申 華 楊一帆

(戰(zhàn)略支援部隊(duì)信息工程大學(xué) 洛陽 471003)

0 引 言

《美國國家情報(bào)戰(zhàn)略》(The National Intelligence Strategy ,NIS,以下簡稱《戰(zhàn)略》)是國家情報(bào)總監(jiān)代表美國總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)管理情報(bào)界的重要綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件,具有支持美國國家安全事務(wù)決策、為政軍領(lǐng)導(dǎo)人提供決策優(yōu)勢(shì)和保障國家安全的重要作用。目前國內(nèi)學(xué)界的對(duì)《戰(zhàn)略》的研究主要集中在以下幾個(gè)方面:一是對(duì)各版《戰(zhàn)略》文本內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化研究,該類研究分析細(xì)致,時(shí)效特征明顯,對(duì)了解各版《戰(zhàn)略》細(xì)節(jié)及其發(fā)布背景有很大助益;二是從各種角度分析各版《戰(zhàn)略》變化情況,此類研究采用定量、定性或兩者結(jié)合的方法,利用詞頻統(tǒng)計(jì)、網(wǎng)絡(luò)中心度分析和新詞發(fā)現(xiàn)等方法可視化展示《戰(zhàn)略》關(guān)聯(lián)與演進(jìn)情況;三是縱向?qū)Ρ雀靼妗稇?zhàn)略》內(nèi)容,深入解析國家情報(bào)戰(zhàn)略的概念、構(gòu)成要素、關(guān)聯(lián)戰(zhàn)略體系與演進(jìn)邏輯等,多方位構(gòu)建《戰(zhàn)略》的分析框架。而在此基礎(chǔ)上,以論述國家安全的視角切入,分析《戰(zhàn)略》中相關(guān)演進(jìn)的研究較少。本研究對(duì)比5版《戰(zhàn)略》文本,發(fā)現(xiàn)其通過評(píng)估美國戰(zhàn)略環(huán)境變化、界定國家利益、洞悉安全威脅以及明確情報(bào)界轉(zhuǎn)型目標(biāo)等勾勒出國家安全演進(jìn)輪廓,系統(tǒng)性探尋其中規(guī)律,有助于了解美國情報(bào)界對(duì)國家安全的認(rèn)知,把握大國競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代美國國家情報(bào)工作調(diào)整的脈絡(luò)和方向,為我謀劃應(yīng)對(duì)提供借鑒與啟示。

1 國家情報(bào)戰(zhàn)略如何體現(xiàn)國家安全

美國《國際軍事和防務(wù)百科全書》明確: “國家戰(zhàn)略的首要任務(wù)是在本國所處特定環(huán)境中明確國家利益,仔細(xì)評(píng)估來自國外的任何威脅。國家戰(zhàn)略的第二項(xiàng)任務(wù)是確立政策目標(biāo),遏制和抵御那些威脅,進(jìn)而增進(jìn)國家利益。”[1]?！边@一概念反映出美國國家戰(zhàn)略制定的基本邏輯,其國家安全戰(zhàn)略(National Security Strategy,又稱“大戰(zhàn)略”)正是循此制定:以確定美國國家利益為邏輯起點(diǎn),評(píng)估美國所處的國際戰(zhàn)略環(huán)境,界定國家利益所面臨的的主要威脅,進(jìn)而提出戰(zhàn)略目標(biāo),分析可動(dòng)員的戰(zhàn)略資源以及對(duì)手的戰(zhàn)略資源,決定如何使用手段來達(dá)到其戰(zhàn)略目標(biāo)。

美國國家情報(bào)戰(zhàn)略在其國家戰(zhàn)略體系中,從屬于國家安全戰(zhàn)略[2]。它不僅在反映美國所處戰(zhàn)略環(huán)境、國家利益與威脅等認(rèn)知上與美國同時(shí)期發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略基本保持一致,其制定邏輯也與后者的相類似,即明確戰(zhàn)略環(huán)境、分析當(dāng)前威脅與挑戰(zhàn)、確定情報(bào)工作目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的方法路徑等。

這一規(guī)律也體現(xiàn)在《戰(zhàn)略》的文本結(jié)構(gòu)上。如表1所示,前4版《戰(zhàn)略》的框架幾經(jīng)演變,但戰(zhàn)略環(huán)境、任務(wù)目標(biāo)和業(yè)界目標(biāo)三大模塊始終是其主要內(nèi)容,占據(jù)最大篇幅。而2023版《戰(zhàn)略》在編寫結(jié)構(gòu)上有重大調(diào)整,將任務(wù)目標(biāo)與業(yè)界目標(biāo)兩部分內(nèi)容合并成為六項(xiàng)目標(biāo),其中第一項(xiàng)目標(biāo)“找準(zhǔn)情報(bào)界加強(qiáng)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的定位”對(duì)應(yīng)的是原本任務(wù)目標(biāo)中的“戰(zhàn)略情報(bào)”部分,同時(shí)兼具部分戰(zhàn)略環(huán)境模塊的內(nèi)容,與國家情報(bào)總監(jiān)致辭模塊中同類內(nèi)容形成呼應(yīng);而后五項(xiàng)目標(biāo)則對(duì)應(yīng)延續(xù)之前版本的業(yè)界目標(biāo)中的“人才隊(duì)伍”“創(chuàng)新”“伙伴關(guān)系”“任務(wù)管理一體化”和“信息共享與安全保障”等內(nèi)容。因此,對(duì)5版《戰(zhàn)略》中有關(guān)論述進(jìn)行比較分析,找出其變化與演進(jìn)規(guī)律,能夠更加精確找準(zhǔn)美國情報(bào)界各個(gè)時(shí)期對(duì)美國國家安全的定位與理解。

2 從戰(zhàn)略環(huán)境變化看國家安全目標(biāo)的轉(zhuǎn)移

雖然《戰(zhàn)略》文本內(nèi)容幾經(jīng)調(diào)整,但對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的評(píng)估始終位于報(bào)告正文的開篇位置。戰(zhàn)略環(huán)境是制定國家戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)與依據(jù),對(duì)國家安全的描述也均基于特定戰(zhàn)略環(huán)境。因此,準(zhǔn)確分析美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境成為情報(bào)界制定情報(bào)戰(zhàn)略的首要任務(wù)。美國情報(bào)界圍繞國家情報(bào)工作,分析影響國家安全的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交、科技、地緣等方面客觀條件,界定威脅國家利益的行為體和因素,指出將要面臨的挑戰(zhàn)與蘊(yùn)藏的機(jī)遇,以此構(gòu)成了對(duì)美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境的系統(tǒng)性評(píng)估。美國的戰(zhàn)略制定者將其價(jià)值觀念和對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的觀察帶入制定戰(zhàn)略的過程中,而情報(bào)分析人員則在這一過程中運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和分析技能幫助前者完善其對(duì)環(huán)境的理解[3]。

2.1 “復(fù)雜”“變化”與“不確定”成為戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估結(jié)論的主基調(diào)

“9·11”事件后,美國所處的戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生劇變,本土開始面臨威脅以及威脅的來源和性質(zhì)不斷轉(zhuǎn)變,迫使美國情報(bào)界采用“復(fù)雜”“變化”與“不確定”等字眼作為彼時(shí)概述戰(zhàn)略環(huán)境的總體結(jié)論。2005版的《戰(zhàn)略》并未設(shè)置專章系統(tǒng)評(píng)估戰(zhàn)略環(huán)境,但在前言與戰(zhàn)略目標(biāo)等模塊中有著相對(duì)分散的分析,著重關(guān)注的是彼時(shí)美國在全球開展反恐戰(zhàn)爭(zhēng)后未來國內(nèi)外可能面臨著的危險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。2009年發(fā)布的第二版《戰(zhàn)略》辟出“戰(zhàn)略環(huán)境”的專章,指出“美國面臨著一個(gè)復(fù)雜而迅速變化的國家安全環(huán)境”。該章節(jié)在2014版《戰(zhàn)略》中得以延續(xù),并進(jìn)一步表明美國所處的環(huán)境“復(fù)雜動(dòng)蕩、不斷演變”,反映奧巴馬政府時(shí)期美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向過程中戰(zhàn)略環(huán)境的復(fù)雜性。到2017年特朗普上臺(tái)后,受大國競(jìng)爭(zhēng)論調(diào)的影響,美國情報(bào)界逐步形成了“戰(zhàn)略環(huán)境正在迅速發(fā)生變化,美國所處的世界變得越來越復(fù)雜且充滿不確定”的總體認(rèn)知。最新發(fā)布的2023版《戰(zhàn)略》表述更加直接,認(rèn)為美國“正面臨著一個(gè)日益復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的威脅環(huán)境,特征表現(xiàn)為美國與中國和俄羅斯之間的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”[4]1。

在對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的不確定性研判過程中,美國情報(bào)界得以更好地確認(rèn)外部威脅和機(jī)遇,以找出自身實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),使目標(biāo)與能力匹配[5]。這一過程有賴于情報(bào)界各類戰(zhàn)略性文件對(duì)內(nèi)外環(huán)境的評(píng)估。從美國國家情報(bào)戰(zhàn)略體系的角度來看,美國情報(bào)界依據(jù)國家情報(bào)評(píng)估等專題前瞻性文件對(duì)于外部環(huán)境的變化進(jìn)行感知和判斷,也依據(jù)《戰(zhàn)略》等長期戰(zhàn)略規(guī)劃文件對(duì)情報(bào)界內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行準(zhǔn)確分析,提出未來情報(bào)調(diào)整轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)方向并指導(dǎo)實(shí)施。值得注意的是,自2009版《戰(zhàn)略》發(fā)布后,情報(bào)界開始關(guān)注國內(nèi)環(huán)境變化,認(rèn)為“必須關(guān)注國家內(nèi)部以及國家間的長期性挑戰(zhàn)”,2014年則進(jìn)一步提出預(yù)算緊縮、資源緊張以及內(nèi)部非法泄露信息風(fēng)險(xiǎn)都將影響到內(nèi)部環(huán)境的平衡。

2.2 不斷泛化的“口袋概念”——美國國家利益

國家戰(zhàn)略的基本著眼點(diǎn)是國家利益,國家利益與國家安全總是緊密相連的[6]。國家利益就是滿足或能夠滿足國家以生存發(fā)展為基礎(chǔ)的各方面需要,制定美國國家情報(bào)戰(zhàn)略就是為美國核心利益服務(wù)的。但與美國國家安全戰(zhàn)略不同的是,美國國家情報(bào)戰(zhàn)略并沒有對(duì)“國家利益”進(jìn)行專門的界定,而是將之分散于各項(xiàng)目標(biāo)的論述中。因此本文首先參照各時(shí)期美國政府發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略,對(duì)美國國家利益進(jìn)行比較。

2006年小布什政府發(fā)布其任內(nèi)第二份國家安全戰(zhàn)略,其中對(duì)“國家利益”的表述相對(duì)零散,但總結(jié)下來主要是“安全”“追求自由的價(jià)值觀”和“和平與繁榮”等[7]。而奧巴馬政府分別在2010年和2015年發(fā)布了兩份國家安全戰(zhàn)略,其中對(duì)“國家利益”的界定基本一致:“安全、繁榮、價(jià)值觀和國際秩序”[8]。特朗普在2017年發(fā)布的國家安全戰(zhàn)略以措施與目標(biāo)結(jié)合的方式提出:“在這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的世界中,我們必須保護(hù)四個(gè)重要的國家利益”,即“保護(hù)美國人民、家園和美國的生活方式”“促進(jìn)美國的繁榮”“通過力量維護(hù)和平”以及“提升美國影響力”[9]13-14?，F(xiàn)任總統(tǒng)拜登上臺(tái)后,于2021年提交了一份《美國國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》,并于次年底發(fā)布了任期內(nèi)第一份正式的國家安全戰(zhàn)略其中對(duì)安全利益的界定基本一致:“保護(hù)美國人民的安全;擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)繁榮和機(jī)會(huì);實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)作為美國生活方式核心的民主價(jià)值觀”[10]?？v觀上述6版國家安全戰(zhàn)略,可以得出一個(gè)衡量美國國家利益的基本框架,由國土安全、國家繁榮、“自由民主”價(jià)值觀以及美國主導(dǎo)下的國際體系等要素組成。

“情報(bào)是美國的第一道防線?！睍r(shí)任國家情報(bào)總監(jiān)丹尼斯·C·布萊爾在2009版《戰(zhàn)略》前言中說到:“我們清楚地認(rèn)識(shí)到當(dāng)今的世界局勢(shì)、威脅的性質(zhì)與所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),以及情報(bào)在支持制定促進(jìn)國家利益的政策中所發(fā)揮的作用?！睆拿绹鴩依娴慕嵌瘸霭l(fā),情報(bào)界在符合美國自身利益的前提下制定國家情報(bào)戰(zhàn)略并履行其職能。但在這一過程中,“美國國家利益”在這一概念也在不斷地泛化,變成一個(gè)“什么都可以往里裝”的“口袋”。2005版《戰(zhàn)略》提出的第三個(gè)任務(wù)目標(biāo)“推動(dòng)民主的發(fā)展,支持和平的民主國家”就引起了爭(zhēng)議。這一任務(wù)目標(biāo)本來是后續(xù)“當(dāng)前行動(dòng)”目標(biāo)的前身,但因其支持“促進(jìn)民主”行動(dòng)的表述,使得部分美國人認(rèn)為這會(huì)對(duì)美國情報(bào)和外交工作產(chǎn)生負(fù)面影響,例如讓人聯(lián)想到冷戰(zhàn)時(shí)期美國情報(bào)機(jī)構(gòu)開展的眾多隱蔽行動(dòng),而且這種做法等于公開了美國情報(bào)機(jī)構(gòu)支持某些政府的反對(duì)派,增加情報(bào)活動(dòng)開展難度,這在當(dāng)時(shí)造成了相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響[11]。而隨著國際形勢(shì)及安全威脅的變化,《戰(zhàn)略》所強(qiáng)調(diào)的“美國國家利益”也在不斷拓展,其重心也從最初的維護(hù)“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”背景下的國家利益逐步轉(zhuǎn)向捍衛(wèi)“大國競(jìng)爭(zhēng)”中的國家利益。安全總是利益的安全,廣泛的安全對(duì)應(yīng)廣泛的利益。國家利益是一國賴以生存和發(fā)展的客觀物質(zhì)需求和精神需求的總和,也是決定美國戰(zhàn)略走向的基本依據(jù)和根本原因。國家利益是客觀的,而國家利益的界定卻是主觀判斷的過程。隨著時(shí)間的推移,美國國家利益的拓展與泛化也是一種不可避免的趨勢(shì)。

2.3 絕對(duì)安全觀催生不斷通脹的威脅認(rèn)知與界定

威脅與利益是一體兩面的存在。自 1987 年以來歷屆美國政府頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中,均將界定“安全威脅”作為核心任務(wù),安全威脅的認(rèn)知來源于對(duì)國際和國內(nèi)環(huán)境的判斷,對(duì)于如何維護(hù)美國國家利益,開展何種手段維護(hù)國家安全具有指導(dǎo)性作用[12]。美國《國防部軍事及相關(guān)術(shù)語詞典》(JP1-02,DOD Dictionary of Military and Associated Terms 2021)中對(duì)“跨國威脅”進(jìn)行了相似的界定:“任意不限定特定國家或地區(qū)的、威脅美國國家安全或利益的活動(dòng)、個(gè)人或團(tuán)體[13]?！笨梢?安全威脅直接影響到美國國家利益,其識(shí)別是建立在對(duì)國內(nèi)外局勢(shì)的綜合判斷,對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境特征和威脅判性質(zhì)的分析上,也直接反映美國情報(bào)界總體威脅認(rèn)知的變化,并影響情報(bào)界具體戰(zhàn)略和政策的選擇。美國國家情報(bào)戰(zhàn)略中對(duì)威脅的界定是基于戰(zhàn)略層面的、總體的判斷,而更細(xì)化的威脅評(píng)估則依賴于另一類美國情報(bào)評(píng)估,例如《美國情報(bào)界年度(全球)威脅評(píng)估》等。這些戰(zhàn)略文件通過劃定威脅行為體(Actors),將其威脅評(píng)估拆分為若干情報(bào)議題(Agendas)等步驟,進(jìn)一步增進(jìn)情報(bào)界對(duì)其威脅性質(zhì)、威脅來源和威脅特征等要素的深入理解和認(rèn)識(shí),據(jù)此為情報(bào)用戶提供戰(zhàn)略預(yù)警。

2.3.1威脅行為體的增減與調(diào)序

隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束、國際格局的巨變導(dǎo)致美國所面臨的安全威脅來源更加分散。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,能夠威脅美國國家安全利益的行為體的增減與排序也不斷隨國內(nèi)外形勢(shì)變化而變化。美國情報(bào)界通常習(xí)慣將安全威脅按照威脅來源或行為體進(jìn)行類別劃分,可分為國家行為體、次國家和非國家行為體(sub-national and non-state actors),其中后兩者是指跨國勢(shì)力或組織以及有實(shí)力和影響力的個(gè)人等?！?·11”事件以后,情報(bào)界對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅重視程度上升,其中尤其以恐怖主義威脅和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散威脅為甚。初版《戰(zhàn)略》的頭號(hào)任務(wù)目標(biāo)就是“通過瓦解恐怖分子的行動(dòng)能力,在國內(nèi)外擊敗他們,并通過倡導(dǎo)民主與自由,從他們手中奪回反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)?！彪S著奧巴馬政府的戰(zhàn)略調(diào)整,2009版《戰(zhàn)略》中的威脅行為體開始變得多樣化:“在復(fù)雜動(dòng)蕩的戰(zhàn)略環(huán)境中,各個(gè)民族國家、有較強(qiáng)能力的非國家行為體和其他跨國勢(shì)力將繼續(xù)與美國的國家利益展開競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)?！碧乩势諘r(shí)期的《戰(zhàn)略》延續(xù)了上述行為體的基本排布,但強(qiáng)調(diào)了具備一定實(shí)力的個(gè)人作為威脅行為體的出現(xiàn),認(rèn)為:“個(gè)人和群體在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域能夠產(chǎn)生比以往任何時(shí)候都大的影響力,他們正在破壞傳統(tǒng)制度。”2023版《戰(zhàn)略》敦促更多關(guān)注中俄,以應(yīng)對(duì)兩國“日益增長的威脅”的同時(shí),強(qiáng)調(diào)次國家和非國家行為體的影響力和對(duì)政治與安全領(lǐng)域的干預(yù)能力逐漸增強(qiáng)。

2.3.2不同領(lǐng)域威脅性質(zhì)的轉(zhuǎn)變

《美國情報(bào)界年度(全球)威脅評(píng)估》通常按性質(zhì)將威脅分為中國、俄羅斯、伊朗核朝鮮等民族國家“威脅”,新興技術(shù)、氣候與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與資源、跨國犯罪、和生物安全等跨國威脅,以及由于區(qū)域不穩(wěn)定和沖突帶來的威脅等。2005版《戰(zhàn)略》率先明確了威脅性質(zhì)的變化:“國家情報(bào)必須適應(yīng)21世紀(jì)的威脅,這些威脅很少符合敵對(duì)國家和聯(lián)盟的傳統(tǒng)特征。敵對(duì)國家已經(jīng)學(xué)會(huì)掩蓋其意圖和能力,而恐怖分子和其他非國家行為體也在使用常規(guī)技術(shù)增強(qiáng)其打擊能力和隱蔽性。”后續(xù)4版《戰(zhàn)略》根據(jù)發(fā)布前后的實(shí)際情況也相繼作出了全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能通過激起政治動(dòng)蕩,促進(jìn)或削弱美國安全,網(wǎng)絡(luò)、太空等領(lǐng)域的新興科技侵蝕美國科技優(yōu)勢(shì),各類威脅變得越來越多樣化并且彼此關(guān)聯(lián)等論斷。2023版《戰(zhàn)略》就明確提出:“氣候變化、生物安全以及新興顛覆性技術(shù)進(jìn)步等全球共同挑戰(zhàn)正在不停疊加,并將產(chǎn)生難以預(yù)測(cè)的重大后果?！鄙鲜鲛D(zhuǎn)變過程從一定程度上反映了美國情報(bào)界對(duì)威脅的認(rèn)知從相對(duì)模糊到逐漸清晰的過程。

2.3.3威脅程度評(píng)估的變化

《1947年國家安全法》在2004年修訂的過程中要求情報(bào)界編制的每份《國家情報(bào)戰(zhàn)略》必須包含:“評(píng)估當(dāng)前對(duì)情報(bào)界既有的、新興的和未來的威脅,包括來自外國情報(bào)和安全部門的威脅以及國內(nèi)威脅?！边@是因?yàn)槊绹媾R安全威脅的程度發(fā)生變化和對(duì)一些特征的負(fù)面判斷,導(dǎo)致情報(bào)界的危機(jī)意識(shí)迅速增強(qiáng)。馬克·洛文塔爾認(rèn)為:“有各式各樣的威脅需要你去關(guān)注……以前只有國家級(jí)別的組織才能造成的破壞,現(xiàn)在某些個(gè)體和小團(tuán)體也有能力造成[14]?！崩?原本來自情報(bào)界內(nèi)部人員的威脅并沒有得到重視,但隨著“維基解密”和“棱鏡門事件”相繼爆發(fā),2014版《戰(zhàn)略》旋即強(qiáng)調(diào)了“內(nèi)部人員非法泄露信息的威脅”,并發(fā)布了《情報(bào)界職業(yè)道德準(zhǔn)則》以重申情報(bào)界核心價(jià)值。特朗普政府時(shí)期發(fā)布國家安全戰(zhàn)略指出美國的內(nèi)部和外部環(huán)境面臨著與日俱增的威脅,將矛頭直指中國。情報(bào)界亦步亦趨,2019版《戰(zhàn)略》著重渲染中國“軍事威脅”。2023版《戰(zhàn)略》將所謂“中國威脅”再提升一個(gè)新高度,即中國是“美國唯一的兼具重塑國際秩序意圖和實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”,并以俄羅斯為對(duì)比,稱即使俄羅斯“對(duì)歐洲和歐亞大陸的區(qū)域安全秩序構(gòu)成了直接和持續(xù)的威脅”,但其仍缺乏“像中國一樣跨經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)等領(lǐng)域的全方位能力”。美國希望通過將中國從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手調(diào)整為為“緊迫的現(xiàn)實(shí)威脅”,并不斷強(qiáng)化這一戰(zhàn)略認(rèn)知,以塑造對(duì)華強(qiáng)硬和意識(shí)形態(tài)對(duì)抗的政治氛圍[15]。

3 從情報(bào)轉(zhuǎn)型目標(biāo)看國家安全重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

時(shí)任美國國家情報(bào)總監(jiān)約翰·內(nèi)格羅蓬特在2005版《戰(zhàn)略》的前言中指出:“一份戰(zhàn)略是對(duì)基本價(jià)值觀念、最重要的事項(xiàng)以及未來發(fā)展方向的聲明,同時(shí)也是一份行動(dòng)文件[16]2?！眻?zhí)行國家情報(bào)戰(zhàn)略中的任務(wù)目標(biāo)(Mission Objectives)和業(yè)界目標(biāo)(Enterprise Objectives),從根本上是美國國家情報(bào)總監(jiān)通過該系列戰(zhàn)略合理規(guī)劃情報(bào)界的發(fā)展途徑,并調(diào)集、協(xié)調(diào)情報(bào)資源以完成這些戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的過程。美國情報(bào)界所開展的任務(wù)均是為了維護(hù)國家安全利益,在國家戰(zhàn)略環(huán)境日趨復(fù)雜以及安全威脅逐步增大的情況下,情報(bào)界必須以比威脅出現(xiàn)更快的速度進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

3.1 任務(wù)目標(biāo)的調(diào)整提升支援國家安全決策能力

任務(wù)目標(biāo)與美國情報(bào)界預(yù)測(cè)和洞察國家安全威脅并提前采取行動(dòng),以及協(xié)助所有制定和執(zhí)行美國國家安全政策、參與作戰(zhàn)、保護(hù)國家和執(zhí)行法律的所有人員落實(shí)國家政策目標(biāo)的活動(dòng)息息相關(guān)。這類目標(biāo)描述了情報(bào)界為了向用戶提供及時(shí)有效、客觀和有見地的情報(bào),而需要優(yōu)先達(dá)成的目標(biāo),本質(zhì)上是對(duì)情報(bào)界能力建設(shè)的指導(dǎo)。從表2可以看出,為了更好地規(guī)范情報(bào)工作任務(wù),國家情報(bào)總監(jiān)通過修改各任務(wù)目標(biāo)的表述與內(nèi)容,給情報(bào)界各成員機(jī)構(gòu)建立一個(gè)統(tǒng)一的、共享的任務(wù)認(rèn)知體系,以應(yīng)對(duì)情報(bào)界面臨的所有地區(qū)性和功能性問題。大部分任務(wù)目標(biāo)都可以在前4版中找到對(duì)應(yīng)的演變調(diào)整過程,2023版結(jié)構(gòu)變動(dòng)較大,六項(xiàng)目標(biāo)中僅有“找準(zhǔn)情報(bào)界定位以加強(qiáng)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”類屬原“戰(zhàn)略情報(bào)”目標(biāo)范疇,其余各任務(wù)目標(biāo)并未單列條目。

表2 任務(wù)目標(biāo)調(diào)整情況

值得注意的是,美國國家情報(bào)戰(zhàn)略“任務(wù)目標(biāo)”中的四項(xiàng)專題任務(wù)在職責(zé)上歸口并對(duì)應(yīng)了美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室下設(shè)4個(gè)國家情報(bào)中心,即國家反恐中心(The National Counterterrorism Center,NCTC)、國家反情報(bào)與安全中心(The National Counterintelligence and Security Center,NCSC)、國家反擴(kuò)散與生物安全中心(The National Counterproliferation and Biosecurity Center,NCBC)和網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心(The Cyber Threat Intelligence Integration Center,CTIIC)。其中網(wǎng)絡(luò)情報(bào)任務(wù)是為了解決美國面臨的網(wǎng)絡(luò)安全問題而在2009版《戰(zhàn)略》中提出的,相關(guān)能力經(jīng)過多年建設(shè),在2015年2月網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心成立后歸口該中心負(fù)責(zé)。但是,美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室于2022年9月23日正式增設(shè)第五個(gè)情報(bào)中心——“外國惡意影響中心(The Foreign Malign Influence Center,FMIC)”,該中心負(fù)責(zé)分析并整合所有擁有或獲得的與外國惡意影響有關(guān)的情報(bào)和其他報(bào)告,以確保美國選舉安全[17]。2023版《戰(zhàn)略》卻并未增加“反惡意影響”的任務(wù)目標(biāo),也并未在第6項(xiàng)目標(biāo)“增強(qiáng)韌性”中提及相關(guān)內(nèi)容,這可能會(huì)變相削弱該中心開展情報(bào)業(yè)務(wù)的法理支持。未來該類任務(wù)可能會(huì)是何種趨勢(shì),仍有待進(jìn)一步觀察。

3.2 業(yè)界目標(biāo)的調(diào)整保持組織戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能力

業(yè)界目標(biāo)與提高美國情報(bào)界保持對(duì)威脅美國國家安全的國家和力量的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的能力相關(guān)[16]4。這一類目標(biāo)的提出是為了加強(qiáng)情報(bào)界的組織建設(shè),以求綜合調(diào)用國家的各種情報(bào)力量,使情報(bào)資源合理配置、科學(xué)使用。國家情報(bào)總監(jiān)緊扣情報(bào)界職能,利用國家情報(bào)戰(zhàn)略作出未來情報(bào)界轉(zhuǎn)型方向指示,以此支持國家安全戰(zhàn)略中關(guān)于美國國家安全的優(yōu)先目標(biāo)。作為“9·11”事件后發(fā)布的第一份國家情報(bào)戰(zhàn)略,出于推進(jìn)情報(bào)界加速整合,消除美國本土威脅的考量,2005版《戰(zhàn)略》提出了多達(dá)10項(xiàng)的業(yè)界目標(biāo)(見表3),幾乎囊括了情報(bào)界一體化改革中可能遇到的大部分問題。但是過多的改革任務(wù)和繁復(fù)的計(jì)劃使得情報(bào)界日常的業(yè)務(wù)工作與改革轉(zhuǎn)型工作產(chǎn)生了較大沖突,嚴(yán)重滯后了情報(bào)界正常情報(bào)工作。為了解決這些問題,國家情報(bào)總監(jiān)開始合并業(yè)界目標(biāo),調(diào)整國家情報(bào)總監(jiān)辦公室的組織架構(gòu),增設(shè)對(duì)應(yīng)的管理隊(duì)伍,增強(qiáng)信息和人員的流動(dòng)性,改善情報(bào)界在業(yè)界管理方面的混亂狀況。經(jīng)過2009、2014、2019和2023四版《戰(zhàn)略》的調(diào)整,業(yè)界目標(biāo)模塊形成了“任務(wù)管理”“人才隊(duì)伍”“創(chuàng)新發(fā)展”“伙伴關(guān)系”和“信息共享與安全保障”的基本格局,從表3中可以進(jìn)一步觀察到其演進(jìn)與變化情況。如前文所言,2023年版《戰(zhàn)略》取消了任務(wù)目標(biāo)和業(yè)界目標(biāo)的劃分,但在6項(xiàng)目標(biāo)中卻又保留了5項(xiàng)對(duì)應(yīng)原本任務(wù)目標(biāo)的內(nèi)容,只是將2019版中“業(yè)務(wù)管理一體化”拆分并分布到其余目標(biāo)中,從一定程度上反映了國家情報(bào)總監(jiān)對(duì)于該類目標(biāo)完成情況的認(rèn)識(shí)。

4 結(jié)論與思考

美國國家情報(bào)戰(zhàn)略既是對(duì)上一戰(zhàn)略周期內(nèi)美國面臨的威脅與挑戰(zhàn)的工作回顧與經(jīng)驗(yàn)總結(jié),也是指導(dǎo)情報(bào)界未來工作的“路線圖”和“風(fēng)向標(biāo)”,凝聚了美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的最大共識(shí),以國家情報(bào)工作視角反映美國在全球的利益關(guān)切,是美國情報(bào)界為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜戰(zhàn)略環(huán)境下國家安全威脅的一套“解題過程”。有鑒于此,本文基于對(duì)5版《戰(zhàn)略》有關(guān)國家安全論述的研究得到以下三點(diǎn)思考。

4.1 情報(bào)是制定國家安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵依據(jù)

情報(bào)在決策過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,能夠提供有關(guān)國家安全挑戰(zhàn)和機(jī)遇的深入了解,從而為政府在制定國家安全戰(zhàn)略時(shí)提供及時(shí)、準(zhǔn)確、深入的決策依據(jù)。特朗普政府于2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中提出支撐國家安全的“四大支柱”,而在第三“支柱”“以實(shí)力維持和平”之下該戰(zhàn)略就將“情報(bào)”單列一節(jié),強(qiáng)調(diào)美國“識(shí)別和應(yīng)對(duì)地緣戰(zhàn)略和區(qū)域的變化及其對(duì)政治、生態(tài)、軍事和安全的影響”需要情報(bào)界搜集、分析和使用信息,“推進(jìn)軍隊(duì)現(xiàn)代化以超越對(duì)手”需要情報(bào)支持,“理解并預(yù)測(cè)外國領(lǐng)導(dǎo)人意圖,預(yù)防戰(zhàn)略突襲”更需要情報(bào)支援[9]42,體現(xiàn)了美國安全決策者對(duì)情報(bào)之于國家安全作用的肯定。

通過搜集和分析各種來源的情報(bào),情報(bào)機(jī)構(gòu)可以了解到隱蔽的、來自國內(nèi)和國際的威脅和挑戰(zhàn),進(jìn)而可以幫助政府制定有效的戰(zhàn)略來應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn),以保護(hù)國家的安全。同時(shí),機(jī)遇往往是與挑戰(zhàn)并存的。情報(bào)機(jī)構(gòu)還可以通過發(fā)現(xiàn)并識(shí)別潛在的發(fā)展機(jī)遇,幫助政府及時(shí)、有效地把握并利用關(guān)鍵機(jī)遇,推動(dòng)國家發(fā)展。

為此,應(yīng)著力構(gòu)建國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)等國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)之間的信息共享平臺(tái),制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估機(jī)制和威脅評(píng)估規(guī)范,確保國家情報(bào)機(jī)構(gòu)作出的戰(zhàn)略形勢(shì)評(píng)估與安全威脅分析成為國家戰(zhàn)略選擇的重要依據(jù)。

4.2 情報(bào)是防范國家安全威脅的第一道防線

美國國家情報(bào)戰(zhàn)略認(rèn)為,當(dāng)今世界國際形勢(shì)日趨復(fù)雜,大國間戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)愈發(fā)明顯,政治、軍事和外交等領(lǐng)域等傳統(tǒng)安全威脅將隨之浮現(xiàn),同時(shí),國際恐怖主義、跨國犯罪、流行病和氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅正逐漸成為籠罩全球的陰影,次國家和非國家行為體悄然登上世界舞臺(tái),使得應(yīng)對(duì)威脅的工作難度激增[4]3。

“情報(bào)是美國的第一道防線?！边@句話最先出自“9·11”事件后推動(dòng)情報(bào)改革的時(shí)任美國總統(tǒng)喬治·布什之后,而后又被首任美國國家情報(bào)總監(jiān)內(nèi)格羅蓬特引用在初版《戰(zhàn)略》之中。情報(bào)機(jī)構(gòu)長期致力于搜集和分析所有有關(guān)國家安全威脅的信息,以便及時(shí)識(shí)別、評(píng)估和監(jiān)測(cè)潛在的威脅和風(fēng)險(xiǎn),并將這些信息傳達(dá)給決策者,使決策者能夠在威脅尚未形成實(shí)際危害之前采取行動(dòng),從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。當(dāng)國家面臨已經(jīng)發(fā)生的威脅時(shí),情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠提供關(guān)于威脅的性質(zhì)、來源和行動(dòng)方案的關(guān)鍵信息,這有助于決策者制定和實(shí)施及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)策略,以最大程度地減少損失和危害。此外,情報(bào)機(jī)構(gòu)還將通過持續(xù)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警,能夠識(shí)別出可能再次發(fā)生的威脅,使決策者可以采取預(yù)防措施來避免威脅的再次發(fā)生,從而確保國家的長期安全。

為此,應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化國家情報(bào)工作方針與政策,在總體國家安全觀指導(dǎo)下規(guī)劃國家情報(bào)工作發(fā)展戰(zhàn)略,建立健全國家情報(bào)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,確保國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)能夠形成全面的、統(tǒng)一的情報(bào)感知。

4.3 情報(bào)是維護(hù)國家安全利益的重要實(shí)力支撐

在美國,情報(bào)被視為維護(hù)國家安全利益的重要實(shí)力支撐。拜登政府2022年底發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中將情報(bào)視為“國家權(quán)力的構(gòu)成要素”之一,明確指出“情報(bào)是治理國家的重要工具”,位列所有手段第二位,僅次于外交手段[10]。

決策是國家治理的核心,而情報(bào)能夠提供有關(guān)國內(nèi)外形勢(shì)、政策效果等方面的信息,為決策者提供重要支持和參考。在制定外交政策時(shí),情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠提供有關(guān)外交對(duì)象國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的信息,幫助決策者制定更加精準(zhǔn)和有效的政策。國家安全是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ),而情報(bào)能夠提供有關(guān)外部威脅的早期預(yù)警,幫助國家及時(shí)采取措施,防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。美國情報(bào)界能將獲取的有關(guān)恐怖主義、核武器擴(kuò)散、國際犯罪等威脅的情報(bào)及時(shí)傳遞給美國決策層,為其制定應(yīng)對(duì)策略提供重要參考。此外,情報(bào)還能夠提供有關(guān)危機(jī)事件的信息,幫助決策者制定應(yīng)對(duì)策略和措施,降低危機(jī)對(duì)國家的影響。例如,在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、重大事故等危機(jī)事件時(shí),情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠提供有關(guān)災(zāi)區(qū)情況、救援進(jìn)展等方面的信息,幫助決策者制定更加科學(xué)和有效的應(yīng)對(duì)策略。

為此,應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國家情報(bào)力量建設(shè),健全國家安全情報(bào)學(xué)科建設(shè),合理規(guī)劃實(shí)施情報(bào)人才培養(yǎng),促進(jìn)國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)與地方情報(bào)智庫和研究所的溝通交流,堅(jiān)持公開工作與秘密工作相結(jié)合、專門工作與群眾路線相結(jié)合、分工負(fù)責(zé)與協(xié)作配合相結(jié)合的原則。

當(dāng)今,全球戰(zhàn)略環(huán)境的關(guān)聯(lián)性、依賴性和復(fù)雜性與日俱增,極大壓縮了決策周期和情報(bào)預(yù)警時(shí)間。對(duì)于情報(bào)工作者來說,緊扣國家核心利益,有效識(shí)別來自各方面的威脅與挑戰(zhàn),發(fā)現(xiàn)潛藏機(jī)遇,才能為國家安全決策層創(chuàng)造足夠的決策優(yōu)勢(shì),有效維護(hù)國家安全和利益。