□ 李寒凝 殷 裕 彭偉斌

（杭州師范大學 經濟學院，浙江 杭州 311121）

一、引 言

穩(wěn)定有序的農村土地經營權流轉為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下激發(fā)農村發(fā)展內生動力、推動現(xiàn)代農業(yè)高效穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供了根本支撐。規(guī)范的市場秩序和穩(wěn)定的契約關系有利于保障農民實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的土地收益，促進土地財產權的實現(xiàn)。盡管土地流轉經歷了快速發(fā)展，但長期以來流轉過程各類風險因素導致的糾紛違約頻發(fā)并未得到顯著改善[1,2]。截至2020 年底，我國流轉耕地總面積53218.92萬畝，約占總耕地的34.07%，而僅2020 年農業(yè)農村部就受理流轉糾紛違約案件62475 件，因流轉租金、流轉期限、土地用途等各類因素引發(fā)的糾紛違約不一而足1數據來源：農業(yè)農村部政策與改革司http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/index.jsp。土地流轉違約問題導致流轉市場失序，可能進一步引起農戶失地失業(yè)、農業(yè)現(xiàn)代化受阻和糧食安全等問題[3]。尤其是在流轉關系中處于弱勢地位的轉出農戶，可能因轉入方“毀約棄耕”等違約行為而直面租金損失和失地風險，土地財產權受到侵蝕。在保護農戶土地權益的根本前提下，伴隨交易復雜性和潛在違約風險的增加，穩(wěn)定的土地流轉迫切需要完備的風險分擔和轉移機制[4]。

為充分化解流轉風險，2016 年12 月31 日，中共中央、國務院發(fā)布《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》，首次提出要鼓勵地方探索風險基金或者設立土地流轉履約保證保險（以下簡稱“履約保險”）的方式保障農戶利益。2021 年農業(yè)農村部頒布《農村土地經營權流轉管理辦法》，要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防范制度，鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保險等多種形式保險服務。黨的二十大報告強調“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”，明確了新時代以強化農民土地財產權益為核心的土地制度改革方向，旨在賦予農民權利、提升農民收益、增強農民獲得感，為鄉(xiāng)村振興與共同富裕提供更有力支撐，也對土地流轉中充分化解違約風險、保障農戶穩(wěn)定收益提出了更高要求。

目前針對土地流轉風險問題的研究多集中于風險因素識別和風險防范的理論分析[5]，在降低風險的措施方面提出強化農戶產權[6]、加強流轉過程監(jiān)管以及完善事后調處機制等[7,8]。針對土地流轉風險分擔的研究多內嵌于農業(yè)組織化分析中，探討縱向一體化組織或“企業(yè)+農戶”、“合作社+農戶”等情形中的利益分配和風險分配情形[9]。而契約作為交易的規(guī)制結構，通過風險分擔機制和風險轉移機制，可以為化解履約風險提供基本制度保障，進而促進流轉契約的順利實施。

已有研究表明，履約保險作為一項制度創(chuàng)新，通過引入第三方保險主體和相應契約關系，為契約風險分擔機制和風險轉移機制的設計提供了新的思路。例如，范丹等[10]分析了履約保險的運行效果以及待完善部分；林樂芬等[11]、徐小陽等[12]分析驗證了影響投保人投保履約保險的因素，就提高參保意愿提出建議；劉華等[13]通過探究履約保險實施中問題，提出要以切實需求為導向，制定保險政策。盡管已有研究關注履約保險這一措施，但對其風險配置情形及內在機理分析不足，對此模式下的契約設計及其對應的風險配置情形還缺乏深入分析，未能說明履約保險如何通過合理化風險配置降低農戶面臨的違約風險和潛在損失。為提高風險對策的針對性和有效性，亟需厘清履約保險中風險的作用路徑，以及契約主體間的風險分擔和轉移機制，為土地流轉中合理的利益共享和風險分配機制設計提供新的思路，為土地流轉中農民土地財產權益的實現(xiàn)提供理論保障[14]。

二、土地流轉契約風險配置：理論機制與文獻綜述

（一）土地流轉違約：風險來源與風險配置

風險被定義為“來自未來的不確定性”，在多樣復雜的社會中，需要不斷進行事物選擇，而每一次選擇都將帶來無法預見的好或壞的結果，即為風險[15]。土地流轉涉及多個主體和多種潛在的風險因素，違約不僅增加了土地的交易成本，還阻礙了土地流轉市場的健康發(fā)展。當農業(yè)經營風險集聚，違約收益大于違約成本的時候，土地流轉雙方采取機會主義行為的可能性不斷增大，最終導致拖欠租金、棄耕“跑路”等一系列違約事件的發(fā)生。

已有研究將造成土地流轉違約的因素歸為三類。一是土地流轉的自然和市場風險，是不因人們意志而改變的客觀存在的風險，主要是因為農作物受自然因素影響比較大，抵御風險的能力較低。自然災害和土地肥力下降會影響農作物的正常生產，進而農作物價格大幅震蕩，造成土地經者收益下降，損失巨大以至于無法支付土地租金，最終選擇違約“跑路”[16]。

二是土地經營者盲目的趨利性投資。一些土地經營者對市場前景沒有很好地估計，對自身經營能力和投資風險過于樂觀，大量租入土地卻無法盈利，釀成入不敷出甚至破產的后果[17]。土地經營者為了利潤的最大化而租入土地，但當發(fā)現(xiàn)難以實現(xiàn)其投機目的時，采取機會主義行為的概率便大大提升。更有甚者改變土地利用方式，將農用地用作其他非農業(yè)用途，違背契約條款，對土地資源造成損害[3]。此外，當前農業(yè)經營的收益低，土地經營者對于國家財政補貼的依賴性大，一旦缺乏政策的支持，其抵御風險的能力將極大減弱[18]。有的經營者為了獲取國家各種財政補貼獲利，大規(guī)模承包土地卻沒有經營能力，缺乏對農業(yè)經營的長期性風險防范，土地經營者違約的可能性極大。

三是基層政府行為缺位和越位。在土地流轉過程中，基層政府作為參與主體，從自身利益出發(fā)片面追求土地流轉的速度、數量和規(guī)模，有可能未盡到其代理人角色本分，在土地流轉前沒有考察轉入方的資質和履約能力，或引入土地轉入資質不全的土地經營者，或缺乏規(guī)范的土地流轉合同，為后續(xù)流轉契約的履約埋下隱患[19]?；鶎诱拇砣巳蔽缓驮轿皇雇恋乩霉?，導致契約雙方行為的短期化，嚴重損害轉出農戶的合法權益[20]。

然而，在上述違約風險隱患下，因缺乏有效的風險配置機制，當前流轉契約安排未能實現(xiàn)合理的風險配置。一方面，流轉契約是典型的不完全性契約，表現(xiàn)在土地流轉契約條款對于違約的追責無法做到詳盡，對于“未履行和未完全履行契約”的界定不清等，往往會導致出現(xiàn)土地經營者和轉出農戶單方面承擔風險損失的情況[5]。另一方面，違約行為難以制裁，通過法律途徑追責成本高昂，即使訴訟成功，違約的土地經營者也很難兌現(xiàn)租金。所以在土地經營者無力支付租金選擇違約時，損失就傳遞給村集體經濟組織，村集體經濟組織又將租金損失平均分攤到每一個參與流轉的農戶身上，轉出農戶就成為被動的受害者[21]。因此，流轉契約內部的違約風險配置情況如圖1 所示，違約風險帶來的損失在流轉主體內部單向傳遞，并不能完全滿足流轉雙方的風險配置需求。參與流轉的農戶成為最終的風險承擔者，應有的權益得不到保護，會降低農戶們進行土地流轉的積極性，破壞土地流轉市場的信任體系，造成土地資源的浪費。

圖1 土地流轉契約的違約風險配置形式

（二）契約風險配置：風險分擔與風險轉移

1.契約內部主體間的風險分擔

現(xiàn)代契約理論認為契約違約風險產生的原因是交易雙方的機會主義行為、交易雙方的信息不對等，以及交易的不確定性[22]。契約雙方無法對所有未來可能發(fā)生的風險事件做出預測寫入契約條款中，讓雙方都滿意且第三方權威能在契約糾紛時給予明確判定，決定了契約總是不完全的[23]。流轉契約的不完全，導致契約主體內部風險分擔不均衡，為流轉糾紛和違約風險埋下了隱患。如何降低違約風險，實現(xiàn)風險在契約主體間的合理配置，是契約研究一直以來關注的熱點。傳統(tǒng)契約理論關注契約內部主體間的風險分擔機制，本質是通過契約來協(xié)調和分配契約主體間的權利與義務[24]。在遵循“風險分擔、收益共享”的原則下，契約將風險分配給對風險更有抵御能力的一方來承擔，在風險降低的同時，也能降低控制和處理風險的成本[25]。張五常[26]對分成租佃制的研究分析了締約方圍繞委托代理契約之間展開的博弈以及風險規(guī)避行為，提出在固定工資契約、定額租金契約和分成契約三種契約類型中（見表1），分成契約是風險分擔的均衡解，詮釋了分成契約的合理性，開啟了契約風險配置研究的先河。之后，Stiglitz[27]從信息不完全的角度，對分成契約的合理性作了進一步解釋，認為耕種的土地存在肥力的好壞，農戶的個人能力和勤奮程度也存在差異，而這些信息很難被觀察和評估，從而易引發(fā)因信息不對稱而產生的道德風險，在此情況下，土地所有者和農戶選擇了分成契約對可能發(fā)生的風險進行分擔。我國當前流轉契約租金安排分為三類：最低租金、定額租金、浮動租金[28]。浮動租金屬于分成契約的一種，在風險分配形式上滿足流轉雙方風險分擔的需求[29]。因此，契約設計的優(yōu)化方向應根據契約主體的風險偏好、風險承擔能力，在契約主體內部設計合理的風險配置機制。

表1 不同契約類型的風險分擔

2.契約外部風險轉移

風險的客觀性及其負面影響是保險制度產生和存在的前提[30]。農民受到自身教育程度限制等影響，識別風險的能力較弱，所以在流轉交易中更應該規(guī)避風險[31]。傳統(tǒng)農業(yè)社會中，農民往往會選擇基于農村社會網絡的非正式風險分擔機制來減少風險帶來的損失，而此種機制在農業(yè)市場化和規(guī)?；洜I的背景下已不再適用[32]。因此，引入對風險更有承擔能力的第三方，將原有兩個主體承擔的風險向外部轉移是一個有效的方法[33]。由于市場交易中存在不確定性，人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)風險規(guī)避，會購買一些只有在某些不確定的事件發(fā)生的時候才兌現(xiàn)的契約，將不確定性的損失變成確定的定額支付[34]。保險契約通過歸類整合、讓更適合的人承擔不確定性的方法，引入“在某些不確定的事件發(fā)生后才兌現(xiàn)的契約”交易規(guī)則，將巨額意外損失（contingent-loss）轉化為少量的固定支付（fixed-charge）的分散風險，來補償個體的風險損失，確保交易成果的穩(wěn)定性，以降低不確定性和實現(xiàn)風險規(guī)避[35,36]。農業(yè)種植是受風險影響較大的領域之一，正因如此，有關農業(yè)風險管理的方法也不斷增多，現(xiàn)有的農業(yè)風險管理方法主要見于風險防范、風險規(guī)避、風險轉移以及損失控制。其中，風險轉移的方法能夠由第三方承擔農業(yè)災害損失補償，分散流轉契約主體所承擔的風險，并在一定程度上彌補契約內部風險分擔機制的失效。

基于以上分析，本文構建理論分析框架，如圖2 所示。在識別土地流轉違約風險主要來源的基礎上，梳理出契約安排風險配置的主要路徑：契約內部主體間的風險分擔與契約外部的風險轉移?；谶@一分析思路，進一步選取江蘇、浙江、四川三地履約保險典型案例進行對比分析，在總結歸納其具體做法和實施特點的基礎上，分析履約保險的契約風險配置機制，闡釋其實現(xiàn)風險分擔與風險轉移的具體路徑。

圖2 理論分析框架

三、研究設計

（一）研究方法與研究對象

本文選擇四川邛崍、江蘇海門、浙江海鹽等具有代表性的典型案例進行多案例對比分析，針對創(chuàng)新做法、經驗及其蘊含的契約風險轉移機理進行剖析。案例研究可以用來記錄和分析某項研究的實施過程，相比于實證研究，更加關注個案解釋和回答“怎么樣”的問題，能詳細描述和解釋全新領域的現(xiàn)象[37]，對于剖析履約保險的實施過程和內在機制更為適用[38]。履約保險作為一種流轉違約風險防范機制的創(chuàng)新形式，當前對于其運轉機制和風險配置的研究并不多見，迫切需要詳細的案例描述，以總結其成功經驗，并尋求可復制和推廣的適用條件。本文選取邛崍、海門、海鹽三地均是各自省內第一個開展履約保險試點的地方，相較于其他履約保險試點地區(qū)，推出了多項創(chuàng)新舉措，并取得了初步成效，履約保險簽約單數逐年遞增，案例具有創(chuàng)新性和代表性。

（二）案例數據收集

本文通過實地訪談、檔案記錄以及文件收集等方法從訪談材料、政府文件、網絡資料等多種來源收集相關數據資料。研究團隊基于前期文獻綜述與資料收集，圍繞三個試點地區(qū)土地流轉基本情況、土地流轉糾紛違約及處理情況、履約保險實施及效果幾方面內容設計訪談提綱，并于2021 年6-7 月進行實地調研，對土地流轉履約保險有關參與主體進行訪談，包括試點地區(qū)農業(yè)農村局負責人員、保險公司工作人員、履約保險試點的村干部和參與履約保險的村民代表等，獲得約4 萬字的訪談記錄，構成支撐性數據，并在當地政府部門的協(xié)助下獲取《農村土地流轉費履約保證保險實施方案》等有關政策文件、投保清單數據、履約保險合同樣本、保單樣本等資料。

（三）案例介紹

1.四川邛崍模式

四川省成都市邛崍市，總面積1377 平方公里，下轄17 鎮(zhèn)、16 鄉(xiāng)、486 個行政村、26 個居民委員會，耕地面積約32 萬畝，其中水田占72% 左右，以種植水稻為主。全市人口60.3 萬，其中農業(yè)人口58 萬人。早在2015 年12月邛崍市冉義鎮(zhèn)就對履約保險的實施展開了具有開創(chuàng)性的探索，2016 年進一步制訂《邛崍市全域開展農村土地流轉履約保證保險實施方案》，是全國首個進行履約保險試點的地區(qū)。邛崍市的履約保險推行經歷了三個階段：第一階段，面對違約風險，邛崍市采取政府兜底的方式，十分被動且無法有效減少違約事件發(fā)生。第二階段，邛崍市引入擔保公司分擔流轉違約風險，履約保險初見雛形。第三階段，為了減少擔保產品在大面積推廣中可能帶來的風險，引入中華聯(lián)合財產保險公司，正式開發(fā)“農村土地流轉履約保證保險”產品，履約保險應運而生，走出了以市場化方式轉移違約風險的第一步，于2015 年當年即實現(xiàn)保險參保面積2.4 萬畝[39]。截至2020 年，邛崍市流轉土地投保率已經達到90%以上2數據來源：中國農業(yè)農村部網站《四川邛崍：創(chuàng)新農村土地流轉風險防范機制》(http://www.moa.gov.cn/ztzl/ncggsyq/ggal/201707/t20170703_5734696.htm)。在邛崍試點經驗的基礎上，成都市于2017 年出臺《關于推進農村土地流轉履約保證保險的意見》，細化對參保對象、工作流程、保險費用、保費補貼政策等的規(guī)定，鼓勵全市涉及土地流轉的農戶和經營主體廣泛參與，以進一步降低土地流轉違約風險。

2.江蘇海門模式

江蘇省南通市海門區(qū)（原海門市），總面積1148.71 平方千米，耕地面積79.5 萬畝，下轄21 個鎮(zhèn)、3 個街道辦事處、56 個居民委員會、234 個村民委員會。全市人口98萬人，農業(yè)人口28 萬。海門作為全國首批農村土地確權登記頒證試點單位與集體產權制度改革試點市，對于農村土地的改革一直走在江蘇省前列。海門市在借鑒邛崍模式的先進經驗后，于2017 年7 月24 日印發(fā)《關于“三權分置”創(chuàng)新示范縣建設的實施意見》，規(guī)定以市級農村產權交易中心交易項目為依據，在土地交易平臺流轉的土地需要參加履約保險，并將投保工作列入農村工作考核指標。作為江蘇省第一個開展履約保險試點的地區(qū)，海門簽訂了江蘇省第一單履約保險，完成江蘇省第一單保險賠付，投保土地面積居全省第一、全國前列，其創(chuàng)新做法入選《2011-2021 年江蘇農村改革試驗精選案例》?；谠圏c實施經驗總結，海門于2020 年12 月24 日重新修訂下發(fā)了《海門區(qū)農村土地流轉履約保證保險實施方案》，將賠付比例從50%提高到60%，針對不同投保年份實行差異化費率，將參保范圍擴大到農村產權交易平臺外。截至2020 年底，海門累計參保面積96601 畝，涉及流轉費用8078 萬元，保險費235.47 萬元，共實現(xiàn)3 筆保險賠付，賠付資金19.27 萬元，涉及土地面積400.56 畝3數據來源：南通市人民政府網站《土地流轉上保險，農戶吃上“定心丸”》（https://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/sxcz/content/9d8d3f07-fcdd-46edbec7-d609e9125a7f.html）。

3.浙江海鹽模式

浙江省嘉興市海鹽縣，總面積1072.63 平方公里，耕地總面積為33.38 萬畝，全縣共九個鎮(zhèn)街道，105 個村經濟合作社，人口37.9 萬，其中農戶7.75 萬戶，家庭承包耕地面積27.92 萬畝。截至2021 年上半年，全縣土地流轉面積達21.5 萬畝，其中出租面積20.56 萬畝，土地流轉率達77%，流轉期限五年以下的承包耕地占總面積的18.8%，五到十年的占流轉總面積的26.5%，十年以上的占總面積的54.7%。在流轉率不斷升高的同時，海鹽縣出臺了相應的違約風險防范措施。2013 年，海鹽縣建立了風險保障金制度，由土地流入的經營主體按每畝計費，在承包土地前先繳納風險保障金，由村集體收取后，上繳縣（鎮(zhèn)）統(tǒng)一建立的專賬管理，用于補償因經營主體無法履行合同給流出農戶所造成的租金損失。土地經營者按照每畝租金的一半，但不少于300 元的標準來繳納土地流轉風險保障金。然而，風險保障金制度在實踐中存在多方面的“副作用”：占用了土地經營者大量資金，加重其經濟負擔和經營成本；降低經營主體進行投資經營的積極性；也對土地經營者抗風險的能力帶來了負面影響，非但沒有改變當前流轉契約的風險配置情況，還增加了違約風險[38]。為了減輕土地經營者的資金負擔，探索土地流轉風險防范新模式，在總結學習邛崍和海門的經驗后，海鹽縣因地制宜地創(chuàng)設了一套履約保險運行機制，并于2018 年9 月22 日在浙江省率先開展了履約保險的試點工作。在海鹽縣農業(yè)農村局的大力推廣以及基層村組織的宣傳普及下，海鹽縣履約保險的推行獲得了較好的成效，保險簽約數量逐年遞增，如表2 所示。2018-2020年履約保險已簽約59 單，涉及流轉土地面積1.2 萬畝左右，保險金額850 萬元，總保費21.32 萬元。2021 年上半年以來，已簽約34 單，涉及土地面積6842.29 畝，保險金額5048258.52 元，總保費126206.47 元。

表2 海鹽縣2018-2021 年土地流轉履約保險投保情況

四、土地流轉履約保證保險的風險配置機理

（一）履約保險實施特點比較

1.邛崍模式的主要做法

第一，在主體參與方面，搭建農業(yè)合作社平臺，通過農村產權交易平臺開展農村土地經營權交易，并由產權交易所統(tǒng)一辦理交易鑒證。引入三家保險公司，為流轉的土地提供履約保險產品，由土地流轉雙方向保險機構提出購買保險服務申請。保險公司審核流轉雙方提供的流轉合同、交易鑒證等材料后，簽訂履約保險并對保險合同進行統(tǒng)一備案。第二，在保費繳納與補貼方面，履約保險保費按土地流轉租金的3%收取，政府對參加對規(guī)模經營面積在50畝以上參保的進行財政補貼，采取以獎代補的方式分擔50%保費；剩余50%保費中，土地經營者承擔80%，農戶承擔20%。保險公司為農戶等轉出人提供保險保障。第三，在違約追償方面，如果土地經營者違約，轉出農戶受到的損失將由保險公司賠付，再由保險公司向承租方追償。政府建立失信黑名單制度，參保人員發(fā)生惡意違約、作假騙保等行為的，取消對其相關政策扶持。對保險機構不履行保險合同約定的，禁止其在全市開展政策性保險業(yè)務4數據來源：《成都市人民政府辦公廳關于推進農村土地流轉履約保證保險的意見》。

2.海門模式的主要做法

第一，在主體參與方面，農戶將土地經營權交給村集體流轉，以農村產權交易中心為平臺，村集體和土地經營者投保，土地轉出方為被保險人。村集體作為第一責任人，承擔土地經營者綜合審查、合同簽訂、經營監(jiān)督、租金催繳追繳等責任。村集體需要分擔50%的違約風險，對其行為起到了監(jiān)督和約束作用。第二，在保費繳納與補貼方面，保險費率是實際繳納的土地租金的3%，由土地轉出方和政府財政各支付保費的50%。海門區(qū)將合同約定的土地經營者應支付土地租金之日起的60 天設為賠款等待期，若超過賠款等待期土地經營者還未支付租金，則視為土地經營者違約。第三，在違約追償方面，當保險事故發(fā)生，由保險公司和村級各承擔50%，全額賠付轉出農戶合同約定應繳納的當年租金，對違約經營者的地表物等處置收益進行同比例分配。當年保險賠付率達到150%及以上時，保險公司終止賠付，超出部分由市、村兩級政府財政按1:1 的比例賠付。海門區(qū)在2020 年重新修訂發(fā)布的履約保險實施方案中，將保費費率調整為第一年3%，第二年2.5%，第三年及以后2%，并擴大保險覆蓋范圍，允許未在農村產權交易平臺上流轉的土地進行投保。

3.海鹽模式的主要做法

第一，在主體參與方面，農戶將土地交給村集體，由村集體在土地流轉和產權交易中心鑒證流轉，流入土地的經營者必須經工商登記且無逾期支付流轉費、逃避債務和違法違紀等不良記錄。土地經營者持相關資料選擇繳納風險保障金或履約保險投保，已繳納風險保障金的經營者也可以申請轉入履約保險。投保后保單原件由村集體保管，副本進行備案，經營者在繳納土地流轉租金時可以申請續(xù)保，如經營者未續(xù)保，保險公司將向經營者和轉出方發(fā)出未續(xù)保提醒。第二，在保費繳納與補貼方面，保費僅為投保人投保的農村土地經營權年度流轉費的2.5%。在政府補貼后，土地經營者僅需繳納整個土地流轉租金的1.5%作為保險費。第三，在違約追償方面，若經營者違約，未支付租金逾期7 天以上，轉出方應將情況告知保險公司，在60 天賠款等待期內追償無果，保險公司將全額賠付。與此同時，將在土地流轉過程中存在違約行為的經營主體列入土地流轉違約失信黑名單并予以全縣公開。凡列入黑名單的經營主體將被列入人民銀行企業(yè)信用信息輔助系統(tǒng)，作為全省范圍內銀行放貸的信用依據。當保險公司的賠款金額達到保險公司實收保費的200%時，將會暫停履約保險的簽約服務，待完善政策制度后恢復業(yè)務開展，已簽訂的保險合同繼續(xù)有效。

邛崍、海門、海鹽三地履約保險設計是一個不斷優(yōu)化、不斷完善的過程。邛崍市首創(chuàng)的履約保險模式，開創(chuàng)性地在流轉契約關系中引入保險公司這一外部主體，并設置了保險費率標準、保費承擔比例、追償及賠付方式等具體細則標準，為其他地區(qū)提供了參考和借鑒。海門在邛崍模式的基礎上，優(yōu)化了履約保險設計，將土地經營者和村集體共同作為投保人，發(fā)生違約時村集體也承擔部分賠付責任，由此強調村集體的責任作用和風險分擔功能，并加入了賠付預警機制，避免風險無限放大。海鹽縣在二者的基礎上，率先設置“先付后用”機制以切斷風險向農戶傳遞的路徑，增加了縣級政府作為投保人，減少了土地經營者承擔的保費比例，完善違約處置方法，設立違約后追償、索賠權益轉讓等制度。此外，江蘇無錫、浙江平湖、重慶奉節(jié)、杭州余杭等地也相繼開展了履約保險的試點。表3 為現(xiàn)有土地流轉履約保險各試點的模式對比。追根溯源，履約保險所蘊含的核心機理沒有改變，就是在契約內部主體間形成合理的風險分擔機制，并利用保險契約將違約風險向外部轉移，與保險公司形成“利益共享，風險共擔”的風險配置鏈。

表3 各試點地區(qū)土地流轉履約保證保險模式比較

（二）履約保險的風險規(guī)避、分擔與轉移

各地開始推行履約保險后，一方面降低了土地經營者的經營成本，另一方面是引入市場化保險機制，大大簡化了賠付程序，既保證農戶的合法權益不受侵害，又減輕了村集體的工作壓力。履約保險覆蓋了土地流轉的全階段，由保險公司對土地流轉全程進行保駕護航，運行機制與風險配置如圖3 所示。履約保險模式涉及轉出農戶、村集體經濟組織、土地經營者、多級政府、保險公司等多個主體，由土地經營者、政府和保險公司形成三方契約，形成了“風險規(guī)避—風險分散—風險轉移”的完整風險配置路徑，將舊模式下可能存在的土地經營者將風險傳遞向農戶的路徑切斷，轉而借由保險契約構建起契約關系網，單個土地經營者違約后，通過保險契約將風險損失轉移給保險公司，而保險公司又以保費的形式將風險損失分攤給每一個參與投保的土地經營者以及補貼保費的各級政府財政，從而實現(xiàn)了風險的轉移和分散。

圖3 理論分析框架

1.風險規(guī)避：“先付后用”切斷風險向農戶的傳遞路徑

在未實行履約保險的傳統(tǒng)流轉契約安排中，因土地經營者存在不可預知的經營風險，一旦“毀約棄耕”，租金損失的風險將直接傳導到轉出農戶方。三地履約保險模式中，邛崍市與海門區(qū)采用一年一付的投保模式，在土地經營者交付當年租金的同時進行續(xù)保，一定程度上減少了短期違約風險。海鹽模式則進一步創(chuàng)新“先付后用”機制，為流轉租金加上“雙保險”，即首次簽訂流轉合同的土地經營者，需要先支付第一年租金，然后投保次年的履約保險，將支付土地流轉租金的日期同時約定為續(xù)保日期，投保人應在續(xù)保日期前自行辦理續(xù)保手續(xù)并支付土地流轉租金。之前已經簽訂流轉合同的經營者，要去縣土地流轉中心簽訂土地經營權出租合同補充協(xié)議書，以前如有拖欠租金要付清，然后實行下一年租金先付后用，投保次年的保險。海鹽縣“先付后用”的形式實現(xiàn)了租金前置，規(guī)避了短期租金損失給農戶帶來的風險，再由保險公司為下一年的租金提供保障，避免了農戶未來租金損失的風險。因此，在土地流轉所涉及的多個主體中，農戶作為弱勢方，被隔離在風險配置的鏈條之外，以此為前提，其他主體再進行風險分擔與轉移。履約保險的這一風險規(guī)避機制有效地保障了農戶應用權益，給予農戶以穩(wěn)定的租金收益預期，有助于促進農戶的土地轉出意愿，增加流轉市場的有效穩(wěn)定供給。

2.風險分擔：多級政府參與分擔風險

在傳統(tǒng)的土地流轉契約關系中，農戶和土地經營者分別作為供給主體和需求主體，往往面臨風險分擔的不均衡。農戶作為信息和風險承擔能力的弱勢方，卻通常承擔更高的風險。在各個試點的履約保險設計中，從邛崍的流轉雙方和政府共擔保費，到海門的市、村兩級政府共擔保費，再到海鹽的土地經營者與縣、鄉(xiāng)兩級政府共擔保費等，各級政府財政都參與了保費分攤。特別是海鹽縣在其他試點地區(qū)的基礎上，推出了縣、鎮(zhèn)（街道）兩級財政補貼，規(guī)定縣級財政和投保人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各給予投保人年保費20%的補貼，投保人承擔年保費的60%。海門則形成村、區(qū)鎮(zhèn)、區(qū)財政局、區(qū)農業(yè)農村局緊密聯(lián)系的聯(lián)動機制，形成風險共擔的利益共同體。此舉在進一步減少經營主體現(xiàn)金流負擔的基礎上，鼓勵流轉雙方積極投保，提升了雙方流轉的積極性，確保履約保險政策穩(wěn)步推進。并且，政府的參與也讓風險分擔主體更加多元化，讓投保的土地經營者和政府財政組成了風險共擔機制，以繳納保費的形式分擔流轉違約的風險，促使基層政府也成為風險分擔鏈條的一員，一定程度上能約束基層政府的行為，敦促其履行流轉過程中監(jiān)督的職責，實現(xiàn)多個參與主體的風險共擔來分散風險。

3.風險轉移：保險公司賠付以及時止損

將保險公司引入到土地流轉契約的風險配置機制中，構建違約風險向契約外部轉移的配置機制，是履約保險模式所做出的重要風險配置創(chuàng)新。借助保險模式，可以將違約造成的大額租金損失轉化為少量的保費支付來分散風險，并有效補償村集體和農戶個體的風險損失?，F(xiàn)有的邛崍、海門和海鹽模式通過不斷改進，以保險公司為主體，以村集體為輔助監(jiān)管，建立了相對完善的追償賠付機制。具體而言，在土地流轉合約期內，如果發(fā)生土地經營者“違約跑路”的情況，若涉及土地能重新流轉并重新簽訂土地流轉合同，農戶沒有產生損失的，保險公司將不負責賠償，若未能重新流轉，導致土地空置，保險公司將賠償農戶租金損失，土地重新進入流轉市場，從而解決了合約期內的土地處置問題，有助于土地再流轉。海門區(qū)與海鹽縣在履約保險設計中要求土地經營者繳納固定數額的復墾保證金，防止土地經營者濫用土地資源，確保土地資源可持續(xù)利用。若合約到期后，發(fā)生違約事故，保險公司將賠償農戶租金損失，確保轉出土地的農戶不承擔損失，并且通過觸發(fā)違約支付權益轉讓制度，由更有經驗的保險公司代替村集體和農戶對違約的土地經營者進行賠款金額范圍內的追償。追償所得，扣除賠款金額后，剩余部分返還被保險人。當追償無果時，土地經營者將被列入違約黑名單，限制其信貸行為，降低土地經營者采取違約行為的可能性，提高追償的成功率。

五、結論與討論

（一）結論

本文通過對邛崍、海門、海鹽三地履約保險設計的比較分析，詳細論述了履約保險的運行機制以及風險配置情況。履約保險引入保險公司承擔了流轉契約外部第三方風險分擔的角色，并且通過保險契約有效轉移了原本轉嫁到轉出農戶身上的租金損失。作為一種土地流轉違約風險防范機制，與原有的風險保障金等風險防范措施相比，履約保險顯著降低了土地經營者的資金壓力和經營成本，優(yōu)化了土地流轉違約風險配置，提高土地經營者參與土地流轉的積極性，有利于推動規(guī)模經營和土地流轉市場的健康發(fā)展。

（二）現(xiàn)有不足與對策建議

1.健全履約保險運行與管理機制，提升政策保障力度

基層政府和村集體是土地流轉的組織者和監(jiān)管者，因而成為推行實施履約保險的重要一環(huán)。實地調查結果顯示，現(xiàn)行履約保險的推行過程中存在基層政府和村集體投入和宣傳力度不足、財政與人力保障不充分的問題，導致履約保險的實際執(zhí)行程度有所不足。究其原因，現(xiàn)行的履約保險運行與管理機制尚未完善，基層政府和村集體作為保險公司、土地經營者和村民三者之間的橋梁，特別是面向村民的組織者和宣傳者，在履約保險實施的全過程中承擔組織宣傳、保費收取、運行監(jiān)督以及部分違約追償與賠付職責，這無疑大大增加了基層組織的工作量與工作難度。因此，政策制定應增加對履約保險的關注和投入程度，為履約保險的實際推行提供全面保障，形成以市場化為基礎、以政策輔助為支撐的履約保險運行與管理機制。一方面，政府部門應給予充分的財政與人力支持，包括劃撥履約保險保費補貼專項資金、組織履約保險工作專員，并督促保險公司積極擔責，增派保險專業(yè)人員進行對接等，減輕基層政府工作負擔，提升辦事效率；另一方面，應保證履約保險支持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，例如出臺保費補貼的長期政策，對多年連續(xù)參保、信用等級高、無違約記錄的經營主體給予適當費用減免等，提高土地經營者的參保積極性，同時也給予轉出土地農戶以積極的預期，保證土地流轉的有序穩(wěn)定。

2.推動履約保險數字化與平臺化，提高參保響應度

調研過程中發(fā)現(xiàn)，履約保險的多個利益相關主體都存在一定程度的響應程度不足、參保續(xù)保意愿不高的問題。對于村集體而言，對履約保險政策認知不夠深入和細化，對于履約保險風險配置優(yōu)化和節(jié)約經營者成本的根本作用認知不足，特別是在村集體需要自負保費的地區(qū)，容易出現(xiàn)村集體參與和組織積極性不高的情況；對于保險公司而言，履約保險是新興險種，其中的風險評估、違約追償和賠付機制尚未健全，復雜流程和談判成本高昂令其望而卻步；對于主要投保人土地經營者而言，保險知識的缺乏令其對于履約保險這一新事物持保守態(tài)度，且當前大多試點地區(qū)處于風險保障金和履約保險并行的過渡期，經營者已經或更愿意選擇繳納風險保障金。因此，有必要暢通履約保險的宣傳途徑，通過線上、線下多種途徑向已經簽訂流轉合同的流轉雙方充分解釋告知履約保險的保障功能，提高大眾對履約保險的認可度和接受度；倡導村集體與保險公司協(xié)作優(yōu)化參保簽約流程，對于已經建立土地交易平臺的地區(qū)，可借助土地交易平臺進行履約保險政策宣傳和提供具體保險建議，開發(fā)履約保險線上簽約與賠付功能，節(jié)約交易成本，擴大投保基數，提升簽約率，實現(xiàn)履約保險模式的高效推廣。

3.開發(fā)“保險+期貨”新模式，提高履約保險抗風險能力

履約保險目前還處于起步探索的階段，就實地調研情況來看，多數履約保險僅支持一定流轉規(guī)?；蚍N植糧食作物的土地經營主體投保。相對于經濟作物而言，糧食作物種植的生產風險和市場風險均較低，由于不可預測原因導致違約事故的可能性較小，保險公司所承受的風險也相應降低。為更好發(fā)揮履約保險的風險配置優(yōu)化功能，履約保險需進一步覆蓋流轉規(guī)模小以及多種作物的土地經營主體，尤其是風險更高、更難測算的經濟作物種植。為此，保險公司可以探索將風險進一步向外部轉移的途徑，如“保險+期貨”的履約保險新模式，在通過保險為農戶提供租金保障的同時，利用期貨市場，將保險公司承擔的風險再轉移至金融市場，拓展農業(yè)相關保險業(yè)務，從而提高履約保險的抗風險能力和可持續(xù)性，擴大履約保險的應用范圍，惠及更多農戶。