中國(guó)人民銀行延邊州分行課題組

（中國(guó)人民銀行延邊州分行，吉林延邊 133000）

一、研究背景

農(nóng)村中小銀行是發(fā)展普惠金融和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要力量，是金融體系的重要組成部分。在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了形成、演變、優(yōu)化等步驟，并持續(xù)在管理體系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行改革。近年來(lái)，中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，暴露出部分金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理體制混亂、股東股權(quán)結(jié)構(gòu)不規(guī)范等問(wèn)題，全面風(fēng)險(xiǎn)管理及內(nèi)部控制要求落實(shí)尚不完善，農(nóng)村金融體系改革勢(shì)在必行。從2005年上海的“統(tǒng)一法人”模式、2008年寧夏探路“金融控股公司”模式，到2022年浙江、河南“聯(lián)合銀行”模式，“一省一策”省聯(lián)社改革加速推進(jìn)，多省份農(nóng)村金融改革方向逐步明朗。2022年12月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室解讀中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)認(rèn)為，個(gè)別中小銀行、村鎮(zhèn)銀行、信托公司等較為脆弱。2023年3月，政府工作報(bào)告指出，“一些中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)暴露”，強(qiáng)調(diào)“深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管，壓實(shí)各方責(zé)任，防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。”

二、我國(guó)農(nóng)村中小銀行金融風(fēng)險(xiǎn)防控存在的問(wèn)題

（一）公司治理尚不完善

一是股東數(shù)量多，股權(quán)結(jié)構(gòu)不集中。我國(guó)農(nóng)村中小銀行現(xiàn)有股東超過(guò)440萬(wàn)個(gè)，其中99%是自然人股東，且股東類型相對(duì)單一，民營(yíng)資本合計(jì)持股占比高達(dá)84%。二是管理履職不到位。部分董事對(duì)銀行業(yè)務(wù)不夠了解，監(jiān)事會(huì)未履職盡責(zé)，監(jiān)督職能弱化，部分機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”形同虛設(shè)。三是“內(nèi)部人控制”較為普遍。由于廣大中小股東數(shù)量眾多、持股分散，部分股東參與治理的能力差，高管和主要股東對(duì)機(jī)構(gòu)操控空間較大。四是部分機(jī)構(gòu)存在股東動(dòng)機(jī)不純、利益訴求不當(dāng)。外部控制人通過(guò)股權(quán)代持、抽屜協(xié)議或者隱瞞關(guān)聯(lián)方等不當(dāng)手段控制機(jī)構(gòu)，甚至使用違規(guī)手段套取銀行資金，把銀行變成“提款機(jī)”。

（二）經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍小，機(jī)構(gòu)規(guī)模差異大

一是大部分農(nóng)村中小銀行處于縣域，服務(wù)范圍較小，品牌影響力弱，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)受區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響較大，跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)困難。二是機(jī)構(gòu)規(guī)模差異較大，在全國(guó)農(nóng)村中小銀行中，有18家機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模已超萬(wàn)億，但是還有一千多家機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模不足百億。三是經(jīng)營(yíng)實(shí)力參差不齊，從全國(guó)農(nóng)村中小銀行來(lái)看，已有13家農(nóng)村商業(yè)銀行成功上市，總體經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健，但是還有366家農(nóng)村中小銀行是高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，占全部高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的92%。

（三）資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)承壓，表外資產(chǎn)處置困難較大

一是由于中小銀行貸款主流客戶群以小微及涉農(nóng)客戶為主，此類客戶風(fēng)險(xiǎn)抵御能力相對(duì)較弱，新冠肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)疲軟對(duì)多數(shù)行業(yè)造成沖擊，進(jìn)一步增加了中小銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量下行壓力。二是受國(guó)家延期還本付息政策影響，部分不良貸款尚未凸顯，加之關(guān)注類貸款數(shù)額較大，此類資產(chǎn)為不良貸款蓄水池，導(dǎo)致信貸資產(chǎn)下遷壓力不容忽視。三是中小銀行作為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，基于其自身特點(diǎn)和問(wèn)題，地方政府和省聯(lián)社存在一定程度的行政化干預(yù)，導(dǎo)致銀團(tuán)貸款和地方政府貸款集中度較高，加劇了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)控合規(guī)有待完善，操作風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022年國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)罰單數(shù)量5130張，處罰金額合計(jì)16.47億元。從銀行類型來(lái)看，農(nóng)商行、農(nóng)信社的違規(guī)情況最嚴(yán)重，罰單數(shù)量為2065張，被處罰金額為5.34億元，處罰事由有違規(guī)辦理貸款業(yè)務(wù)、公司治理不規(guī)范等。與此同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行也面臨著相似局面，2022年村鎮(zhèn)銀行收到罰單375張，被罰總金額達(dá)到8895萬(wàn)元，主要涉及信貸業(yè)務(wù)違規(guī)、違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則、內(nèi)部管理不健全等原因。

（五）外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境加劇，資本補(bǔ)充難度大

一是儲(chǔ)蓄存款利率持續(xù)降低，存款競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，銀行業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，客戶群體局限性大，外部壓力和挑戰(zhàn)增加。二是受國(guó)家政策引導(dǎo)，大型商業(yè)銀行逐步下沉業(yè)務(wù)進(jìn)入普惠金融市場(chǎng)，受品牌影響力限制，中小銀行的市場(chǎng)空間被擠壓。三是受金融市場(chǎng)違約事件頻發(fā)、市場(chǎng)流動(dòng)性充足導(dǎo)致債券收益率難以達(dá)到預(yù)期、資本監(jiān)管壓降非標(biāo)資產(chǎn)規(guī)模等多重影響，資產(chǎn)收益率持續(xù)下行。四是多數(shù)中小銀行為非上市公司，資本補(bǔ)充渠道受限，股東對(duì)中小銀行投資意愿不足導(dǎo)致資本補(bǔ)充面臨諸多困難。

（六）業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足，數(shù)字化水平有待提升

一是創(chuàng)新型銀行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，依然以傳統(tǒng)的攬儲(chǔ)和信貸業(yè)務(wù)為主營(yíng)業(yè)務(wù)，雖然信貸規(guī)模整體逐步上漲，但是由于貸款利率下降，并未緩解盈利壓力，而且貸款規(guī)模的增長(zhǎng)也推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)規(guī)模增加。二是業(yè)務(wù)專業(yè)化能力不足，對(duì)客戶價(jià)值分析、風(fēng)險(xiǎn)偏好等挖掘不夠，未能實(shí)現(xiàn)客戶差異化管理、業(yè)務(wù)規(guī)?；l(fā)展。三是數(shù)字化轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足，缺乏數(shù)據(jù)分析、技術(shù)設(shè)計(jì)等復(fù)合型人才，數(shù)據(jù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)及維護(hù)主要依賴第三方科技公司，缺乏科技投入，業(yè)務(wù)安全性和技術(shù)自主性存在潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、國(guó)際中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐

（一）美國(guó)

1.健全的法律機(jī)制、信用體系、產(chǎn)權(quán)制度。一是較早出臺(tái)《聯(lián)邦銀行法》等法律，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制較完善。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化處置，保證美國(guó)金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定。二是信用體系完善，中小銀行通過(guò)對(duì)客戶的社會(huì)關(guān)系、信用風(fēng)險(xiǎn)、家庭資產(chǎn)等進(jìn)行客觀評(píng)估，能夠有效幫助銀行判定能否向客戶發(fā)放貸款。三是美國(guó)中小銀行建立了健全的產(chǎn)權(quán)制度，“三會(huì)一層”相互監(jiān)督、相互制約。

2.多頭差異化監(jiān)管，支持中小銀行發(fā)展。美國(guó)實(shí)施多頭差異化監(jiān)管體制，由聯(lián)邦和州級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管。監(jiān)管部門(mén)對(duì)大股東采取嚴(yán)格的穿透式審查，社區(qū)銀行則按照差異化開(kāi)展日常監(jiān)管。為了支持中小銀行發(fā)展，美國(guó)政府機(jī)構(gòu)也采取了多項(xiàng)措施。例如：新冠肺炎疫情后，美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)貨幣監(jiān)理署、FDIC聯(lián)合出臺(tái)了臨時(shí)降低杠桿率達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)延長(zhǎng)相關(guān)監(jiān)管報(bào)告遞交時(shí)間等措施，進(jìn)一步支持中小銀行發(fā)展。

（二）韓國(guó)

1.應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的政策支持。韓國(guó)在2008年全球金融危機(jī)期間尤其關(guān)注中小銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，并采取穩(wěn)定貨幣政策和金融市場(chǎng)支持政策，幫助韓國(guó)金融業(yè)和實(shí)體部門(mén)走出全球危機(jī)的不良影響。一是與美國(guó)簽署貨幣互換協(xié)議。二是韓國(guó)央行通過(guò)回購(gòu)的方式向證券公司和資產(chǎn)管理公司注入流動(dòng)性，同時(shí)成立債券市場(chǎng)穩(wěn)定基金，以緩解信貸緊縮。三是通過(guò)韓國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)的信貸支持。四是以創(chuàng)建股票市場(chǎng)穩(wěn)定基金、金融穩(wěn)定基金等方式維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

2.實(shí)施“經(jīng)營(yíng)改善”措施。2003—2015年期間，韓國(guó)在治理中小儲(chǔ)蓄銀行過(guò)程中，累計(jì)采取了經(jīng)營(yíng)改善勸告22次、經(jīng)營(yíng)改善要求19次、經(jīng)營(yíng)改善命令61次。一是當(dāng)儲(chǔ)蓄銀行資本充足率低于7%（資產(chǎn)總額1兆韓元以上的儲(chǔ)蓄銀行資本充足率低于8%），或綜合評(píng)價(jià)等級(jí)為1-3級(jí)，資產(chǎn)質(zhì)量要素評(píng)級(jí)等級(jí)為4級(jí)（脆弱）以下時(shí)，可采取“經(jīng)營(yíng)改善勸告”措施。二是當(dāng)儲(chǔ)蓄銀行資本充足率低于5%，或綜合評(píng)價(jià)等級(jí)為4級(jí)（脆弱）以下時(shí)，可采取“經(jīng)營(yíng)改善要求”措施。三是當(dāng)儲(chǔ)蓄銀行資本充足率低于2%時(shí)，可采取“經(jīng)營(yíng)改善命令”措施，收到“經(jīng)營(yíng)改善命令”的儲(chǔ)蓄銀行，必須提交經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃，若儲(chǔ)蓄銀行拒絕執(zhí)行或未全部執(zhí)行則可吊銷其許可并停業(yè)。

表1 “經(jīng)營(yíng)改善”措施的具體內(nèi)容

四、政策建議

（一）完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，深化公司治理改革

一是結(jié)合美國(guó)完善的產(chǎn)權(quán)制度下的制衡機(jī)制，加強(qiáng)董事會(huì)、股東大會(huì)、高級(jí)管理層的相互監(jiān)督、相互制衡，落實(shí)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督責(zé)任，確保各級(jí)管理層有效履行管理職責(zé)。二是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，參考美國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)大股東嚴(yán)格的內(nèi)控監(jiān)管和穿透式審查，加強(qiáng)股東資質(zhì)審核和股東行為約束。三是壓實(shí)股東自救責(zé)任，積極采取措施提升中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中承擔(dān)第一責(zé)任人。

（二）探索經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是聚焦業(yè)務(wù)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)需求，適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)，明晰所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府扶持的領(lǐng)域、行業(yè)有所側(cè)重，創(chuàng)新性開(kāi)展業(yè)務(wù)及產(chǎn)品設(shè)計(jì)。二是及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略定位，制定與之匹配的激勵(lì)約束機(jī)制，在確保流動(dòng)性、安全性及盈利性均衡發(fā)展的前提下，打造有特色、全覆蓋的金融服務(wù)體系。三是深化農(nóng)村中小銀行改革，在各省份開(kāi)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，支持運(yùn)用組建省級(jí)城商行、市級(jí)農(nóng)商行等法治化、市場(chǎng)化路徑整合區(qū)域金融資源，提高服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

（三）建立差異監(jiān)管，適時(shí)風(fēng)險(xiǎn)出清

一是完善農(nóng)村中小銀行風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，借鑒美國(guó)差異化監(jiān)管制度，對(duì)農(nóng)村中小銀行的監(jiān)管政策和具體措施給予更多的靈活性。二是參考韓國(guó)“經(jīng)營(yíng)改善”措施和美國(guó)市場(chǎng)化處置的具體實(shí)踐，建議對(duì)于資本充足率不足2%、經(jīng)營(yíng)不斷惡化、經(jīng)分析研判無(wú)法在有效時(shí)間內(nèi)完成自救的機(jī)構(gòu)，盡快通過(guò)市場(chǎng)化退出的風(fēng)險(xiǎn)處置方式風(fēng)險(xiǎn)出清，避免錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)、增加處置成本。

（四）提升盈利能力，合理資本補(bǔ)充

一是注重盈利能力的提升，夯實(shí)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，增加內(nèi)源性資金，拓寬業(yè)務(wù)渠道并提升營(yíng)銷精準(zhǔn)度。二是根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)類型、財(cái)務(wù)指標(biāo)等情況綜合評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)承受能力和資金管理能力，建立合理的資本補(bǔ)充機(jī)制，并嘗試通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債、配股融資等新型資本補(bǔ)充工具，增強(qiáng)資金實(shí)力。三是借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在危機(jī)期間適當(dāng)采取金融支持政策，發(fā)揮央行最后貸款人職能，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（五）創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展，加快數(shù)字應(yīng)用

一是鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，在聚焦小微企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”領(lǐng)域開(kāi)展普惠性、針對(duì)性、技術(shù)性服務(wù)，以特色產(chǎn)品擴(kuò)大專業(yè)影響力，以創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式獲得核心優(yōu)勢(shì)。二是制定全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)，開(kāi)發(fā)與自身經(jīng)營(yíng)和發(fā)展相匹配的數(shù)字應(yīng)用系統(tǒng)，借助大型銀行的科技平臺(tái)和生態(tài)場(chǎng)景進(jìn)行數(shù)字化布局。三是通過(guò)德國(guó)中小銀行統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)等方式，適時(shí)科技合作以減少科技投入成本，并通過(guò)綜合評(píng)估企業(yè)場(chǎng)景豐富性、內(nèi)部人員專業(yè)性和產(chǎn)品周期合理性，對(duì)數(shù)字化風(fēng)控能力進(jìn)行專業(yè)評(píng)價(jià)。

（六）強(qiáng)化全面監(jiān)管，提升監(jiān)管效能

一是建立符合中小銀行發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，健全監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)流程及監(jiān)測(cè)方式等制度，設(shè)置科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，對(duì)觸及預(yù)警閾值、反復(fù)進(jìn)出預(yù)警區(qū)間的中小銀行積極采取監(jiān)管措施，前瞻性收集風(fēng)險(xiǎn)信息，主動(dòng)性處置金融風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化監(jiān)管資源配置，拓寬風(fēng)險(xiǎn)處置渠道。重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)狀況，參考美國(guó)聯(lián)邦和州級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管的措施，加強(qiáng)與監(jiān)管部門(mén)、司法部門(mén)、地方政府的溝通協(xié)作，充實(shí)一線監(jiān)管力量，促進(jìn)構(gòu)建形成中小銀行穩(wěn)健合規(guī)發(fā)展新格局。