng)目和交通能源等建設(shè)；加大存量低效用地盤活力度，實(shí)現(xiàn)“增存并舉”，推進(jìn)土地利用方式由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。

2.3 以小流域?yàn)閱卧七M(jìn)分段差異化生態(tài)修復(fù)

（1）基于湟水流域特征明確分段治理思路

基于脆弱性在湟水流域的分段特征，構(gòu)建三段式生態(tài)修復(fù)與治理思路。流域上游加強(qiáng)河流源頭保護(hù)，重點(diǎn)增強(qiáng)林草生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，提升其生物多樣性和水源涵養(yǎng)功能；流域中游加強(qiáng)水土流失治理，減少農(nóng)村生活污水和農(nóng)業(yè)面源對(duì)河流水體的污染；流域下游開展水環(huán)境綜合整治、濕地生態(tài)修復(fù)、濱水岸線自然綠化、生活污水排放整治等行動(dòng)，改善人居生態(tài)環(huán)境。

（2）以小流域?yàn)閱卧鞔_差異化治理措施

統(tǒng)籌考慮地形地貌特點(diǎn)和行政管轄情況，通過劃定“流域”生態(tài)管理單元，將山水林田湖草等自然要素作為生態(tài)綜合體統(tǒng)籌考慮，明確每個(gè)管理單元的具體的保護(hù)與修復(fù)目標(biāo)、生態(tài)修復(fù)工程，做到管理空間不重疊、管控權(quán)責(zé)不交叉。

多要素結(jié)合細(xì)分劃定二級(jí)流域單元。利用ArcGIS 的SWAT 水文模塊對(duì)西寧市域范圍內(nèi)的流域進(jìn)行劃分，在13 個(gè)一級(jí)流域的基礎(chǔ)上，劃分出267 個(gè)基本水文管理單元。結(jié)合行政區(qū)劃、三調(diào)圖斑邊界等，根據(jù)最小“流域”單元面積不低于30 km2的利于管理原則，整合形成77 個(gè)次級(jí)小流域治理單元。

明確流域單元差異化治理措施。選取三大影響因素，通過疊加分析，對(duì)小流域單元進(jìn)行分類。三大影響因素為高程（高海拔為2900 m 以上、中海拔2500～2900 m 之間、低海拔2500 m 以下）、人類活動(dòng)強(qiáng)度（人口密度大于1000 人/km2為強(qiáng)人類活動(dòng)區(qū)域，其他為弱人類活動(dòng)區(qū)域）和土壤侵蝕程度（基于坡度坡向因子，分為土壤侵蝕強(qiáng)區(qū)域和土壤侵蝕弱區(qū)域）。劃定生態(tài)保護(hù)型、生態(tài)控制型、農(nóng)田保護(hù)型、牧業(yè)發(fā)展型、林田生態(tài)緩沖型和城鎮(zhèn)發(fā)展型共6 種類型的小流域單元，提出差異化管治思路（圖5、表1）。

表1 西寧市小流域單元生態(tài)修復(fù)治理指引（以寶庫河流域、云谷川河流域、藥水河流域?yàn)槔㏕able 1 Guidelines for ecological restoration and management of small watershed units in Xining City

圖5 基于高程、人類活動(dòng)強(qiáng)度和土壤侵蝕程度的流域單元特征分析(a)與湟水二級(jí)流域單元類型劃分(b)Fig.5 Analysis of watershed unit characteristics based on elevation, human activity intensity, and soil erosion degree (a)and division of unit function types in Huangshui secondary watershed (b)

2.4 落實(shí)傳導(dǎo)“三段式”生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目

落實(shí)黃河上游青海湟水流域山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程、青海省生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)工程的修復(fù)要求，按照湟水流域“三段式”特征實(shí)施多項(xiàng)生態(tài)修復(fù)重大工程。針對(duì)西寧市局部水土流失、洪澇風(fēng)險(xiǎn)較大等問題，有針對(duì)性地增補(bǔ)地方性生態(tài)修復(fù)工程。

全流域重點(diǎn)落實(shí)“湟水流域山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)”“山洪溝道修復(fù)治理”工程，上游科學(xué)開展“林地生態(tài)修復(fù)和林地質(zhì)量提升”等工程，中游重點(diǎn)推進(jìn)“湟水流域水土流失綜合治理”“礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)”等工程，下游全面開展“土壤污染防治”“水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)”等工程。

將生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目進(jìn)行分解，形成具體建設(shè)工程，納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”（圖6）。明確各工程的重點(diǎn)內(nèi)容、治理面積、實(shí)施流域、涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新增國(guó)土修復(fù)面積等指標(biāo)，融入國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系（表2），發(fā)揮對(duì)各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，以及生態(tài)修復(fù)等專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

表2 西寧市生態(tài)修復(fù)重大工程安排與傳導(dǎo)表（以湟水流域水土流失綜合治理項(xiàng)目為例）Table 2 Arrangement and transmission table of major ecological restoration projects in Xining City

圖6 西寧湟水流域生態(tài)修復(fù)規(guī)劃圖Fig.6 Ecological restoration plan of the Huangshui River Basin in Xining

3 結(jié)論與討論

本文以西寧市為例，探索了基于河流水系在“宏觀、中觀、微觀”三個(gè)尺度的特征，以土地用途管制為抓手，全面提升城市空間治理水平的方法。宏觀層面，基于流域結(jié)構(gòu)要素特征，優(yōu)化生態(tài)安全格局、開發(fā)保護(hù)格局，統(tǒng)籌全域土地利用；中觀層面，基于流域分段特征、土壤侵蝕強(qiáng)度、人類活動(dòng)強(qiáng)度等要素，以小流域?yàn)閱卧七M(jìn)差異化生態(tài)修復(fù)；微觀層面落實(shí)省市級(jí)生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目，結(jié)合具體生態(tài)問題增補(bǔ)名錄，實(shí)現(xiàn)向下位規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)。形成了“結(jié)構(gòu)管控—單元管控—項(xiàng)目管控”的系統(tǒng)化治理框架，實(shí)現(xiàn)了從“就水論水”到“水陸聯(lián)動(dòng)”、從“末端治理”到“前端管控”的方法轉(zhuǎn)變。

受限于項(xiàng)目實(shí)踐的有限性，尚存在以下可進(jìn)一步探索的空間：一是本文視野僅局限在單一行政區(qū)范圍（市域）內(nèi)，還需進(jìn)一步探索如何加強(qiáng)流域上下游行政區(qū)之間的協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)全流域的治理水平提升；二是本文主要聚焦系統(tǒng)化技術(shù)框架的構(gòu)建，還需進(jìn)一步探索小流域治理和管理等體制機(jī)制的創(chuàng)新；三是本文主要通過“名錄”方式探索了重大項(xiàng)目、工程的傳導(dǎo)，但如何確保核心指標(biāo)與治理措施實(shí)現(xiàn)向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)，還需要進(jìn)一步的研究。