尹利民,黃雪琴

(南昌大學(xué)a.馬克思主義學(xué)院;b.公共政策與管理學(xué)院,江西 南昌 330031)

如何通過協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系,使之形成合力,以解決地方治理過程中的扯皮現(xiàn)象、基層負擔(dān)以及內(nèi)卷化等問題[1]20,是當(dāng)前我國地方治理改革面臨的挑戰(zhàn)之一。為此,在中國縣域治理實踐過程中形成了“黨政統(tǒng)合”(1)現(xiàn)有學(xué)者的表述主要有黨政統(tǒng)合、政黨統(tǒng)合和政治統(tǒng)合,其內(nèi)涵差不多,但筆者更贊同用黨政統(tǒng)合的說法。的體制機制,通過黨的組織系統(tǒng)來統(tǒng)合條塊部門之間的關(guān)系,克服條塊分割的張力,以實現(xiàn)縣域協(xié)同治理的目標(biāo)。但這一體制機制是通過何種實踐策略展開的?其背后需要什么樣的制度保障?

學(xué)界對縣域治理中的黨政統(tǒng)合體制問題的研究主要從兩方面展開。一是有關(guān)縣域黨政統(tǒng)合的體制機制研究,主要從靜態(tài)的視角,通過分析黨政統(tǒng)合的結(jié)構(gòu)與功能來揭示黨政統(tǒng)合的體制特征、內(nèi)在治理邏輯[2]4以及黨政體制在治理體系中的優(yōu)勢[3]18,認為黨政統(tǒng)合創(chuàng)造了一個新的社會組織政治激勵體制,重塑了基層治理中國家與社會的關(guān)系[4]171。不過,也有學(xué)者提出政治統(tǒng)合制[5]184,其實質(zhì)與黨政統(tǒng)合制并無太大差別,普遍認為黨政統(tǒng)合體制可以充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢和政府的行政優(yōu)勢,能夠比較好地處理因條塊關(guān)系而導(dǎo)致的弱動員問題,繼而有助于提高基層政府的治理績效。二是有關(guān)縣域黨政統(tǒng)合的運行研究,著重從動態(tài)視角分析黨政統(tǒng)合在具體實踐中如何發(fā)揮獨特的作用。比如,從黨政體制的動員功能[6]92、協(xié)同治理功能[7]137、信任機制[8]27、自主治理功能[9]110出發(fā),凸顯黨政統(tǒng)合體制在縣域治理中的積極作用。當(dāng)然,還有學(xué)者把黨政統(tǒng)合體制在基層的實踐稱為統(tǒng)合型治理[10]17或統(tǒng)領(lǐng)式改革[11]88,其運作邏輯隱含著行政資源整合、政治任務(wù)轉(zhuǎn)化和基層組織動員。類似的研究還有把黨政統(tǒng)合體制與基層的中心工作模式結(jié)合起來,結(jié)合案例探討其實踐機制與內(nèi)在邏輯[12]12。

上述研究都認為黨政統(tǒng)合體制較好地解決了黨的組織系統(tǒng)和行政組織系統(tǒng)之間的關(guān)系問題,且與當(dāng)前中國宏觀的政治制度環(huán)境契合。這些研究為厘清黨政統(tǒng)合體制的功能結(jié)構(gòu)與實際運行作出了重要貢獻,但其不足之處是忽略了以下問題:黨政統(tǒng)合的結(jié)構(gòu)與功能在實踐中通過何種策略來呈現(xiàn)?支撐其運作的制度保障又是什么?基于此,本文試圖以調(diào)度會為分析視角,探討縣域統(tǒng)合體制的實踐策略問題。黨政統(tǒng)合調(diào)度會是指以縣域黨委或政府部門等為主體,組成一個臨時的組織機構(gòu)或召開臨時會議的形式,借助“壓力-管制”、非正式規(guī)則等傳統(tǒng)行政管理體制的優(yōu)勢,將縣域特定、重點和中心工作等任務(wù)調(diào)配到相關(guān)的職能部門,突破科層條塊關(guān)系體制的束縛,配置和優(yōu)化科層資源,形成協(xié)同治理的態(tài)勢,來共同完成目標(biāo)任務(wù)的活動。因此,對縣域黨政統(tǒng)合的實踐策略,即黨政統(tǒng)合調(diào)度會的研究,對于我們深化縣域治理體系的理解具有重要意義;同時,能從不同方位把握縣域黨政統(tǒng)合體制的制度價值與內(nèi)在邏輯。

一、黨政統(tǒng)合調(diào)度會的縣域協(xié)同治理框架構(gòu)建

縣域的權(quán)力結(jié)構(gòu)主要分為兩個部分,黨的組織系統(tǒng)和政府(行政)組織系統(tǒng),它們具有相互交叉的關(guān)系,即政府(行政)組織系統(tǒng)的部分人員(比如縣長,兼任縣黨委副書記)是黨的組織系統(tǒng)組成人員。從職能分工上看,黨的組織系統(tǒng)的職責(zé)是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),而政府(行政)組織系統(tǒng)的職責(zé)則是政策執(zhí)行。黨的組織系統(tǒng)的職責(zé)是中國政治體制所賦予的,黨的全面領(lǐng)導(dǎo)給予其權(quán)力的合法性來源,這也符合中國特色社會主義的政治邏輯。政策執(zhí)行則是政府(行政)組織系統(tǒng)固有的權(quán)責(zé)。按照古德諾的說法,行政的本質(zhì)就是執(zhí)行[13]42。因此,如果僅從職能分工來看,黨的組織系統(tǒng)與政府(行政)組織系統(tǒng)有各自的權(quán)力范圍和邊界。然而,由于縣域是國家與社會之間的節(jié)點,是國家聯(lián)系農(nóng)民的橋梁,縣域權(quán)力運行的邊界往往又是模糊的,因此需要通過黨政統(tǒng)合的方式來進行基層組織動員,整合行政資源,達成條塊部門之間的多元協(xié)同與分工合作,以實現(xiàn)組織目標(biāo)。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會與多元協(xié)同

黨政統(tǒng)合調(diào)度會具有多元協(xié)同的功能,是因為縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)具有集合權(quán)力[14]114的特性,從而賦予其實施者能夠突破組織間權(quán)責(zé)壁壘的權(quán)力,進而為多元協(xié)同奠定制度基礎(chǔ)。雖然調(diào)度會已成為縣域治理中最為常見的資源整合與組織動員方式,但卻不是正式的制度安排,因為在縣域治理的科層體系中,它并沒有確定性的制度約定,而是在實踐中逐漸形成的一種慣例,正式規(guī)則與非正式規(guī)則被交替使用?；蛟S正因如此,黨政統(tǒng)合調(diào)度會常常可以利用一些非正式規(guī)則的優(yōu)勢來突破傳統(tǒng)科層體系的壁壘,實現(xiàn)多元協(xié)同的組織目標(biāo)。

縣域治理的運行機制分為政治機制和行政機制,行政機制的行為主體是政府,通常采用科層制的規(guī)則,遵循事本主義、專業(yè)主義與程序主義的邏輯和技術(shù)治理的路線;而政治機制的行為主體則是黨委,通過政治引領(lǐng)、組織動員等方式把黨的意志轉(zhuǎn)化成行政意志,繼而轉(zhuǎn)化為政策供給并嵌入行政系統(tǒng)中[15]137。但縣域的黨政統(tǒng)合體制并不意味著能自動實現(xiàn)多元部門的協(xié)同,因為在法理上黨的組織系統(tǒng)和政府(行政)組織系統(tǒng)是清晰的,并有著各自的職能分工。不同的組織系統(tǒng),其權(quán)力來源和影響范圍不同,運行渠道也有差異。即使在同一系統(tǒng),因職能有分工(比如政府系統(tǒng)的組成部門),資源在相互間也很難被調(diào)動。這就需要通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會來調(diào)和彼此間的權(quán)屬關(guān)系,并把它們整合到一套或正式或非正式的系統(tǒng)中。當(dāng)然,黨政統(tǒng)合調(diào)度會可以是臨時性的組織機構(gòu),也可以是不同部門的工作分工活動,具有臨時性和不確定等特性。通常情況下,黨政統(tǒng)合調(diào)度會有牽頭者,他可以是黨委或政府或幾個部門的主要負責(zé)人,也可以是某個部門的主要負責(zé)人,而參與者則一般是與項目相關(guān)的職能部門。這樣,通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會的形式,可以使原本屬于不同組織體系的黨政部門統(tǒng)合到一個組織體系中,發(fā)揮各自的優(yōu)勢并形成協(xié)同,共同推進目標(biāo)任務(wù)的完成。

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會與分工合作

分工合作是黨政統(tǒng)合調(diào)度會的另一項功能。從經(jīng)濟學(xué)上講,分工是為了提高效率,但在組織學(xué)看來,分工是為了更好地合作。當(dāng)然,分工有很多種,如政治分工、經(jīng)濟分工和社會分工等,其背后的邏輯也有不同。如政治分工背后是權(quán)力的分配,而經(jīng)濟分工則是資源效率[16]3。

其實,在科層體系中,各部門有各自的權(quán)責(zé)范圍和分工。這種分工是基于職能和業(yè)務(wù)差別而生成的,并形成對應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系,同時,通過職位與職能的確定來形成組織內(nèi)部的分工與協(xié)作關(guān)系[17]63。然而,在具體實踐中,由于地方治理環(huán)境的復(fù)雜性和治理任務(wù)的繁重性,這種基于傳統(tǒng)科層體系的職能分工是難以應(yīng)對這種復(fù)雜的治理問題的。因此,需要突破組織的職能界限和正式化結(jié)構(gòu),在職權(quán)范圍外圍繞具體的組織目標(biāo)來重新組織分工合作。

黨政統(tǒng)合調(diào)度會之所以具有分工合作的功能,原因在于它是一種非正式的制度安排,在組織動員和資源配置等方面具有更大的靈活性,在實踐中可以突破科層體系規(guī)則的限制來調(diào)度資源。此外,黨政統(tǒng)合調(diào)度會的牽頭者往往擁有某個部門的職位,掌握一定的權(quán)力資源,故調(diào)度會可以借助“壓力-管制”行政管理體制的力量超越組織既定的職責(zé)范圍來推動政策目標(biāo)的實現(xiàn)。但如果它遵循現(xiàn)有的組織制度安排,那么組織成員只能在部門明確的職權(quán)范圍內(nèi)行動,在遵守“各司其職,各負其責(zé)”的前提下,才能獲得合法性和正當(dāng)性。

可見,黨政統(tǒng)合調(diào)度會把屬于不同組織體系的黨政統(tǒng)合在一起,形成多元協(xié)同和分工合作的態(tài)勢,從而推動組織目標(biāo)的逐步實現(xiàn)。

二、黨政統(tǒng)合調(diào)度會的設(shè)定、實踐與效果

基層治理工作性質(zhì)類型多樣,任務(wù)繁重,需要通過調(diào)整黨政統(tǒng)合調(diào)度會不同層次的設(shè)定來分類實施,以實現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會的設(shè)定與類型

黨政統(tǒng)合調(diào)度會有不同的層次和類型,而設(shè)定標(biāo)準主要基于工作任務(wù)的重要程度以及由誰來牽頭確定。

縣域四套班子(黨委、人大、政府和政協(xié))牽頭的調(diào)度會是第一層次,它針對縣域特定的工作任務(wù)?？h域的特定工作是縣域最為重要的工作,具有特定的目標(biāo)指向性,是在特定時期事關(guān)一個縣發(fā)展大局的工作,其內(nèi)容涉及方方面面,但大多主要集中在經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及配合國家戰(zhàn)略在基層實施等領(lǐng)域。在縣域,四套班子是權(quán)力中心,因為縣域四套班子具有能夠提供足夠配置性資源與權(quán)威性資源[18]2的可能,盡管人大與政協(xié)掌握的資源有限,但它們是縣域權(quán)力架構(gòu)的重要組成部分,具有權(quán)力的象征意義,故把四套班子牽頭的調(diào)度會稱為整體性調(diào)度會。縣委書記牽頭的調(diào)度會是第二層次,它針對縣域的重點工作任務(wù)。與特定工作相較而言,重點工作沒有特定的目標(biāo)指向性,但在某一個時期屬于縣域的重要工作,通常是事關(guān)縣域經(jīng)濟發(fā)展重點項目推進方面的工作。在縣域黨政統(tǒng)合體制下,縣委書記擁有縣域的集合權(quán)力,能夠調(diào)動黨的組織系統(tǒng)和行政組織系統(tǒng)的資源來完成既定的目標(biāo)。不過,考慮到與縣長的職責(zé)分工,縣委書記牽頭的調(diào)度會一般是一個季度一次?？h長或常務(wù)副縣長牽頭的調(diào)度會是第三個層次,它針對縣域的中心工作。與特定、重點工作相比,中心工作涉及面較廣,既關(guān)系到縣域的社會經(jīng)濟發(fā)展,又關(guān)系到縣域的國計民生工作。政府作為行政部門,其主要職責(zé)就是政策執(zhí)行,但由于政府處在科層體系框架之中,因而其運行要遵循官僚體制的邏輯,要注重專業(yè)性和程序性。當(dāng)然,縣長或常務(wù)副縣長牽頭的調(diào)度會,有時候是分別牽頭,有時融合在一起,依據(jù)工作性質(zhì)來定。比如,如果分管副縣長覺得工作需要縣長來推動,通常會邀請常務(wù)副縣長或縣長來牽頭調(diào)度,雖工作性質(zhì)有所不同,但一般都屬于縣域的中心工作。分管副縣長牽頭的調(diào)度會是第四個層次,它針對縣域的日常工作。日常工作通常指常規(guī)性工作、日常運作的事務(wù)性工作,比如夏天防火、春季防洪等季節(jié)性工作。另外,職能部門也有調(diào)度會,比如某個職能部門牽頭的調(diào)度會(見表1)。

值得一提的是,特定工作、重點工作、中心工作和日常工作主要依據(jù)工作的性質(zhì)及對縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響程度來劃分,有些是相互交叉的,比如重點工作顯然是中心工作,中心工作中最重要的部分是重點工作。但不管哪種工作,都會存在或多或少的困難和障礙,因此,需要通過黨政統(tǒng)合調(diào)度會的方式來整合行政資源,形成多元協(xié)同與分工合作。

表1 黨政統(tǒng)合調(diào)度會的設(shè)定與類型

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會縣域協(xié)同治理的實踐:D縣的經(jīng)驗

本文選擇D縣的案例來討論。在案例研究中,研究者常常借助“過程追蹤”來探究系列事件或決策過程,通過連接自變量與結(jié)果的因果關(guān)系來探尋每個環(huán)節(jié)的可觀察證據(jù)[19]61。在案例研究中,最重要的是案例選擇,而案例選擇首先要確定分析單位,然后要運用“復(fù)現(xiàn)邏輯”(replication logic)來選擇最終的案例。選擇D縣就是遵循了這種原則,而且課題組長期跟蹤研究D縣,所呈現(xiàn)的故事具有典型性,能夠滿足本研究的要求。

1.特定工作與整體性調(diào)度會

縣域都有特定工作,即在特定時期針對某一特定目標(biāo)而啟動的工作,比如,通常被稱為“一號工程”(或一把手工程)項目就是一項特定工作。D縣屬于中部J省經(jīng)濟欠發(fā)達縣,人口45萬,是國家級貧困縣。按照國家有關(guān)政策要求,D縣需在2020年前退出貧困縣行列。因此,如何高質(zhì)量退出貧困縣行列就成為D縣2020年的“一號工程”項目,也是D縣的特定工作。

毋庸置疑,“一號工程”項目具有目標(biāo)復(fù)雜性和任務(wù)艱巨性,需通過四套班子牽頭的整體性調(diào)度會來形成部門之間的協(xié)同,并讓任務(wù)機會涵蓋所有領(lǐng)域。整體性調(diào)度會,一般分三個層次推進。一是以縣委辦、政府辦的名義出臺紅頭文件,下發(fā)到各個職能部門。例如,D縣制定了《關(guān)于貫徹落實貧困縣退出的實施方案》,就總體目標(biāo)、重點任務(wù)以及各個部門的職責(zé)作了部署。二是召開專門會議。四套班子成員全部參與,通過專門會議來傳達壓力和落實責(zé)任。三是舉行現(xiàn)場會議。四套班子成員就某一個專題,到現(xiàn)場傳達調(diào)動,整合資源,動員部署。如,D縣為了拆除農(nóng)村土坯房,就曾到C村的新農(nóng)村示范點開展現(xiàn)場會議,相關(guān)職能部門的一把手全部到場,就實施目標(biāo)、部門之間配合以及工期倒排等事項提出了具體而明確的要求。實踐證明效果比較明顯。

在一般情況下,四套班子牽頭的整體性調(diào)度會,是在特定時期,針對事關(guān)縣域發(fā)展最為重要但又難以推進的特定工作而展開的,實現(xiàn)整合全縣資源形成多元協(xié)同與分工合作的政策目標(biāo)。而整體性調(diào)度會的效果如何,則要取決于在此過程中能夠施加或傳遞壓力的程度。四套班子代表縣域的最高權(quán)力,在縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)位置,因而作出的決策最為權(quán)威;而且他們可以通過人事、財政等資源的分配來傳導(dǎo)壓力和責(zé)任,從而對各職能部門和干部更具潛在的約束力。盡管整體性調(diào)度會可能包含大量的一種非正式行為,但以“問責(zé)總領(lǐng)”為特性的政府治理模式權(quán)力關(guān)系在當(dāng)前發(fā)生了新的變化[20]114,縣域在問責(zé)權(quán)行使方面具有一定的自由裁量權(quán),并得到了合法性確認。因而這種行為能夠獲得廣大民眾的認同,并取得實效。

2.重點工作與縣委書記調(diào)度會

縣域除了特定工作外,每年還會有一些重點工作或臨時性的重要工作,這些工作與縣域社會經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān),所以推動起來可能比較困難,需要由縣委書記牽頭來調(diào)度,這也是縣域黨政統(tǒng)合體制的重要體現(xiàn)。

與整體性調(diào)度會稍有不同,縣委書記牽頭的調(diào)度會通常采用專門會議和專項調(diào)度等方式來推進。專門會議一般是縣委辦以“通知”的形式下發(fā)到相關(guān)職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn),賦予其合法性和權(quán)威性。如,2021年,D縣以縣委辦的名義下發(fā)了《關(guān)于進一步推進我縣招商引資再上一個臺階的通知》。眾所周知,招商引資歷來是縣域的重點工作,也是縣委書記最為關(guān)心的一項工作,因為它與縣域經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān),所以縣委書記必須抓住經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán),進而贏得對縣域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)[21]15。由于國家推行黨管干部組織制度,干部的任用、提拔等事項都是由黨委負責(zé),而縣委書記在其中扮演著舉足輕重的角色,因而,縣委書記牽頭的調(diào)度會能起到“牽一發(fā)而動全身”的效果。

專項調(diào)度是另一種形式。專項調(diào)度通常是針對某項合作不力、進展不順暢的專項重點工作來推動的。比如,D縣脫貧攻堅任務(wù)艱巨,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在圍繞“兩不愁、三保障”方面的工作進度出現(xiàn)差異,尤其是解決貧困戶飲水安全、住房安全等方面存在諸多漏洞。盡管在許多場合,分管領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)工作的重要性,但效果總是不盡如人意。為了進一步引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視,并傳遞壓力,D縣縣委書記圍繞如何來解決“兩不愁、三保障”的專項工作進行調(diào)度,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手和相關(guān)職能部門(主要是水利和住建的負責(zé)人)參加,邀請專家(第三方評估專家)就存在的問題進行一一講解,并提出具體的整改措施。專項調(diào)度會的特點是工作目標(biāo)具體,責(zé)任任務(wù)清晰,既能傳遞縣域中心工作的要求,又能指出問題的癥結(jié)。因此,在基層治理實踐中,專項調(diào)度成為調(diào)度會最為常見、效果最為明顯的一種政策實施形式,也是“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的具體化和實踐化表現(xiàn)[22]93。

當(dāng)然,按照職責(zé)分工,縣委書記主要工作范圍在黨委,政務(wù)工作應(yīng)由行政部門來推動。然而,由于縣域具有黨政統(tǒng)合的特性,黨委工作邊界往往比較模糊,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此?？h委書記的一把手權(quán)力,不僅體現(xiàn)在對縣域干部的任用上,還無處不存在于影響縣域決策和公共政策執(zhí)行的過程中[23]64。另外,縣委書記在行使權(quán)力時,常常是正式權(quán)力與非正式權(quán)力交替使用,因此,縣委書記的權(quán)力運用與調(diào)度會的壓力責(zé)任效果產(chǎn)生了聯(lián)動,推動了重點工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.中心工作與日常工作的現(xiàn)場調(diào)度會

除了上述兩個層次的調(diào)度會,最為頻繁和普遍的就屬由政府牽頭的調(diào)度會,稱之為中心工作調(diào)度會。與重點工作相比,中心工作涉及面更廣一些,通常是比較穩(wěn)定而又重要的工作。如,縣域的中心工作常常包括經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和安全生產(chǎn)等。中心工作常常含有重點工作,而重點工作有時也是中心工作,二者相互交織在一起。中心工作的調(diào)度會通常是縣長或常務(wù)副縣長牽頭,相關(guān)職能部門參與,以明確職責(zé)分工、形成合力,推動政策目標(biāo)實現(xiàn)。由于政府是行政部門,是政策的真正執(zhí)行者,而常務(wù)副縣長的主要職責(zé)就是負責(zé)政策落地。因此,相比較而言,中心工作的調(diào)度會,常務(wù)副縣長的作用更凸顯。當(dāng)然,為了突出工作的重要性和緊迫性,縣長也會成為調(diào)度的牽頭人,來推動各項工作落地。

中心工作的調(diào)度,最為常見的形式是現(xiàn)場調(diào)度。與特定工作、重點工作相比,中心工作對過程的合法性、程序的正義性恪守程度較低。因為中心工作常常都是些具體工作,以解決問題為導(dǎo)向,要求工作方式靈活,能突破科層體制的束縛。使用現(xiàn)場調(diào)度有利于獲取第一手信息,便于有針對性解決政策執(zhí)行過程中的阻滯問題,故中心工作采取現(xiàn)場調(diào)度會的方式,更能取得事半功倍的效果。如,5月份,D縣進入雨季,防汛成為這個時期的中心工作,通常是采取現(xiàn)場調(diào)度會的方式來布置工作。除了常務(wù)副縣長牽頭的調(diào)度會外,分管副縣長的調(diào)度會也很頻繁,稱之為日常工作調(diào)度會。與常務(wù)副縣長牽頭的相比,分管副縣長牽頭的調(diào)度會無論是層次還是規(guī)格上都要低一些,涉及的范圍也相對小一些,但也涉及縣域的日常工作。如,D縣有9個分管副縣長,各自分管一塊自己的業(yè)務(wù)工作,很多工作都是通過現(xiàn)場調(diào)度會的形式來推動。

綜上可知,縣域的調(diào)度會工作主要在政府,但由于縣域權(quán)力集中在黨委,因而特定、重要的工作還是要通過黨委的名義發(fā)出,并上升到政府決策,繼而轉(zhuǎn)化為政府的執(zhí)行來實現(xiàn)。這也是縣域黨政統(tǒng)合體制治理實踐的重要表現(xiàn)。

(三)黨政統(tǒng)合調(diào)度會縣域協(xié)同治理的效果

衡量一項政策是否取得了效果,主要看政策目標(biāo)與政策執(zhí)行結(jié)果是否吻合。一般而言,吻合度越高,效果越好,反之亦然。黨政統(tǒng)合調(diào)度會的層次不同,其協(xié)同治理效果也不一樣。

1.整體性調(diào)度會的效果

D縣的整體性調(diào)度會是四套班子牽頭,相關(guān)職能部門協(xié)同參與,其政策目標(biāo)是“高質(zhì)量退出貧困縣行列”,而衡量高質(zhì)量退出的評價指標(biāo)主要體現(xiàn)在“兩率一度”上,即“貧困發(fā)生率、錯退率和群眾滿意度”。相比較而言,群眾滿意度是一個不確定性指標(biāo),因為滿意度是一個主觀測量指標(biāo),主觀性較強。盡管如此,但是由于是四套班子的整體性調(diào)度,黨政機關(guān)幾乎全員參與脫貧攻堅,下鄉(xiāng)走訪、包村包戶,政府與民眾的關(guān)系大為改善,取得了較為明顯的效果(見表2)。

表2 整體性調(diào)度會的政策效果

從表2統(tǒng)計的情況來看,通過整體性調(diào)度后,高質(zhì)量退出貧困縣行列的政策目標(biāo)基本實現(xiàn),除了群眾滿意度這個指標(biāo)不確定外,其他的指標(biāo)與政策預(yù)期基本吻合。在J省同年度6個退出貧困縣的內(nèi)部排名中,D縣獲得綜合排名第二的好成績(2)資料來源于筆者的實地調(diào)查。。由于整體性調(diào)度會是由縣域四套班子聯(lián)合推動,針對特定工作,其組織動員和資源配置可以觸及各個領(lǐng)域和覆蓋各個部門,因而其協(xié)同效果較好。加之黨政統(tǒng)合的制度安排,為整體性調(diào)度會施加壓力和責(zé)任提供了過程的合法性和程序的正義性,即使在推進過程中,有非正式規(guī)則嵌入其中,但因其目標(biāo)的共識性與公共性而容易獲得群眾的認可。

2.重點工作的調(diào)度會效果

與特定工作相比較,重點工作一般是年度工作,即每一年至少有一項重點工作是縣委書記關(guān)心并牽頭推動的。2020年,D縣重點工作的政策目標(biāo)就是招商引資上一個臺階,以拉動D縣經(jīng)濟進位發(fā)展,從而能夠抓住經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)(見表3)。

表3 重點工作調(diào)度會的政策效果

由于招商引資工作成效受到很多因素的制約,D縣經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱,交通條件一般,自然資源稟賦較差,盡管在政策上作了一些傾斜,但總體效果不盡如人意。由于縣委書記擁有縣域集合權(quán)力資源,在推動多元協(xié)同和分工合作方面還是能夠發(fā)揮積極作用。雖然最后結(jié)果與預(yù)期相比存在差距,但過程卻是合理的,即由于縣委書記的調(diào)度,推動了部門之間的協(xié)作,并能夠充分地配置資源以實現(xiàn)目標(biāo)。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn):能夠為D縣帶來稅收的企業(yè)并不多,受疫情影響,很多企業(yè)運轉(zhuǎn)舉步維艱。在這種情況下,縣委書記重點工作的調(diào)度效果,取決于是否推動了部門之間的多元協(xié)同和分工合作。因此,縣域的工作主要以推動實施為主。一般而言,大多數(shù)的工作是強壓力弱責(zé)任,重點工作也不例外。

中心、日常工作的調(diào)度,主要是完成縣域的基本政策目標(biāo),通常會把結(jié)果納入年終績效考核中。由于中心、日常工作的政策目標(biāo)較清晰,有些是日常性的工作,且目標(biāo)要求不高(比如,完成上級政府下達的早稻播種面積、防溺水、帶有季節(jié)性的抗旱森林防火等),調(diào)度的目的是督促各個職能部門履職盡責(zé)。在一般情況下,只要能盡職盡責(zé),政策目標(biāo)基本能夠?qū)崿F(xiàn),因而調(diào)度的效果也較好。比如,D縣有關(guān)防汛工作的調(diào)度會,防汛屬于日常性工作,幾乎每年雨季到來都需要做好預(yù)案,只是通過調(diào)度,再一次提醒各個職能部門,履職盡責(zé)。因此,與特定工作、重點工作調(diào)度會相比,中心、日常工作調(diào)度施加的壓力相對較弱,問責(zé)概率也不是很高;且由于是縣長、常務(wù)副縣長,或分管副縣長牽頭,故其使用效果還是比較明顯(見表4)。

表4 中心工作與日常工作調(diào)度會的政策效果

由上可知,黨政統(tǒng)合調(diào)度會是一種正式規(guī)則與非正式規(guī)則交互使用的半科層化治理方式。從某種意義上講,這種治理形式雖然降低了科層組織的專業(yè)化程度,卻為黨政統(tǒng)合體制在縣域的有序運行提供了平臺,促進了多元協(xié)同和分工合作,進而有助于提高地方治理績效。

三、黨政統(tǒng)合調(diào)度會的制度保障

從D縣的經(jīng)驗可知,黨政統(tǒng)合調(diào)度會是推動縣域工作的主要手段和形式,或者說,正是縣域黨政統(tǒng)合體制機制和縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)的特性,衍生了黨政統(tǒng)合調(diào)度會的治理方式,并成為縣域黨政統(tǒng)合體制的實踐策略。然而,黨對各項事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨抓住縣域經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)以及群眾對黨政統(tǒng)合的社會認同為黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行提供了政治、經(jīng)濟和社會等制度保障。

(一)黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的政治保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)以及所擁有的確定性制度安排是黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的政治保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切行政工作的基礎(chǔ)。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅能確保行政工作沿著正確的政治方向前進,而且是其獲取治理合法性資源的前提。

黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性和必要性在《中國共產(chǎn)黨章程》和歷次黨的報告文獻中均有體現(xiàn),尤其在黨的十九大報告中更為明確和突出,“工、農(nóng)、兵、學(xué)、商”都應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。不僅如此,在中國國家制度的安排、國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中,均凸顯了黨的位置。中國共產(chǎn)黨作為一種政治力量,在國家的政治生活、社會生活和經(jīng)濟生活等方面發(fā)揮著重要作用。中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)著社會經(jīng)濟發(fā)展的共同方向,塑造新型國家與社會關(guān)系。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),才有可能為整合資源、多元協(xié)同與分工合作提供條件。當(dāng)然,中國特色社會主義的實踐也證明,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一切事業(yè)取得成功的保證,也是確保其沿著正確道路前進的基礎(chǔ)。

縣域黨政統(tǒng)合體制的實踐是通過調(diào)度會來運行的,但其運行的前提是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建引領(lǐng)[24]57。盡管在縣域存在黨政系統(tǒng)、條塊部門等較為復(fù)雜的組織關(guān)系,但黨的組織除了有自身獨立的系統(tǒng)外(比如縣黨委),它還通過各種形式嵌入其他組織體系中,從而構(gòu)成了較為完備的黨組織網(wǎng)絡(luò)(比如,在政府系統(tǒng)有黨組和基層黨組織等)。正是這套體制機制,為調(diào)度會進行組織動員和資源調(diào)配奠定了重要的政治基礎(chǔ)。可見,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為黨政統(tǒng)合調(diào)度會的運行提供了政治保障。換言之,脫離或弱化黨的領(lǐng)導(dǎo),均難以使不同利益傾向的部門之間形成合力,調(diào)度會也就失去運行的政治基礎(chǔ)。從行政體系來看,中國的行政管理體制具有權(quán)力的分割特性,在權(quán)力結(jié)構(gòu)上形成了條塊關(guān)系,在某些局部資源的配置上存在各自為陣的現(xiàn)象,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)可以從政治上打破這種權(quán)力分割關(guān)系,把它們整合到黨的系統(tǒng)中來。因此,沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治保障,黨政統(tǒng)合調(diào)度會是沒有辦法運作的。

(二)黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的經(jīng)濟保障

抓住縣域經(jīng)濟的主動權(quán),為黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行提供了經(jīng)濟保障。

在任何時期,經(jīng)濟工作始終是縣域治理的重要內(nèi)容,抓住經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)也是縣域的重點工作。盡管從職能分工來看,經(jīng)濟工作的職責(zé)主要由政府來行使,但縣委書記無一例外會把經(jīng)濟發(fā)展放在其工作職責(zé)的范圍內(nèi),并在經(jīng)濟發(fā)展布局、工作定位等方面發(fā)揮著重要的作用,這也是縣域黨政統(tǒng)合體制展現(xiàn)的一種重要形式。因此,縣委書記抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權(quán),并把它作為工作中心是符合縣域黨政統(tǒng)合體制的經(jīng)濟制度邏輯。

把抓住經(jīng)濟發(fā)展主動權(quán)視為縣域黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的經(jīng)濟保障,可以從兩個方面理解:一是黨政統(tǒng)合調(diào)度會是一個資源調(diào)動和組合的行動過程,必要的經(jīng)濟激勵和保障是基本前提,越是難以實現(xiàn)的政策目標(biāo),越是要有足夠的經(jīng)濟保障作為基礎(chǔ);二是縣域的政策目標(biāo)主要是發(fā)展經(jīng)濟,而黨政統(tǒng)合調(diào)度會的很多內(nèi)容幾乎無一例外地與經(jīng)濟發(fā)展有著直接關(guān)聯(lián)或間接關(guān)聯(lián)。強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的重要性,不僅能夠獲得職能部門的廣泛認同,容易達成共識,而且反過來能為推動黨政統(tǒng)合調(diào)度會的運行提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。如,在D縣,為了高質(zhì)量完成退出貧困縣的目標(biāo),不僅在國家政策允許的范圍內(nèi)整合項目資金累計達2.56億元,用于改善基礎(chǔ)設(shè)施,而且利用城投等多重金融手段籌集資金,投入提高居民社會保障水平、改善農(nóng)民出行條件等領(lǐng)域。這些實實在在的成果能夠被民眾看得見、感受到,進一步強化了普通民眾對黨政統(tǒng)合調(diào)度會的認同,從而有助于增加領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配。或許正是這個原因,經(jīng)濟基礎(chǔ)越好,行政資源的配置就越有效,組織動員的能力就越強,效果也越好。

當(dāng)然,公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度為黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行奠定了經(jīng)濟制度基礎(chǔ)。因為這種經(jīng)濟制度塑造了中國特色的政治權(quán)力架構(gòu)以及政府職能,比如,為人民服務(wù)、一切權(quán)力屬于人民等,而且框定了中國共產(chǎn)黨的歷史使命和賦予追求績效的合法性動力。因此,公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度與黨政統(tǒng)合調(diào)度會有較強的適應(yīng)性,并為其提供經(jīng)濟保障。

(三)黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的社會保障

黨政統(tǒng)合調(diào)度會運行的社會保障基礎(chǔ)是黨政統(tǒng)合的體制機制能否得到民眾的認同和接受,以及其認同和接受的程度。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是這種運作方式是否被調(diào)度會牽頭主體或相關(guān)人員所接受,并自覺遵行;二是被施加對象是否主動接受,并自愿服從。

如前所述,黨政統(tǒng)合調(diào)度會并非一項確定性的制度安排,而是非正式規(guī)則與正式規(guī)則交替使用,是一種半科層化的治理方式。如果按照科層體系的要求,它需要遵循基本的規(guī)范和制度,權(quán)力的運行有其特定的渠道,覆蓋范圍也是確定的。如果嚴格遵循科層體系的規(guī)則,分屬不同部門的協(xié)同就非常困難,因為部門之間的運作有模式化的程序、指令和規(guī)則,也有相對固定的渠道。然而,正因為黨政統(tǒng)合調(diào)度會是一種半正式的制度安排,在實踐過程中并非完全依托科層體系,而是超越科層體系之外,注入了大量非正式規(guī)則,具有較大的靈活性。它能夠得到行動主體或相關(guān)人員的接受并自覺參與其中,認同黨政統(tǒng)合調(diào)度會的正當(dāng)性,從而達到實現(xiàn)相互間多元協(xié)同和分工合作的目標(biāo);另外,被施加的對象,也能自覺認同黨政統(tǒng)合調(diào)度會所具有的合法性,并自愿服從調(diào)度會所發(fā)出的指令。

當(dāng)然,縣域的黨政統(tǒng)合體制本身是源于基層治理事務(wù)的復(fù)雜性和多變性,而作為其實踐策略形式的黨政統(tǒng)合調(diào)度會,正是面對治理事務(wù)的復(fù)雜性和多變性而作出的適應(yīng)性反應(yīng)。但這種兼有正式規(guī)則和非正式規(guī)則使用的黨政統(tǒng)合調(diào)度會,具有廣泛的社會基礎(chǔ),被民眾所認可和接受,并轉(zhuǎn)換為自覺服從,才使得黨政統(tǒng)合調(diào)度會能夠?qū)崿F(xiàn)打破科層體系的壁壘、形成多元協(xié)同和分工合作的目標(biāo)。

四、結(jié)語

由上可知,中國縣域的黨政統(tǒng)合體制是通過調(diào)度會的實踐形式來運行的。黨政統(tǒng)合調(diào)度會對于解決部門之間條塊關(guān)系的分割、實現(xiàn)多元協(xié)同和分工合作具有一定的功能。通過對D縣的研究發(fā)現(xiàn),黨政統(tǒng)合調(diào)度會對于提升縣域協(xié)同治理、推動政策落地和提高治理績效發(fā)揮了積極作用。然而,黨政統(tǒng)合調(diào)度會是一種非正式的制度安排,調(diào)度的效果與牽頭者所擁有的權(quán)力資源有很大關(guān)系,被調(diào)度的對象也會根據(jù)牽頭者所施加的壓力和責(zé)任大小來調(diào)整自身行為。這在一定程度上也反證了黨政統(tǒng)合調(diào)度會作為一種半正式治理機制所具有的特性。

黨政統(tǒng)合調(diào)度會的出現(xiàn)和有效運行,一方面反映了在部門之間復(fù)雜的條塊關(guān)系中,需要有一種能超越或凌駕于已有制度安排的治理機制;另一方面說明本屬于不同組織體系的黨政機構(gòu)可通過調(diào)度會使之融合在一起,共同為提高地方治理績效發(fā)揮積極作用。但由于黨政統(tǒng)合調(diào)度會是一種非確定性的制度安排,因此,其運行的過程和效果受到外界因素的干擾比較大,比如與牽頭者的個人能力、人格魅力等都有很大關(guān)系,從而也會帶來一些不確定的結(jié)果。這就需要在行政體制改革中,巧妙地吸納這種治理方式,注重“目標(biāo)管理”與“政治評價”[25]22,使之成為正式制度的一部分。當(dāng)然,這是一項系統(tǒng)工程,既需要優(yōu)化基層治理環(huán)境,又需要改革黨政統(tǒng)合體制。但充分利用既有的傳統(tǒng)治理資源來為基層治理服務(wù)是未來努力的方向。