◆吳 優(yōu) 劉冬梅

十八世紀(jì)工業(yè)革命以來(lái)，社會(huì)科學(xué)技術(shù)取得空前進(jìn)步與發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平也隨之得到極大改善。但過(guò)度的人類開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境也帶來(lái)了前所未有的負(fù)面影響，生態(tài)環(huán)境惡化、氣候變暖、極端天氣、物種滅絕等問(wèn)題日益頻發(fā)[1，2]，森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)大面積退化，生態(tài)功能降低甚至喪失[3]，生態(tài)效益大幅下降。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，生態(tài)修復(fù)開始逐漸受到人們重視。我國(guó)生態(tài)修復(fù)事業(yè)雖取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍處于加速探索階段[4]，對(duì)生態(tài)修復(fù)的工程技術(shù)、過(guò)程管控、效果評(píng)價(jià)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚缺乏深入研究和總結(jié)，導(dǎo)致部分生態(tài)修復(fù)工作還存在“偽生態(tài)”“過(guò)度修復(fù)”等形式主義問(wèn)題。

一、我國(guó)生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展情況

我國(guó)生態(tài)修復(fù)工作起步相對(duì)較晚，主要可分為萌芽、起步、發(fā)展、深化四個(gè)階段，見圖1。

圖1 我國(guó)生態(tài)修復(fù)工作歷程

（一）萌芽階段

新中國(guó)成立初期，我國(guó)森林覆蓋率僅有8.6%，我國(guó)慢慢開始重視林業(yè)事業(yè)的發(fā)展[5]。1949 年制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》便提出要保護(hù)森林、有計(jì)劃大力發(fā)展林業(yè)。隨后陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于全國(guó)十二年綠化規(guī)劃初步意見》《森林保護(hù)條例》等政策文件，對(duì)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。

（二）起步階段

20 世紀(jì)70 年代，我國(guó)陸續(xù)開始開展小規(guī)模修復(fù)治理工作，主要集中在農(nóng)牧交錯(cuò)、干旱半干旱、荒漠化、濕地等生態(tài)脆弱的地區(qū)[6]。1978 年，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了中國(guó)改革開放起步以來(lái)的第一個(gè)世界著名生態(tài)工程——“三北”防護(hù)林工程[7]，隨后又分別開展了長(zhǎng)江中上游防護(hù)林體系建設(shè)工程、黃河上中游水土流失區(qū)重點(diǎn)防治工程等重大流域生態(tài)工程項(xiàng)目，有效改善了流域生態(tài)狀況以及人居環(huán)境。

（三）發(fā)展階段

1997 年，黨的十五大提出“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，生態(tài)安全事關(guān)國(guó)家安全的觀念初步形成[8]。隨后，針對(duì)當(dāng)時(shí)自然生態(tài)環(huán)境“局部改善、整體惡化”現(xiàn)狀，陸續(xù)啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙源治理以及野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等，有效維護(hù)了區(qū)域生態(tài)狀況及野生物種資源狀況[9,10]。2006 年，“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)要從事后治理向事前保護(hù)轉(zhuǎn)變，從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢(shì)”，這標(biāo)志著生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)入“源頭保護(hù)、分區(qū)分類、自然恢復(fù)”的新階段。之后，隨著生態(tài)文明理念的提出，重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重要生態(tài)空間生態(tài)保護(hù)和修復(fù)要求進(jìn)一步被強(qiáng)化。

（四）深化階段

十八大以來(lái)，隨著“山水林田湖草是生命共同體”理念的提出，生態(tài)修復(fù)模式轉(zhuǎn)向了“節(jié)約優(yōu)先、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。2016 年，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門累計(jì)安排實(shí)施了25 個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目[11～13]，逐步探索生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的成功模式。2020 年，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035 年）》，首次以規(guī)劃形式對(duì)青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)等生態(tài)修復(fù)重大工程進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，《規(guī)劃》是促進(jìn)新形勢(shì)下自然生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手[14]。2021 年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021-2035 年）》，成為推進(jìn)相關(guān)重大工程建設(shè)的重要依據(jù)。

二、四川省生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展情況

四川是全國(guó)較早開啟生態(tài)修復(fù)工作的省份之一，20 世紀(jì)80 年代末便提出“綠化全川”的奮斗目標(biāo)。20 世紀(jì)90 年代末，四川在全國(guó)率先實(shí)施天保工程和退耕還林工程，由此開啟覆森林保護(hù)時(shí)代。截至2021年年底，四川天保管護(hù)區(qū)累計(jì)完成森林撫育約1900 萬(wàn)畝，退耕還林工程累計(jì)完成退耕地造林約1300 萬(wàn)畝、荒山造林和封山育林約1600 萬(wàn)畝。十八大以來(lái)，四川堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，將生態(tài)修復(fù)工作放在更加突出位置。2016 年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的指導(dǎo)意見》，明確提出，到2030 年，四川川西藏區(qū)沙化土地等五類生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)功能必須得到明顯改善與恢復(fù)。同年又印發(fā)了《大規(guī)模綠化全川筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障總體規(guī)劃（2016-2020 年）》，啟動(dòng)新一輪“大規(guī)模綠化全川”行動(dòng)。2017 年，廣安華鎣山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程成功納入國(guó)家第二批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，此工程共完成礦山復(fù)綠369 公頃、水土流失綜合治理1 萬(wàn)多公頃、河湖水系連通建設(shè)39.3 千米。2021 年2 月，印發(fā)《四川省市級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制指南（試行）》，用以指導(dǎo)市（州）開展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作。2022 年6 月，四川省自然資源廳印發(fā)的《四川省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2021—2035 年）》構(gòu)建了“四區(qū)九帶”的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)總體格局，將全省劃分為8 個(gè)生態(tài)修復(fù)分區(qū)，并部署了十大重點(diǎn)工程，將作為新時(shí)期四川實(shí)施國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的重要依據(jù)和空間指引。同年，“四川省黃河上游若爾蓋草原濕地山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目”入選全國(guó)第二批山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目，是進(jìn)入“十四五”后四川省獲中央資金支持力度最大的生態(tài)保護(hù)修復(fù)類項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)多年努力，全省自然生態(tài)系統(tǒng)總體穩(wěn)定向好，生態(tài)服務(wù)功能逐步增強(qiáng)，區(qū)域生態(tài)安全屏障骨架基本構(gòu)筑。

三、當(dāng)前生態(tài)修復(fù)工作面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

（一）前端：生態(tài)修復(fù)工作科學(xué)意識(shí)不足

許多地區(qū)與企業(yè)對(duì)科學(xué)修復(fù)理念認(rèn)知不足，未能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)的重要性以及其所存在的客觀規(guī)律，違背“山水林田湖草沙冰是生命共同體”的系統(tǒng)觀，缺乏整體性和系統(tǒng)性[15]。并且，部分地方尚未將生態(tài)修復(fù)工作上升到政治高度來(lái)認(rèn)識(shí)，生態(tài)修復(fù)工程多流于形式，“偽生態(tài)”行為嚴(yán)重，重工程、輕生態(tài)，背離了生態(tài)修復(fù)的初衷[16]。有的盲目進(jìn)行旱地造湖等“大躍進(jìn)式”造景；有的過(guò)度人工改造自然景觀，導(dǎo)致原生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)形勢(shì)更為嚴(yán)峻；更有甚者，采用鋪設(shè)綠網(wǎng)、懸掛塑料樹葉等虛假修復(fù)方式試圖蒙混督察。

（二）中端：缺乏統(tǒng)一有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

生態(tài)修復(fù)工作涉及發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等多個(gè)部門，機(jī)構(gòu)改革雖然在制度設(shè)計(jì)上解決了生態(tài)修復(fù)“運(yùn)動(dòng)員”“裁判員”集一身的問(wèn)題，但有關(guān)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、執(zhí)法等具體監(jiān)管的法規(guī)政策體系還未健全。現(xiàn)行的生態(tài)修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)多以單一要素、領(lǐng)域?yàn)橹?，不能支撐山水林田湖草沙冰系統(tǒng)管理方式。同時(shí)，工程實(shí)施、監(jiān)測(cè)驗(yàn)收等相關(guān)工作在不同部門間還存在技術(shù)規(guī)范、評(píng)價(jià)方法不統(tǒng)一，甚至交叉矛盾等現(xiàn)象[17]，生態(tài)修復(fù)、監(jiān)測(cè)評(píng)估等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)亟待制定。

（三）末端：生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估不到位

當(dāng)前，生態(tài)修復(fù)評(píng)價(jià)重點(diǎn)多是側(cè)重于對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善程度及外在形象美觀度等，成效評(píng)估對(duì)象也多是聚焦單一生態(tài)系統(tǒng)[18]，缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和功能的綜合性評(píng)價(jià)；針對(duì)不同修復(fù)對(duì)象的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等也缺乏對(duì)應(yīng)的質(zhì)量評(píng)定與效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，尚不能有效評(píng)估修復(fù)工程效益；同時(shí)，由于生態(tài)修復(fù)工作見效周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)的效果評(píng)估難以代表真實(shí)的成效，長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查和效果評(píng)估亟待補(bǔ)充和完善。

四、政策建議

（一）強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)與全過(guò)程監(jiān)管

樹立一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理思維，科學(xué)識(shí)別與系統(tǒng)分析生態(tài)問(wèn)題，合理確定生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，因地制宜布局生態(tài)修復(fù)工程。加快構(gòu)建貫穿問(wèn)題識(shí)別、方案制定、過(guò)程管控、成效評(píng)估、監(jiān)測(cè)驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)的全過(guò)程監(jiān)管體系，運(yùn)用已有的自然資源基礎(chǔ)信息平臺(tái)、國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)管理及共享服務(wù)平臺(tái)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)等，搭建生態(tài)保護(hù)修復(fù)信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，要求各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大項(xiàng)目均上圖入庫(kù)。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和用途管制，同時(shí)建立規(guī)劃實(shí)施督促機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，開展規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)督檢查和總結(jié)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正“跑偏”問(wèn)題。推動(dòng)生態(tài)修復(fù)績(jī)效考核，建立生態(tài)修復(fù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)部門強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、履行修復(fù)責(zé)任，從根本上遏制生態(tài)形式主義、官僚主義問(wèn)題。強(qiáng)化對(duì)中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督等行動(dòng)反饋問(wèn)題整改情況的成效評(píng)估，對(duì)虛假整改、敷衍整改等情況，及時(shí)曝光，嚴(yán)肅處理。

（二）完善生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

對(duì)現(xiàn)行生態(tài)修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合、修訂或廢止，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的深度融合。按照“山水林田湖草沙冰是生命共同體”原則，加快建立目標(biāo)清晰、要素齊全、相互協(xié)調(diào)，且符合生態(tài)實(shí)際的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范體系[19～21]，標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)囊括綜合管理、修復(fù)技術(shù)、信息化建設(shè)等幾方面，具體結(jié)構(gòu)見圖2。在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，應(yīng)注意國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)各自側(cè)重點(diǎn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)功能分類、生態(tài)目標(biāo)管控等通用性、基礎(chǔ)性規(guī)定；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)著重于工程技術(shù)、監(jiān)測(cè)等專用性規(guī)定；地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更立足本地實(shí)際，制定相適應(yīng)的工程實(shí)施、生態(tài)管護(hù)等規(guī)定；團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)則鼓勵(lì)多聚焦于生態(tài)修復(fù)新技術(shù)和新模式。積極探索基于自然解決方案的生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)籌考慮維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定以及應(yīng)對(duì)氣候變化、解決自然災(zāi)害等人類社會(huì)挑戰(zhàn)，將構(gòu)建具有生態(tài)韌性的生態(tài)修復(fù)網(wǎng)絡(luò)、提高修復(fù)地的抗干擾能力、降低生態(tài)系統(tǒng)二次破壞風(fēng)險(xiǎn)、維持生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期而穩(wěn)定地提供服務(wù)、維護(hù)和改善區(qū)域人類福祉等內(nèi)容納入技術(shù)規(guī)范。

圖2 山水林田湖草沙冰一體化生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范體系

（三）推進(jìn)生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估

加快制定生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估辦法，科學(xué)確定評(píng)估目標(biāo)、評(píng)估流程、評(píng)估方法、評(píng)估指標(biāo)等，重點(diǎn)從生態(tài)功能恢復(fù)與提升、自然景觀恢復(fù)度和協(xié)調(diào)度、生物多樣性保護(hù)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。適時(shí)開展重大工程建設(shè)以及山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)工程成效評(píng)估。探索制定差異化評(píng)估指標(biāo)，杜絕“一刀切”的評(píng)估模式，根據(jù)不同的生態(tài)修復(fù)工程類型，礦山、水電等資源開發(fā)類，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其地形地貌及植被恢復(fù)、土壤修復(fù)、生態(tài)功能恢復(fù)與河流自然流態(tài)、水生生物完整性等內(nèi)容；鐵路、公路、電力等線性工程類，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注工程區(qū)域自然植被恢復(fù)、景觀協(xié)調(diào)性、滑坡與水土流失治理等；旅游發(fā)展類項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注自然景觀協(xié)調(diào)程度、生物多樣性維護(hù)、新增人類活動(dòng)與人為干擾等。針對(duì)不同區(qū)域類型的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，以四川省為例，川西高原地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注高原濕地修復(fù)、草原綜合治理、生物多樣性維護(hù)、石漠化綜合治理等；攀西地區(qū)應(yīng)更關(guān)注土地綜合整治、廢棄露天礦山治理等；盆周山區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注森林質(zhì)量提升、生物多樣性維護(hù)等；成都平原應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注流域綜合治理、水土流失防治、土地綜合整治等。

（四）探索創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制

加快構(gòu)建“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步健全市場(chǎng)化生態(tài)修復(fù)機(jī)制保障體系，吸引更多企業(yè)、社會(huì)資本主動(dòng)參與到生態(tài)修復(fù)工作中。推進(jìn)將生態(tài)碳匯交易形式引入生態(tài)修復(fù)司法模式，允許生態(tài)環(huán)境破壞者進(jìn)行“碳匯認(rèn)購(gòu)”，所購(gòu)碳匯量用于彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)受損至修復(fù)完成期間的碳匯損失，以此達(dá)到對(duì)受損生態(tài)環(huán)境替代性修復(fù)的目的。