李丹陽，勾志梁，王 亞

（1.北京警察學(xué)院，北京 102202；2.河南大學(xué)，河南 開封 475001；3.重慶市公安局，重慶 401331）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出全面深化公安改革的重大決策。2019 年5月，習(xí)近平總書記在全國公安工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，公安機(jī)關(guān)要把新時(shí)代公安改革向縱深推進(jìn)，樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，優(yōu)化職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量資源配置，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)人員職能整合、業(yè)務(wù)工作融合、機(jī)制流程銜接。[1]派出所是公安機(jī)關(guān)保持同人民群眾密切聯(lián)系的最重要的橋梁和紐帶，是公安基層基礎(chǔ)工作的核心，也是公安改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在公安改革的時(shí)代背景下，為持續(xù)深化推進(jìn)“省級(jí)主責(zé)、市縣主戰(zhàn)、派出所主防”的實(shí)戰(zhàn)化職能，全國公安機(jī)關(guān)紛紛探索實(shí)踐基層警務(wù)運(yùn)行模式再造，推動(dòng)派出所警務(wù)運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)性重塑、流程性再造、整體性變革。2022 年公安部出臺(tái)《公安部關(guān)于完善派出所警務(wù)運(yùn)行機(jī)制推進(jìn)派出所工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見》(下文簡稱《意見》），提出完善派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。2023 年公安部再次頒發(fā)《加強(qiáng)新時(shí)代公安派出所工作三年行動(dòng)計(jì)劃(2023-2025 年）》，進(jìn)一步明確全面深化“兩隊(duì)一室”改革的要求，明確牢固樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的鮮明導(dǎo)向，要求建立健全社區(qū)警務(wù)、案件辦理和綜合指揮工作規(guī)范，固化完善兩隊(duì)互為協(xié)同、一室支撐兩隊(duì)的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制?！皟申?duì)一室”警務(wù)運(yùn)行模式是派出所通過科學(xué)搭建組織架構(gòu)、合理調(diào)配警務(wù)資源、確立高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基層警務(wù)工作科學(xué)規(guī)范開展、集約高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作方式[2]，是創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制流程的一種有益嘗試。

目前關(guān)于派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革的研究較少，以往研究多集中在實(shí)踐層面，多為地方派出所“兩隊(duì)一室”改革經(jīng)驗(yàn)分享。①楊耀威介紹了遼寧省大連市公安局深入推進(jìn)公安基層基礎(chǔ)工作改革的做法，著重介紹了“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行模式取得的初步成效。參見楊耀威：《大連市公安局深入推進(jìn)公安基層基礎(chǔ)工作改革的實(shí)踐與探索——以構(gòu)建派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行模式為例》，載《公安教育》2019 年第3 期，第20-25 頁。福公宣介紹了福建省南安市公安局在“兩隊(duì)一室”改革中黨建、人情、治理、信息、服務(wù)“五個(gè)閉環(huán)”的實(shí)踐做法。參見福公宣：《南安市公安局：以“五個(gè)閉環(huán)”推進(jìn)派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)機(jī)制改革》，載《派出所工作》2023 年第5 期，第15-16 頁。近年來，學(xué)者們開始關(guān)注派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行模式相關(guān)理論研究，在組織結(jié)構(gòu)[3]、職能定位[4]、基層基礎(chǔ)工作[5]等方面進(jìn)行了初步探索?？傮w來說，當(dāng)前派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革研究已有一些積累，但由于理論研究起步晚、研究力量薄弱、研究視角單一等問題，需要突破“實(shí)踐探索——經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——理論提煉”的路徑依賴和發(fā)展慣性，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)基層警務(wù)實(shí)踐的引領(lǐng)作用。因此，派出所“兩隊(duì)一室”研究還需要進(jìn)一步完善和深化。其中，核心問題是派出所“兩隊(duì)一室”運(yùn)行現(xiàn)狀如何？運(yùn)行過程中存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？“兩隊(duì)一室”改革的優(yōu)化策略有哪些？以上都是本文研究的重點(diǎn)。

一、派出所“兩隊(duì)一室”運(yùn)行現(xiàn)狀

派出所是公安機(jī)關(guān)的基層組織，負(fù)責(zé)整個(gè)公安隊(duì)伍的基礎(chǔ)性、保障性、實(shí)戰(zhàn)性工作，其職責(zé)任務(wù)直接決定了公安工作的基本方向。在原來的警務(wù)運(yùn)行模式下，派出所實(shí)行“大值班組”工作模式。每一值班組民警在值班當(dāng)天負(fù)責(zé)各類警情的出警、案件辦理和綜合指揮等工作，工作內(nèi)容繁雜且專業(yè)化程度不高，同時(shí)還容易出現(xiàn)各值班組之間極端案情相互推諉的工作局面。

隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，派出所的職責(zé)也在不斷發(fā)生變化。結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代公安工作的重要論述，圍繞新時(shí)代公安機(jī)關(guān)職責(zé)使命，全國大部分地區(qū)派出所根據(jù)轄區(qū)面積、轄區(qū)人員復(fù)雜程度、實(shí)有警力數(shù)、民警業(yè)務(wù)能力、接處警數(shù)量和勤務(wù)需要等情況，均在不同程度地推進(jìn)派出所“兩隊(duì)一室”改革工作，將專業(yè)化職能設(shè)置與公安機(jī)關(guān)大部門大警種制改革相結(jié)合，明晰職責(zé)、優(yōu)化勤務(wù)、做實(shí)社區(qū)警務(wù)、做專偵查辦案、做強(qiáng)指揮支援，不斷提升基層治理能力水平。

(一）“兩隊(duì)一室”組織架構(gòu)

按照《意見》規(guī)定，25 名民警以上的派出所，以及15 名民警以上且輔警力量充足的派出所設(shè)立“兩隊(duì)一室”。人口不多、治安較好的農(nóng)村派出所可以結(jié)合實(shí)際撤并設(shè)立中心所，對(duì)達(dá)到條件的設(shè)立“兩隊(duì)一室”。規(guī)范“兩隊(duì)一室”名稱統(tǒng)一為綜合指揮室、社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)。按照該《意見》，綜合指揮室負(fù)責(zé)所內(nèi)值班和警務(wù)調(diào)度支援，社區(qū)民警立足社區(qū)處置糾紛求助警情，辦案民警處刑事、治安警情。同時(shí)合理配置“兩隊(duì)一室”警力，社區(qū)民警占派出所警力不低于40%。

以北京市公安局為例，基層派出所一般設(shè)置4個(gè)社區(qū)警務(wù)隊(duì)，分別由1 名副所長兼任隊(duì)長，警長兼任副隊(duì)長；案件辦理隊(duì)1 個(gè)，由1 名副所長兼任隊(duì)長，警長兼任副隊(duì)長；綜合指揮室1 個(gè)，由派出所政委負(fù)責(zé)。在社區(qū)警務(wù)隊(duì)的劃分中，各分局派出所依據(jù)轄區(qū)實(shí)際，科學(xué)合理地劃分社區(qū)警組。在案件辦理隊(duì)的劃分中，各所依據(jù)實(shí)際警力情況和轄區(qū)治安形勢，以偵查辦案組和機(jī)動(dòng)力量組為模板，量體裁衣細(xì)化內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)。綜合指揮室作為統(tǒng)籌全所工作運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞核心，下設(shè)警務(wù)管理、指揮調(diào)度和案管組三個(gè)分支。(見圖1）

圖1 北京市公安局派出所“兩隊(duì)一室”組織架構(gòu)

正如圖1 所示，“兩隊(duì)一室”組織架構(gòu)的調(diào)整能夠?qū)崿F(xiàn)“五項(xiàng)轉(zhuǎn)變”：一是責(zé)任劃分由少部分民警的屬地責(zé)任向絕大部分民警的屬地責(zé)任轉(zhuǎn)變；二是運(yùn)轉(zhuǎn)模式由以值班處置為中心向以屬地日常管控為中心轉(zhuǎn)變；三是條塊關(guān)系由以“條”牽動(dòng)為主向以“塊”管理為主轉(zhuǎn)變；四是基礎(chǔ)工作內(nèi)容由重點(diǎn)了解向全面掌控轉(zhuǎn)變；五是社區(qū)警務(wù)室由定時(shí)辦公向全時(shí)辦公轉(zhuǎn)變。

(二）“兩隊(duì)一室”運(yùn)行情況

《意見》規(guī)定，通過健全兩隊(duì)互為協(xié)同、一室支撐兩隊(duì)的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，不斷加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)在接處警、查辦案、降警情、控發(fā)案、治亂點(diǎn)等方面的支援協(xié)作。以北京市公安局為例，“兩隊(duì)一室”在牽頭所領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌下，各負(fù)其責(zé)。社區(qū)警務(wù)隊(duì)貫徹落實(shí)《北京市公安局關(guān)于推進(jìn)落實(shí)社區(qū)警務(wù)室7×24 小時(shí)值班制度的實(shí)施方案》，依托警務(wù)室將社區(qū)民警固化在社區(qū)，力爭做到群眾進(jìn)門有人接待、矛盾糾紛有人調(diào)處、群眾求助有人幫助、社情民意有人反映、社區(qū)警情就近處理。案件辦理隊(duì)積極適應(yīng)偵審一體化工作需要，對(duì)于所內(nèi)接報(bào)、偵查發(fā)現(xiàn)、社區(qū)警務(wù)隊(duì)提供的線索，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的各類疑難案件全力開展打擊破案工作。綜合指揮室在既有的組織模式上不斷做精，進(jìn)一步固化職能定位，力爭做到每一名民警都能獨(dú)立承擔(dān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)職責(zé)，充分發(fā)揮綜合指揮室的中樞作用。此外，在保證各項(xiàng)工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，各隊(duì)室之間有效銜接，不斷提升合成作戰(zhàn)能力。

二、研究設(shè)計(jì)

(一）研究方法

本文選用深度訪談法為信息獲取途徑，運(yùn)用扎根理論，通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼三個(gè)步驟來對(duì)資料進(jìn)行質(zhì)性分析，并通過理論飽和度檢驗(yàn)來保證研究效度。本研究按照五分之一的比例，分別對(duì)訪談?dòng)涗浳母遄隽藘纱为?dú)立編碼；在互不影響的情況下，分別對(duì)文稿內(nèi)容進(jìn)行研究分析，從中歸納、提煉概念并對(duì)概念進(jìn)行分類、范疇化；將各自編碼一一對(duì)照，找出兩次獨(dú)立編碼，不斷進(jìn)行比對(duì)、歸納、分類、聯(lián)系，從而將其歸納為一個(gè)完整的理論框架。

(二）樣本選擇

本研究圍繞派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行情況對(duì)受訪者進(jìn)行深度訪談。為使樣本更加可靠、可信，選擇樣本時(shí)盡最大努力考慮性別、年齡、地域、職級(jí)、職務(wù)、崗位、學(xué)歷等變量?；诖?，最后選擇了遼寧省、山東省、河北省8 個(gè)設(shè)區(qū)市和重慶市、天津市和北京市9 個(gè)區(qū)的派出所共138 份樣本。由于工作性質(zhì)特殊，樣本在性別上，男性占94.7%，女性占5.3%；在年齡上，30 歲以下占2.8%，31-40歲占78.9% ，41-40 歲占13.1% ，50 歲以上占5.2%；在職級(jí)上，副科級(jí)占63.1%，正科級(jí)占26.3%，副處級(jí)占10.6%；在崗位類別上，社區(qū)警務(wù)隊(duì)民警52.6%，打擊辦案隊(duì)民警28.9%，綜合指揮室民警18.5%；在學(xué)歷上，專科及以下占31.5%，本科占52.6%，研究生占15.9%。研究采取半結(jié)構(gòu)化訪談方法，主要包括五個(gè)開放性問題(見表1）。

表1 訪談問題列表

三、數(shù)據(jù)分析過程

本研究的數(shù)據(jù)分析過程借助Nvivo12.0 軟件，通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼3 個(gè)步驟來對(duì)資料進(jìn)行質(zhì)性分析，并通過理論飽和度檢驗(yàn)來保證研究效度。

(一）開放式編碼

開放編碼是分析、檢視數(shù)據(jù)并對(duì)其進(jìn)行概念化的歸納、比較的過程。[6]開放編碼的目的是從搜集的原始資料中發(fā)現(xiàn)相同或相近的類型，同時(shí)對(duì)類型加以命名，以確定類型的概念和維度。開放式編碼包含概念化——概念分類——范疇化三個(gè)步驟，由此確認(rèn)和發(fā)展概念及其特征和維度。在本研究開放式編碼過程中，共產(chǎn)生791 條原始語句和概念，最后得到559 個(gè)概念，30 個(gè)范疇。(見表2）

(二）主軸編碼

主軸編碼是借由演繹與歸納，通過不斷比較的方法將近似編碼鏈接在一起的復(fù)雜過程。[7]本研究利用Nvivo 12.0 Plus 軟件中可以對(duì)子集進(jìn)行歸納和匯總的“樹狀節(jié)點(diǎn)”功能對(duì)30 個(gè)初始范疇進(jìn)行連續(xù)的比較和歸納，最終得到改革成效、現(xiàn)實(shí)困境、優(yōu)化策略3 個(gè)主范疇，15 個(gè)副范疇。(見表3）

表3 主范疇編碼

(三）選擇式編碼

選擇式編碼通過范疇整合，分析核心范疇及其他范疇的連接關(guān)系，并以“故事線”的方式描繪行為現(xiàn)象和脈絡(luò)條件，最終發(fā)展出新的實(shí)質(zhì)性理論框架。[8]本研究通過對(duì)訪談資料的分析及概括出的范疇，發(fā)展出范疇之間的內(nèi)在邏輯，構(gòu)建了“‘兩隊(duì)一室’警務(wù)運(yùn)行優(yōu)化路徑”的理論模型。(見圖2）

圖2 “兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行優(yōu)化路徑理論模型

(四）理論飽和度檢驗(yàn)

為確保結(jié)論的科學(xué)合理性，本研究隨機(jī)抽取28份訪談資料，依照上述三級(jí)編碼過程進(jìn)行分析和概括，并對(duì)形成的理論模型進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，后續(xù)被訪者生成的原始訪談資料未有新的元素產(chǎn)生，其編碼形成的范疇包含于建構(gòu)的理論模型所呈現(xiàn)的范疇和關(guān)聯(lián)關(guān)系置中。由此，本研究認(rèn)為構(gòu)建的理論模型已達(dá)到飽和狀態(tài)。

四、模型闡釋和討論

(一）派出所“兩隊(duì)一室”運(yùn)行困境

1.職責(zé)與警力數(shù)匹配低

近年來，公安工作面臨的維護(hù)穩(wěn)定、反恐防控、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等任務(wù)繁重艱巨，加之群眾法律意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)基層民警執(zhí)勤執(zhí)法工作提出更高的要求。雖然當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)都制定了充實(shí)基層警力的相關(guān)配套措施，但是落實(shí)情況并不理想，基層警力編制不足的現(xiàn)實(shí)情況在大部分地區(qū)并沒有得到有效解決。同時(shí)就目前機(jī)構(gòu)設(shè)置的“蜂窩煤效應(yīng)”[9]來看，各部門為了落實(shí)責(zé)任給基層派出所下達(dá)的工作任務(wù)和考核指標(biāo)，在一定程度上分散了基層警力，使緊缺的警力變得更為捉襟見肘。落實(shí)“兩隊(duì)一室”改革，不僅需要充足的警力配置，更重要的是完善當(dāng)前的警務(wù)運(yùn)行模式，減少警力內(nèi)耗的現(xiàn)象。

2.配套運(yùn)行機(jī)制不健全

當(dāng)前，“兩隊(duì)一室”的配套運(yùn)行機(jī)制不夠健全，整體統(tǒng)籌不足。在協(xié)同配合層面，分縣局各職能部門向派出所下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，不斷縱深強(qiáng)化“打”的力度。但派出所在專業(yè)化的偵查破案層面缺乏相對(duì)健全的工作機(jī)制，從而造成非專業(yè)化工作任務(wù)層層疊加，不斷沖擊著對(duì)于基層來講相對(duì)重要的“防”的工作，導(dǎo)致派出所在治安防范、人口管理、信息收集等方面的基礎(chǔ)工作仍較為薄弱。在指揮運(yùn)行層面，“兩隊(duì)一室”在社區(qū)警務(wù)工作的條塊關(guān)系上強(qiáng)調(diào)“塊”上管理為主，值班當(dāng)日的指揮結(jié)構(gòu)與各隊(duì)室間的指揮管理結(jié)構(gòu)存在沖突，指揮過程存在職權(quán)劃分不清的局面，同時(shí)較多的中間環(huán)節(jié)也導(dǎo)致了派出所層面扁平化指揮效率降低，一定程度上影響了指揮效果以及工作開展。由于尚未形成與各部門的資源共享、協(xié)作配合和研判處置機(jī)制，很多派出所排查出的矛盾糾紛在移送有關(guān)部門進(jìn)行源頭化解時(shí)，容易出現(xiàn)溝通不到位的情況。

3.人員專業(yè)化程度不高

“做精綜合指揮室、做專社區(qū)警務(wù)隊(duì)、做強(qiáng)打擊辦案隊(duì)”的思路需要強(qiáng)大的警務(wù)人才隊(duì)伍做支撐。當(dāng)前，部分派出所在改革推進(jìn)的過程中面臨專業(yè)人才缺乏的困局。綜合指揮室作為基層派出所的“核心樞紐”，承擔(dān)接處警、警情分析研判、政工黨建等工作。因此，綜合指揮室民警需要提升指揮調(diào)度、情報(bào)研判、窗口服務(wù)、勤務(wù)管理、案件管理、檔案管理、內(nèi)務(wù)管理和警網(wǎng)融合、社會(huì)聯(lián)動(dòng)等工作的融通能力，而基層派出所缺乏專業(yè)的警務(wù)參謀和政工人才，一定程度影響派出所整體警務(wù)運(yùn)行效率。社區(qū)民警作為調(diào)控基層社區(qū)治安秩序的主導(dǎo)性力量和推進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施的核心主體，其角色作用的發(fā)揮直接影響著基層社區(qū)警務(wù)和社區(qū)治理的實(shí)效。目前仍有部分社區(qū)民警對(duì)于自身在基層社會(huì)治理實(shí)踐中承擔(dān)的服務(wù)職能認(rèn)知不深，對(duì)于社區(qū)中存在的復(fù)雜多變的基層治理難題缺乏解決思路。當(dāng)前新型犯罪層出不窮，對(duì)辦案民警的情報(bào)線索整合能力和偵查辦案能力提出巨大挑戰(zhàn)。

4.量化考核標(biāo)準(zhǔn)待完善

量化考核的前提是考核內(nèi)容易于量化。指標(biāo)考核體系是近些年來公安系統(tǒng)使用率較高的一種考核方式，但過度依賴于指標(biāo)考核，在一定程度上給基層派出所的工作反而帶來了負(fù)擔(dān)。一是指標(biāo)考核體系會(huì)弱化依法行政原則。當(dāng)前過分強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安綜合治理能力，導(dǎo)致了指標(biāo)考核的治理路徑是通過高強(qiáng)度的激勵(lì)與約束機(jī)制，而非依法行政所采取的弱激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，實(shí)踐中民警的受激勵(lì)程度與依法行政的指標(biāo)難以量化為具體可測量的數(shù)值，進(jìn)而容易最終流于形式，只留下越來越嚴(yán)格的約束效力。二是量化指標(biāo)影響基層民警執(zhí)法中的即時(shí)判斷能力。民警執(zhí)法所特有的即時(shí)判斷力往往是在危害防止階段作出，而目前的指標(biāo)考核體系主要通過指標(biāo)測量的方式對(duì)整體結(jié)果進(jìn)行考核，在一定程度上成為民警“壓力源”，導(dǎo)致民警過于擔(dān)心在執(zhí)法過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤進(jìn)而影響決斷。三是指標(biāo)考核數(shù)值設(shè)定存在局限性。當(dāng)前多數(shù)基層派出所的指標(biāo)都是純粹單一化的由上級(jí)部門根據(jù)政策和環(huán)境綜合決策，進(jìn)而設(shè)定下一階段的指標(biāo)考核條款，以完成對(duì)基層派出所業(yè)務(wù)工作運(yùn)行的控制和監(jiān)督，導(dǎo)致考核標(biāo)準(zhǔn)與基層工作貼合度降低。

(二）深化“兩隊(duì)一室”改革的路徑探析

1.組織優(yōu)化：構(gòu)建職權(quán)相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

目前，派出所“兩隊(duì)一室”改革的基本框架已經(jīng)形成，派出所內(nèi)部“兩隊(duì)”和“一室”之間、派出所和分縣局各職能部門之間、公安局內(nèi)部與外部單位之間融通、聯(lián)動(dòng)和協(xié)同的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)一步增加。一是科學(xué)界定警察職能。通過完善110 接警平臺(tái)的社會(huì)聯(lián)動(dòng)制度，指揮平臺(tái)與政府社會(huì)治理現(xiàn)代化指揮中心(網(wǎng)格化服務(wù)管理中心）、社會(huì)治安綜合治理中心、集成指揮中心等其他社會(huì)治理相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)對(duì)接、數(shù)據(jù)共享、融合運(yùn)行，推動(dòng)形成共建共治共享的基層社會(huì)治理格局。二是規(guī)范派出所綜合指揮室建設(shè)，通過加快推動(dòng)派出所工作向智慧警務(wù)、數(shù)據(jù)警務(wù)、集約警務(wù)、合成警務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力整合信息數(shù)據(jù)、技術(shù)手段等軟硬件資源，強(qiáng)化過程管理、跟蹤問效，著力提升“派出所主防”的核心能力，做實(shí)指揮“神經(jīng)末梢”和“前沿觸角”，在指揮調(diào)度、情報(bào)支撐、綜合管理和警務(wù)保障等方面為“兩隊(duì)”提供支撐和保障，增強(qiáng)基層派出所的核心戰(zhàn)斗力。三是明確職能，提升警務(wù)運(yùn)行效率。派出所應(yīng)依據(jù)事權(quán)的合理劃分，從總體目標(biāo)、職責(zé)任務(wù)、警務(wù)機(jī)制、運(yùn)行模式、警力配置等方面進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，根據(jù)警力的年齡結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)特長實(shí)現(xiàn)量材而用、優(yōu)勢互補(bǔ)的用警格局。嘗試建立“分縣局統(tǒng)籌牽動(dòng)，派出所具體制定”的基層治理方案，即各派出所根據(jù)上級(jí)黨委的工作指示要求，緊密結(jié)合本轄區(qū)的治安情況，初步制定本轄區(qū)的社會(huì)面打防管控方案，分縣局職能部門負(fù)責(zé)厘清和監(jiān)督各部門職責(zé)，避免出現(xiàn)違規(guī)給派出所下達(dá)辦案指標(biāo)、轉(zhuǎn)嫁工作任務(wù)的情況。

2.機(jī)制優(yōu)化：完善關(guān)聯(lián)協(xié)同的內(nèi)生性規(guī)則

為破解機(jī)制之間“合而不實(shí)”的痛點(diǎn)，應(yīng)堅(jiān)持整體推進(jìn)，不斷完善關(guān)聯(lián)協(xié)同的內(nèi)生性規(guī)則。一是優(yōu)化基層指揮運(yùn)行機(jī)制。綜合指揮室是“情指行”一體化實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行機(jī)制的中樞紐帶，在派出所警情處置、情報(bào)研判、社區(qū)警務(wù)、案件辦理、窗口服務(wù)和網(wǎng)格警格融合聯(lián)動(dòng)等各項(xiàng)工作中發(fā)揮智慧大腦和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。派出所可依托綜合指揮室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照力量集約使用、警網(wǎng)融合聯(lián)動(dòng)的原則，對(duì)所內(nèi)警力以及網(wǎng)格力量統(tǒng)一組織實(shí)施指揮調(diào)度、情報(bào)研判、窗口服務(wù)、勤務(wù)管理、案件管理、檔案管理、內(nèi)務(wù)管理、社會(huì)聯(lián)動(dòng)等工作，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一匯聚、信息統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、指令統(tǒng)一下達(dá)，打造高效指揮管理中樞。二是優(yōu)化基層勤務(wù)模式?？梢钥紤]在派出所打破“大輪班”模式，隊(duì)室間實(shí)行“公轉(zhuǎn)”與“自轉(zhuǎn)”相結(jié)合、“專職”與“集約”相結(jié)合。所謂“公轉(zhuǎn)”，即從“兩隊(duì)一室”分別抽調(diào)民警組成綜合值班組，7×24 小時(shí)四班運(yùn)行，當(dāng)日值班的派出所領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，負(fù)責(zé)牽動(dòng)合成作戰(zhàn)小組開展綜合指揮、信息研判，并就突發(fā)情況進(jìn)行現(xiàn)場指揮決策。所謂“自轉(zhuǎn)”，即“兩隊(duì)一室”內(nèi)部按各自職責(zé)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。所謂“專職”，即在工作日期間白天各室隊(duì)專司其職，綜合指揮室處理所內(nèi)事務(wù)、提供資源支撐，社區(qū)警務(wù)隊(duì)扎根社區(qū)開展基礎(chǔ)性工作、接處一般類警情，案件辦理隊(duì)接處治安、刑事等較復(fù)雜警情。所謂“集約”，即在工作日夜間和節(jié)假日集約用警，根據(jù)警情狀況梯次處警，最大限度節(jié)約警力。三是推動(dòng)形成機(jī)關(guān)與基層的良性互動(dòng)。提升各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)派出所基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位的認(rèn)識(shí)，始終緊扣新時(shí)代派出所建設(shè)主題，以派出所“主防”為方向，貫徹落實(shí)《公安部關(guān)于建立健全警種部門支援派出所機(jī)制的意見》，不斷加強(qiáng)各警種部門對(duì)基層派出所警情處置工作、基礎(chǔ)管控工作和案件辦理工作的支援。

3.人員優(yōu)化：強(qiáng)化能崗匹配的專業(yè)性保障

在“兩隊(duì)一室”改革之初，基層民警無論數(shù)量亦或質(zhì)量，均不能滿足“兩隊(duì)一室”人員專業(yè)化要求。“兩隊(duì)一室”改革要求派出所綜合統(tǒng)籌警力狀況，根據(jù)年齡結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)特長，將警力重新分組調(diào)整，形成量材而用、優(yōu)勢互補(bǔ)的用警格局。一是合理優(yōu)化警力配備。按照“兩隊(duì)一室”改革對(duì)專業(yè)化人才配備的要求，通過警力的合理調(diào)配來提升組織內(nèi)部的調(diào)控能力。二是開展有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)。按照專業(yè)分工制定相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃和考核標(biāo)準(zhǔn)，各地應(yīng)充分開展校局合作，依托地方警察院校開設(shè)專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，對(duì)參加培訓(xùn)但在崗位實(shí)踐過程中不盡如人意的，通過構(gòu)建素質(zhì)培養(yǎng)循環(huán)機(jī)制，使民警再次“回爐”培訓(xùn)。三是建立盡量貼合派出所實(shí)際工作的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制。在明確考核內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任部門的基礎(chǔ)上，以突出工作重點(diǎn)為目標(biāo)，通過各基層派出所及時(shí)、準(zhǔn)確反映的轄區(qū)實(shí)際情況和改革進(jìn)程，推動(dòng)形成以質(zhì)量和結(jié)果為導(dǎo)向的工作氛圍。四是細(xì)化派出所的考核指標(biāo)。分縣局層面設(shè)立績效考核辦公室，逐項(xiàng)梳理細(xì)化各警種、各隊(duì)室的關(guān)鍵性業(yè)績指標(biāo)，根據(jù)分縣局不同派出所的工作任務(wù)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)及實(shí)際需要確定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立全員參與、全警覆蓋的績效考評(píng)體系，對(duì)各隊(duì)室的負(fù)責(zé)人、各崗位民警進(jìn)行月度和季度的兩級(jí)量化考核排名。

4.技術(shù)優(yōu)化：增強(qiáng)質(zhì)效統(tǒng)一的程序性耦合

創(chuàng)新科技應(yīng)用理念，堅(jiān)持把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)基層警務(wù)工作發(fā)展的“大引擎”，積極探索“大數(shù)據(jù)+”新路徑，推動(dòng)派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行模式創(chuàng)新。一是建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)。以基層實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用為導(dǎo)向，聚焦風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測預(yù)警等重點(diǎn)工作，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)基層派出所“兩隊(duì)一室”民警所需所用，擴(kuò)大數(shù)據(jù)資源供給，分級(jí)分類授權(quán)管理，讓信息查詢、研判比對(duì)、職能預(yù)警更加精準(zhǔn)高效。二是建設(shè)社區(qū)智慧警務(wù)平臺(tái)。通過建立網(wǎng)上警務(wù)室，及時(shí)、高效地回應(yīng)社區(qū)居民的需求，提升社區(qū)民警的“回應(yīng)力”。還可以利用網(wǎng)上智能警務(wù)客服的推廣，剝離基層民警日常工作中的大量非警務(wù)警情，使社區(qū)民警能夠更好聚焦主業(yè)、聚焦核心業(yè)務(wù)。不僅如此，可以嘗試使用新技術(shù)推動(dòng)社區(qū)民警專職化，通過建立社區(qū)民警智慧化管理平臺(tái)，對(duì)社區(qū)民警的工作進(jìn)行網(wǎng)上定位及考核，在一定程度上對(duì)社區(qū)民警沉不到社區(qū)的問題進(jìn)行監(jiān)督。三是強(qiáng)化賦權(quán)支撐。更新基層民警的移動(dòng)警務(wù)終端設(shè)備，實(shí)現(xiàn)日常工作中的“隨采集、隨錄入”，在豐富采集渠道和手段的基礎(chǔ)上，逐步做到治安要素的全方位呈現(xiàn)與掌控。面對(duì)當(dāng)前治安信息日趨復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化的趨勢，開展專題情報(bào)研判，對(duì)情報(bào)線索、重點(diǎn)人員、風(fēng)險(xiǎn)隱患、警情、案事件等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和研判預(yù)警，并依托通信系統(tǒng)和移動(dòng)警務(wù)終端，主動(dòng)向民警推送涉警背景信息、重點(diǎn)人員活動(dòng)軌跡、警情動(dòng)態(tài)、治安態(tài)勢等數(shù)據(jù)信息，隨時(shí)為民警提供動(dòng)態(tài)信息和數(shù)據(jù)支撐。此外，還要加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與其他政務(wù)部門，以及公安內(nèi)部各部門、各警種之間的信息共享與整合，切實(shí)提升對(duì)整個(gè)社會(huì)面的防控能力。

五、結(jié)論

“兩隊(duì)一室”警務(wù)改革是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，落實(shí)“做精機(jī)關(guān)、做專警種、做強(qiáng)基層、做實(shí)基礎(chǔ)”要求，提高警務(wù)運(yùn)行效能，推動(dòng)新時(shí)代公安工作取得新進(jìn)展的有效舉措，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。本研究為探析派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革中存在的問題及相應(yīng)的優(yōu)化路徑提供一個(gè)有效分析框架，為各地派出所進(jìn)一步深入推進(jìn)“兩隊(duì)一室”改革提供有益借鑒，具有一定的理論和實(shí)踐意義?；诒狙芯康恼{(diào)研分析和模型構(gòu)建，得出結(jié)論如下：

第一，派出所“兩隊(duì)一室”改革推行以來，派出所警種專業(yè)化程度提升，民警工作壓力減輕，效率有所提升。但仍然存在職責(zé)與警力數(shù)匹配較低，人員專業(yè)化程度亟需提升，量化考核標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化，配套運(yùn)行機(jī)制尚待完善，改革主動(dòng)性需要提升等問題。

第二，派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革要從組織要素、機(jī)制要素、人員要素和技術(shù)要素四個(gè)層面出發(fā)，結(jié)合大部門大警種改革機(jī)制，完善各警種部門支援派出所的工作機(jī)制，深化派出所內(nèi)部及外部的協(xié)調(diào)和合成作戰(zhàn)能力，進(jìn)一步激發(fā)全體民警工作的積極主動(dòng)性，切實(shí)提高警務(wù)工作效能。