毛建青，郭 蓉，陳文博

（1.浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心，浙江杭州 310023；2.南方科技大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院高等教育研究中心，廣東深圳 518055）

一、問(wèn)題的提出

2022 年10 月22 日，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，我國(guó)將于2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。教育現(xiàn)代化作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要基石，對(duì)推動(dòng)我國(guó)成為學(xué)習(xí)型大國(guó)、人力資源強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)有重大意義。面向教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)之一就是推動(dòng)各級(jí)教育高水平高質(zhì)量普及[1]。同時(shí)，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系不僅是新發(fā)展理念的集中體現(xiàn)和新發(fā)展格局的迫切需要，而且是教育強(qiáng)國(guó)的奠基工程[2]，是建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的根本性體現(xiàn)，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)性保障。由于體系包含結(jié)構(gòu)，教育結(jié)構(gòu)是教育體系的基礎(chǔ)[3]，所以高質(zhì)量教育體系首先表現(xiàn)為合理的教育結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書(shū)記在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)上提到“要優(yōu)化同新發(fā)展格局相適應(yīng)的教育結(jié)構(gòu)”[4]。因此，從教育生態(tài)系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)看，高質(zhì)量教育體系意味著初等、中等、高等三級(jí)教育要健康發(fā)展，彼此關(guān)系互洽，整體結(jié)構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。而且，保障能力是構(gòu)建高質(zhì)量教育體系的重要戰(zhàn)略支撐[5]。其中，充足的經(jīng)費(fèi)投入為教育事業(yè)的發(fā)展注入源源不斷的活力，是發(fā)展教育事業(yè)、構(gòu)建高質(zhì)量教育體系、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要前提。近年來(lái)，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)逐年攀升，2022 年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為61344億元，比上年增長(zhǎng)6%。國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》意味著當(dāng)前和今后一段時(shí)期教育經(jīng)費(fèi)保障工作的主攻任務(wù)是保投入、調(diào)結(jié)構(gòu)、提效益[6]。因此，在建設(shè)高質(zhì)量教育體系背景下，對(duì)我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)展開(kāi)研究意義重大。

自十九屆五中全會(huì)提出“高質(zhì)量教育體系”后，學(xué)界紛紛對(duì)高質(zhì)量教育體系展開(kāi)研究，從理論層面探討了高質(zhì)量教育體系的基本內(nèi)涵、框架結(jié)構(gòu)等，并從實(shí)踐層面提出推進(jìn)高質(zhì)量教育體系建設(shè)的政策建議，普遍認(rèn)為高質(zhì)量教育體系提供以人民為中心的、滿足日益增長(zhǎng)的多元需求的、讓人民滿意的教育[7]，圍繞“一個(gè)目標(biāo)”“兩條路徑”“三個(gè)重點(diǎn)”“四項(xiàng)條件”所組成的框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行高質(zhì)量教育體系建設(shè)[8-9]。建立高質(zhì)量教育體系，離不開(kāi)教育經(jīng)費(fèi)的大力支持與合理配置。國(guó)外學(xué)者將教育投入看作人力資本的投資[10]，論證了教育投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用；同時(shí)，通過(guò)對(duì)各級(jí)教育支出占GDP 的比重進(jìn)行回歸[11]或各級(jí)教育支出占教育總支出的比例[12]分析一國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的分配情況，研究政府和家庭在不同階段的教育中如何分配資源[13]。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為增加教育投入可以增加各級(jí)教育人力資本增量，提升勞動(dòng)者素質(zhì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高水平發(fā)展[14]。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模給予了較多的關(guān)注，通過(guò)分析社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、生均教育經(jīng)費(fèi)等絕對(duì)指標(biāo)的整體趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模較低；對(duì)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的關(guān)注總體上相對(duì)較少，現(xiàn)有的研究主要從來(lái)源結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、使用結(jié)構(gòu)[15]三方面入手，對(duì)各級(jí)教育投入占投入總量的比重、教育投入占公共投入總量的比重[16]、生均成本指數(shù)[17]等指標(biāo)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)存在經(jīng)費(fèi)投入總體短缺和保障仍然不充分[18]、非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入比例偏低[19]等問(wèn)題，因此提出要進(jìn)一步加大教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、完善和優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)[20]。

綜上所述，學(xué)界已經(jīng)對(duì)高質(zhì)量教育體系及教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)展開(kāi)了諸多研究，為本文奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，已有研究更關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模，較少關(guān)注三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，基于高質(zhì)量教育體系對(duì)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行定量考察的實(shí)證研究尤為缺乏。因此，本文擬以《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》中教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)和現(xiàn)狀特征；同時(shí)，結(jié)合OECD iLibrary 中OECD 國(guó)家平均的教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)，對(duì)比我國(guó)與OECD 國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以找到我國(guó)與OECD 國(guó)家之間存在的差距，從而提出調(diào)整我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的策略，以期構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

我國(guó)現(xiàn)行教育體系的三級(jí)教育通常是指初等、中等和高等教育。其中，初等教育主要包括小學(xué)教育，中等教育主要包括初中教育和高中教育，高等教育包括大學(xué)?？平逃?、大學(xué)本科教育和研究生教育。而OECD 國(guó)家則以國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類（ISCED）為基礎(chǔ)來(lái)劃分教育水平，將三級(jí)教育具體細(xì)分為八級(jí)，初等教育為一級(jí)、中等教育為二至三級(jí)（初中教育、高中教育）、中等后教育但并非高等教育為四級(jí)、高等教育為五至八級(jí)（短期高等教育、學(xué)士教育、碩士教育、博士教育）。因此，考慮到我國(guó)與OECD國(guó)家教育體系的差異，本文初等教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的是小學(xué)教育，中等教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的是初中和高中教育，高等教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的是大學(xué)專科、大學(xué)本科及研究生教育。

我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》（以下簡(jiǎn)稱《年鑒》）?！赌觇b》主要包括全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)收支、各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)收入、各地區(qū)各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)等各類數(shù)據(jù)，其中全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總收支全面、系統(tǒng)地反映了全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用的情況?！赌觇b》是我國(guó)目前可供獲取的關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)支出全面數(shù)據(jù)的重要公開(kāi)渠道，其數(shù)據(jù)具有權(quán)威性和科學(xué)性，為學(xué)界研究教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和使用效益提供了數(shù)據(jù)支撐。

OECD 國(guó)家三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于OECD iLibrary。它是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提供的信息資源為基礎(chǔ)而建立的在線圖書(shū)館，集成了其所出版的圖書(shū)、期刊、工作分析報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等各種信息資源。其中，《教育概覽》（Education at a Glance）囊括了34 個(gè)OECD 國(guó)家的基本教育情況，涵蓋了教育結(jié)構(gòu)、教育財(cái)政以及教育體系的績(jī)效等方面的數(shù)據(jù)，介紹了有關(guān)教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、教育中的財(cái)政與人力資源投入、教育機(jī)會(huì)、教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征以及學(xué)習(xí)環(huán)境與學(xué)校組織等方面的關(guān)鍵信息，為學(xué)界研究和對(duì)比國(guó)內(nèi)外的教育經(jīng)費(fèi)使用情況提供了數(shù)據(jù)支撐。

基于此，本文從中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)選取了歷年《年鑒》中1998—2020 年社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及其生均經(jīng)費(fèi)、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)及其生均經(jīng)費(fèi)等數(shù)據(jù)；而OECD iLibrary中關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑在2012 年后才分為初等、中等及高等教育，為保證三級(jí)教育層級(jí)一致性和可對(duì)比性，本文僅選取2012—2019 年①OECD 國(guó)家社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比、生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)、政府在教育機(jī)構(gòu)中的公共支出等數(shù)據(jù)。同時(shí)，鑒于《年鑒》中不同年份社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的表格名稱不一致，為了確保數(shù)據(jù)連貫性，1998—2005 年社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于《年鑒》中的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表，2006—2020 年社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)則來(lái)源于《年鑒》中的各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)收入情況表。此外，考慮到《年鑒》在統(tǒng)計(jì)中等教育經(jīng)費(fèi)及其生均教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，將中等教育分為了中學(xué)和中等職業(yè)教育，本文將二者的教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)合并，并在教育部網(wǎng)站搜集了1998—2020年中等教育在校人數(shù)，整理并計(jì)算了生均社會(huì)中等教育經(jīng)費(fèi)及生均財(cái)政性中等教育經(jīng)費(fèi)②。

2.指標(biāo)體系

教育經(jīng)費(fèi)是指政府和社會(huì)在教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入，在對(duì)初等、中等和高等教育（以下簡(jiǎn)稱“三級(jí)教育”）經(jīng)費(fèi)規(guī)模的分析上，本文選用的絕對(duì)指標(biāo)包括社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，相對(duì)指標(biāo)主要包括相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的年增長(zhǎng)率、社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比、生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比。教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)是指教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育之間的分配比例。分析三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的絕對(duì)指標(biāo)主要包括社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)占比、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重，相對(duì)指標(biāo)包括相應(yīng)占比的年均增長(zhǎng)率、生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比值、生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比值。本文所用的我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系，具體如表1所示。

表1 三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系

三、我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的演進(jìn)及現(xiàn)狀

1.三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)逐年上漲，其GDP 占比呈上升趨勢(shì)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。加之科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，政府、社會(huì)和個(gè)人越來(lái)越重視教育事業(yè)的發(fā)展，投入力度逐年加大。如圖1 所示，社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)分別從1998 年的838.79 億元、1099.50 億元、557.59 億元增加到2020 年的1.47 萬(wàn)億元、1.79 萬(wàn)億元、1.40 萬(wàn)億元，分別增長(zhǎng)了17.49 倍、16.25 倍、25.11 倍。圖2 顯示，我國(guó)三級(jí)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)逐年遞增：財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)分別從1998年的507.39億元、586.88億元、335.70億元增加到2020年的1.35 萬(wàn)億元、1.51 萬(wàn)億元、0.77 萬(wàn)億元，分別增長(zhǎng)了26.61 倍、25.76 倍、23.07 倍?？梢?jiàn)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及教育經(jīng)費(fèi)投入“三個(gè)增長(zhǎng)”“兩個(gè)只增不減”等政策的逐步落實(shí)，三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)得以持續(xù)增加。

圖1 1998—2020年我國(guó)社會(huì)初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)（百億）及其GDP占比（%）

圖2 1998—2020年我國(guó)財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)（百億）及其GDP占比（%）

無(wú)論是社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比，還是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比，三級(jí)教育都得到了顯著提高。具體而言，我國(guó)社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比分別由1998 年的0.98%、1.29%、0.65%上升到2020年的1.45%、1.76%、1.38%，分別上升了0.47%、0.47%、0.73%；財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比分別從1998 年的0.60%、0.69%、0.39%上升到2020 年的1.33%、1.49%、0.76%，分別上升了0.73%、0.80%、0.37%。由此可見(jiàn)，無(wú)論社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)還是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)都逐年上漲，其GDP 占比總體也呈上升趨勢(shì)。然而，在2015 年之后，社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比均呈停滯甚至下降的趨勢(shì)，反映出教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)性投入仍是教育事業(yè)發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)。

2.三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加，但生均高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP占比呈下降趨勢(shì)

從三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)指標(biāo)看，生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)是低起點(diǎn)、高增長(zhǎng)，而生均高等教育經(jīng)費(fèi)是高起點(diǎn)、低增長(zhǎng)。圖3 顯示，生均社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)分別從1998 年的624.11 元、1461.83 元、11825.57 元上漲到2020 年的1.41 萬(wàn)元、1.97 萬(wàn)元、3.67 萬(wàn)元，二十三年間的平均增長(zhǎng)率分別為15.43%、12.75%、5.41%；圖4顯示，生均財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)分別從1998 年的377.53 元、780.28 元、7119.53 元上漲到2020 年的1.18 萬(wàn)元、1.66 萬(wàn)元、2.21 萬(wàn)元，二十三年間的平均增長(zhǎng)率分別為17.26%、15.29%、5.83%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)得以持續(xù)增加。

圖3 1998—2020年我國(guó)生均社會(huì)初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)（千元）及其人均GDP占比（%）

圖4 1998—2020年我國(guó)生均財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)（千元）及其人均GDP占比（%）

同時(shí)，從三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)的相對(duì)指標(biāo)來(lái)看，如圖3所示，生均社會(huì)初等、中等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP占比從1998 年的9.10%、21.31%分別上升至2020 年的19.64%、27.39%；而生均社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比從1998 年的172.38%大幅下降至2020 年的51.05%。圖4則顯示，生均財(cái)政性初等、中等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比從1998年的5.50%、10.60%分別上升至2020 年的16.48%、23.18%，生均財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比從1998 年的103.78%下降至2020年的30.73%?？梢?jiàn)，隨著國(guó)家對(duì)初等、中等教育的重視程度不斷提高，對(duì)初等、中等教育的經(jīng)費(fèi)投入力度也在逐步加大；加之1999年高等教育收費(fèi)并軌及大規(guī)模擴(kuò)招之后，新增加的教育經(jīng)費(fèi)投入緩解了高等教育經(jīng)費(fèi)的緊張程度，使得我國(guó)生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比呈上升趨勢(shì)，而生均高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP占比呈下降趨勢(shì)。

3.三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)已基本穩(wěn)定，中等教育經(jīng)費(fèi)占比最大

隨著三級(jí)教育的社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，其社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)占比和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比情況也在不斷變化。首先，從社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配比例來(lái)看，圖5 顯示，1998—2020 年間，社會(huì)初等教育經(jīng)費(fèi)占比雖略有浮動(dòng)，但始終保持在30%左右；社會(huì)中等教育經(jīng)費(fèi)占比呈下降趨勢(shì)，從1998 年的44.05%下降到2020 年的38.39%；社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)占比呈上升趨勢(shì)，從1998 年的22.34%增加到2020 年的30.09%。其次，從財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配比例來(lái)看，圖6 顯示，1998—2020 年間，財(cái)政性初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比明顯高于高等教育，且占比大部分都保持在35%以上，近十年來(lái)中等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占比更是超過(guò)了40%，是高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占比的近2 倍。由此可見(jiàn)，社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育的分配占比中，中等教育占比均為最大，而社會(huì)初等、高等教育經(jīng)費(fèi)占比相差不多，財(cái)政性初等教育經(jīng)費(fèi)占比高于財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)占比。原因可能在于，九年義務(wù)教育目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)及1998 年的高校大規(guī)模擴(kuò)招刺激了人民群眾對(duì)普通高中教育的需求，政府、社會(huì)紛紛加大對(duì)高中教育、中等職業(yè)教育，尤其是農(nóng)村中等職業(yè)教育的財(cái)政投入。最后，從社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中分配比例的增長(zhǎng)率來(lái)看，二十三年間，社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)占比的平均增長(zhǎng)速度分別為-0.25%、-0.61%、1.45%，而財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)占比的平均增長(zhǎng)速度分別為0.23%、0.06%、-0.36%。同時(shí)，自2017 年之后社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中分配比例的增長(zhǎng)率基本保持在2%左右，變化趨于平緩，這說(shuō)明我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)經(jīng)不斷調(diào)整后基本趨于穩(wěn)定。

圖5 1998—2020年我國(guó)社會(huì)初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)占比（%）及其增長(zhǎng)率（%）

圖6 1998-2020年我國(guó)財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)占比（%）及其增長(zhǎng)率（%）

4.生均高等教育經(jīng)費(fèi)占比最大，且生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比的增長(zhǎng)速度呈上升趨勢(shì)

三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)會(huì)隨著教育層級(jí)的不斷提高而上漲，因此生均高等教育經(jīng)費(fèi)普遍高于生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)，而且絕大多數(shù)國(guó)家的生均中等教育經(jīng)費(fèi)都高于生均初等教育經(jīng)費(fèi)。首先，從生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的配置比例來(lái)看，圖7顯示，生均社會(huì)初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比分別從1998 年的4%、11%上升到2020 年的20%、28%；生均社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)占比從1998 年的85%大幅下降到2020 年的52%。其次，從生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的配置比例來(lái)看，如圖8 所示，生均財(cái)政性初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比分別從1998 年的5%、9%上升到2020 年的23%、33%；生均財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)占比則從1998 年的86%大幅下降到2020 年的44%。結(jié)合兩者可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)還是生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育的分配占比，均呈現(xiàn)出高等教育占比最大，中等教育占比次之，初等教育占比最小的特征。最后，從生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中配置比例的增長(zhǎng)率來(lái)看，二十三年間，生均社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)占比增長(zhǎng)率的均值分別為7.20%、4.65%、2.38%，生均財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)占比增長(zhǎng)率的均值分別為8.16%、6.02%、-2.56%。2020年，生均社會(huì)初等和中等教育經(jīng)費(fèi)占比的增長(zhǎng)速度分別為3.83%、4.42%，生均財(cái)政性初等和中等教育經(jīng)費(fèi)占比的增長(zhǎng)速度分別為5.02%、3.36%。這表明我國(guó)三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整，生均初等和中等教育經(jīng)費(fèi)占比的增速呈上升趨勢(shì)。

圖8 1998—2020年我國(guó)生均財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)占比（%）及其增長(zhǎng)率（%）

四、我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

借鑒其他國(guó)家三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建高質(zhì)量教育體系、推進(jìn)教育現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)具有積極意義。OECD 成員國(guó)大部分屬于發(fā)達(dá)國(guó)家，但由于各國(guó)文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和辦學(xué)體制機(jī)制不同，教育經(jīng)費(fèi)投入也各有特色，如歐洲各國(guó)的教育高福利政策以及英、美、韓、日等國(guó)的非義務(wù)教育的私立和市場(chǎng)特色。在考慮各國(guó)歷史、制度、文化和經(jīng)濟(jì)等因素的基礎(chǔ)上，OECD 國(guó)家建立了各國(guó)通用的教育標(biāo)準(zhǔn)體系，該教育指標(biāo)體系被視為世界上的權(quán)威教育指標(biāo)體系之一[21]。通過(guò)與OECD 國(guó)家三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比，能夠?yàn)槲覈?guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的合理配置提供可資參考的模式和標(biāo)桿。因此，本文通過(guò)對(duì)比我國(guó)及OECD 國(guó)家的三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，尋找我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上仍存在的差距和問(wèn)題。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：從規(guī)模上看，社會(huì)、政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模仍然不足，政府在三級(jí)教育中負(fù)擔(dān)比例較低，且初等、中等教育生均經(jīng)費(fèi)投入不足；從結(jié)構(gòu)上看，三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)仍不合理，三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)差距大。

1.三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模相對(duì)不足，尤其是中等教育投入較少

盡管我國(guó)對(duì)三級(jí)教育的經(jīng)費(fèi)投入逐漸上升，但從社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比來(lái)看，我國(guó)社會(huì)、政府對(duì)三級(jí)教育的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模仍然不足。圖9 顯示，2012—2019 年，OECD 國(guó)家平均水平的社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比分別維持在4.81%～5.19%和4.27%～4.62%，二者都高于我國(guó)這一指標(biāo)的對(duì)應(yīng) 范 圍（4.34%～4.67% 和 3.24%～3.70%）。此外，我國(guó)社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比與OECD國(guó)家平均水平的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比相近，也從側(cè)面反映了我國(guó)三級(jí)教育的社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足?？紤]到經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政的決定性作用以及教育支出是各國(guó)財(cái)政支出的最主要組成部分，可以說(shuō)這一差距很大程度上是由我國(guó)與OECD國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致的。

圖9 2012—2019年我國(guó)與OECD國(guó)家社會(huì)初等/中等/高等/三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比及財(cái)政性初等/中等/高等/三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比

具體而言，從社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比來(lái)看，如圖9 所示，2012—2019 年，OECD 國(guó)家平均水平的社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比均呈下降趨勢(shì)，分別從2012 年的1.50%、2.09%、1.52%下降至2019 年的1.47%、1.93%、1.45%；但是，8 年間該指標(biāo)的均值（1.48%、1.99%、1.49%）都略高于我國(guó)的均值（1.39%、1.71%、1.37%），尤其是中等教育該指標(biāo)的均值高于我國(guó)0.28 個(gè)百分點(diǎn)。從財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比來(lái)看，OECD 國(guó)家平均水平的財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比③分別從2012 年的1.43%、1.95%、1.23%下降到2019 年的1.38%、1.80%、1.15%；8 年間財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比的均值（1.39%、1.84%、1.20%）均略高于我國(guó)的均值（1.28%、1.44%、0.78%），其中財(cái)政性中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP 占比的均值分別比我國(guó)的均值高出0.40%、0.42%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比及財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比都略低于OECD國(guó)家平均水平，特別是中等教育投入水平較低。究其原因，一方面可能在于，分稅制下地方政府財(cái)力有限，無(wú)法承擔(dān)地方教育事業(yè)發(fā)展的重任；加之我國(guó)高中教育并未納入義務(wù)教育階段，社會(huì)、政府對(duì)高中教育的經(jīng)費(fèi)投入整體不足。另一方面，在“雙一流”建設(shè)背景下，政府往往按照“效益優(yōu)先”原則，將有限的資源分配給“雙一流”高校和部屬高校，地方高校獲得的經(jīng)費(fèi)非常有限，高等教育的“專項(xiàng)補(bǔ)助”已無(wú)法滿足地方高校的基本需求[22]。這些因素可能使三級(jí)教育事業(yè)的發(fā)展無(wú)法獲得充足的資金支持?？傊覈?guó)三級(jí)教育的社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)與財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模與OECD國(guó)家的平均水平仍存在差距，具有進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間。

2.生均社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模偏大，但生均財(cái)政性初等、中等教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模不足

由于三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)受教育規(guī)模的影響較大，所以本文就生均教育經(jīng)費(fèi)的指標(biāo)展開(kāi)比較分析。如表2所示，從生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比來(lái)看，2012—2019 年，OECD 國(guó)家平均水平的生均社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比分別穩(wěn)定在21%～22%、24%～25%、37%～40%，這項(xiàng)指標(biāo)8 年的均值分別為21%、24%、38%；其中，中等、高等教育階段該指標(biāo)的均值低于我國(guó)的均值（29%、58%），尤其是高等教育階段該指標(biāo)的均值明顯低于我國(guó)均值。這說(shuō)明我國(guó)生均社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比較高，生均社會(huì)高等教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模偏大。這在一定程度上也反映了我國(guó)高等教育的發(fā)展與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的協(xié)調(diào)性仍然不足，存在經(jīng)費(fèi)使用效率較低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，這將不利于高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

表2 2012—2019年我國(guó)與OECD國(guó)家生均社會(huì)初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP占比與生均財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP占比

從2012—2019 年生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比來(lái)看，OECD 國(guó)家平均水平的生均財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)的人均GDP 占比分別穩(wěn)定在19%～22%、23%～25%、30%～35%，這項(xiàng)指標(biāo)8年的均值分別為21%、24%、32%。與OECD國(guó)家平均水平相比，我國(guó)初等、中等教育階段該指標(biāo)的均值（17%、23%）低于OECD 國(guó)家平均水平，高等教育階段該指標(biāo)的均值（37%）高于OECD 國(guó)家平均水平。這說(shuō)明我國(guó)生均財(cái)政性初等、中等教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模較小，政府對(duì)初等、中等教育的經(jīng)費(fèi)投入仍然不足。究其原因，可能是由于《普通高校基本辦學(xué)條件指標(biāo)（試行）》等政策法規(guī)對(duì)全國(guó)高校生均教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)指標(biāo)設(shè)立了“底線值”，且對(duì)于突破“底線值”的高校會(huì)進(jìn)行限制招生和暫停招生的處罰，而中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的“底線值”只具有全省標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)[23]，因此無(wú)法保證初等、中等教育生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，不利于初等、中等教育的健康發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)構(gòu)建高質(zhì)量教育體系、推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重較低，且高等教育中政府的分擔(dān)比例很低

三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重可以反映出教育系統(tǒng)對(duì)政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的依賴程度，也從一定程度上反映了政府在教育經(jīng)費(fèi)投入中的角色和責(zé)任[24]。在OECD 國(guó)家，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大多是由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移到各個(gè)地區(qū)和地方政府，因此，中央政府對(duì)義務(wù)教育的支持力度較大。此外，中央政府也會(huì)直接提供高等教育60%以上的公共資金[25]。2012—2019 年，我國(guó)與OECD 國(guó)家平均水平的三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重的結(jié)構(gòu)特征相似，均表現(xiàn)為初等教育占比最大，接下來(lái)依次是中等教育、高等教育。如圖10 所示，從三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重來(lái)看，2012—2019 年，OECD 國(guó)家平均水平的三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重穩(wěn)定在87.48%～90.68%，我國(guó)這一指標(biāo)保持在62.10%～80.93%，整體低于OECD 國(guó)家平均水平。具體而言，2012—2019年，OECD 國(guó)家平均水平的財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重分別穩(wěn)定在91.28%～95.84%、90.94%～94.17%、78.36%～82.15%，我國(guó)這項(xiàng)指標(biāo)分別為87.59%～95.10%、75.97%～92.42%、54.66%～57.75%。經(jīng)數(shù)據(jù)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中等、高等教育階段該指標(biāo)的均值（84.51%、56.56%）明顯低于OECD 國(guó)家平均水平的均值（92.59%、80.46%），特別是高等教育階段這一指標(biāo)的均值遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家的平均值。這說(shuō)明我國(guó)政府對(duì)初等、中等教育所作的努力已取得顯著成效，但在高等教育中政府的分擔(dān)比例較OECD 國(guó)家而言仍然較低。其原因主要在于，相關(guān)政策制度的出臺(tái)使得學(xué)生家庭上交的學(xué)費(fèi)事業(yè)收入、高校獲得的科研事業(yè)收入以及社會(huì)資本和社會(huì)捐贈(zèng)等投入有一定程度的增加，促使高等教育對(duì)政府財(cái)政性撥款的依賴程度有所降低。盡管財(cái)政性撥款仍是我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)收入的最主要組成部分，但是財(cái)政性撥款比重較低會(huì)導(dǎo)致整體的社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)水平較低，教育的低投入必然帶來(lái)其低產(chǎn)出，最終會(huì)造成教育水平的下降，不利于提高我國(guó)整體的教育水平，從而阻礙高質(zhì)量教育體系的構(gòu)建。

圖10 2012—2019年我國(guó)與OECD國(guó)家財(cái)政性初/中/高等教育經(jīng)費(fèi)占社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比重的對(duì)比圖

4.三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)仍不合理，生均教育經(jīng)費(fèi)差距較大

OECD 大部分國(guó)家教育發(fā)展水平較高，其三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)步入了穩(wěn)定狀態(tài)。近年來(lái)，我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行調(diào)整，從社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)占比和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比來(lái)看，三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)與OECD國(guó)家基本相似，均為中等教育占比最大、初等教育占比次之、高等教育占比最?。坏绻麖娜?jí)生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比值和財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比值來(lái)看，我國(guó)三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)仍不合理。表3 說(shuō)明，2012—2019 年，OECD 國(guó)家平均水平的生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)與生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)都比較穩(wěn)定，生均社會(huì)初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)之比與生均財(cái)政性初等、中等、高等教育經(jīng)費(fèi)之比分別保持在1∶1.15∶1.82 至1∶1.18∶1.86 和1∶1.12∶1.37 至1∶1.17∶1.36。我國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)處于不斷調(diào)整優(yōu)化的狀態(tài)，三級(jí)教育的生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)之間的差距在逐漸縮小，但生均教育經(jīng)費(fèi)間的差距明顯高于OECD國(guó)家平均水平。以2012—2019年生均教育經(jīng)費(fèi)比值的均值為例，OECD 國(guó)家三級(jí)教育的生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比值④和生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比值的平均水平分別為1∶1.16∶1.82和1∶1.15∶1.36，而我國(guó)該指標(biāo)的均值分別為1∶1.36∶2.88和1∶1.37∶2.18，這說(shuō)明我國(guó)無(wú)論是生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)還是生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，其規(guī)模差距都較大，三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)也不合理，生均高等教育的投入相對(duì)較高。其主要原因可能在于，教育經(jīng)費(fèi)的整體投入不足，再加上高等教育的投資負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，公共教育投資的比重相對(duì)較高，個(gè)人承擔(dān)的比重相對(duì)偏低，從而使得有限的教育經(jīng)費(fèi)在初等、中等教育投資中的比例偏小，導(dǎo)致了初等、中等教育階段的生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)和生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)較少。因此，我國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)仍不合理，三級(jí)教育的生均經(jīng)費(fèi)差距較大。

表3 2012—2019年我國(guó)與OECD國(guó)家生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)比值與生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比值對(duì)比表

五、調(diào)整我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的策略

構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，對(duì)于提升我國(guó)教育現(xiàn)代化水平、推動(dòng)我國(guó)邁向教育強(qiáng)國(guó)行列具有重要意義。我國(guó)目前三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)仍存在著社會(huì)及政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模不足、政府在三級(jí)教育中負(fù)擔(dān)比例較低、三級(jí)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在可能不利于我國(guó)三級(jí)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，更不利于構(gòu)建高質(zhì)量教育體系和實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，本文提出我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的五項(xiàng)調(diào)整策略，以期構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，助推我國(guó)早日邁入世界教育強(qiáng)國(guó)行列。

1.推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)，構(gòu)建“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是財(cái)政收入的來(lái)源，更是教育投入的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量與效果從根本上制約教育的發(fā)展。如前所述，盡管我國(guó)三級(jí)教育總經(jīng)費(fèi)與財(cái)政性經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模與OECD 國(guó)家平均水平相比仍存在著明顯差距。近年來(lái)，我國(guó)GDP 增速放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于“新常態(tài)”，認(rèn)識(shí)、適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。習(xí)近平總書(shū)記指出，“推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)，必須堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，提高供給體系質(zhì)量和水平，以新供給創(chuàng)造新需求，科技創(chuàng)新是關(guān)鍵”[26]。也就是說(shuō)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)離不開(kāi)高水平科技自立自強(qiáng)，通過(guò)提高科技競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

因此，本文認(rèn)為應(yīng)逐步推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)，加快構(gòu)建“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局，保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。一方面，國(guó)家財(cái)政應(yīng)通過(guò)直接投入、稅收優(yōu)惠等多種財(cái)政投入方式[27]，不斷增加科技投入，細(xì)化人才創(chuàng)新激勵(lì)政策，優(yōu)化創(chuàng)新人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)、流動(dòng)機(jī)制[28]，強(qiáng)化以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系建設(shè)，提升科技自立自強(qiáng)對(duì)國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐能力，助力高水平科技自立自強(qiáng)，以科技自立自強(qiáng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)自立自強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)自立自強(qiáng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，從內(nèi)循環(huán)來(lái)講，從供給側(cè)和需求側(cè)同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需，構(gòu)建完整內(nèi)需體系，增加國(guó)內(nèi)需求占總需求的比例，以國(guó)內(nèi)需求的增長(zhǎng)來(lái)貼補(bǔ)國(guó)際出口增幅放緩的缺口[29]，打造供需匹配的國(guó)內(nèi)良性循環(huán)；從外循環(huán)來(lái)講，要推進(jìn)高水平的對(duì)外開(kāi)放，以更加開(kāi)放的姿態(tài)積極參與國(guó)際大循環(huán)，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)彈性和韌性[30]，并借助亞太經(jīng)合組織、“一帶一路”等區(qū)域合作平臺(tái)，加強(qiáng)與世界各國(guó)的合作交流，逐漸形成以內(nèi)循環(huán)為主、雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為經(jīng)濟(jì)常態(tài)化注入新的活力，保證國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.加大對(duì)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入力度，完善轉(zhuǎn)移支付制度，深化分稅制改革

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是支撐國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。如前所述，截至2020 年，我國(guó)無(wú)論是三級(jí)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模，還是生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模，均低于OECD 國(guó)家平均水平。雖然中央政府已經(jīng)通過(guò)直接撥款和轉(zhuǎn)移支付支持了各地區(qū)教育事業(yè)均衡發(fā)展，但近些年來(lái)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比重有所下滑[18]，無(wú)法有效滿足教育事業(yè)發(fā)展的需求。此外，地方財(cái)政實(shí)力關(guān)系著各地教育事業(yè)發(fā)展能否擁有充足的資金保障，在分稅制改革背景下，有一些本屬于地方財(cái)政收入來(lái)源的稅收劃分至中央政府，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入明顯減少，對(duì)各地教育事業(yè)的支持力度相對(duì)不足。完善轉(zhuǎn)移支付制度、深化財(cái)稅體制改革對(duì)優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

因此，本文建議應(yīng)不斷加大對(duì)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入力度，持續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，深化分稅制改革，為教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供長(zhǎng)足動(dòng)力。首先，應(yīng)進(jìn)一步明確教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)積累人力資本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的引領(lǐng)作用，持續(xù)增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入，建立健全財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制[31]。同時(shí)，轉(zhuǎn)變“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 比重達(dá)到4%”就等同于教育經(jīng)費(fèi)投入水平高的觀念，這一比重至少應(yīng)達(dá)到4.5%[32]。其次，中央政府應(yīng)強(qiáng)化職能，根據(jù)各地財(cái)政能力、教育發(fā)展程度等特征將轉(zhuǎn)移支付資金按照不同程度和不同標(biāo)準(zhǔn)予以傾向性、均等化地進(jìn)行經(jīng)費(fèi)配置[33]，因地制宜地制定轉(zhuǎn)移支付制度，穩(wěn)步提高轉(zhuǎn)移支付力度。最后，進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革，厘清中央和地方在教育財(cái)權(quán)上的關(guān)系，同時(shí)健全“地方稅、直接稅體系”，帶動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)改革[34]，培育地方穩(wěn)定稅種、直接稅種，提高直接稅的地方分成比例，從根本上保證地方政府擁有持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入渠道，提高地方政府的財(cái)政自主性，為教育事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

3.上移初等和中等教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體，建立生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比

學(xué)界普遍認(rèn)為義務(wù)教育是一種強(qiáng)制性教育，公共物品屬性最強(qiáng)，其投資回報(bào)率最高，對(duì)于提高國(guó)民素質(zhì)、提升社會(huì)整體教育水平、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步有重大作用；非義務(wù)教育在具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)效益[35]。比如，初等、中等教育生均經(jīng)費(fèi)都對(duì)PISA 閱讀成績(jī)有正向影響，且PISA 閱讀對(duì)人均GDP 有顯著的正向影響[36]。如前所述，現(xiàn)階段我國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)尚不合理，政府和社會(huì)更多地將教育經(jīng)費(fèi)投入到高等教育中，使得生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比相對(duì)較低，無(wú)法充分有效地發(fā)揮生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)對(duì)人均GDP的正向影響。

因此，本文認(rèn)為應(yīng)上移初等和中等教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體，建立生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比，不斷優(yōu)化三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)。首先，義務(wù)教育作為純公共物品，在整個(gè)教育體系中處于基礎(chǔ)地位，應(yīng)適當(dāng)上移義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)責(zé)任主體的政府層級(jí)，由縣級(jí)政府為主的承擔(dān)機(jī)制上移至省級(jí)政府承擔(dān)，并加大省級(jí)政府對(duì)高中教育的統(tǒng)籌力度，進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政投入的責(zé)任，充分發(fā)揮省級(jí)政府對(duì)提供教育資源和相關(guān)服務(wù)的保障作用。其次，根據(jù)教育現(xiàn)代化的發(fā)展需求以及地方政府的財(cái)政實(shí)力，調(diào)整初等、中等教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，并建立生均教育經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按中央和地方政府的支出責(zé)任分別將生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款標(biāo)準(zhǔn)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算[37]，促進(jìn)生均教育經(jīng)費(fèi)合理穩(wěn)定增長(zhǎng)。最后，在保持生均高等教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，繼續(xù)保持生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比的增長(zhǎng)趨勢(shì)，教育財(cái)政保障思路由“以收定支”向“充足保障”轉(zhuǎn)變[38]，特別是要加大對(duì)高中教育的投入力度，建立高中教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的保障制度，積極拓寬教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道，加快推進(jìn)高中教育納入義務(wù)教育的范圍[39]，從而提高生均初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比。

4.明確各級(jí)政府在不同隸屬高校中的主體責(zé)任，拓寬高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高資金使用效率

高等教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。人力資本理論認(rèn)為，高等教育能夠增加受教育者的人力資本，而人力資本的增加會(huì)產(chǎn)生正外部性，所以高等教育應(yīng)該由政府來(lái)提供[40]。教育成本分擔(dān)理論認(rèn)為，教育的受益者不僅是社會(huì)，個(gè)人也從中獲益，尤其是高等教育，因此教育的利益相關(guān)者都要參與成本分擔(dān)，從而公平合理地分擔(dān)教育成本、分享教育利益。因此，在高等教育投入中，家庭和社會(huì)的投入也是極其重要的組成部分。然而，如前所述，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入中仍存在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理、公共教育投資的比重過(guò)高、個(gè)人承擔(dān)的比重偏低等問(wèn)題。此外，政府對(duì)高校的財(cái)政投入主要是流入為數(shù)不多的中央部屬高校，地方高校處于不被中央和地方政府重視的局面，無(wú)法獲得充足的經(jīng)費(fèi)支持。

因此，本文建議應(yīng)明確各級(jí)政府在不同隸屬高校中的主體責(zé)任，拓寬高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，提高資金使用效率，加快構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系。首先，應(yīng)明確各級(jí)政府在不同隸屬高校中的主體責(zé)任，如中央部屬高校以中央政府為主、省級(jí)政府為輔提供高等教育服務(wù)，而地方高校最主要的財(cái)政支持者是地方政府，應(yīng)以地方政府為主或地方高校所屬的政府承擔(dān)監(jiān)管和調(diào)控職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任[41]，確保地方高校的辦學(xué)和建設(shè)保持在相對(duì)穩(wěn)定的水平。其次，在加強(qiáng)政府對(duì)高等教育投入的主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)家庭和社會(huì)對(duì)高等教育投入的積極性。在家庭投入中，可以適度提高高校的學(xué)費(fèi)、建立彈性的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，并健全與之配套的高校學(xué)生資助體系，保證高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的公平。在社會(huì)投入中，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化“以獎(jiǎng)促貸”“政府貼息”等機(jī)制，引導(dǎo)、規(guī)范、激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)高等教育的投入，不斷探索實(shí)施多元化的政府和社會(huì)資本合作[42]。最后，我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)管理存在使用效率不高、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，阻礙了高等教育事業(yè)的健康發(fā)展，在努力提高生均高等教育經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也要提升高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理水平和教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，實(shí)現(xiàn)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展[43]。

5.出臺(tái)《教育投入法》，明確規(guī)定三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模及分配比例

在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、政府加大對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、推進(jìn)財(cái)政保障教育發(fā)展的法治化進(jìn)程具有重大意義。例如，日本依靠《地方財(cái)政法》《義務(wù)教育國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》等法律，保證了教育經(jīng)費(fèi)的合理分擔(dān)與分配。自20 世紀(jì)80 年代起，我國(guó)已經(jīng)制定了一系列專門(mén)的教育法律法規(guī)，但教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)的立法工作遲遲未啟動(dòng)，這不僅使得我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)配置缺乏法律的保障和規(guī)范，也導(dǎo)致了地方教育經(jīng)費(fèi)投入缺少相應(yīng)的規(guī)范和監(jiān)督，造成資金的濫用與浪費(fèi)并存[44]等問(wèn)題。在“后4%”時(shí)代，以法律的形式明確教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與籌措、分配與使用、管理與審計(jì)、違法責(zé)任追究等問(wèn)題已迫在眉睫。

因此，本文建議應(yīng)由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律，明確規(guī)定三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模及分配比例，在法律的基礎(chǔ)上構(gòu)建三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)保障體系。首先，應(yīng)盡快出臺(tái)《教育投入法》[45]，以法律的形式規(guī)范政府、社會(huì)、個(gè)人對(duì)三級(jí)教育的經(jīng)費(fèi)投入，明確各級(jí)政府在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入中承擔(dān)的責(zé)任和合理比例，將基建費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)、教師工資等明細(xì)按照各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的比例劃分清楚[46]，使其成為具有操作性的法律條目，為三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)合理投入營(yíng)造良好法律環(huán)境。其次，明確規(guī)定三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)支出的優(yōu)先順序及分配比例，尤其是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的分配比例，確保三級(jí)教育都可以得到充足的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌主體上移，提高中央財(cái)政在各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)中的撥付比例，并將撥付比例制度化、法治化。最后，完善教育經(jīng)費(fèi)投入的決策、實(shí)施及監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，建立教育財(cái)政支出公示和問(wèn)責(zé)制度[47]，對(duì)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)投入全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，確保經(jīng)費(fèi)投入整個(gè)流程的正常穩(wěn)定運(yùn)行，從而推進(jìn)財(cái)政保障教育發(fā)展的法治化進(jìn)程。

注釋

①由于相關(guān)數(shù)據(jù)更新至2019年。

②計(jì)算公式為：中等教育生均教育經(jīng)費(fèi)=（中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)+中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)）/在校生人數(shù)。

③在OECD iLibrary 中查到三級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占政府公共支出的比重、OECD各國(guó)的政府公共支出與GDP，用購(gòu)買力系數(shù)將各國(guó)政府公共支出與GDP進(jìn)行換算并求出OECD-average的值。

④計(jì)算公式分別為：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)/GDP=（財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)/政府公共支出）*（政府公共支出/GDP）；OECD 國(guó)家平均的生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)=財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)/（社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)/生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)）（生均社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源于2015—2022 年OECD 發(fā)布的《教育概覽》）。