吳亮

內(nèi)容摘要： 政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公私協(xié)作趨向凸顯出借助民間力量彌補(bǔ)政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用短板的制度邏輯。該趨向呈現(xiàn)出正負(fù)雙向影響：一方面，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化帶來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)量擴(kuò)張和授權(quán)直接收益，同時(shí)也構(gòu)建起以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的多元治理機(jī)制。但另一方面，過(guò)度重視市場(chǎng)化效率則可能會(huì)損害政府?dāng)?shù)據(jù)利用的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，如政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬保護(hù)的失衡化、某些地方政府有償收費(fèi)的短視化，難以有效回應(yīng)數(shù)據(jù)安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，面臨政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確定與分配難題。由此需要構(gòu)建一種更優(yōu)的公私協(xié)作機(jī)制，具體策略包括宏觀和微觀兩個(gè)層面的內(nèi)容，即依據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”分析政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公益性，并完善公私協(xié)作應(yīng)用中的平衡機(jī)制與互動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)公私協(xié)作趨向數(shù)據(jù)二十條公益性開(kāi)放政府

中圖分類(lèi)號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2023）06-0043-52

在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革的背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)將政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用從“政府單方執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“政府與社會(huì)主體協(xié)作”，為推進(jìn)占數(shù)據(jù)資源總量80%的政府?dāng)?shù)據(jù)的市場(chǎng)供給與價(jià)值釋放提供了新的契機(jī)。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”）從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個(gè)方面為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提供了方向指引。盡管在每一個(gè)方面都有不少細(xì)化研究，但是鮮有論著將其整合形成有機(jī)關(guān)聯(lián)的分析。最典型的是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有關(guān)資產(chǎn)增值與公共服務(wù)的兩難抉擇問(wèn)題， 有人主張政府?dāng)?shù)據(jù)歸政府所有、有償許可給特定企業(yè)使用，并由政府分享數(shù)據(jù)增值紅利。也有人主張政府?dāng)?shù)據(jù)，原則上應(yīng)全部向社會(huì)無(wú)償或者低價(jià)授權(quán)，數(shù)據(jù)權(quán)屬和利益分配需要符合開(kāi)放共利的要求。產(chǎn)生分歧的原因是論者對(duì)“數(shù)據(jù)二十條”的解讀停留于文字層面，難以科學(xué)揭示公私協(xié)作趨向中的公共利益退后現(xiàn)象。與此對(duì)應(yīng)，自下而上的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐改變以往依靠行政執(zhí)行的開(kāi)發(fā)思路， 通過(guò)社會(huì)主體的協(xié)作互動(dòng)、公私部門(mén)的利益融合來(lái)提升政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值釋放。但是，數(shù)據(jù)利用集中到授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)事人的再中心化趨勢(shì)也可能導(dǎo)致公共資源的壟斷化、信息流通的壁壘化問(wèn)題；政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的集聚化效應(yīng)會(huì)加劇對(duì)個(gè)人信息、商業(yè)秘密的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，激化增值利益分配的公平性爭(zhēng)議，阻礙公私協(xié)作的進(jìn)一步拓展。這需要我們反思公私協(xié)作的指向與目標(biāo)，即應(yīng)在多大程度上推進(jìn)公私部門(mén)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)化開(kāi)發(fā)；如何保障政府?dāng)?shù)據(jù)的普惠公共產(chǎn)品屬性，促進(jìn)社會(huì)整體創(chuàng)新氛圍；作出不同選擇的動(dòng)力和后果如何。因此，本文聚焦于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公私協(xié)作趨向，試圖剖析其形成機(jī)理、正負(fù)影響與應(yīng)對(duì)之策，以期建構(gòu)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)之公私協(xié)作治理的理想圖景。

一、問(wèn)題緣起：公私協(xié)作趨向的產(chǎn)生緣由與表現(xiàn)形態(tài)

在法理層面，公私協(xié)作是為了實(shí)現(xiàn)公共目的，公私部門(mén)通過(guò)共同參與、平等互惠與權(quán)責(zé)共擔(dān)的方式進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)作的結(jié)構(gòu)性行為?！?"〕具體到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，公私協(xié)作強(qiáng)調(diào)在達(dá)成行政契約的合作框架中，由政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)作為中介將數(shù)據(jù)資源從各級(jí)政府部門(mén)轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，實(shí)現(xiàn)協(xié)作開(kāi)發(fā)與資源共享，這意味著社會(huì)主體在政府?dāng)?shù)據(jù)占有、存儲(chǔ)、加工、利用方面獲得更多的自主空間，與政府部門(mén)并列成為政府?dāng)?shù)據(jù)的重要利用者。

（一）公私協(xié)作趨向的產(chǎn)生緣由

公私協(xié)作包含四類(lèi)行為主體：公民、企業(yè)等公共管理和服務(wù)對(duì)象是數(shù)據(jù)來(lái)源方，政府部門(mén)是數(shù)據(jù)提供方，兼具數(shù)據(jù)集中與對(duì)外授權(quán)功能的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)是數(shù)據(jù)中介方，作為被授權(quán)者的授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位是數(shù)據(jù)使用方。其中又涉及三組關(guān)系：一是，數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)使用方之間基于授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議的法律關(guān)系是公私協(xié)力的核心，決定了主體準(zhǔn)入、費(fèi)用收取、授權(quán)模式等政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵問(wèn)題。二是，數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)來(lái)源方、數(shù)據(jù)提供方之間的委托關(guān)系是公私協(xié)力的重點(diǎn)，涉及政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的來(lái)源合法性以及收益分配等問(wèn)題。三是，上述主體與其他社會(huì)主體、國(guó)家之間的關(guān)系是公私協(xié)力的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)增值可能會(huì)削弱政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的公共服務(wù)屬性，國(guó)家需要在市場(chǎng)力量之外對(duì)公益性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估與預(yù)防，確保社會(huì)整體獲得最大利益。實(shí)踐表明，公私協(xié)作趨向回應(yīng)了政府無(wú)法有效供給政府?dāng)?shù)據(jù)要素的問(wèn)題，不僅具有直接相關(guān)的理論基礎(chǔ)，而且也建基于普遍的實(shí)踐需求之上。

第一，公私協(xié)作趨向是對(duì)開(kāi)放政府理念“創(chuàng)新”與“協(xié)作”目標(biāo)的貫徹。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)是以開(kāi)放政府理念為指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)民間創(chuàng)意釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的整體社會(huì)轉(zhuǎn)型。在開(kāi)放政府理念的三大目標(biāo)中，“開(kāi)放”目標(biāo)強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)公開(kāi)全部數(shù)據(jù)，讓公民、企業(yè)有更多機(jī)會(huì)接觸和利用政府?dāng)?shù)據(jù)；“創(chuàng)新”與“協(xié)作”目標(biāo)則是突出政府已公開(kāi)數(shù)據(jù)的可用性，要求加強(qiáng)對(duì)公私部門(mén)共享政府?dāng)?shù)據(jù)的規(guī)制，確保社會(huì)第三方參與數(shù)據(jù)價(jià)值分配的公平性?！?"〕與偏向“開(kāi)放”目標(biāo)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相比，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)側(cè)重于表達(dá)引入民間力量彌補(bǔ)政府單方開(kāi)發(fā)創(chuàng)新之不足，并且協(xié)助政府提升數(shù)據(jù)利用效率的功能。值得關(guān)注的是，公私協(xié)作的制度設(shè)計(jì)除了政府?dāng)?shù)據(jù)利用回饋整體社會(huì)的公益性目的之外，也適度容許追求數(shù)據(jù)直接收益的經(jīng)營(yíng)性目的，展現(xiàn)出公、私利益相互融合的特征。

第二，公私協(xié)作趨向是“科層—屬地”化數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序的延伸?！翱茖印獙俚亍被瘮?shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序是由政府通過(guò)行政力量推動(dòng)其內(nèi)部的數(shù)據(jù)整合，并且依據(jù)產(chǎn)業(yè)需要幫助特定社會(huì)主體獲取政府?dāng)?shù)據(jù)要素，提高本地的產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新程度和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力水平。政府部門(mén)由于開(kāi)發(fā)權(quán)責(zé)不明確、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)疑慮、開(kāi)放激勵(lì)機(jī)制不足、財(cái)政與技術(shù)條件匱乏等因素，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的質(zhì)量與數(shù)量不盡人意。各級(jí)政府部門(mén)在轄區(qū)內(nèi)通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)擴(kuò)張了政府?dāng)?shù)據(jù)供給，帶動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化與融合應(yīng)用，促使政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)更好地滿(mǎn)足數(shù)據(jù)交易等市場(chǎng)需要。社會(huì)主體的深度參與有助于盤(pán)活本地的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，加強(qiáng)公私部門(mén)在技術(shù)資源共享、發(fā)展目標(biāo)共識(shí)、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益分配等方面的協(xié)作溝通，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)循環(huán)與數(shù)據(jù)要素供給之間的速度，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的生產(chǎn)、流動(dòng)與交易。

（二）公私協(xié)作趨向的表現(xiàn)形式

第一，供給對(duì)象的公私協(xié)作特征。依據(jù)傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)保護(hù)理論，法律承認(rèn)政府基于原創(chuàng)性選擇與整理而擁有匯編作品的整體著作權(quán)?！?"〕各級(jí)政府部門(mén)自20世紀(jì)末起通過(guò)“金字工程”、電子政務(wù)信息平臺(tái)工程等建設(shè)投入勞動(dòng)或資金，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)收集與數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)建付出成本，形成的政府?dāng)?shù)據(jù)也被歸屬于政府著作權(quán)范疇?！?&〕但是，由于數(shù)據(jù)持續(xù)、循環(huán)使用不斷促進(jìn)創(chuàng)新，利用者互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、創(chuàng)造更高價(jià)值的重要路徑，過(guò)分保障數(shù)據(jù)提供者可能會(huì)增加其他數(shù)據(jù)利用者的流通成本。依據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”的三權(quán)分置要求，作為數(shù)據(jù)持有者的國(guó)家可以向社會(huì)主體讓渡數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，為從事商業(yè)開(kāi)發(fā)與享受政策扶持提供政策保障。〔5&〕三權(quán)分置要求鼓勵(lì)社會(huì)主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行深度加工、增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用，暗含要以“政府保留部分權(quán)利”模式代替政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)特別保護(hù)規(guī)則下的“政府保留全部權(quán)利”模式的立法思路，通過(guò)傳播渠道的多元化、傳播價(jià)格的合理化、再利用限制的最小化，擴(kuò)散政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)利用價(jià)值，如此就稀釋了政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)保護(hù)的排他性效力。

第二，授權(quán)模式的公私協(xié)作特征。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)設(shè)出個(gè)別性、屬人性的公物利用關(guān)系，通過(guò)行政許可授權(quán)社會(huì)第三方主體從事政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，大致包括兩種授權(quán)模式：〔6&〕一是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司模式，由政府將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)委托給國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，由其統(tǒng)一實(shí)施對(duì)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用。二是特許經(jīng)營(yíng)模式，即由政府授權(quán)部門(mén)以行政協(xié)議的方式向特定企業(yè)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位可以在一定期限內(nèi)獲得投資運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)。在公私協(xié)作的過(guò)程中，政府?dāng)?shù)據(jù)不再是國(guó)家基于增加社會(huì)福祉的需要，提供給全民自由使用的公共用物，而是被定位為國(guó)家所有并作為財(cái)政來(lái)源的特別用物，具備填補(bǔ)財(cái)政成本和增加國(guó)庫(kù)收入的資產(chǎn)價(jià)值。一方面，政府可以有償為個(gè)別主體設(shè)定公法上的特別利用權(quán)，在一定范圍內(nèi)持續(xù)排除他人的利用，維持特別用物的使用秩序。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)提供成為利用特別用物的經(jīng)營(yíng)行為。除了授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位可以對(duì)外有償提供政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)之外，地方政府也可以通過(guò)向授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位收取費(fèi)用來(lái)補(bǔ)償數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)成本和增加地方財(cái)政收入。

二、功能研判：公私協(xié)作趨向的正負(fù)影響

由上文論述可見(jiàn)，公私協(xié)作趨向是以政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度實(shí)踐為依托，以行政權(quán)介入政府?dāng)?shù)據(jù)利用的全程，借助民間力量彌補(bǔ)政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用短板作為邏輯特征，并融于全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要場(chǎng)景中?；谶@一結(jié)構(gòu)，公私協(xié)作趨向呈現(xiàn)出正負(fù)雙向影響。

（一）公私協(xié)作趨向的正面影響

第一，有利于實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公共利益的目的。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)盡管在數(shù)據(jù)開(kāi)放種類(lèi)、開(kāi)放方式有所差異，但是從制度目標(biāo)、程序、功能來(lái)看仍然屬于政府?dāng)?shù)據(jù)有條件開(kāi)放的一種特殊類(lèi)型。傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放秉持純粹的公益性取向，強(qiáng)調(diào)政府確保政府?dāng)?shù)據(jù)供給數(shù)量和促進(jìn)社會(huì)最廣泛利用的行政給付義務(wù)，原則上禁止少數(shù)人的獨(dú)占利用。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)意味著個(gè)別利用者的排他性利用，政府對(duì)公共資源的行政給付義務(wù)受到了一定程度的弱化。這種做法契合于多元化的政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)格局，能夠回應(yīng)不同的公共服務(wù)需求，如緩解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的財(cái)政壓力；激勵(lì)數(shù)據(jù)提供者生產(chǎn)更多高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)通過(guò)增加政府?dāng)?shù)據(jù)供給，帶動(dòng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的社會(huì)數(shù)據(jù)，引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值增值與數(shù)量擴(kuò)張。另一方面，授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位支付的授權(quán)對(duì)價(jià)也屬于政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的直接收益。這種結(jié)構(gòu)安排延循了通過(guò)經(jīng)濟(jì)誘因調(diào)動(dòng)公私部門(mén)合作意愿的思路，為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公益性維護(hù)提供了多元的參考模式。

第二，初步構(gòu)建以數(shù)據(jù)安全為導(dǎo)向的多元治理機(jī)制。個(gè)人信息、企業(yè)信息的數(shù)量與質(zhì)量決定著大數(shù)據(jù)分析的精準(zhǔn)性，進(jìn)而影響到政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。含有個(gè)人信息的政府?dāng)?shù)據(jù)具備匿名化數(shù)據(jù)不能替代的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，尤其是交通、地理、金融等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)脫敏會(huì)嚴(yán)重降低數(shù)據(jù)價(jià)值。由于授權(quán)主體與授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位相對(duì)分離，授權(quán)供給、流通運(yùn)營(yíng)、開(kāi)發(fā)使用各獨(dú)立環(huán)節(jié)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜，不同環(huán)節(jié)間安全責(zé)任與義務(wù)連帶性高，跨部門(mén)跨行業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督管理難度大，加劇了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。目前，法律初步搭建了政府、企業(yè)、社會(huì)多方協(xié)同的安全治理模式，從多主體、全流程、各環(huán)節(jié)為監(jiān)管數(shù)據(jù)安全提供執(zhí)行思路，如廣東省提出健全數(shù)據(jù)安全管理體系，明確數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)資源全生命周期安全的分段責(zé)任人。另外，技術(shù)規(guī)制手段也日益得到重視。各地普遍運(yùn)用多方安全計(jì)算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私保護(hù)計(jì)算技術(shù)，向授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位提供經(jīng)過(guò)處理加密的政府?dāng)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”“數(shù)據(jù)可算不可識(shí)”。

（二）公私協(xié)作趨向的負(fù)面影響

第一，公私協(xié)作趨向容易產(chǎn)生“公益性危機(jī)”。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的利益格局大致如下：數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)中介方與數(shù)據(jù)使用方主張獨(dú)占利用政府?dāng)?shù)據(jù)的特殊利益；限制授權(quán)的第三方利益在于保護(hù)其他人對(duì)數(shù)據(jù)再利用的衍生利益，包括作為信息來(lái)源方的公民、企業(yè)享有個(gè)人信息、商業(yè)秘密免受侵害的利益；社會(huì)公眾享有公共服務(wù)與禁止少數(shù)人阻礙公共資源利用的利益。“數(shù)據(jù)二十條”針對(duì)數(shù)據(jù)收益的再分配階段，提出關(guān)注公共利益和相對(duì)弱勢(shì)群體，防止和依法規(guī)制資本無(wú)序擴(kuò)張形成市場(chǎng)壟斷的要求。據(jù)此需要依靠公共利益衡量來(lái)判斷是否授權(quán)以及如何確權(quán)授權(quán)：前一種利益有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源擴(kuò)張與增加直接收益，可以被理解為公共利益的存在。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)并不總是有益的。如果政府沒(méi)有履行保護(hù)第三方利益的責(zé)任，片面追求授權(quán)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的直接收益，可能導(dǎo)致社會(huì)主體不愿向政府提供信息或者失去政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的積極性，損害另一種公共利益———政府?dāng)?shù)據(jù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益?！?"〕具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（1）政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬保護(hù)的失衡化，即對(duì)少數(shù)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)會(huì)導(dǎo)致其他數(shù)據(jù)利用者的流通成本上升。以“唯一數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題”為例，政府部門(mén)成為壟斷數(shù)據(jù)資源的唯一來(lái)源，并依據(jù)“質(zhì)或量的重大投資”標(biāo)準(zhǔn)而將其管理與服務(wù)數(shù)據(jù)視為內(nèi)部使用的行政用物，以“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”的理由高價(jià)轉(zhuǎn)讓或者“防范國(guó)有資產(chǎn)流失”的理由拒絕開(kāi)放，使第三方付不起費(fèi)用或者即便付費(fèi)也無(wú)法獲取數(shù)據(jù)，進(jìn)而抑制社會(huì)整體的數(shù)據(jù)再利用。〔8%〕又如“私人或政府壟斷問(wèn)題”，即基于政府財(cái)政投資的政府?dāng)?shù)據(jù)被少數(shù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位壟斷利用，或者政府授權(quán)部門(mén)將高價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為部門(mén)營(yíng)利工具，影響到社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的知情權(quán)與合理使用權(quán)。

（2）地方政府有償收費(fèi)的短視化。目前的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯傻胤秸鲗?dǎo)，政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)值挖掘有賴(lài)專(zhuān)門(mén)技術(shù)的領(lǐng)域則大多委托給企業(yè)。雖然各級(jí)政府都有開(kāi)發(fā)利用本部門(mén)數(shù)據(jù)的熱情，但是由于缺乏技能與資本而導(dǎo)致“尚未收集整理”“數(shù)據(jù)完整度不足”“維持高質(zhì)量的后續(xù)加工不足”等問(wèn)題，難以滿(mǎn)足服務(wù)市場(chǎng)創(chuàng)新的需求?！?%〕逐利是企業(yè)參與的主要?jiǎng)恿Γ杀镜耐度胍誀I(yíng)利作為報(bào)償，因此有的地方政府傾向于利用政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)補(bǔ)償企業(yè)的投入成本，通過(guò)高額利潤(rùn)來(lái)吸引和激勵(lì)企業(yè)參與政府?dāng)?shù)據(jù)收集與加工，實(shí)現(xiàn)部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。還有的地方政府基于自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，提出將政府?dāng)?shù)據(jù)作為要素股份參與市場(chǎng)投資的“數(shù)據(jù)財(cái)政模式”，按照一定比例分享授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的市場(chǎng)營(yíng)利，將授權(quán)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)所得作為地方財(cái)政的重要來(lái)源。其實(shí)，片面強(qiáng)調(diào)成本填補(bǔ)與利益報(bào)償就會(huì)導(dǎo)致不特定社會(huì)主體的使用受限、少數(shù)人獨(dú)占使用公物的壟斷效應(yīng)，減少社會(huì)分享政府?dāng)?shù)據(jù)的主觀意愿與客觀機(jī)會(huì)，損害鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新與繁榮經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，顯然違背開(kāi)放政府的創(chuàng)新與協(xié)作目標(biāo)。

第二，公私協(xié)作趨向難以有效回應(yīng)數(shù)據(jù)安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涵蓋數(shù)據(jù)生命全周期，已經(jīng)形成“供給—利用”結(jié)構(gòu)為特征的數(shù)據(jù)生態(tài)體系。在數(shù)據(jù)供給端，作為數(shù)據(jù)中介方的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)兼具數(shù)據(jù)產(chǎn)生與數(shù)據(jù)匯集功能，一方面向公民、企業(yè)、公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)歸集數(shù)據(jù)，并提供給有需求的授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位，另一方面接受數(shù)據(jù)來(lái)源方、數(shù)據(jù)提供方的委托，協(xié)助其行使個(gè)人信息、數(shù)據(jù)安全保護(hù)等法定權(quán)利。在數(shù)據(jù)利用端，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)也發(fā)揮著供需媒合、提供數(shù)據(jù)輔助服務(wù)的作用。由此可見(jiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)在授權(quán)運(yùn)營(yíng)生態(tài)體系中占有重要的數(shù)據(jù)中介者地位，是維系各方互動(dòng)的樞紐?！?0#〕“數(shù)據(jù)二十條”指出“在保障安全前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)使用權(quán)交換和市場(chǎng)化流通”。但是實(shí)踐表明，無(wú)論是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司還是授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位，在缺乏足夠法律介入的情況下，難有主動(dòng)進(jìn)行自我修正與自我追責(zé)的動(dòng)力，不能有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)中介者的信任危機(jī)。這里的信任危機(jī)，即受到政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)影響的主體對(duì)數(shù)據(jù)中介者處理數(shù)據(jù)的組織架構(gòu)與實(shí)施程序，難以產(chǎn)生充分的信任。一方面，授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)事人之間由于信息不對(duì)稱(chēng)而陷入“信任困境”，授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位難以判斷數(shù)據(jù)質(zhì)量與價(jià)值，并擔(dān)心數(shù)據(jù)來(lái)源的合法性，而數(shù)據(jù)中介方也由于缺乏相關(guān)信息，擔(dān)心授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的數(shù)據(jù)濫用與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。而且，授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議僅僅對(duì)締約雙方具有強(qiáng)制約束力，卻無(wú)法阻止其他人侵犯數(shù)據(jù)安全與個(gè)人信息的違法行為。另一方面，數(shù)據(jù)來(lái)源方乃至社會(huì)公眾與數(shù)據(jù)中介方之間缺乏必要信任。一些地方政府以公共授權(quán)運(yùn)營(yíng)對(duì)個(gè)人信息的處理“為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需”為理由，免除在二次利用數(shù)據(jù)時(shí)的告知同意義務(wù)。但是在后續(xù)利用階段，海量個(gè)人信息形成的資訊力足以剖析個(gè)人偏好與人格，導(dǎo)致行為自由受限與社會(huì)寒蟬效應(yīng)?！?1#〕但是，由于公民與授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位、其他侵權(quán)人缺乏直接的契約關(guān)系而無(wú)法主張權(quán)利，這種做法難以為數(shù)據(jù)中介方贏得充分的社會(huì)信任。

第三，公私協(xié)作趨向面臨政府?dāng)?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確定與分配難題?！翱茖印獙俚亍被瘮?shù)據(jù)要素生產(chǎn)秩序意味著以推動(dòng)數(shù)據(jù)要素流通作為主要目標(biāo)，源于公民、企業(yè)的數(shù)據(jù)需要匯入政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)才有價(jià)值，過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息的確權(quán)賦權(quán)規(guī)則和確立個(gè)體層面的要素財(cái)產(chǎn)權(quán)，可能會(huì)加重政府?dāng)?shù)據(jù)利用和交易成本。因此，各地的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制均回避個(gè)人信息加值利用與增值收益的分配問(wèn)題。其理由在于依據(jù)洛克的勞動(dòng)理論， 公民對(duì)其行為所公開(kāi)的個(gè)人信息由于缺乏勞動(dòng)投入而不具有所有權(quán)，涉及個(gè)人信息的政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)歸屬于投入資源的數(shù)據(jù)處理者?！?2#〕還有人從市場(chǎng)效益角度出發(fā)，主張公民對(duì)人格相關(guān)利益的收益權(quán)將增加第三方厘清權(quán)屬的投入， 給數(shù)據(jù)流通帶來(lái)過(guò)高的交易成本，無(wú)法激勵(lì)數(shù)據(jù)要素的創(chuàng)新與生產(chǎn)。對(duì)人格精神利益商品化的道德批評(píng)、難以預(yù)估數(shù)據(jù)再利用價(jià)值等技術(shù)難題，也阻礙了容許公民分享收益的做法。

但是，支持公民分享的人則認(rèn)為體現(xiàn)人格特征的個(gè)人信息自始至終屬于公民，公民對(duì)人格相關(guān)利益擁有收益權(quán)彰顯了公民的人格價(jià)值高于信息處理者的交換價(jià)值?！?3#〕同時(shí)基于功利理論，將個(gè)人信息的財(cái)產(chǎn)權(quán)益分配給公民可以使數(shù)據(jù)處理者重視與公民的協(xié)商和談判，減少對(duì)個(gè)人信息的“無(wú)效率濫用”“為了服務(wù)輕易讓渡信息”等現(xiàn)象，提高社會(huì)公眾的“數(shù)據(jù)有價(jià)”和隱私保護(hù)意識(shí)。如印度個(gè)人數(shù)據(jù)法采取“收益所有權(quán)/收益利益”規(guī)則，將公民作為涉及其個(gè)人信息之政府?dāng)?shù)據(jù)的收益主體?！?4#〕在全國(guó)首筆個(gè)人數(shù)據(jù)合規(guī)流轉(zhuǎn)交易中， 公民對(duì)其個(gè)人簡(jiǎn)歷數(shù)據(jù)產(chǎn)品的收益權(quán)也得到了貴陽(yáng)大數(shù)據(jù)交易所的認(rèn)可?！皵?shù)據(jù)二十條”指出：“依法依規(guī)維護(hù)數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)權(quán)益，探索個(gè)人、企業(yè)、政府?dāng)?shù)據(jù)分享價(jià)值收益的方式。”推進(jìn)公民直接參與數(shù)據(jù)要素的場(chǎng)景應(yīng)用、流通交易，探索公民適度分享個(gè)人信息增值收益的新模式，應(yīng)當(dāng)是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)下一步的改革方向。

三、機(jī)制優(yōu)化：公私協(xié)作趨向的完善策略

公私協(xié)作趨向符合政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的發(fā)展現(xiàn)狀與運(yùn)行規(guī)律，但是也有可能加劇資產(chǎn)增值與公共服務(wù)之間的沖突，并且面臨數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)確權(quán)和分配的困境。由此衍生出來(lái)的問(wèn)題是，如何邁向一種更優(yōu)的公私協(xié)作趨向，促其發(fā)揮出對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)商業(yè)利用的最佳效能。

（一）宏觀層面：對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公益性之精細(xì)分析

“數(shù)據(jù)二十條”有關(guān)“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，保障政府?dāng)?shù)據(jù)供給使用的公共利益”的規(guī)定，昭示出公益性標(biāo)準(zhǔn)是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)開(kāi)展公私協(xié)作、確權(quán)授權(quán)的核心要求，并且構(gòu)成公私協(xié)作治理的基準(zhǔn)與“底座”。

大陸法系的“公益雙階理論”是通過(guò)受益者導(dǎo)向之“公共性”和公益內(nèi)容導(dǎo)向之“利益性”的雙重衡量標(biāo)準(zhǔn)，將行政權(quán)的行使置于互相關(guān)照、環(huán)環(huán)相扣的公益規(guī)制框架之中?！?5#〕一是公共性標(biāo)準(zhǔn)，即行政行為的受益者應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足公共性要求，以此證成權(quán)力行使的合法性。具體包括兩種：第一種是主觀公益說(shuō)，認(rèn)為公益是“社會(huì)文化區(qū)域內(nèi)不特定主體的利益”，強(qiáng)調(diào)公益的數(shù)量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第二種是客觀公益說(shuō)，主張公益是“具有公共用途，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家任務(wù)的利益”，強(qiáng)調(diào)公益的質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！?6#〕由此可見(jiàn)，公共性的確定取決于受益者人數(shù)（不確定多數(shù)）和行政目的（國(guó)家任務(wù)）。二是利益性標(biāo)準(zhǔn)，即行政行為所追求的公益等級(jí)位階，以此確定公益保障力度與私益犧牲程度?！?7#〕公益保障并不絕對(duì)排除公民權(quán)利保障，德國(guó)“路特案”判決提出“相互效果理論”，即公益保障不能造成公民權(quán)利的過(guò)度損害，公益保障需要以憲法的生存權(quán)與人性尊嚴(yán)作為最高價(jià)值?！?8#〕公益的重要、優(yōu)勢(shì)程度越大，國(guó)家越有保護(hù)和監(jiān)督的必要。沿此進(jìn)路，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)適用公私協(xié)作的公益性標(biāo)準(zhǔn)也分為兩個(gè)層面：

一是依據(jù)公共性標(biāo)準(zhǔn)，公私協(xié)作應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足交易公平、收益普惠的要求，在不損害多數(shù)人利益的正當(dāng)范圍內(nèi)運(yùn)作。公私協(xié)作如果過(guò)度重視市場(chǎng)化效率則可能會(huì)損害公共利益，以“誰(shuí)投入、誰(shuí)獲利”的單純商業(yè)化思路推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，就可能重視占有技術(shù)、知識(shí)、資源優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)、地方政府對(duì)數(shù)據(jù)增值的貢獻(xiàn)，忽視能力相對(duì)欠缺的普通公民、中小企業(yè)，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)成果和預(yù)期效益尚未被社會(huì)分享之前，就已經(jīng)被少數(shù)利益主體所控制?！盀榱舜_保公共利益，應(yīng)當(dāng)為社會(huì)公眾準(zhǔn)備豐富的數(shù)據(jù)資訊，并且協(xié)助開(kāi)放過(guò)程中被排斥的社會(huì)弱勢(shì)群體取得優(yōu)勢(shì)地位?！薄?9#〕例如，公私協(xié)作趨向的收費(fèi)過(guò)高將增加企業(yè)的數(shù)據(jù)獲取成本，不特定社會(huì)主體的利益損害程度明顯高于授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)事人的數(shù)據(jù)變現(xiàn)利益。〔20#〕

二是依據(jù)利益性標(biāo)準(zhǔn)，公私協(xié)作要符合確保安全、維系互信的目標(biāo)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值釋放過(guò)程不宜過(guò)度限縮數(shù)據(jù)來(lái)源方的合法權(quán)益，需要通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)等方式得以維護(hù)這些權(quán)益。例如以政府履職為由而免除告知同意義務(wù)的簡(jiǎn)單做法，與完整披露個(gè)人信息的交易流通并征求本人同意的做法相比，對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源方和社會(huì)公眾確立對(duì)數(shù)據(jù)中介者的信任具有很大影響。數(shù)據(jù)中介者的信任基礎(chǔ)一旦被動(dòng)搖， 不僅會(huì)使政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)背后的數(shù)據(jù)收集與利用面臨違法質(zhì)疑，還可能損害政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)制體系的法治建構(gòu)。

（二）微觀層面：公私協(xié)作的法治完善

1.公私協(xié)作應(yīng)用中的平衡機(jī)制，保持“維護(hù)公益基本立場(chǎng)”與“調(diào)動(dòng)私益積極性”之間的動(dòng)態(tài)均衡

（1）在政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)上運(yùn)用場(chǎng)景依存規(guī)則，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者與其他社會(huì)主體之間的動(dòng)態(tài)平衡。政府?dāng)?shù)據(jù)的失衡化風(fēng)險(xiǎn)使人們放棄統(tǒng)一規(guī)則建構(gòu)，轉(zhuǎn)而立足于“依據(jù)特定社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)探求具體場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則和權(quán)利分配方式”的場(chǎng)景依存規(guī)則，協(xié)調(diào)不同利益訴求之間的沖突，努力構(gòu)建解決權(quán)利堆疊問(wèn)題的實(shí)質(zhì)規(guī)范?！?1$〕

第一，權(quán)衡的第一步是將所有相關(guān)主體的利益和價(jià)值都納入平等考量。政府?dāng)?shù)據(jù)所有者的權(quán)益表現(xiàn)為數(shù)據(jù)持有權(quán)（S）和數(shù)據(jù)加工使用權(quán)（G），授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的權(quán)益表現(xiàn)為數(shù)據(jù)加工使用權(quán)（G）和數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)（J）。其中，數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的影響比較復(fù)雜：既具有正面外部性，給社會(huì)不特定主體帶來(lái)公共服務(wù)的增值利益；也可能具有負(fù)面外部性，由于對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的壟斷利用或者不當(dāng)定價(jià)而造成“贏家通吃”，限制社會(huì)不特定主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的進(jìn)一步使用利益（T）。依據(jù)“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用是最高位階的公共利益”的一般原理，故上述權(quán)益的重要程度排列如下：T>J=G=S。

第二，進(jìn)行類(lèi)型化場(chǎng)景的權(quán)衡。鑒于數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)權(quán)益沖突的癥結(jié)，在此擬細(xì)化前提條件，探討典型場(chǎng)景下的權(quán)衡途徑。場(chǎng)景之一是用于公共治理、公益服務(wù)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的原始政府?dāng)?shù)據(jù)集，如基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；公民參與社會(huì)活動(dòng)的身份認(rèn)證、組織連接、信用評(píng)價(jià)等用途的驗(yàn)證數(shù)據(jù)。這類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)是社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的治理輔助資源，構(gòu)成國(guó)家數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，不僅在國(guó)家層面具有促進(jìn)政府在內(nèi)部流程優(yōu)化、數(shù)字技能提高、組織文化變革、加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用，而且在社會(huì)層面也具有集聚生產(chǎn)要素、實(shí)現(xiàn)安全有序流動(dòng)的功能。因此，社會(huì)不特定主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的進(jìn)一步使用利益相對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益而言更應(yīng)受到保護(hù)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)宜加以限制。

場(chǎng)景之二是用于特定行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品。這里的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品，是指數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者對(duì)原始政府?dāng)?shù)據(jù)集分析得出的預(yù)測(cè)結(jié)論和衍生素材，具有自身的獨(dú)特價(jià)值。例如，由人力資源部門(mén)自行開(kāi)發(fā)的，反映特定行業(yè)應(yīng)聘條件、薪資所得的產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)。衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值具有單向性：一方面，作為數(shù)據(jù)來(lái)源主體的公民、企業(yè)的活動(dòng)是被動(dòng)、無(wú)意識(shí)、零散、碎片化的，因此對(duì)其而言是價(jià)值較低；〔22$〕另一方面，數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)利用者是通過(guò)二次利用來(lái)挖掘原始數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，得出具有商業(yè)價(jià)值的預(yù)測(cè)結(jié)論。由于數(shù)據(jù)來(lái)源主體缺乏處理與分析能力，同時(shí)擁有的數(shù)據(jù)量較小，因此衍生數(shù)據(jù)對(duì)其而言?xún)r(jià)值有限。而數(shù)據(jù)收集者、利用者則是通過(guò)海量數(shù)據(jù)的分析挖掘得出預(yù)測(cè)結(jié)論，付出“實(shí)質(zhì)性加工”和“創(chuàng)新性勞動(dòng)”來(lái)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，使其擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)益可以促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的增值開(kāi)發(fā)?！?3$〕這類(lèi)政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)對(duì)原始數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)、加工、擴(kuò)展與分析，通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)源的權(quán)威性確保數(shù)據(jù)的科學(xué)、準(zhǔn)確、時(shí)效，行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式許可特定主體利用。同時(shí)，用于特定行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品并不承載輔助公共治理的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施功能，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)能否優(yōu)先于社會(huì)不特定主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的進(jìn)一步使用利益，存在立法裁量的靈活空間。目前，“數(shù)據(jù)二十條”已經(jīng)通過(guò)創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)鼓勵(lì)政府部門(mén)、企業(yè)將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品，財(cái)政部的數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表政策則進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)產(chǎn)品的成本計(jì)價(jià)與確權(quán)登記規(guī)則。在數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，法律還應(yīng)明確數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)，即為授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位對(duì)衍生性政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品的資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)利益做出絕對(duì)化賦權(quán)。這既是對(duì)其經(jīng)營(yíng)效果的利益歸屬確認(rèn)，也是通過(guò)提供便利與安全保障而鼓勵(lì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化交易。

（2）在政府?dāng)?shù)據(jù)收益分配上平衡“遠(yuǎn)利”與“近利”的矛盾。國(guó)際做法分為三種：一是免費(fèi)模式，即行政機(jī)關(guān)放棄政府著作權(quán)而向全體社會(huì)成員開(kāi)放數(shù)據(jù)。如美國(guó)文書(shū)作業(yè)簡(jiǎn)化法（PRA）支持由國(guó)家向個(gè)人或者社會(huì)機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供原始數(shù)據(jù)，并授權(quán)其進(jìn)行加工增值?！?4'〕二是對(duì)價(jià)模式，即行政機(jī)關(guān)按照第三方利用數(shù)據(jù)的收益進(jìn)行收費(fèi)。如英國(guó)自由保護(hù)法提出“全部成本回收標(biāo)準(zhǔn)”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅涵蓋行政機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)收集、加工、處理的全部運(yùn)營(yíng)成本，而且根據(jù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)時(shí)效、受眾范圍等差異允許“合理的投資回報(bào)”，體現(xiàn)出政府憑借獨(dú)占性數(shù)據(jù)資源分享數(shù)據(jù)增值的意圖。〔25'〕三是折中模式，即行政機(jī)關(guān)依照其對(duì)數(shù)據(jù)處理與加工所付出的勞動(dòng)成本進(jìn)行低價(jià)收費(fèi)。比如《歐盟公共部門(mén)數(shù)據(jù)指令》（Directive'2003/98/EC）提出“邊際成本定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，將商業(yè)用途的數(shù)據(jù)定價(jià)限定為將政府?dāng)?shù)據(jù)分配給第三方的短期運(yùn)營(yíng)成本，包括數(shù)據(jù)傳輸、匿名化、重新格式化等費(fèi)用，并且排除政府部門(mén)收集和處理數(shù)據(jù)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)成本?！?69〕許多國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到高收費(fèi)帶來(lái)的抑制創(chuàng)新與妨礙公益服務(wù)問(wèn)題，并采取了相應(yīng)的限價(jià)機(jī)制，如2022年《歐盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則》（DGA）規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)償數(shù)據(jù)再利用的財(cái)政成本為導(dǎo)向，不得將其作為部門(mén)營(yíng)利和財(cái)政補(bǔ)貼的主要來(lái)源?！皵?shù)據(jù)二十條”要求“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的政府?dāng)?shù)據(jù)有條件有償使用”，并提出政府?dāng)?shù)據(jù)指導(dǎo)定價(jià)等創(chuàng)新舉措。因此，我國(guó)也應(yīng)明確國(guó)家對(duì)定價(jià)上限的指導(dǎo)職責(zé)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)成本、價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)性、應(yīng)用場(chǎng)景和加工難度的論證與評(píng)估，研判規(guī)費(fèi)對(duì)社會(huì)獲取和利用數(shù)據(jù)的負(fù)面影響，對(duì)政府部門(mén)按照市場(chǎng)盈利進(jìn)行利潤(rùn)分成的行為嚴(yán)格控制。另外，鑒于收費(fèi)可能讓人陷入“授權(quán)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)收越多，政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值越大”的錯(cuò)覺(jué)，助長(zhǎng)重近利輕遠(yuǎn)利的公益風(fēng)險(xiǎn)，有必要探索將社會(huì)主體的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)回流政府?dāng)?shù)據(jù)資源池、數(shù)據(jù)利用大幅提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等特殊情形，作為減免費(fèi)用的理由。由于單一數(shù)據(jù)提供者無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，法律也要容許其他社會(huì)主體通過(guò)加工與利用政府?dāng)?shù)據(jù)?！?7'〕政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與社會(huì)主體的數(shù)據(jù)服務(wù)之間存在共存互補(bǔ)的關(guān)系，政府部門(mén)、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)可向社會(huì)主體購(gòu)買(mǎi)或者申請(qǐng)交叉授權(quán)，彼此合作利用。

2.完善公私協(xié)作應(yīng)用中的互動(dòng)機(jī)制

目前的公私協(xié)作主要是側(cè)重于少數(shù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位來(lái)壟斷利用政府?dāng)?shù)據(jù)和保障數(shù)據(jù)安全，但是問(wèn)題在于授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位并不是政府?dāng)?shù)據(jù)利用的唯一主體。政府還需要通過(guò)“信息受托人模式”來(lái)消除潛在的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，建構(gòu)“開(kāi)放式授權(quán)模式”來(lái)強(qiáng)化社會(huì)不特定主體與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體之間的協(xié)調(diào)配合。

（1）將“信息受托人模式”作為數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的多方互動(dòng)原點(diǎn)。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的整體規(guī)則設(shè)計(jì)包括以下兩塊內(nèi)容。

第一，“分離規(guī)則”，即數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的多方責(zé)任應(yīng)當(dāng)彼此分離。在政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及數(shù)據(jù)來(lái)源主體、數(shù)據(jù)收集者、數(shù)據(jù)中介者和數(shù)據(jù)利用者等多元主體的情況下，讓授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位一方獲得個(gè)人信息、企業(yè)信息利用的任意決定權(quán)，很可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的脫軌和弱化。其實(shí)，這種局面是源于多方共享數(shù)據(jù)權(quán)利導(dǎo)致的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全的責(zé)任配置不明確。因此，讓個(gè)人信息權(quán)益、企業(yè)信息權(quán)益和數(shù)據(jù)增值利用權(quán)益相互隔離，是化解癥結(jié)的關(guān)鍵。

當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及個(gè)人信息保護(hù)時(shí)，應(yīng)考慮為政府部門(mén)、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位設(shè)置最嚴(yán)格的個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)。其一，為了防止數(shù)據(jù)利用者對(duì)個(gè)人生活形成全面控制，政府部門(mén)基于履職需要而松綁告知同意義務(wù)的公益理由不宜過(guò)于寬松，應(yīng)當(dāng)在個(gè)案中通過(guò)利益權(quán)衡來(lái)判斷是否有設(shè)置告知同意機(jī)制的必要。歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）與英國(guó)2018年《數(shù)據(jù)共享實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》（DPA）均限定僅出于健康照顧、氣候變遷、強(qiáng)化公共服務(wù)和科學(xué)研究之需要，才能實(shí)施當(dāng)事人同意以外的數(shù)據(jù)利用。即便公民在知情同意的基礎(chǔ)上自愿將個(gè)人信息開(kāi)放共享，仍然需要在確保人格尊嚴(yán)無(wú)侵害風(fēng)險(xiǎn)的前提下進(jìn)行。強(qiáng)化政府部門(mén)對(duì)公民受托責(zé)任的制度設(shè)計(jì)，有利于防止政府授權(quán)部門(mén)一味遁入同意的先天優(yōu)勢(shì)，促其認(rèn)真協(xié)助公民妥善行使知情、訪問(wèn)、更正、刪除等權(quán)利。其二，為了消除政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體未支付完整對(duì)價(jià)，不當(dāng)利用政府部門(mén)收集和濫用個(gè)人信息的“搭便車(chē)”行為，仍需利用個(gè)人信息參與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。向個(gè)人信息賦予財(cái)產(chǎn)收益地位的做法存在著政府?dāng)?shù)據(jù)有效利用受到阻礙、人格精神利益不宜絕對(duì)財(cái)產(chǎn)化等爭(zhēng)議，〔28&〕但是“數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮不應(yīng)以犧牲消費(fèi)者隱私為代價(jià)”，不宜將公民個(gè)人信息任意無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)以外的社會(huì)主體進(jìn)行商業(yè)化利用。對(duì)比企業(yè)而言，司法判決已經(jīng)承認(rèn)企業(yè)投入勞動(dòng)與資源而整理的客戶(hù)資料屬于企業(yè)商業(yè)秘密和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)， 那么公民對(duì)其個(gè)人信息也應(yīng)享有人格權(quán)益之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。具體適用情形包括：一是消極情形，即社會(huì)主體的商業(yè)化利用對(duì)作為數(shù)據(jù)來(lái)源者的公民權(quán)益已經(jīng)或者可能造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。二是積極情形，即作為數(shù)據(jù)來(lái)源者的公民可以通過(guò)成本收益分析，通過(guò)利益分享而參與公共衛(wèi)生、金融、商業(yè)銷(xiāo)售等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而平等參與與個(gè)人信息相關(guān)的數(shù)據(jù)供需交易，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)利用者單方剝削式掠奪、濫用個(gè)人信息的現(xiàn)象。不過(guò)，只有在數(shù)據(jù)利用者的大規(guī)模數(shù)據(jù)收集過(guò)程中，公民相關(guān)人格利益對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重大促進(jìn)作用的，才能對(duì)其賦予財(cái)產(chǎn)收益地位。同時(shí)在公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)等場(chǎng)景，為了兼顧社會(huì)對(duì)個(gè)人信息利用的公益價(jià)值，法律應(yīng)當(dāng)限制乃至禁止向個(gè)人信息賦予財(cái)產(chǎn)收益地位。

第二，“聯(lián)動(dòng)規(guī)則”，即通過(guò)以作為數(shù)據(jù)中介者的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)為中心的信息受托人模式，實(shí)現(xiàn)多方主體的聯(lián)動(dòng)。信息受托人模式包括以下兩重維度：一個(gè)維度是受托主體維度，即辨明存在受托關(guān)系的主體包括公民和企業(yè)、政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)、授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位和國(guó)家。這里的受托包括三層意涵：一是在政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)與作為數(shù)據(jù)來(lái)源方的公民之間的受托關(guān)系，公民將其個(gè)人信息通過(guò)合意轉(zhuǎn)讓?zhuān)當(dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)為了維護(hù)公民的最佳利益而利用數(shù)據(jù)，協(xié)助公民有效行使其自主權(quán)能，并擔(dān)保人格尊嚴(yán)等權(quán)益不因數(shù)據(jù)濫用而產(chǎn)生侵害風(fēng)險(xiǎn)。二是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)與授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位之間的受托關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)將政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)讓、共享給授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位用于商業(yè)利用，應(yīng)當(dāng)擔(dān)保數(shù)據(jù)來(lái)源的合法性，避免授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的受益受到影響；而授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位不得超越基于協(xié)議的受托范圍利用數(shù)據(jù)，應(yīng)維護(hù)數(shù)據(jù)來(lái)源方的最佳利益，并遵守政府?dāng)?shù)據(jù)治理的公平、保密、非歧視性要求。三是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)與國(guó)家之間的受托關(guān)系，國(guó)家和社會(huì)基于信任將政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)、加值利用權(quán)限進(jìn)行委托，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)利用的合法、公平承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，并遵守監(jiān)管架構(gòu)與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。

另一個(gè)維度是忠誠(chéng)義務(wù)維度，即在辨識(shí)受托關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)基于受托人地位的忠誠(chéng)義務(wù)來(lái)加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管控。具體包括：其一，可以統(tǒng)合在“個(gè)人信息擔(dān)保義務(wù)”概念下的保密；不得超出履職范圍與限度利用個(gè)人信息；對(duì)個(gè)人信息處理的全過(guò)程告知、通知與公示、保障信息質(zhì)量；來(lái)源合法性審查；敏感信息校驗(yàn)等義務(wù)。數(shù)據(jù)中介者還要對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的選任、執(zhí)行與監(jiān)督承擔(dān)擔(dān)保義務(wù)，并對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位與第三人對(duì)個(gè)人信息的侵害行為承擔(dān)連帶責(zé)任。其二，利益沖突的禁止義務(wù)，即數(shù)據(jù)中介者不得兼具數(shù)據(jù)利用者身份，避免其為了謀求自身利益而損害公民的信托利益?！?9&〕因此，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)以“降低數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行成本與權(quán)利侵害風(fēng)險(xiǎn)”，而非“授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的直接收益”作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，不宜直接參與私人數(shù)據(jù)交易，避免其控制數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢(shì)地位影響到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。其三，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位彼此承擔(dān)的契約義務(wù)，其共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)來(lái)源標(biāo)識(shí)；在保護(hù)數(shù)據(jù)來(lái)源主體權(quán)益的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)利用數(shù)據(jù)；維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的保護(hù)國(guó)家安全、公平、透明、非歧視性要求；不得限制他人分享與再利用等。

（2）以“開(kāi)放式授權(quán)模式”實(shí)現(xiàn)社會(huì)不特定主體與政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的聯(lián)動(dòng)。政府?dāng)?shù)據(jù)是不宜由任何機(jī)關(guān)與個(gè)人控制的公共財(cái)產(chǎn)，國(guó)家是其形式所有人并擁有全部權(quán)屬收益，這一點(diǎn)已成為社會(huì)共識(shí)。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬的封閉性并不意味著少數(shù)人壟斷數(shù)據(jù)的占有保存、開(kāi)發(fā)利用及其收益，如此將加劇“政府獨(dú)占”與“社會(huì)利用”之間的矛盾，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)保值增值目的落空。因此，授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)遵循開(kāi)放性原則，“開(kāi)放”的特質(zhì)在于透明度與自由度，意味著開(kāi)放客體居于低度約束狀態(tài)，容許任何人自由獲取和利用?！?0#〕導(dǎo)入開(kāi)放式概念的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)旨在擴(kuò)散數(shù)據(jù)的商業(yè)利用范圍，如此就稀釋了原先一般性授權(quán)的排他性效力。如果說(shuō)現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)發(fā)揮出消除同一市場(chǎng)中類(lèi)似競(jìng)爭(zhēng)者的減法效應(yīng)，那么開(kāi)放性授權(quán)機(jī)制則是期待解決授權(quán)排他性造成的公益阻礙，制造更多合作型市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的加法效應(yīng)。開(kāi)放式授權(quán)機(jī)制的構(gòu)建包括：其一，探索實(shí)施完全開(kāi)放式授權(quán)機(jī)制，針對(duì)處于技術(shù)成長(zhǎng)期階段、偏向市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向的物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、生成式人工智能等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)允許任何符合授權(quán)申請(qǐng)條件的社會(huì)主體取得授權(quán)，避免少數(shù)人的“鎖定效應(yīng)”。同時(shí)，授權(quán)強(qiáng)度不宜過(guò)高，被授權(quán)人享有較低程度的排他權(quán)利，依據(jù)協(xié)議履行對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的處分權(quán)限縮義務(wù)，如政府保留向其他社會(huì)主體再授權(quán)的權(quán)利；授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位對(duì)數(shù)據(jù)利用情況的具體說(shuō)明義務(wù)；在授權(quán)未達(dá)到開(kāi)放目標(biāo)情形下的單方撤回權(quán)。其二，嘗試建立半開(kāi)放式授權(quán)機(jī)制，針對(duì)處于技術(shù)成熟期階段、偏向產(chǎn)品質(zhì)量導(dǎo)向的交通物流、地理規(guī)劃等領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)，由政府牽頭組織被授權(quán)人的集體管理組織，通過(guò)集體成員同意彼此的二次開(kāi)發(fā)與技術(shù)創(chuàng)新、減免數(shù)據(jù)產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、免除對(duì)其他成員的侵權(quán)訴訟等，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利用的公益效果。另外，借鑒英國(guó)與歐盟對(duì)專(zhuān)屬授權(quán)給予最長(zhǎng)三年期限的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)協(xié)議中的授權(quán)期限做合理約束，避免私人獨(dú)占損害政府?dāng)?shù)據(jù)的公益價(jià)值?！?1#〕