■ 薛艷杰

上海在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中，按照點（單點探索的示范村）→片（多村共建的片、帶、組團等）→面（全域所有規(guī)劃保留保護村）的空間次序漸進式展開，探索出一條超大城市實施鄉(xiāng)村振興的推進路徑。2018年，上海率先啟動鄉(xiāng)村振興示范村建設試點，至2022年，推進至第五批，已建及在建鄉(xiāng)村振興示范村累計110余個。經(jīng)過不斷探索實踐，上海鄉(xiāng)村振興示范村建設取得了較明顯的階段性成效，但也存在一些局限與問題。進一步引導推動鄉(xiāng)村振興示范村由點及片建設發(fā)展，是上海立足新發(fā)展階段，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興示范區(qū)域擴圍增效，全面推進鄉(xiāng)村振興的重要路徑與抓手。

一、上海鄉(xiāng)村振興示范村空間分布現(xiàn)狀

隨著上海鄉(xiāng)村振興示范村數(shù)量逐年增多，空間分布特征逐漸顯現(xiàn)，主要包括：

（一）位于永久基本農田保護區(qū)

上海鄉(xiāng)村振興示范村遴選的前提條件是各區(qū)2035總體規(guī)劃確定的保留村保護村，這些村一般都具有較好的農耕基礎和鄉(xiāng)村特色，并將長期保有農業(yè)，因此大部分與永久基本農田分布范圍一致。將各區(qū)鄉(xiāng)村振興示范村分布現(xiàn)狀與其永久基本農田規(guī)劃圖進行對比，可以看出各區(qū)確定的鄉(xiāng)村振興示范村基本都位于永久基本農田保護區(qū)內。

（二）區(qū)際分布由均衡化向差異化轉變

2018年，上海第一批鄉(xiāng)村振興示范村創(chuàng)建之初，共遴選了9個試點村，每個涉農區(qū)1個，區(qū)際之間均衡分布。自第二批起，各區(qū)示范村數(shù)量開始出現(xiàn)差異，總體呈現(xiàn)近郊區(qū)較少、遠郊區(qū)較多的分布格局特征。從五批鄉(xiāng)村振興示范村總量來看，近郊區(qū)和遠郊區(qū)之間呈現(xiàn)較明顯的梯度差異，全市2/3以上的鄉(xiāng)村振興示范村位于崇明、浦東、奉賢、金山和青浦等五個區(qū)。

（三）區(qū)內布點由分散化向集中化轉變

隨著鄉(xiāng)村振興示范村數(shù)量逐漸增多，各區(qū)的示范村布點逐漸呈現(xiàn)由分散化向集中化轉變的趨勢特征。一些區(qū)的鄉(xiāng)村振興示范村明顯集中于本區(qū)農業(yè)農村大鎮(zhèn)，例如松江區(qū)的示范村全部位于浦南四鎮(zhèn)，閔行區(qū)的示范村集中于浦江和馬橋兩鎮(zhèn)。一些區(qū)近年已開始引導推動鄉(xiāng)村振興示范村集中連片建設發(fā)展，初步形成了連片化、組團化、條帶狀等空間結構特征。例如，寶山區(qū)將羅涇鎮(zhèn)的塘灣村、海星村等五個地域相連的村確定為鄉(xiāng)村振興示范村，較早地探索鄉(xiāng)村振興示范村成片聯(lián)動發(fā)展機制；《浦東新區(qū)鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》提出以S32公路、大治河沿線之間的中部地區(qū)為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，重點打造中部鄉(xiāng)村振興示范帶。

二、上海鄉(xiāng)村振興示范村連片建設的主要意義

依托鄉(xiāng)村振興示范村已具備的良好基礎與優(yōu)勢，引導構建集中連片的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，具有重要意義。

（一）有助于適度加快上海鄉(xiāng)村振興進程

根據(jù)《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，到2025年全市將建設150個以上鄉(xiāng)村振興示范村。相對于全市行政村總量而言，僅占十分之一略多，總體覆蓋面較??；也存在點上盆景的局限性。進入“十四五”時期以來，我國“三農”工作重心已轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，上海發(fā)展階段及綜合水平全國領先，資金、人才、科技、市場等支撐力拉動力較強，有條件在全面推進鄉(xiāng)村振興中走在我國前列?！渡虾Ｊ朽l(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》也明確提出要“在全國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中走在前列、作出示范”。目前鄉(xiāng)村仍是上海的短板與薄弱環(huán)節(jié)，但上海鄉(xiāng)村也具有其他地區(qū)鄉(xiāng)村不可比擬的優(yōu)勢與潛力，經(jīng)過近五年以點上為主的探索實踐，進一步推進鄉(xiāng)村振興示范村連片建設發(fā)展，是上海適度加快鄉(xiāng)村振興進程，促進鄉(xiāng)村振興示范區(qū)域擴圍增效的重要路徑與抓手。

（二）有助于破解單個示范村建設瓶頸

在上海鄉(xiāng)村振興示范村建設中，土地是比較突出的共性瓶頸問題。對單個示范村而言，存在因建設用地指標不足或空間布局限制等導致一些項目無法落地，或用地可調整空間小、難度大、周期長，整體建設進程受阻等問題。但若置于鎮(zhèn)、區(qū)等更大區(qū)域格局中謀篇布局，則可以通過指標總體平衡、空間布局優(yōu)化調整等探求破解路徑。例如，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)探索土地指標鎮(zhèn)級統(tǒng)籌，推動曙光村和曹家浜村兩村聯(lián)動發(fā)展。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興來看，上海郊區(qū)城市化水平高，農業(yè)農村受城市影響強烈，傳統(tǒng)優(yōu)勢特色弱化，就單個村而言，可觀、可食、可購、可參與、可慢享的資源及產(chǎn)品較少，客源吸引力、停留時間及回頭率不足，季節(jié)性、潮汐性波動較明顯；而通過示范片區(qū)建設，可以整合多村資源，豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)品，延長鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)生“1+1＞2”的發(fā)展成效，增強鄉(xiāng)村振興區(qū)域整體的內生優(yōu)勢及長效發(fā)展動力。

（三）有助于重塑國際化大都市鄉(xiāng)村風貌

因地處高度城鎮(zhèn)化的超大城市郊區(qū)，上海鄉(xiāng)村被城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎設施等多種非農用地分割得比較破碎，較多鄉(xiāng)村自然肌理受到不同程度的破壞，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌特征弱化。而鄉(xiāng)村作為上海超大城市稀缺而寶貴的資源，在鄉(xiāng)村振興中更要突出與城市互補的功能與特色，有必要對“鄉(xiāng)村性”進行修復和重塑。建設鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，要更加重視保護各村的底蘊與特色，將地理空間相連、具備連片建設條件的若干村農田、水系、林地等鄉(xiāng)村自然風貌進行整體規(guī)劃建設，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結構，促進耕地集中連片，建設多樣化的自然廊道，加強區(qū)域內農田、水系、林地、村莊等的連通性，重塑鄉(xiāng)村自然肌理，打造連續(xù)性的鄉(xiāng)村景觀，重構自然、開敞、寧靜的鄉(xiāng)村空間，再現(xiàn)自然氣息濃厚、鄉(xiāng)村底蘊明顯的大尺度鄉(xiāng)村風貌區(qū)，使上海成為繁榮繁華的國際化大都市與寧靜自然的美麗鄉(xiāng)村并存典范。

三、上海鄉(xiāng)村振興示范村連片建設的政策思路建議

2021年4月，中共上海市委、市人民政府《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的實施意見》發(fā)布，明確提出“打造鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)”；同年7月，《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》進一步提出“推進示范村集中連片建設，將已建、在建示范村串點成線，打造鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)”；新修訂的《鄉(xiāng)村振興示范村建設指南》也提出了區(qū)域聯(lián)動、連片建設、連片發(fā)展的要求。為進一步引導推動更多涉農區(qū)開展鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設，提升上海鄉(xiāng)村振興示范區(qū)建設發(fā)展成效，提出以下政策思路建議。

（一）研究制定市級專項指導政策

為深入貫徹落實市委、市政府《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的實施意見》《上海市鄉(xiāng)村振興“十四五”規(guī)劃》等政策規(guī)劃要求，建議研究制定關于上海市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設的專項指導意見或建設方案，明確全市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設的總目標和總要求，建設任務和創(chuàng)建方式，以及市級層面的支持保障措施等重點內容，以此引導推動各涉農區(qū)更積極、更明確、更有效地開展鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設探索。

（二）依托鄉(xiāng)村振興示范村建設示范片區(qū)

新的鄉(xiāng)村振興示范村選點中，可將與已建及在建鄉(xiāng)村振興示范村集中連片作為優(yōu)先遴選的條件，鼓勵各區(qū)在鄉(xiāng)村振興示范村分布比較密集，具備連片化發(fā)展條件的區(qū)域優(yōu)先布點，為打造示范片區(qū)奠定空間格局基礎。對于空間分布上已經(jīng)相對集中的若干鄉(xiāng)村振興示范村，尤其一鎮(zhèn)多點，具備連片化建設發(fā)展條件的各村，著力串點成線、成片、成團，打造連續(xù)性的鄉(xiāng)村田園風貌，推動各村資源要素整體統(tǒng)籌、充分共享，建立聯(lián)動共贏發(fā)展機制，整合升級為鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。一些區(qū)雖然鄉(xiāng)村振興示范村分布尚比較分散，但是規(guī)劃保留保護村較多，是上海未來鄉(xiāng)村格局的主體空間，也是全面推進鄉(xiāng)村振興的重點區(qū)域，可以因地制宜，以現(xiàn)狀零星分布的鄉(xiāng)村振興示范村為節(jié)點或核心，劃入周邊若干具備集中連片建設發(fā)展條件的村，直接建設鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。

（三）以鎮(zhèn)級區(qū)域為主體單元推進

鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)選址的首要條件是若干村在空間分布上直接相連或鄰近，另外從更具可操作性的角度，宜盡量不打破行政管理單元。建議起步階段以鎮(zhèn)級區(qū)域為主體單元探索推進，主要因為：一是與《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確的鄉(xiāng)村區(qū)域范圍一致，是對鄉(xiāng)村振興促進法的具體落實；二是上海鄉(xiāng)村建設發(fā)展所依據(jù)的直接上位規(guī)劃是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域為主的郊野單元（村莊）規(guī)劃，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著農村經(jīng)濟社會發(fā)展的直接領導和管理職能，在鎮(zhèn)域內進行跨村的用地布局調整、資源統(tǒng)籌利用、集體資產(chǎn)使用和收益分配等可操作性更強；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域空間尺度一般比較適中，村與村之間具有地緣相近、人文相親等優(yōu)勢，更易于塑造連片的鄉(xiāng)村風貌，推動各村經(jīng)濟社會聯(lián)動發(fā)展。當然，具備建設發(fā)展條件和需求的地區(qū)，也可直接探索區(qū)內跨鎮(zhèn)共建乃至跨區(qū)共建的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)。

（四）建立市級支持保障機制

一是建立用地支持機制。各涉農區(qū)每年新增建設用地指標，研究確定一定比例用于支持鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設，區(qū)、鎮(zhèn)通過農民相對集中居住等在鄉(xiāng)村減量化獲得的建設用地指標，優(yōu)先用于滿足鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設需求。在嚴格保護耕地和永久基本農田的前提下，支持在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設中，積極穩(wěn)妥探索耕地占補平衡、建設用地增減掛鉤等新機制新模式。合理簡化郊野單元規(guī)劃修編程序，支持通過科學合理的用地指標總體平衡、布局調整等措施，保障鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設發(fā)展的用地需求。二是加大資金支持力度。對鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設，可考慮設立高于目前單個示范村的村均獎補資金標準；探索示范片區(qū)涉農補貼資金整合發(fā)放機制，改革資金使用制度，使各示范片區(qū)可根據(jù)建設發(fā)展的實際需要規(guī)范、靈活、高效地使用。設立鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設基金，引導政策性銀行加大對鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設的融資支持。三是探索建立分階段、動態(tài)化的鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設驗收評估機制。例如三年框架形態(tài)初步建成，初步驗收；五年初見成效，二次考核；十年成效明顯，再次評估，并相應建立獎補激勵機制等。四是完善配套政策，引導激勵國有企業(yè)帶動社會資本積極參與本市鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)建設，緩解區(qū)、鎮(zhèn)政府資金壓力，同時通過引入市場化、專業(yè)化力量，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的源頭活水，拓寬鄉(xiāng)村區(qū)域固有的發(fā)展思路模式，更好地對接城市需求，挖潛鄉(xiāng)村優(yōu)勢，激活鄉(xiāng)村資源要素潛力，培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，并與村集體經(jīng)濟發(fā)展、村民增收等建立長期關聯(lián)機制，增強鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的發(fā)展活力與可持續(xù)發(fā)展動力。

（五）優(yōu)化鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)交通網(wǎng)絡

完善鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的內外部交通網(wǎng)絡。一是開展進入鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的主干路建設改造，完善交通標識，提高外部尤其是市區(qū)進入鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的通達性、便捷性，促進城鄉(xiāng)之間資源要素流動及融合發(fā)展。二是完善連通鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)內各村委會、主要功能區(qū)、重要節(jié)點等的鄉(xiāng)村道路及沿線標識，提高示范區(qū)內各村之間的交通通達性，促進各村資源共享及聯(lián)動發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)內部，兼顧美學價值和景觀功能，打造便于通行、適宜游憩的最美鄉(xiāng)村路；有條件的區(qū)域可增設慢行通道，建設專供步行及自行車通行的鄉(xiāng)間小路，回歸鄉(xiāng)村獨有的自然、寧靜、慢生活等環(huán)境與體驗。在鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)積極開展四旁綠化建設，以綠廊、綠帶等連通區(qū)域內的村落、農田、水域及其他自然開敞空間，重塑連續(xù)性的鄉(xiāng)村田園風貌。□