高金虎 陳 震 王祥宇

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

在美國走向情報(bào)強(qiáng)國的過程中,情報(bào)文化發(fā)揮了重要作用。情報(bào)文化是一個(gè)國家或一個(gè)民族對(duì)情報(bào)工作的態(tài)度,是一個(gè)國家或民族的思想在情報(bào)工作中的反映。它包含人們對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)、情報(bào)實(shí)踐中的慣例、情報(bào)實(shí)踐中遵循的準(zhǔn)則等內(nèi)容。國家在制定情報(bào)戰(zhàn)略、規(guī)劃情報(bào)體制、布局情報(bào)活動(dòng)時(shí),這種思想文化必定會(huì)反映出來。從情報(bào)文化的角度分析一個(gè)國家的情報(bào)工作,可以更準(zhǔn)確地揭示其情報(bào)建設(shè)的內(nèi)部動(dòng)因,更深刻地理解其情報(bào)工作的本質(zhì),甚至可以揭示其情報(bào)建設(shè)的發(fā)展趨勢[1]。因此,研究情報(bào)文化對(duì)情報(bào)工作的影響,意義顯而易見。

我國的情報(bào)史研究屬于歷史研究中被遺忘的維度,但相比于情報(bào)史研究,情報(bào)文化的研究更為薄弱,僅有的幾篇研究對(duì)情報(bào)文化的內(nèi)涵也存在偏差。故本文擬以美國的情報(bào)文化為研究對(duì)象,進(jìn)一步梳理其形成、發(fā)展、內(nèi)涵,從而形成情報(bào)文化的基本范式。

1 美國情報(bào)文化的形成

情報(bào)文化形成于豐富的情報(bào)實(shí)踐。情報(bào)工作中形成的觀念、慣例與做法,經(jīng)過固化、升華即成為文化的一部分,因此,理解美國的情報(bào)文化,必須首先梳理美國的情報(bào)實(shí)踐。

美國的情報(bào)工作始于1775年發(fā)生的獨(dú)立戰(zhàn)爭。早在英法七年戰(zhàn)爭期間,喬治·華盛頓就意識(shí)到情報(bào)工作的重要性,認(rèn)為“要想挫敗詭計(jì)多端的敵人,最為緊要的就是取得高質(zhì)量的情報(bào)”[2],從而形成了對(duì)情報(bào)工作的最初認(rèn)識(shí)。獨(dú)立戰(zhàn)爭中,面臨敵強(qiáng)我弱的形勢,他意識(shí)到情報(bào)工作的極端重要性:“在某種意義上,情報(bào)決定一切,秘密情報(bào)的獲取和傳遞是成功的關(guān)鍵”[3]。在華盛頓的組織下,大陸軍設(shè)立專人負(fù)責(zé)諜報(bào)工作,美國的諜報(bào)活動(dòng)達(dá)到了很高的水準(zhǔn)。他也重視安全與反情報(bào)工作,試圖通過情報(bào)謀略改變美軍的劣勢。

獨(dú)立戰(zhàn)爭塑造了美國建國之父的情報(bào)觀,成為美國情報(bào)文化的源頭。但因?yàn)闀r(shí)代的局限性,這樣的觀念并沒有固化為美國的情報(bào)傳統(tǒng),華盛頓的后繼者并沒有意識(shí)到情報(bào)工作的重要性。在美墨戰(zhàn)爭爆發(fā)之前,美軍將領(lǐng)泰勒認(rèn)為,戰(zhàn)爭就是行軍、沖鋒、射擊,而不是參謀工作。他根本不去搜集情報(bào),在進(jìn)軍墨西哥時(shí),他對(duì)當(dāng)?shù)氐牡匦魏兔袂橐粺o所知,更不用說了解墨西哥的實(shí)力和作戰(zhàn)計(jì)劃了[4]。這樣的觀念一直延續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。1947年霍伊特·范登堡在國會(huì)聽證時(shí)指出:“在珍珠港事件前,我們這個(gè)國家沒有像英國、法國、俄國、德國、日本那樣的情報(bào)機(jī)構(gòu),我們之所以沒有這樣的機(jī)構(gòu),原因是美國人民不接受它……他們有一種情緒,認(rèn)為要打贏一場戰(zhàn)爭――如果再發(fā)生另一場戰(zhàn)爭的話,只需要有準(zhǔn)確射擊的本領(lǐng)就可以了?！盵5]

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之際,華爾街的開業(yè)律師威廉·多諾萬(William Joseph Donovan)依據(jù)自己對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí),認(rèn)為情報(bào)應(yīng)該是決策的依據(jù),戰(zhàn)略情報(bào)不僅要由軍事情報(bào)人員去加以分析,還應(yīng)該交給經(jīng)濟(jì)學(xué)家、心理學(xué)家和工程技術(shù)人員及財(cái)政專家去分析。而杜魯門指出:總統(tǒng)必須知道世界各地都發(fā)生了什么,以便在需要采取行動(dòng)時(shí)準(zhǔn)備好采取行動(dòng)?？偨y(tǒng)必須具備所有可能影響美國外交政策或軍事政策的事實(shí)。情報(bào)機(jī)構(gòu)是政府的情報(bào)之臂。你們要讓政府耳聰目明,這樣才能讓決策者做出的決策總是有利于其服務(wù)的國家。艾森豪威爾指出:“在戰(zhàn)爭中,對(duì)一個(gè)指揮官來說,沒有什么比有關(guān)其對(duì)手的力量、部署和意圖,以及對(duì)這些事實(shí)的正確解釋更為重要。在和平時(shí)期,這些事實(shí)的性質(zhì)不同……它們及其正確的解釋對(duì)于制定促進(jìn)我們國家長期安全和最佳利益的政策至關(guān)重要……沒有人希望再次發(fā)生珍珠港事件?！边@意味著我們必須了解世界各地的軍事力量和準(zhǔn)備工作,特別是那些能夠發(fā)動(dòng)大規(guī)模突然襲擊的軍隊(duì)[6]。此后,美國對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)再?zèng)]有搖擺。奉行一個(gè)積極的進(jìn)攻性對(duì)外戰(zhàn)略,需要一個(gè)高效率的中央情報(bào)機(jī)構(gòu)。由此,美國人完成了對(duì)情報(bào)工作形成了新的認(rèn)識(shí),新的情報(bào)文化開始形成,并不斷發(fā)展。

美國朝野對(duì)情報(bào)體制的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。盡管在獨(dú)立戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)中軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)都發(fā)揮了非常重要的作用,但美國決策者對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)性并無清晰的認(rèn)識(shí)。隨著獨(dú)立戰(zhàn)爭的結(jié)束,戰(zhàn)時(shí)的情報(bào)人員解甲歸田,他們的情報(bào)功業(yè)不再被提起。這樣的做法延續(xù)到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。19世紀(jì)末,美國開始建立常設(shè)性的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu),但情報(bào)機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào),各自為政的現(xiàn)象十分突出。珍珠港事件使美國人意識(shí)到建立情報(bào)協(xié)調(diào)的重要性。羅斯福任命威廉·多諾萬為情報(bào)協(xié)調(diào)人,以搜集、復(fù)核來自各個(gè)部門的有關(guān)國家安全的情報(bào)和資料。1946年1月,杜魯門建立中央情報(bào)組(Central Intelligence Group),在中央情報(bào)主任(Director of Central Intelligence)的指揮下,協(xié)調(diào)聯(lián)邦所有對(duì)外情報(bào)活動(dòng)。1947年《國家安全法案》通過后,美國成立了中央情報(bào)局,并建立了以中央情報(bào)主任為核心的情報(bào)工作協(xié)調(diào)體制,從而開始向建設(shè)協(xié)調(diào)性情報(bào)文化邁進(jìn)。

美國有悠久的隱蔽行動(dòng)傳統(tǒng)。獨(dú)立戰(zhàn)爭期間,美國通過隱蔽宣傳、秘密外交等政治性隱蔽行動(dòng),爭取法國和西班牙等國的支持。這些情報(bào)謀略行動(dòng)后來被戰(zhàn)略情報(bào)局(Office of Strategic Services)局長威廉·多諾萬稱之為“心理戰(zhàn)”。在美國對(duì)外擴(kuò)張過程中,隱蔽行動(dòng)發(fā)揮了十分重要的作用。第二次世界大戰(zhàn)時(shí),美國對(duì)隱蔽行動(dòng)形成了系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。多諾萬把“向一個(gè)國家的士氣和精神防務(wù)發(fā)動(dòng)心理攻勢”作為現(xiàn)代戰(zhàn)爭重要的組成部分,并認(rèn)為心理戰(zhàn)可以“摧毀敵人的政治結(jié)構(gòu)及其抵抗意志”,無線電廣播是發(fā)動(dòng)這種精神攻勢的最重要的武器[7]。由此,心理作戰(zhàn),或者通過虛假宣傳打擊敵軍士氣,支持軸心國內(nèi)部的反法西斯抵抗運(yùn)動(dòng),成為美國打擊對(duì)手的重要手段,也使美國決策者對(duì)隱蔽行動(dòng)有了系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。艾森豪威爾指出:和平時(shí)期的情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為外交政策的工具,在戰(zhàn)爭時(shí)期應(yīng)該深入敵后從事破壞活動(dòng)。冷戰(zhàn)期間的隱蔽行動(dòng)成為美國對(duì)抗蘇聯(lián)的主要手段,從而形成獨(dú)特的隱蔽行動(dòng)文化。

華盛頓對(duì)情報(bào)分析有猜到認(rèn)識(shí),他認(rèn)為零星材料表面上看起來可能沒有意義,但與其他情報(bào)資料進(jìn)行對(duì)比分析,就可能形成一幅清晰的畫面。因此,“我們在搜集工作中甚至要注意那些微不足道的東西。有些情況看起來似乎不起眼,但同重要的情況合在一起,就可能得出有價(jià)值的結(jié)論?！盵3]這一思想已經(jīng)有全源分析的萌芽。第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之時(shí),多諾萬認(rèn)為:情報(bào)工作本質(zhì)上是處理信息的智力活動(dòng),情報(bào)分析是情報(bào)工作的核心,真正的情報(bào)分析依賴于情報(bào)分析人員的智力思考。情報(bào)分析人員如果能正確使用自己的天才和研究能力,開動(dòng)腦筋,就能以智慧戰(zhàn)勝敵人。他批評(píng)那種過分依靠收集情報(bào),而沒有依靠分析能力的做法[8]。這種情報(bào)觀念,與傳統(tǒng)的重視搜集輕視分析的情報(bào)觀有著天壤之別。多諾萬也重視文職人員和學(xué)者在情報(bào)分析中的作用。多諾萬明確指出,戰(zhàn)略情報(bào)分析并非軍事情報(bào)人員的禁臠,包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、心理學(xué)家和工程技術(shù)人員在內(nèi)的文職人員應(yīng)該承擔(dān)起戰(zhàn)略情報(bào)分析的主要任務(wù)。他對(duì)大學(xué)教授的工作進(jìn)行了高度評(píng)價(jià),極其推崇他們的卡片索引精神,認(rèn)為他們會(huì)很快地適應(yīng)工作環(huán)境,拿出情報(bào)分析精品[9]。在多諾萬的主導(dǎo)下,戰(zhàn)略情報(bào)局設(shè)置了一個(gè)學(xué)術(shù)力量強(qiáng)大的研究分析處,分析人員將現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究方法應(yīng)用于情報(bào)分析,堅(jiān)信情報(bào)搜集不能解決情報(bào)工作中的不確定性問題,情報(bào)分析才是情報(bào)工作的中心環(huán)節(jié),具備了科學(xué)世界觀、掌握了科學(xué)方法的情報(bào)分析人員,可以對(duì)事態(tài)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)預(yù)測,情報(bào)分析的政治信譽(yù)應(yīng)建立在依賴于實(shí)證主義客觀標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性之上。這種新的情報(bào)觀成為戰(zhàn)后美國情報(bào)工作的主流思維,成為美國情報(bào)分析文化的基石。

2 美國情報(bào)文化的生成機(jī)理

情報(bào)文化是一個(gè)國家或民族對(duì)情報(bào)工作的看法,其形成受諸多因素影響。這些影響包括民族文化、國家政治制度、國家安全環(huán)境變化、決策者的情報(bào)觀,以及重大的情報(bào)事件。

2.1 民族文化

情報(bào)文化的底蘊(yùn)和根基是其思想文化,每一個(gè)國家和民族的情報(bào)文化都帶有其固有的民族文化的烙印。因此,塑造一個(gè)國家情報(bào)文化的首要因素,是其思想文化。

美國文化的核心是新教文化,新教的信念、價(jià)值觀影響著美利堅(jiān)民族的生活、社會(huì)和思想,并反映到情報(bào)工作中來。傳統(tǒng)上,美國人并不崇尚情報(bào)工作。在內(nèi)心中,美國人覺得情報(bào)工作尤其是間諜活動(dòng)是見不得人的,間諜活動(dòng)與美利堅(jiān)民族的核心價(jià)值觀相沖突,對(duì)美國的民主制度和個(gè)人自由是一個(gè)嚴(yán)重威脅。1796年華盛頓在《告別辭》中告誡人們:美國應(yīng)保持適當(dāng)?shù)能婈?duì),使自己處于有利的防御地位,但龐大的軍事建制在任何形式的政府里都是不利于自由的,對(duì)共和國的自由更為有害。這樣的認(rèn)識(shí)使美國把規(guī)范情報(bào)機(jī)構(gòu)的行為作為開展情報(bào)工作的首要考慮。

新教文化的另一個(gè)特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。乘坐“五月花號(hào)”輪船來到美利堅(jiān)的清教徒非常重視個(gè)人的隱私權(quán)。他們對(duì)一切有可能威脅其個(gè)人自由的制度和行為持有本能的戒心,因此,美國對(duì)國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)的控制很嚴(yán)。內(nèi)戰(zhàn)期間,拉法耶特·貝克(Lafayette C. Baker)的國家偵探局(National Detective Bureau)通過郵政檢查監(jiān)視邦聯(lián)分子在加拿大的活動(dòng),這樣的舉動(dòng)使貝克聲名狼藉,表明美國民眾對(duì)民權(quán)的重視以及對(duì)公權(quán)力的警惕[3]。1944年,威廉·多諾萬企圖建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu),引得美國各大報(bào)刊集體發(fā)文抨擊:“新政派正在籌劃建立一個(gè)擁有無限權(quán)勢的情報(bào)機(jī)構(gòu),向戰(zhàn)后的世界開展間諜活動(dòng),同時(shí)刺探國內(nèi)公民的生活”,一邊倒的輿論使多諾萬建立中央情報(bào)局的提議胎死腹中。

新教文化也強(qiáng)調(diào)美國中心主義。它使美國人自命不凡,容易漠視不同國家間文化的差異,有時(shí)拒絕理解其他文化,從而形成對(duì)外國的錯(cuò)誤認(rèn)知。1940年,在日美關(guān)系不斷惡化的時(shí)候,美國通過經(jīng)濟(jì)制裁和軍事施壓來遏制日本的擴(kuò)張。美國在遠(yuǎn)東采取了一系列的軍事遏制措施,包括將太平洋艦隊(duì)部署于夏威夷,在菲律賓建立遠(yuǎn)東陸軍司令部,向中國派遣馬格魯?shù)萝娛率箞F(tuán),援助中國抗戰(zhàn)等等。美國政府預(yù)計(jì),美國的禁運(yùn)政策使日本儲(chǔ)備的原材料只夠使用半年,接受美國的條件以換取日本急需的戰(zhàn)略物資,是日本的唯一選擇。

然而后來的事態(tài)表明,這樣的遏制政策不僅沒有遏制住日本的進(jìn)一步擴(kuò)張,反而刺激日本采取了極端手段。美國駐日大使格魯一再提醒美國決策者注意大和民族不同于西方國家的民族心理:“對(duì)任何特定情況,都無法評(píng)估日本人會(huì)做出什么反應(yīng),也不能用西方的任何計(jì)算尺來預(yù)測日本人的行動(dòng)。”格魯是一個(gè)日本通,他嘗試站在日本的立場上,分析經(jīng)濟(jì)制裁的后果:“倘若我們的和平努力失敗,日本為了使自己不受外來經(jīng)濟(jì)壓力的損害,也許就要全力以赴地作殊死斗,甚至不惜實(shí)行民族切腹……有時(shí)我以為,我國的經(jīng)濟(jì)壓力不會(huì)把日本推向戰(zhàn)爭——這種想法,若據(jù)以決定政策,將是危險(xiǎn)的;和平計(jì)劃失敗,日本就要打,它是準(zhǔn)備好的了。無視或低估這點(diǎn),或把這種備戰(zhàn)僅視為意在支持日本外交的虛聲恫嚇,都是目光短淺;日美間的戰(zhàn)爭可能會(huì)危險(xiǎn)地、戲劇性地突然爆發(fā)?！盵10]然而,這種換位思考在華盛頓卻沒有得到共鳴。在華盛頓的決策者看來,既然戰(zhàn)爭沒有勝利希望,那就根本不應(yīng)言戰(zhàn),唯一可取的就是坐下來老老實(shí)實(shí)談判。他們根本沒有意識(shí)到,由于民族觀念的不同,日本不可能像美國那樣思考美國的經(jīng)濟(jì)制裁和軍事遏制。

這種鏡像思維在美國的情報(bào)分析中表現(xiàn)得特別明顯,成為美國的情報(bào)特質(zhì)之一。所謂鏡像思維即全部思維是以自我為中心,想當(dāng)然地認(rèn)為所有人的思維模式相同,因而可以從己方的立場去測度其他人的想法。多次重大情報(bào)失誤都與美國不能站在對(duì)手的立場上看待對(duì)手相關(guān),這種文化中心主義成為美國情報(bào)分析的痼疾。鏡像思維本質(zhì)上是一種文化優(yōu)越論或種族優(yōu)越論的流露。越是文化先進(jìn)的民族,這種傾向越是強(qiáng)烈。美國所犯的歷次情報(bào)失誤,大都有種族優(yōu)越論的影子。

從20世紀(jì)80年代開始,美國情報(bào)界開始嘗試替代分析,分析人員在分析問題時(shí)應(yīng)避免鏡像思維,而應(yīng)設(shè)身處地,理解他國文化。中央情報(bào)局分析家小理查茲·霍耶爾指出:為了能夠從外國領(lǐng)導(dǎo)人的角度出發(fā)去審視其所面對(duì)的各種可能,情報(bào)分析人員必須準(zhǔn)確理解其價(jià)值觀和設(shè)想,乃至誤判和誤解[11]。美軍2007年版《聯(lián)合情報(bào)》條令指出:“情報(bào)分析人員必須想方設(shè)法去了解對(duì)手的思維過程,同時(shí)應(yīng)培養(yǎng)并不斷提高從敵人角度進(jìn)行思考的能力……聯(lián)合部隊(duì)指揮官應(yīng)要求聯(lián)合參謀部情報(bào)處從以下視角評(píng)估所有建議的行動(dòng):‘對(duì)手會(huì)怎樣看待此類行動(dòng)?對(duì)手會(huì)做出何種反應(yīng)?’”[12]

2.2 政治體制

政治體制是影響一國情報(bào)體制的關(guān)鍵因素。政體的不同會(huì)深刻地影響人們對(duì)情報(bào)工作的理解、情報(bào)實(shí)踐的慣例、情報(bào)實(shí)踐中遵循的準(zhǔn)則等,也會(huì)形成相對(duì)穩(wěn)定而持久的情報(bào)文化傳統(tǒng)。美國是一個(gè)崇尚民主和法治的國家,對(duì)集權(quán)體制下情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式一直心存疑懼。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前后,美國曾就未來情報(bào)機(jī)構(gòu)是否會(huì)變成蓋世太保進(jìn)行過討論。這場討論使戰(zhàn)略情報(bào)局在戰(zhàn)后不久即被解散,也使1947年的《國家安全法》對(duì)中央情報(bào)局進(jìn)行了諸多限制,名為“中央”的中央情報(bào)局并不具備中央情報(bào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威,中央情報(bào)主任在協(xié)調(diào)情報(bào)事務(wù)時(shí)缺少足夠的影響力。歷次情報(bào)調(diào)查都顯示中央情報(bào)主任在協(xié)調(diào)能力上的局限,并采取了一些措施來加強(qiáng)中央情報(bào)主任的權(quán)力,然而,中央情報(bào)主任始終無法得到至關(guān)重要的預(yù)算權(quán),這使得所有加強(qiáng)中央情報(bào)主任權(quán)威的努力都流于形式。這正是美國崇尚民權(quán)的政治制度在情報(bào)工作領(lǐng)域的反映。

美國是一個(gè)分權(quán)制國家,這種分權(quán)模式不可避免地帶到了情報(bào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中。一個(gè)由眾多情報(bào)機(jī)構(gòu)組成的分散的情報(bào)體制固然具有諸多弊端,如機(jī)構(gòu)重疊,效率低下,但不會(huì)出現(xiàn)某一個(gè)機(jī)構(gòu)壟斷,不會(huì)有獨(dú)裁危險(xiǎn),也使決策者可以聽到各種不同聲音?？偨y(tǒng)和國家安全委員會(huì)在做出決策時(shí),可以充分考慮各種不同意見,從而達(dá)到優(yōu)化決策的目的。正是出于這種原因,總統(tǒng)和國會(huì)一直不愿把權(quán)力交給中央情報(bào)主任,從而導(dǎo)致以協(xié)調(diào)為目的的情報(bào)改革的失敗。

2.3 安全環(huán)境

美國有著得天獨(dú)厚的地理環(huán)境,太平洋和大西洋構(gòu)成的兩洋屏障使它從來沒有遭受過外敵的入侵。美國的周邊鄰國都比較弱小,不存在安全隱患。美國地理?xiàng)l件的這一特點(diǎn),使美國天然具有其他國家所沒有的安全感,使美國得以在紛亂復(fù)雜的國際局勢中“獨(dú)善其身”。美國的建國之父們認(rèn)為,美國不應(yīng)當(dāng)卷入歐洲國家的野心、沖突和政治斗爭的圈套中,而應(yīng)當(dāng)韜光養(yǎng)晦,積蓄力量,壯大自己。因此,建國之后,美國外交政策的主基調(diào)是孤立主義,這種思潮一直延續(xù)到20世紀(jì)初。對(duì)此,在第二次世界大戰(zhàn)期間參加過戰(zhàn)略情報(bào)局工作的戴維·布魯斯指出:“我們在地理上比較與世隔絕,使我們錯(cuò)誤地認(rèn)為自己可以高枕無憂,不怕別國對(duì)我們主權(quán)的侵犯。我們當(dāng)時(shí)最關(guān)心的是國內(nèi)事務(wù);外來戰(zhàn)爭的驚恐和到來似乎是十分遙遠(yuǎn)的,而且是有些可笑的。”[5]

良好的地緣環(huán)境直接導(dǎo)致美國缺乏情報(bào)需求,美國朝野對(duì)情報(bào)工作沒有什么興趣,失去了決策牽引的情報(bào)工作也就無從開展。在主要大國均建成常設(shè)性情報(bào)機(jī)構(gòu)的時(shí)代,美國竟然于1908年合并了陸軍情報(bào)部和作戰(zhàn)部,成立了戰(zhàn)爭學(xué)院部(War College Division)。陸軍情報(bào)機(jī)構(gòu)失去了獨(dú)立地位。若干年后,戰(zhàn)爭學(xué)院部的負(fù)責(zé)人承認(rèn),收集、整理、儲(chǔ)存外國軍事情報(bào)資料的工作……看來從來沒有連續(xù)地做過。武官的工作也沒有得到恰當(dāng)?shù)墓芾砗椭笇?dǎo),在很大程度上,其工作失去了價(jià)值[13]。

第二次世界大戰(zhàn)后,美國成了一個(gè)世界性的大國,再也不可能回到孤立主義的老路。由于生產(chǎn)力的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,武器系統(tǒng)越來越先進(jìn),兩洋天險(xiǎn)不再成為美國的天然屏障。遠(yuǎn)程轟炸機(jī)、洲際導(dǎo)彈和核武器的出現(xiàn)使美國傳統(tǒng)的安全感頓失。美國人認(rèn)識(shí)到,在這個(gè)紛繁復(fù)雜的世界上,美國難以獨(dú)善其身。情報(bào)是國家安全的第一道防線成為美國朝野的共識(shí)。

2.4 國家安全威脅認(rèn)知

a.戰(zhàn)略情報(bào)服務(wù)于戰(zhàn)略決策。在戰(zhàn)略決策的過程中,決策者必須評(píng)估國家所處國際環(huán)境,確認(rèn)國家利益所面臨的主要威脅和可能存在的機(jī)遇,制定政策目標(biāo),對(duì)實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)所要采取的行動(dòng)排列優(yōu)先次序。理想狀況下,決策者要運(yùn)用一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒▉磉_(dá)成某個(gè)經(jīng)過深思熟慮的行動(dòng)方案。決策者首先將他的世界觀和對(duì)國際環(huán)境的觀察帶入制定戰(zhàn)略的過程,而情報(bào)人員則運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)和分析技能,幫助決策者完善其對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的理解。因此,政府尤其是決策者對(duì)本國所處安全環(huán)境的認(rèn)識(shí)對(duì)情報(bào)工作有著直接影響。如果決策者自以為安全環(huán)境優(yōu)越、不存在外來威脅,那么其對(duì)發(fā)展軍事力量和情報(bào)工作不會(huì)有什么興趣。如果決策者意識(shí)到本國存在著重大的安全隱患,那么,他就會(huì)采取措施,擴(kuò)充軍備,扶持情報(bào)機(jī)構(gòu)。

b.美國長期奉行孤立主義的外交政策。在這種政策引領(lǐng)下,美國固守北美一隅,對(duì)歐洲事務(wù)漠不關(guān)心。1917年4月美國卷入第一次世界大戰(zhàn),孤立主義傳統(tǒng)被暫時(shí)中斷,但由于凡爾賽和會(huì)的分贓不均和隨后的《國際聯(lián)盟條約》沒有得到國會(huì)批準(zhǔn),美國重歸孤立主義傳統(tǒng)。戰(zhàn)后執(zhí)政長達(dá)12年的共和黨人強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的重要性,為了追求最大的商業(yè)利益,美國人放棄了在國防方面一切“不必要的”開支,軍費(fèi)開支只占國民收入的2%左右。消極的對(duì)外政策使情報(bào)工作失去了存在的依據(jù)。

20世紀(jì)30年代,歐洲局限緊張、納粹主義肆虐,美國現(xiàn)代情報(bào)工作的奠基者羅斯福任用主張建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)的多諾萬出使英國,考察國際局勢,探討英國的情報(bào)工作經(jīng)驗(yàn),締結(jié)英美同盟,建立中央情報(bào)機(jī)構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,美國成為一個(gè)具有全球影響的大國。隨著美國利益的拓展,美國不可能再偏安一隅。在冷戰(zhàn)的背景下,美國奉行進(jìn)攻性的對(duì)外戰(zhàn)略,擴(kuò)充軍備、擴(kuò)展情報(bào)機(jī)構(gòu)也就成了應(yīng)有之意。情報(bào)工作是維護(hù)國家安全的第一道防線,這一理念成了美國的共識(shí)。

20世紀(jì)80年代卡特政府和里根政府不同的情報(bào)政策典型地反映了國家安全戰(zhàn)略取向?qū)η閳?bào)工作的影響。卡特政府奉行對(duì)蘇緩和的戰(zhàn)略,在此戰(zhàn)略背景下情報(bào)工作受到極大壓抑?？ㄌ卦谏吓_(tái)前大力抨擊中央情報(bào)局從事的隱蔽行動(dòng),上臺(tái)后出臺(tái)了一系列限制中央情報(bào)局隱蔽行動(dòng)的措施。然而,蘇聯(lián)入侵阿富汗后,卡特倡導(dǎo)的緩和進(jìn)程戛然而止,美國對(duì)蘇聯(lián)重新展開遏制。美國對(duì)情報(bào)工作的看法發(fā)生了重大變化,卡特限制中央情報(bào)局的措施也就悄然中止。

2.5 決策者的情報(bào)觀

情報(bào)工作的最終目的是消除戰(zhàn)爭迷霧,破解對(duì)手的行為密碼,盡可能為決策者提供一個(gè)透明的決策環(huán)境。情報(bào)機(jī)構(gòu)是國家相關(guān)的組成部分,決策者不僅僅是情報(bào)用戶,也是情報(bào)工作的決策者和情報(bào)質(zhì)量的評(píng)判者,他們對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)直接影響著情報(bào)工作的發(fā)展。

如前所述,美國的新教文化使美國形成了消極的情報(bào)文化。20世紀(jì)20年代史汀生國務(wù)卿曾以“君子不看他人信件”為由,取消了對(duì)亞德利(Herbert O. Yardley)“黑屋”的財(cái)政支持,最終導(dǎo)致了這一密碼破譯機(jī)構(gòu)的消失。1947年《國家安全法》通過時(shí),與情報(bào)有關(guān)的條款只有22頁文本,設(shè)立中央情報(bào)局的條文夾在大量的軍事條文中,對(duì)情報(bào)工作的討論還是遮遮掩掩。然而1960年U—2事件發(fā)生后,艾森豪威爾坦然承認(rèn)自己曾命令“采用各種不同的方式”以搜集情報(bào),并說,情報(bào)活動(dòng)是“令人厭惡的但又是不可缺少的”[6]。一個(gè)國家元首公開承認(rèn)進(jìn)行間諜活動(dòng),這在歷史上還是第一次,它表明美國不再認(rèn)為情報(bào)工作見不得人。

決策者如何看待情報(bào)在決策中的作用,直接影響到情報(bào)與決策的關(guān)系與情報(bào)的使用。受傳統(tǒng)軍事情報(bào)觀念的影響,美國決策者通常認(rèn)為情報(bào)對(duì)決策的支持是輔助性的甚至是可有可無的,由此造成了情報(bào)工作在決策與行動(dòng)中的從屬地位。陸軍情報(bào)部是陸軍參謀部五個(gè)隸屬機(jī)構(gòu)中地位最低的一個(gè),30年代美國駐德武官杜魯門·史密斯稱其為總參謀部里的無人照料的“孤兒”[14],時(shí)任陸軍參謀部作戰(zhàn)計(jì)劃部部長的艾森豪威爾回憶說:“在我們參謀本部系統(tǒng)內(nèi),情報(bào)部的處境就像是一個(gè)后娘養(yǎng)的孩子,而且在許多地方被歧視得很厲害。”情報(bào)人員的地位是如此低下,以至于海軍的一些情報(bào)軍官在軍艦上的任務(wù)就是照看洗衣房。第二次世界大戰(zhàn)前,隨著國際局勢的緊張,美國的對(duì)外政策逐步擺脫孤立主義,羅斯福政府做出了一系列重大決策,使美國逐步向戰(zhàn)爭靠近。然而,在決策過程中,決策者根本沒有征詢情報(bào)機(jī)構(gòu)的意見。美國參戰(zhàn)后,戰(zhàn)前沒有準(zhǔn)備的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)一片混亂,無所適從。艾森豪威爾痛心地說:“在戰(zhàn)爭爆發(fā)后的第一個(gè)冬天,這個(gè)長期積累下來的重大缺陷成了嚴(yán)重的障礙。起初,情報(bào)部甚至不能為它自己的機(jī)構(gòu)制訂一項(xiàng)明確的計(jì)劃,對(duì)于它認(rèn)為可以決定敵人意圖和能力的重要情報(bào),也不能進(jìn)行分類。部長除了以謙虛的口吻向計(jì)劃和作戰(zhàn)參謀部門詢問一下能為我們做些什么以外,就沒有什么工作可做了?！盵15]

第二次世界大戰(zhàn)后,美國建立了以國家安全委員會(huì)為核心的“政策山”機(jī)制。在這一機(jī)制中,情報(bào)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這一局面的形成主要利益于艾森豪威爾對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)。艾森豪威爾認(rèn)為情報(bào)要在決策工作中起中心作用,而國家安全委員會(huì)則是情報(bào)與政策的支點(diǎn)[5]。情報(bào)機(jī)構(gòu)不僅要分析潛在敵國的戰(zhàn)爭潛力和意圖,也要聯(lián)系美國的實(shí)力與意圖,進(jìn)行對(duì)比分析,使情報(bào)與決策能有效地糅合起來,提出一個(gè)“最終估計(jì)”。

情報(bào)工作的實(shí)踐者是塑造情報(bào)文化的又一重要因素。一個(gè)對(duì)軍事情報(bào)工作有自己見解的領(lǐng)導(dǎo)人,總是想方設(shè)法在情報(bào)史上打上自己的印記。正是拉爾夫·范德曼(Ralph Henry Van Deman)塑造了美國軍事情報(bào)機(jī)構(gòu),正是多諾萬塑造了美國對(duì)中央情報(bào)體制的認(rèn)識(shí),以及學(xué)者對(duì)情報(bào)分析中的作用,從而使情報(bào)分析成為情報(bào)工作的中心環(huán)節(jié);正是由于艾倫·杜勒斯(Allen W Dulles)塑造了美國的隱蔽行動(dòng)文化,從而使隱蔽行動(dòng)成為美國推進(jìn)國家利益、塑造國家安全態(tài)勢的重要工具。

2.6 重大的歷史事件

情報(bào)文化是思想文化在情報(bào)工作中的反映,情報(bào)實(shí)踐的變化必定會(huì)影響情報(bào)文化。在美國情報(bào)工作史上,重大的情報(bào)失誤成為塑造情報(bào)文化的重要因素,其中最重要的當(dāng)屬1941年的珍珠港事件和2001年的“9·11”恐怖襲擊。前者使美國人意識(shí)到情報(bào)工作對(duì)于維護(hù)國家安全的重要性,而后者則導(dǎo)致美國對(duì)一體化的情報(bào)工作形成了新的認(rèn)識(shí)。

如前所述,美國在走向世界大國之前并沒有對(duì)情報(bào)工作形成正常的認(rèn)知。第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期的威爾遜總統(tǒng)對(duì)情報(bào)不感興趣,在他看來情報(bào)工作就是“間諜活動(dòng)”的同義詞,是見不得人的。但美國介入一戰(zhàn)后,他才意識(shí)到自己對(duì)情報(bào)工作的天真,“讓我作證,我的同胞們,直到我們卷入這場戰(zhàn)爭我才知道這一點(diǎn),而且當(dāng)我被告知德國不是唯一一個(gè)維持秘密勤務(wù)的國家時(shí),我也不相信。歐洲的每個(gè)國家都堅(jiān)持著它……而德國特勤局和其他特勤局之間的唯一區(qū)別是,德國特勤局比其他人發(fā)現(xiàn)的更多!”[6]

1941年12月爆發(fā)的珍珠港事件打破了美國和平的幻影,對(duì)珍珠港事件的調(diào)查顯示,缺乏情報(bào)是造成珍珠港事件的主要原因。杜魯門表示“珍珠港事件的發(fā)生是國家本身施行政策所導(dǎo)致的,國家并沒有做好準(zhǔn)備”,這種“沒有做好準(zhǔn)備”就包括美國在情報(bào)領(lǐng)域的失誤。杜魯門在回憶錄里明確表示:“如若政府擁有一個(gè)互通聲氣的情報(bào)機(jī)關(guān),日本偷襲珍珠港即便不可能,至少也會(huì)困難一些?！盵16]由此,美國開始討論建立中央情報(bào)局,從而形成了現(xiàn)代情報(bào)體系。

“9·11”事件是另一起塑造美國情報(bào)文化的重大歷史事件。冷戰(zhàn)期間建立的美國情報(bào)體系,以中央情報(bào)主任為情報(bào)工作的協(xié)調(diào)者。但由于各種因素的制約,中央情報(bào)主任對(duì)美國情報(bào)界的領(lǐng)導(dǎo)非常有限,故稱“有限協(xié)調(diào)”。歷屆總統(tǒng)和國會(huì)都對(duì)中央情報(bào)主任在協(xié)調(diào)情報(bào)界事務(wù)方面的軟弱無力表示不滿,也曾下大力氣來解決情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的相互競爭和情報(bào)資源的浪費(fèi)。但直到2001年“9·11”事件爆發(fā),美國朝野才真正意識(shí)到協(xié)調(diào)性情報(bào)工作的重要。2004年12月美國設(shè)立國家情報(bào)總監(jiān)職位,組建國家情報(bào)總監(jiān)辦公室。此后國家情報(bào)總監(jiān)辦公室的組織架構(gòu)一直在調(diào)整,但目標(biāo)只有一個(gè):融合情報(bào)界的搜集、分析與反情報(bào)能力,打造一個(gè)一體化的情報(bào)界。離開這樣的重大情報(bào)事件,美國對(duì)情報(bào)工作一體化的認(rèn)識(shí)就無法形成。

以上要素構(gòu)成影響情報(bào)文化的主要因素,在這些要素中,民族文化、政治制度是生成情報(bào)文化的底色,決策者的安全觀、情報(bào)觀是引領(lǐng)情報(bào)文化變革的主要因素,重大的情報(bào)事件是重塑情報(bào)文化的關(guān)鍵因素。

3 美國情報(bào)文化的核心內(nèi)涵

如前所述,情報(bào)文化是一個(gè)國家或一個(gè)民族對(duì)情報(bào)工作的態(tài)度,包含人們對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)、情報(bào)實(shí)踐中的慣例、情報(bào)實(shí)踐中遵循的準(zhǔn)則等內(nèi)容。據(jù)此,情報(bào)觀及美國情報(bào)工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對(duì)穩(wěn)定的習(xí)慣性的行為模式,構(gòu)成了美國情報(bào)工作的核心內(nèi)涵。

3.1 情報(bào)引領(lǐng)決策的情報(bào)觀

在國家安全決策中,情報(bào)工作主要負(fù)責(zé)分析戰(zhàn)略環(huán)境,了解戰(zhàn)略態(tài)勢,評(píng)估影響國家安全利益的因素;監(jiān)控戰(zhàn)略動(dòng)向,發(fā)現(xiàn)影響國家安全利益的威脅與機(jī)遇,評(píng)估戰(zhàn)略方案,確定戰(zhàn)和大計(jì)[17]。邁克爾·漢德爾(Michael I. Handel)強(qiáng)調(diào),決策時(shí)面臨的不確定性是決策中的重大難題,而情報(bào)就像是“一面鏡子”,可以幫助看清“對(duì)手手中的牌”,從而“掌握可以了解對(duì)手意圖的最佳信息”[18]。所以,為國家安全決策系統(tǒng)提供有關(guān)決策的環(huán)境、對(duì)手、威脅、機(jī)遇等方面的信息,塑造一個(gè)“盡可能透明的”信息環(huán)境,是國家安全情報(bào)機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。

在美國走向世界大國的過程中,情報(bào)工作發(fā)揮了重要作用,美國對(duì)情報(bào)工作重要性的認(rèn)識(shí)愈發(fā)清晰。美國洛克菲勒委員會(huì)指出:“情報(bào)是為政府的政策制定者搜集的信息,它為政策制定者提供了可供選擇的范圍,并使其做出決斷。好的情報(bào)不一定導(dǎo)致明智的決策;但若無準(zhǔn)確的情報(bào),國家的政策制定和行動(dòng)就不能有效地反映實(shí)際情況,也不能體現(xiàn)國家的最高利益即確保國家安全。”[19]這種情報(bào)先導(dǎo)的意識(shí)體現(xiàn)在美國的決策機(jī)制中,并得到了相關(guān)法令條文的規(guī)定。例如,20世紀(jì)50年代建立的政策山機(jī)制是美國的決策咨詢機(jī)構(gòu),而中央情報(bào)局主導(dǎo)的《國家情報(bào)評(píng)估》則是政策山機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在國家安全委員會(huì)開始討論國家安全問題、醞釀國家安全政策的時(shí)候,相關(guān)問題的《國家情報(bào)評(píng)估》即開始生產(chǎn),回答決策者關(guān)注的問題。《國家情報(bào)評(píng)估》最后要納入國家安全委員會(huì)決策文件中。這樣的決策機(jī)制,充分體現(xiàn)了情報(bào)的引領(lǐng)作用。在古巴導(dǎo)彈危機(jī)過程中,美國情報(bào)機(jī)構(gòu)始終監(jiān)控著事態(tài)的進(jìn)展,評(píng)估了蘇聯(lián)的可能反應(yīng),幫助決策者做出了正確的選擇。危機(jī)結(jié)束后,肯尼迪對(duì)危機(jī)期間的情報(bào)工作做出了極高的評(píng)價(jià):“我們在這場危機(jī)期間有及時(shí)和準(zhǔn)確的信息,巧妙地分析和清楚地呈現(xiàn),以指導(dǎo)我們做出判斷,這是對(duì)這些個(gè)人和機(jī)構(gòu)的有效性的最大貢獻(xiàn)。在最關(guān)鍵時(shí)期,和平得以維持,這一事實(shí)可以衡量它們的貢獻(xiàn)。”福特總統(tǒng)指出:“在和平時(shí)代,沒有什么可以替代情報(bào)。二戰(zhàn)以來的每一位總統(tǒng),都相信你們是國家的第一道防線之一……我們力量的一個(gè)中心支柱,當(dāng)然是我們的武裝力量,但另一個(gè)強(qiáng)大支柱必須是我們的情報(bào)界,那些在世界各地搜集重要信息、履行其使命、增進(jìn)我們的利益使命的敬業(yè)的男女軍人?！盵6]

情報(bào)引領(lǐng)決策的觀念貫穿于美國的各項(xiàng)條令。美軍《聯(lián)合情報(bào)》明確指出:判定敵人的企圖是情報(bào)工作面臨的最大挑戰(zhàn),分析人員要從敵我雙方不斷互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程中得出結(jié)論,為此情報(bào)軍官要了解己方計(jì)劃未來要采取的行動(dòng),同時(shí)對(duì)下列因素做出預(yù)測:敵人發(fā)現(xiàn)己方行動(dòng)的可能性;敵方會(huì)如何解讀己方行動(dòng);以及敵人最可能做出的反應(yīng)[12]。分析人員要判斷對(duì)手的棋路,并根據(jù)“對(duì)手會(huì)對(duì)我們這一著怎樣反應(yīng)”來決定自身的策略。這樣的情報(bào)觀,充分體現(xiàn)了情報(bào)引領(lǐng)的文化觀念。21世紀(jì)初的聯(lián)邦調(diào)查局改革也是以建立“情報(bào)驅(qū)動(dòng)、威脅聚焦”的情報(bào)觀念為目標(biāo)。

3.2 “向權(quán)力宣示真相”的價(jià)值觀

關(guān)于情報(bào)在決策中的作用,美國情報(bào)界多有討論,代表性的人物是謝爾曼·肯特。他認(rèn)為,情報(bào)務(wù)必緊貼政策、計(jì)劃和行動(dòng),以便得到最大限度的指導(dǎo),但又不能太近,以免喪失了判斷的客觀性和完整性。這一觀點(diǎn)成為美國情報(bào)界的共識(shí)?！跋驒?quán)力宣示真相”一直是美國情報(bào)界孜孜以求的目標(biāo)。

1987年,羅伯特·蓋茨在《外交政策》上撰文,對(duì)美國決策層干預(yù)情報(bào)判斷的現(xiàn)象痛加鞭撻。他指出,政策制定者總是喜歡支持其政策的情報(bào),經(jīng)常試圖影響情報(bào)分析,以支持他們想要得出的結(jié)論。但是,情報(bào)分析應(yīng)該保持獨(dú)立性和客觀性,分析人員應(yīng)該堅(jiān)持誠實(shí)底線。決策者可能有不同的觀點(diǎn),可能不喜歡聽到不同的意見,但是,“我的立場是,在編寫情報(bào)判斷,特別是在生產(chǎn)《國家情報(bào)評(píng)估》時(shí),我們將提供情報(bào)給決策者使用。他們可以全部使用這些情報(bào),也可以只部分使用這些情報(bào)。他們可以忽略這些情報(bào),或者把情報(bào)文件撕成碎片,扔進(jìn)廢紙簍里,但是,它們不應(yīng)被改變”[20]。蓋茨援引埃里克·拉臘比贊揚(yáng)喬治·馬歇爾的話,說中央情報(bào)局致力于“向權(quán)力宣示真理”。蓋茨指出,讓決策者閱讀情報(bào)產(chǎn)品不應(yīng)損害情報(bào)分析的客觀性,并不意味著要粉飾情報(bào)分析。如果在某個(gè)問題上,決策者與分析結(jié)果持有異議,分析人員不應(yīng)輕描淡寫,否定這種觀點(diǎn),而應(yīng)該闡述我們分析的優(yōu)長與不足,提供情報(bào)判斷背后的證據(jù)和推理,審查所有可用證據(jù),并確定存在的信息空白、盲點(diǎn)和可能的替代情景。在任何情況下,我們都不應(yīng)該改變我們的判斷,以迎合決策者。1992年3月16日,蓋茨作為中央情報(bào)局局長再次向全局發(fā)出號(hào)召,要“防范情報(bào)政治化”。蓋茨指出,情報(bào)分析應(yīng)該努力與政策相關(guān),但是,“我們不應(yīng)允許我們的分析偏向于某種政策選擇”,“政治化是一個(gè)嚴(yán)重的問題,它在中央情報(bào)局或美國情報(bào)界沒有一席之地”[21]。在蓋茨等人的引導(dǎo)下,美國情報(bào)界倡議建立起一種分析文化,致力于提升情報(bào)分析的客觀性與誠信[22]。分析人員必須清楚,他們的任務(wù)是盡力解釋事情發(fā)生的原因,建立獨(dú)立于任何政治因素的論證框架,幫助決策者塑造決策環(huán)境,成為決策的基礎(chǔ),而不是被決策者用來詮釋其決策的正確,也不是用來充當(dāng)政治論戰(zhàn)中一方攻擊另一方的工具?！皩ふ艺嫦嗖⑾蛲潞陀脩粽f出真相”已經(jīng)成為美國中央情報(bào)局的核心價(jià)值觀[23]。理查德·貝茨認(rèn)為“政治利益、偏好或決策絕不能左右情報(bào)判斷,這是不容改變的規(guī)則”[24]。

3.3 “機(jī)遇分析”的分析觀

美國情報(bào)界對(duì)情報(bào)與決策關(guān)系的看法,經(jīng)歷了政策中立、政治化、機(jī)遇分析三個(gè)時(shí)期?？咸氐挠^點(diǎn)被概括為政策中立,其核心要義是:情報(bào)要與決策保持合適的距離,但“中立并不意味著分析就得無欲無求,與用戶毫無關(guān)系”[25]。但肯特的同事、耶魯大學(xué)教授威爾莫·肯達(dá)爾(Willmoore Kendall)認(rèn)為,情報(bào)的作用是直接幫助決策者確定對(duì)美國影響敏感的事務(wù),實(shí)現(xiàn)美國的外交政策目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代開始,美國情報(bào)界對(duì)“政策中立”有了更清晰的認(rèn)識(shí),并進(jìn)而提出了“機(jī)遇分析”(opportunity analysis)這一理念,成為美國分析文化的一部分。

機(jī)遇分析可以用一句話來概括,即分析人員應(yīng)像用戶一樣思考,應(yīng)像用戶一樣來回答問題。情報(bào)產(chǎn)品應(yīng)能有效契合用戶的需求,使其完全能夠依此來做出決策,但是情報(bào)產(chǎn)品本身又不顯露出任何政策建議[26]。

機(jī)遇分析由肯尼斯·格拉芬雷德(Kenneth de Graffenreid)首倡,代表人物是羅伯特·蓋茨(Robert Gates)、杰克·戴維斯(Jack Davis)和保羅·沃爾福維茨(Paul Wolfowitz)等人。蓋茨指出,中情局的作用主要體現(xiàn)在情報(bào)界和決策界之間的互動(dòng)中,該機(jī)構(gòu)的價(jià)值取決于它的評(píng)估是否得到重視,它的信息是否與決策相關(guān)、及時(shí)、有用。他要求分析人員,在每項(xiàng)情報(bào)評(píng)估的關(guān)鍵判斷中要明確指出對(duì)美國政策的隱含意義,每項(xiàng)評(píng)估都要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)政策受眾面臨的某種機(jī)遇和挑戰(zhàn)[27]。戴維斯認(rèn)為,情報(bào)分析人員的任務(wù)是,“利用深入而扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和全源信息,使用理智的分析方法,向政策制定者提供獨(dú)特的增值服務(wù),以保護(hù)并推進(jìn)美國的安全利益”[28]。

機(jī)遇分析的前提條件是了解情報(bào)與決策關(guān)系,特別是了解決策需求。蓋茨等人認(rèn)為情報(bào)與決策之所以脫節(jié),是因?yàn)榍閳?bào)分析人員不了解決策流程與決策者。蓋茨用嘲諷的語氣說道,中央情報(bào)局的分析人員熟知世界上每個(gè)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方式,但唯獨(dú)不了解美國政府是如何運(yùn)作的[27]。這種疏遠(yuǎn)的情報(bào)與決策關(guān)系,導(dǎo)致分析產(chǎn)品脫離實(shí)際,成為坐而論道的學(xué)術(shù)產(chǎn)品,不能在決策中發(fā)揮作用。戴維斯認(rèn)為,情報(bào)分析是原本就不可靠的解釋和預(yù)測,對(duì)政策分析來說是一種資源,但不能替代政策分析。

蓋茨和戴維斯認(rèn)為,要消除情報(bào)分析人員與決策者之間的緊張關(guān)系,分析者應(yīng)該認(rèn)清現(xiàn)實(shí),即他們是為制定美國政策服務(wù)的。無論政策官員采取了什么措施,化解情報(bào)與決策文化分歧的主要擔(dān)子還是落在情報(bào)人員身上。戴維斯指出,如果分析人員不能切身感受決策中的政治壓力,他就不能生產(chǎn)出完善且獨(dú)特的情報(bào)產(chǎn)品。因此,情報(bào)管理者應(yīng)該安排分析人員在決策部門中短暫任職,此種經(jīng)歷將使分析人員更好地了解政策出臺(tái)的過程,了解關(guān)鍵情報(bào)用戶是如何使用情報(bào)并進(jìn)行決策的。正如蓋茨指出:除非情報(bào)分析人員能和決策者身處同一戰(zhàn)壕、理解問題、知道美國的目標(biāo)所在、知道程序如何運(yùn)轉(zhuǎn)、了解何人掌權(quán),否則他們就無法提供及時(shí)、相關(guān)的情報(bào),幫助決策者做出有依據(jù)的決策。分析人員在其從業(yè)之初就要花時(shí)間從各方面分析華盛頓的工作是如何開展的,尤其要理解客戶同時(shí)作為行動(dòng)官員和政策分析人員的角色。分析人員應(yīng)扮演政策客戶,評(píng)估各種政策選項(xiàng),各種選項(xiàng)面臨的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn),從而幫助決策者塑造未來,而不僅僅是預(yù)測未來。為此,情報(bào)界應(yīng)生產(chǎn)出有針對(duì)性的情報(bào)產(chǎn)品,提供可行性分析,直接支援決策。如果分析人員能夠提供有用的看法和具有操作性的情報(bào),而不只是提供傳統(tǒng)的警告和最壞情況評(píng)估,那么他就更有機(jī)會(huì)接觸到關(guān)鍵性的政策制定者。戴維斯指出,情報(bào)分析不是純粹的學(xué)術(shù)研究,分析人員提供的情報(bào)產(chǎn)品,必須為決策者和行動(dòng)人員量身定制。分析人員應(yīng)該用最簡潔的語言,評(píng)估美國的國家安全問題,幫助美國決策者發(fā)現(xiàn)可以通過外交、軍事、經(jīng)濟(jì)手段和公共外交、隱蔽行動(dòng)推進(jìn)美國利益的機(jī)會(huì),外國領(lǐng)導(dǎo)人、政黨和組織在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的弱點(diǎn),確定美國可以施加影響的因素,以及美國的行動(dòng)對(duì)外國社會(huì)可能產(chǎn)生的結(jié)果[29]。

“機(jī)遇分析”理論提出后,得到美國情報(bào)界的認(rèn)同,從而成為美國情報(bào)分析的重要特色。國家情報(bào)總監(jiān)辦公室制定的分析標(biāo)準(zhǔn)要求情報(bào)產(chǎn)品必須及時(shí),分析人員與政策制定者應(yīng)有互動(dòng),分析人員應(yīng)知道政策制定者正在處理什么問題,以及什么時(shí)候?qū)⒆龀鰶Q策,從而確保情報(bào)與決策的相關(guān)性。

3.4 一體化的情報(bào)協(xié)調(diào)觀

20世紀(jì)情報(bào)改革的主基調(diào)是建立一個(gè)協(xié)調(diào)性的情報(bào)體制,這是美國從第二次世界大戰(zhàn)中得出的最有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。早期的美國情報(bào)工作缺乏協(xié)調(diào),成為珍珠港事件得以發(fā)生的重要原因,由此美國開始探索情報(bào)協(xié)調(diào)之路。從1944年開始,多諾萬提出應(yīng)建立和平時(shí)期的“中央情報(bào)機(jī)構(gòu)”,這一主張?jiān)趹?zhàn)后成為部分現(xiàn)實(shí)。冷戰(zhàn)結(jié)束之后,提升情報(bào)機(jī)構(gòu)的效率,打造一體化的情報(bào)界愈發(fā)得到美國朝野的關(guān)注。1992年,國會(huì)通過《情報(bào)組織法》(Intelligence Organization Act),詳細(xì)說明了中央情報(bào)主任的作用。2001年的“9·11”事件后,加強(qiáng)中央情報(bào)主任權(quán)威,使美國情報(bào)界從一個(gè)松散的聯(lián)盟融合成一個(gè)整體,成為各界的共同呼聲。2004年情報(bào)改革后,美國設(shè)立國家情報(bào)總監(jiān)職位(Director of National Intelligence),并組建國家情報(bào)總監(jiān)辦公室(Office of the Director of National Intelligence,ODNI),以打造一體化的情報(bào)界為目標(biāo)。2006年12月21日美國發(fā)布第900號(hào)《情報(bào)界指令》,就“一體化情報(bào)任務(wù)管理”進(jìn)行了規(guī)定:一體化情報(bào)任務(wù)管理工作,應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的國家情報(bào)主管組織實(shí)施。國家情報(bào)主管擔(dān)負(fù)(國家情報(bào)總監(jiān)和主管情報(bào)一體化的國家情報(bào)副總監(jiān))的主要顧問,就全部情報(bào)工作進(jìn)行一體化管理,以實(shí)現(xiàn)績與效的統(tǒng)一[30]。由此,協(xié)調(diào)和共享成為美國情報(bào)管理的主流文化。

3.5 科學(xué)性與藝術(shù)性兼具的情報(bào)分析觀

情報(bào)分析是一門科學(xué)還是一門藝術(shù),這在國際情報(bào)界見仁見智,美國情報(bào)界對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。第二次世界大戰(zhàn)期間,由威廉·蘭格(William Leonard Langer)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略情報(bào)局研究分析處聚集了900多位美國各個(gè)學(xué)科的頂尖人物,長期的學(xué)養(yǎng)熏陶和研究實(shí)踐讓他們自然形成了這樣一種觀點(diǎn),即情報(bào)現(xiàn)象與其他人類社會(huì)現(xiàn)象一樣,是可知的。蘭格認(rèn)為,“社會(huì)科學(xué)完全類似于自然科學(xué),歷史學(xué)家是能夠按照歷史的本來面目了解它的”[31]。他們把現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究方法應(yīng)用于情報(bào)分析,能從純學(xué)術(shù)的角度對(duì)國際形勢發(fā)展及國內(nèi)的政治動(dòng)態(tài)加以分析,并公正、客觀地作出評(píng)價(jià),從而給情報(bào)分析帶來了明確的方法、研究范式和理論依據(jù)。二戰(zhàn)中情報(bào)分析實(shí)踐的發(fā)展使人們意識(shí)到,情報(bào)分析不僅是一門技藝,更是一門科學(xué)。只要掌握基本信息,通過小心假設(shè),縝密推理,完全可以得出正確的結(jié)論。在這種思潮的推動(dòng)下,建立情報(bào)理論、闡述包括情報(bào)分析在內(nèi)的情報(bào)工作規(guī)律也就成為必然。1949年,謝爾曼·肯特的《戰(zhàn)略情報(bào):為美國世界政策服務(wù)》出版?？咸卣J(rèn)為,理性的思考是對(duì)未知事物最好、最長遠(yuǎn)的解決方法,自亞里士多德時(shí)代以來,推理的工具和科學(xué)的方法就是擴(kuò)展知識(shí)的主要手段。如果決策者依靠自己的直覺(即依靠水晶球指示),那么他有可能會(huì)成功,但從長遠(yuǎn)來看,這種做法并不可取。沒有依據(jù)及憑空想象的直覺不應(yīng)該成為決策的依據(jù)[32]?？咸孛鞔_提出要運(yùn)用“科學(xué)的”方法研究過去的事件,分析當(dāng)前的復(fù)雜形勢,判斷未來可能的發(fā)展趨勢。所謂“科學(xué)的”方法,即分析、綜合、歸納、演繹、類比和證實(shí)。這樣的情報(bào)思維深深影響了早期情報(bào)分析工作的開展,促進(jìn)了情報(bào)分析的科學(xué)化,成為美國的主流分析文化。20世紀(jì)中葉,美國情報(bào)界開始了情報(bào)分析方法標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化探索。分析人員開始嘗試行為主義倡導(dǎo)的“科學(xué)”方法,這一實(shí)踐豐富了情報(bào)分析的理論與方法,并引領(lǐng)了情報(bào)分析模式變革的潮流。中央情報(bào)局大量使用行為分析方法。到20世紀(jì)70年代中期,“科學(xué)”分析方法已經(jīng)成為美國情報(bào)界的重要分析方法,情報(bào)分析科學(xué)成為美國的主流情報(bào)分析文化。

然而,“科學(xué)的”情報(bào)分析方法,并沒有帶來正確的情報(bào)分析結(jié)論。頻發(fā)的情報(bào)失誤迫使人們反過來思考科學(xué)研究與情報(bào)分析的異同,如何理解情報(bào)分析的科學(xué)化,科學(xué)的情報(bào)分析究竟應(yīng)該如何進(jìn)行等問題。人們意識(shí)到,情報(bào)研究對(duì)象與自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象之間存在本質(zhì)差別,情報(bào)現(xiàn)象遠(yuǎn)比社會(huì)現(xiàn)象和自然現(xiàn)象復(fù)雜。理查德·貝茲(Richard Betts)指出,物理(或?qū)嶒?yàn))科學(xué)家能在實(shí)驗(yàn)室里根據(jù)計(jì)劃操縱自變量,因此可以創(chuàng)造預(yù)測所需情境,而且?guī)缀蹩梢援?dāng)場驗(yàn)證預(yù)測結(jié)果,而情報(bào)分析卻存在無窮變量,無法對(duì)這些變量進(jìn)行操作。在大多數(shù)情況下,試圖用科學(xué)方法分析情報(bào)工作中的這些變量,實(shí)際上是一種徒勞之舉[33]。艾布拉姆·舒爾斯基(Abram N.Shulsky)指出,社會(huì)科學(xué)研究的目標(biāo)是追求客觀知識(shí),有些社會(huì)現(xiàn)象雖然難以理解,卻不會(huì)故意欺騙人類的認(rèn)識(shí)。情報(bào)研究涉及的是人類社會(huì)之間的斗爭。對(duì)手不僅阻撓別人了解自己,還故施誤導(dǎo)和欺騙之事。因此,情報(bào)研究遠(yuǎn)比社會(huì)科學(xué)研究復(fù)雜。情報(bào)研究與科學(xué)研究存在質(zhì)的差別[34],由此也決定一般的科學(xué)分析方法不能完全運(yùn)用于國家安全情報(bào)分析。艾倫·杜勒斯明確指出:“情報(bào)評(píng)估不僅僅是針對(duì)一些已經(jīng)察覺但還不明顯的事情,它還涉及一些未知的事情”,“不可能把對(duì)人的行為的分析并預(yù)見人的反應(yīng)交給電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行,即便是最聰明的分析人員也難以回答這些問題”。在分析和評(píng)估的過程中,情報(bào)人員不僅要考慮到自然的、正常的情況,而且必須考慮到反常的、野蠻的和意外的情況,然后設(shè)身處地地去估計(jì)對(duì)方的反應(yīng)。杜勒斯的結(jié)論是:“……情報(bào)機(jī)構(gòu)估計(jì)局勢的過程,永遠(yuǎn)也不會(huì)成為一門純粹的科學(xué)?！盵35]另一位美國中央情報(bào)主任邁克爾·海登說過,“我們的職業(yè)是與那些天生模糊不清、通常被刻意隱藏的對(duì)象打交道。即便我們在游戲中處于上風(fēng),我們可以向決策者提供建議,介紹背景情況,可以為他們提供相關(guān)問題的較為清晰的輪廓,但是,我們不敢說我們對(duì)自己的判斷有把握,十次中能說對(duì)七次,可能是比較現(xiàn)實(shí)的期望?！盵36]美國預(yù)警情報(bào)前驅(qū)辛西婭·葛拉博(Cynthia Grabo)則認(rèn)為,“在沒能讀懂?dāng)橙怂枷氲那闆r下,我們無法自信地認(rèn)為我們的預(yù)警判斷乃至擁有的許多‘事實(shí)’都是正確的。即使擁有最好的搜集和分析能力,我們都無法確保能夠準(zhǔn)確地洞察敵人的意圖,尤其是當(dāng)其使用了復(fù)雜的保密和欺騙手段時(shí)。此外,可以肯定的是,每個(gè)人仍然會(huì)對(duì)某個(gè)證據(jù)的含義給出不同的結(jié)論,甚至是大相徑庭的結(jié)論。正如我們過去曾遭受突襲那樣,我們在將來還將遭受突襲?！盵37]

中央情報(bào)局政治分析的創(chuàng)始人小理查茲·霍耶爾在回顧中央情報(bào)局應(yīng)用“科學(xué)方法”進(jìn)行政治情報(bào)分析的經(jīng)驗(yàn)時(shí)得出三個(gè)主要觀點(diǎn):中央情報(bào)局清醒地意識(shí)到,在過去的二十年多里,通常與行為主義革命聯(lián)系在一起的、不同的、更加系統(tǒng)化的方法,已經(jīng)改變了國際關(guān)系的學(xué)術(shù)研究面貌;這種方法強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)主義理論,要求對(duì)所研究的問題進(jìn)行量化,這就使得這種方法具有嚴(yán)重的、難以克服的局限性,很難滿足政府外事機(jī)構(gòu)的需求,因?yàn)榇蠖鄶?shù)感興趣的變量難以量化;盡管有這些局限性,在本機(jī)構(gòu)的政治分析工作中,科學(xué)主義方法仍然發(fā)揮著積極作用,大家仍然積極努力界定科學(xué)方法的作用并發(fā)揮其作用[38]。

現(xiàn)代情報(bào)分析理論大體認(rèn)同情報(bào)分析具有科學(xué)與藝術(shù)雙重屬性。詹姆斯·布魯斯認(rèn)為, 科學(xué)家和社會(huì)學(xué)家普遍認(rèn)為科學(xué)研究必須具備以下幾個(gè)特點(diǎn):一是使用假設(shè),要依照某個(gè)特定的可驗(yàn)證的研究方向展開研究。二是使用客觀的方法,要通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧鞒?通過最客觀的方式采集和分析數(shù)據(jù),以避免對(duì)測試造成影響或令其失真。保持透明,其流程要經(jīng)得起檢查,以保證研究的可信度和可復(fù)制性。三是可復(fù)制,如果科學(xué)家通過研究得出某項(xiàng)結(jié)論,其他科學(xué)家應(yīng)該能夠重復(fù)相同的研究,得出相同的結(jié)論,否則就說明最初的假設(shè)可能就存在問題,需要開展進(jìn)一步的研究。四是接受同行評(píng)審。在其他有經(jīng)驗(yàn)的研究者認(rèn)可研究成果與研究方法的一致性及研究方法的正確性之前,新的研究成果尚不具備知識(shí)的屬性。五是承認(rèn)結(jié)論的暫時(shí)性。任何科學(xué)研究成果都是暫時(shí)性的,隨著流程的優(yōu)化隨時(shí)都可能被修正。當(dāng)新的觀念或信息出現(xiàn)時(shí),原有的研究成果隨時(shí)都會(huì)被改寫[39]。這些理念,融合了傳統(tǒng)的邏輯分析和現(xiàn)代科學(xué)研究的基本理念,特別是吸收了證偽主義、認(rèn)知心理學(xué)、批判性思維的理念,成為美國情報(bào)界對(duì)“科學(xué)”的基本認(rèn)知。

3.6 塑造態(tài)勢的謀略文化觀

在美國情報(bào)界的語境中,Intelligence有多重義項(xiàng),既指關(guān)于對(duì)手和國家安全環(huán)境方面的知識(shí)、信息,也指獲取這些知識(shí)、信息的行動(dòng),還指從事這種活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。如馬克·洛文塔爾將Intelligence定義為“對(duì)國家安全具有重要意義的特定類型的信息,是根據(jù)情報(bào)需求進(jìn)行情報(bào)搜集、分析并(將分析結(jié)果)提供給決策者的流程,是以上流程的產(chǎn)品”。他同時(shí)指出,Intelligence(情報(bào)工作)通過反情報(bào)活動(dòng)維護(hù)上述流程和所獲信息的安全;Intelligence(情報(bào)工作)也是根據(jù)合法當(dāng)局的要求采取的行動(dòng)[40]。這一定義囊括了美國情報(bào)界的所有活動(dòng),如情報(bào)搜集、情報(bào)分析和反情報(bào)、隱蔽行動(dòng)。國家安全情報(bào)工作,不僅可以通過情報(bào)生產(chǎn)幫助決策者塑造一個(gè)透明的國家安全決策環(huán)境,還可以利用掌握的知識(shí)通過各種謀略性行動(dòng)去塑造有利的戰(zhàn)略態(tài)勢。這些謀略性的行動(dòng),包括隱蔽行動(dòng)與戰(zhàn)略欺騙等。

隱蔽行動(dòng)是美國情報(bào)界的傳統(tǒng)功能,1947年美國《國家安全法》規(guī)定中央情報(bào)局應(yīng)該“執(zhí)行國家安全委員會(huì)指示的其他職能和義務(wù)”,在冷戰(zhàn)期間,隱蔽行動(dòng)被美國政府用作遏制蘇聯(lián)擴(kuò)張、爭奪中間地帶的工具。中央情報(bào)局副局長小理查德·比斯?fàn)?Richard M. Bissell, Jr.)后來承認(rèn)“隱蔽行動(dòng),(就是)試圖通過隱蔽手段去影響——有時(shí)稱之為‘干涉’——?jiǎng)e國內(nèi)政”[41]。美國《情報(bào)授權(quán)法》明確指出隱蔽行動(dòng)不包括傳統(tǒng)的反情報(bào)活動(dòng)、外交活動(dòng)、軍事活動(dòng)執(zhí)法行動(dòng)[42]。表述各異,實(shí)質(zhì)相同。

美國學(xué)術(shù)界和情報(bào)界對(duì)隱蔽行動(dòng)問題進(jìn)行了充分討論。馬克·洛文塔爾在《情報(bào):從秘密到政策》一書中指出隱蔽行動(dòng)是最具爭議的“情報(bào)話題”之一[40]。洛克·約翰遜(Loch K Johnson)認(rèn)為隱蔽行動(dòng)是情報(bào)工作要素之一,稱隱蔽行動(dòng)是“國家安全情報(bào)的進(jìn)攻之臂”[43]。

在信息時(shí)代,信息優(yōu)勢已成為決定戰(zhàn)爭勝負(fù)的首要因素,而戰(zhàn)略欺騙是奪取信息優(yōu)勢的主要途徑。美國學(xué)者巴頓·惠利最早對(duì)戰(zhàn)略欺騙問題進(jìn)行了研究。他從軍事領(lǐng)域的突襲案例著手,通過大量史實(shí)印證了戰(zhàn)略欺騙在軍事行動(dòng)中的存在,并試圖構(gòu)建一個(gè)關(guān)于戰(zhàn)略欺騙的宏觀理論[44]。羅納德·舍溫認(rèn)為,在戰(zhàn)爭中或激烈的國際競爭中,可通過迷惑敵人或?qū)橙苏T入企圖,來隱藏自己的外交和軍事意圖,誘使敵人對(duì)真實(shí)事態(tài)作出不恰當(dāng)反應(yīng),從而取得戰(zhàn)略優(yōu)勢[45]。羅伊·高森和詹姆斯·J.沃茲認(rèn)為,戰(zhàn)略拒止和欺騙可以作為戰(zhàn)略手段,來抵消對(duì)手在政治或軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢[46]。從1986年開始,美軍先后頒發(fā)了七部關(guān)于軍事欺騙的專門性條令,2006年版《軍事欺騙》聯(lián)合出版物明確情報(bào)機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)略欺騙中的責(zé)任僅次于決策者;情報(bào)機(jī)構(gòu)作為虛假情報(bào)的“編撰者”、欺騙對(duì)象信息的匯總分析者、欺騙效果的預(yù)測與評(píng)估者,是欺騙整體計(jì)劃和行動(dòng)的重要力量,居于核心地位[47]。

3.7 安全與反情報(bào)一體的反情報(bào)觀

美國的反情報(bào)工作始于獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期。獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期,華盛頓非常重視保密工作。他認(rèn)為成功依賴于保密,無論計(jì)劃多么精巧,如果離開了保密,它必定失敗[48]。他與特工人員的通信都經(jīng)過加密處理。他也重視內(nèi)部安全問題,力主懲治叛國通敵的州議員本杰明·丘奇。也是在獨(dú)立戰(zhàn)爭期間,美國通過了第一部《間諜懲治法》,規(guī)定對(duì)從事間諜活動(dòng)的人判處死刑。但美國對(duì)反情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)始終停留在安全領(lǐng)域。第二次世界大戰(zhàn)前美國的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦調(diào)查局把防止外國間諜活動(dòng)作為主要任務(wù)。1947年美國《國家安全法》將反情報(bào)工作定義為“為防范由外國政府、外國機(jī)構(gòu)、外國人員或國際恐怖主義組織或其代表開展的諜報(bào)活動(dòng)、其他情報(bào)活動(dòng)、破壞或暗殺行動(dòng),而搜集的信息,以及開展的行動(dòng)”[49]。謝爾曼·肯特在寫作《戰(zhàn)略情報(bào):為美國世界政策服務(wù)》時(shí)沒有考慮過反情報(bào)問題,從而把“消極的”反情報(bào)工作排除在戰(zhàn)略情報(bào)范疇之外,消極的反情報(bào)文化就此形成?？梢哉f,在整個(gè)20世紀(jì),美國的反情報(bào)文化都是消極的,它隔絕了安全保衛(wèi)工作與反情報(bào)工作,在策略上局限于被動(dòng)防御,在行動(dòng)上局限于抓間諜,而對(duì)反間的利用則較為忽視,這使美國對(duì)反情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)與英國、俄羅斯等傳統(tǒng)的反情報(bào)大國存在明顯差距。

美國情報(bào)界在不斷的實(shí)踐中,逐步對(duì)反情報(bào)工作形成了新的認(rèn)識(shí),從而形成了進(jìn)攻性的反情報(bào)文化。美國情報(bào)界逐步認(rèn)識(shí)到,反情報(bào)工作實(shí)際上與對(duì)外情報(bào)工作同等重要,在某種程度上其重要性甚至還高于對(duì)外情報(bào)工作。情報(bào)工作的成功在很大程度上取決于反情報(bào)工作的成功。在冷戰(zhàn)后反情報(bào)工作轉(zhuǎn)型的背景下,美國反情報(bào)執(zhí)行官米歇爾·范·克里芙提出了“戰(zhàn)略反情報(bào)”概念,戰(zhàn)略反情報(bào)工作是“使反情報(bào)的搜集和行動(dòng)成為實(shí)現(xiàn)國家安全政策目標(biāo)的工具,并站在戰(zhàn)略高度,開展進(jìn)攻性行動(dòng),以破壞針對(duì)我國的外國情報(bào)活動(dòng)及其情報(bào)能力”[50]。

根據(jù)戰(zhàn)略反情報(bào)工作的觀念,反情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該把握先機(jī),判斷出對(duì)方的戰(zhàn)略意圖,從而有針對(duì)性地開展活動(dòng),把敵方的情報(bào)攻勢扼殺在萌芽狀態(tài)。反情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該洞察外國情報(bào)活動(dòng)的弱點(diǎn)和可乘之機(jī),改變“圍繞案子轉(zhuǎn)”的思維方式,站在戰(zhàn)略高度審視敵方情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。反情報(bào)機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)先發(fā)制人,滲透對(duì)方情報(bào)機(jī)構(gòu),操縱對(duì)方行為,影響對(duì)方的評(píng)估,誤導(dǎo)對(duì)方的決策和隨后的行動(dòng)。這樣的理念隨即通過總統(tǒng)指令和相關(guān)的《國家情報(bào)戰(zhàn)略》與《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》固化。2005年,布什政府將反情報(bào)工作定位為“識(shí)別、評(píng)估、消除、利用外國情報(bào)威脅”,反情報(bào)搜集及行動(dòng)被當(dāng)作促進(jìn)國家安全目標(biāo)的工具[51]。2007年的美國《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》明確指出:外國力量和敵對(duì)組織利用情報(bào)活動(dòng)來支持本國安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并在關(guān)鍵利益地區(qū)投放力量,威脅美國及其盟友的國家安全。反情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該了解這些活動(dòng),掌握敵對(duì)組織和力量的戰(zhàn)略能力、局限性和計(jì)劃的相關(guān)征候和意圖,從而發(fā)出預(yù)警。此類情報(bào)對(duì)于高層的政策制定者、決策者、任務(wù)籌劃者和行動(dòng)人員來說十分重要[52]。2008年,美國政府重新修訂了1981年頒布的第12333號(hào)《行政命令》,取消了反情報(bào)工作與安全工作之間的界限。美國反情報(bào)工作與安全工作一體化理念開始形成。

安全保密與反情報(bào)工作的一體化也體現(xiàn)在體制改革上。2001年美國設(shè)立國家反情報(bào)執(zhí)行官,隨后設(shè)立國家反情報(bào)執(zhí)行官辦公室,2004年又將其納入國家情報(bào)總監(jiān)辦公室,從而開始了安全保密與反情報(bào)工作的一體化過程。在這一過程中,美國對(duì)安全保密與反情報(bào)工作的認(rèn)識(shí)愈發(fā)清晰。2014年12月1日,國家情報(bào)總監(jiān)重新將國家反情報(bào)執(zhí)行官辦公室命名為國家反情報(bào)與安全中心。2021年出臺(tái)的《國家反情報(bào)與安全中心戰(zhàn)略計(jì)劃》指出,“國家反情報(bào)與安全中心的使命是領(lǐng)導(dǎo)和支持美國政府的反情報(bào)和安全活動(dòng),向面臨外國情報(bào)滲透風(fēng)險(xiǎn)的美國私營部門實(shí)體提供反情報(bào)服務(wù);對(duì)美國面臨的情報(bào)威脅發(fā)出公開警告”[53]。這標(biāo)志著美國在體制上消除了反情報(bào)工作與安全工作之間的界限,實(shí)現(xiàn)了反情報(bào)工作與安全工作體制上的一體化。這樣的反情報(bào)實(shí)踐,深刻體現(xiàn)了美國安全保密與反情報(bào)工作一體化的文化理念。

3.8 規(guī)范與限制的法治文化觀

獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期,大陸會(huì)議創(chuàng)建了美國第一個(gè)秘密組織秘密委員會(huì),批準(zhǔn)了美國第一筆情報(bào)經(jīng)費(fèi),派出了第一個(gè)情報(bào)使團(tuán)。這使美國形成了一種獨(dú)特的情報(bào)傳統(tǒng),即情報(bào)活動(dòng)雖是行政部門的事,但必須事先得到立法部門的授權(quán)。從立國開始,國會(huì)就對(duì)情報(bào)活動(dòng)保持著強(qiáng)大的影響力。

在美國情報(bào)界的所有成員中,中央情報(bào)局受國會(huì)的影響最大。根據(jù)1947年《國家安全法》,中央情報(bào)局長由總統(tǒng)提名,由國會(huì)批準(zhǔn)任命,其經(jīng)費(fèi)由國會(huì)撥付,應(yīng)向國會(huì)報(bào)告工作,征求國會(huì)情報(bào)委員會(huì)的意見。國會(huì)因此獲得了對(duì)中央情報(bào)局的監(jiān)督權(quán)力。但在冷戰(zhàn)初期,由于國際局勢的緊張,國會(huì)實(shí)際上放棄了對(duì)中央情報(bào)局的監(jiān)督權(quán)力。在1955—1964年的10年間,中央情報(bào)局的匯報(bào)每年不超過兩次,涉及隱蔽行動(dòng)的匯報(bào)一次也沒有。1974年底,《紐約時(shí)報(bào)》記者西蒙·赫什揭露中央情報(bào)局對(duì)反戰(zhàn)力量和尼克松時(shí)期的持不同政見者采取了大規(guī)模的監(jiān)視,這一消息披露后在美國引發(fā)了一場政治風(fēng)暴,參議院和眾議院的調(diào)查顯示,自1961年以來,中央情報(bào)局共進(jìn)行了900次重大的隱蔽行動(dòng),小型的隱蔽行動(dòng)不計(jì)其數(shù)。最后公布的丘奇委員會(huì)調(diào)查報(bào)告認(rèn)為:由于缺乏一套必要的法律法規(guī)在憲法范圍內(nèi)指導(dǎo)情報(bào)活動(dòng),中央情報(bào)局已經(jīng)成了一頭桀驁不馴的“離群之象”(Rogue Elephant)。

為了監(jiān)督中央情報(bào)局的活動(dòng),國會(huì)首先于1974年通過了《休斯—瑞安修正案》,總統(tǒng)和中央情報(bào)局在進(jìn)行隱蔽行動(dòng)之前必須向國會(huì)提交書面報(bào)告,國會(huì)不會(huì)對(duì)任何不以搜集情報(bào)為目的的項(xiàng)目撥款。法案還規(guī)定,國會(huì)兩院的外交委員會(huì)也有權(quán)對(duì)中央情報(bào)局進(jìn)行監(jiān)督。這項(xiàng)法律實(shí)際上是國會(huì)第一個(gè)真正的監(jiān)督法案。1976年5月和1977年7月,參眾兩院分別成立了常設(shè)性的特別情報(bào)委員會(huì)。這兩個(gè)委員會(huì)不能否決中央情報(bào)局某項(xiàng)具體的隱蔽行動(dòng),但可以通過投票拒絕撥款。1978年,國會(huì)通過《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法案》,再次確認(rèn)了《休斯—瑞安修正案》,規(guī)定中央情報(bào)局必須向國會(huì)遞交年度報(bào)告。1980年,國會(huì)通過了《情報(bào)監(jiān)督法案》,減少了監(jiān)督委員會(huì)的數(shù)目,調(diào)整了委員會(huì)的結(jié)構(gòu),從而把情報(bào)活動(dòng)的知情者控制在一定范圍內(nèi)。1981年,里根總統(tǒng)頒布第12333號(hào)《行政命令》,確認(rèn)國會(huì)擁有對(duì)情報(bào)活動(dòng)行使監(jiān)督的責(zé)任。至此,國會(huì)對(duì)中央情報(bào)局隱蔽行動(dòng)的控制機(jī)制終于成熟。

在國內(nèi)情報(bào)工作方面,《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》就國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)在國家安全調(diào)查中使用電子監(jiān)視和實(shí)體搜查的要求和程序做出了規(guī)定,對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法庭負(fù)責(zé)審理《對(duì)外情報(bào)監(jiān)視法》監(jiān)視、搜查申請(qǐng)和批準(zhǔn)命令。1976年,司法部長愛德華·H.列維發(fā)布了有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)安全調(diào)查的具體指導(dǎo)方針。根據(jù)列維方針,國內(nèi)安全調(diào)查僅限于搜集有關(guān)涉及或?qū)⑸婕笆褂梦淞虮┝?涉及或?qū)⑸婕斑`反聯(lián)邦法律的團(tuán)體或個(gè)人活動(dòng)的信息。這些法律規(guī)范與美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的行動(dòng),體現(xiàn)了以規(guī)范與限制為特色的法治文化。

3.9 對(duì)情報(bào)失誤追根究底的反思性文化觀

美國的“揭丑政治”是美國社會(huì)生活中一個(gè)重要現(xiàn)象,它在揭露時(shí)弊、遏制腐敗方面發(fā)揮了積極作用。這種揭丑政治在情報(bào)工作中也有反映。正是這種自我批判、自我革新精神推動(dòng)了美國情報(bào)界自我反思,自我總結(jié),自我提升,從而使美國情報(bào)界在國際情報(bào)界“一騎絕塵”。

一部美國情報(bào)史,幾乎就是對(duì)其情報(bào)失誤的聲討史。珍珠港事件的發(fā)生令美國人百思不得其解。美國參戰(zhàn)第二天,美國就組成了有關(guān)珍珠港事件的調(diào)查委員會(huì),對(duì)珍珠港事件的起因進(jìn)行調(diào)查。此后,各種情報(bào)失誤案例的探討不絕于耳。杰克·戴維斯指出:這種“事后解剖”的方法幾乎成了美國情報(bào)界的傳統(tǒng)。不僅情報(bào)界,國會(huì)各情報(bào)委員會(huì)、關(guān)心情報(bào)工作狀況的學(xué)術(shù)界、民間團(tuán)體也紛紛加入與情報(bào)失誤相關(guān)的各種類型的研討活動(dòng)之中[54]。

揭丑運(yùn)動(dòng)的另一面,是使美國民眾關(guān)注情報(bào)工作,打破情報(bào)界的封閉局面,形成開放性的情報(bào)文化。1974年底,《紐約時(shí)報(bào)》記者西蒙·赫什揭露中央情報(bào)局對(duì)反戰(zhàn)力量和尼克松時(shí)期的持不同政見者的監(jiān)視措施,引發(fā)了民眾對(duì)情報(bào)工作的關(guān)注以及國會(huì)對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查。美國的情報(bào)立法工作正式起步,美國的情報(bào)監(jiān)督文化就此形成。正如美國情報(bào)學(xué)者約翰·休斯·威爾遜(John Hughes Wilson)指出,必須揭露過去的失誤、問題和錯(cuò)誤,因?yàn)樗鼈儗?duì)于任何組織的演變經(jīng)常發(fā)生影響,而且時(shí)常舉足輕重……如果能夠從既往的失誤中獲得教益,那再好不過,如果不能,那至少可以提請(qǐng)人們注意到問題的存在[31]142。

當(dāng)然,情報(bào)調(diào)查不是簡單的揭丑,反思式的情報(bào)文化使美國情報(bào)界明曉情報(bào)失誤發(fā)生的機(jī)理,探索改進(jìn)情報(bào)工作的內(nèi)部機(jī)理,從而實(shí)現(xiàn)情報(bào)能力的提升。美國國會(huì)對(duì)珍珠港事件的調(diào)查,使美國朝野認(rèn)識(shí)到情報(bào)協(xié)調(diào)的必要性?；趯?duì)“9·11”恐怖襲擊的調(diào)查,美國各界就情報(bào)協(xié)調(diào)問題形成了共識(shí)?；趯?duì)2003年伊拉克情報(bào)門事件的調(diào)查,使美國意識(shí)到情報(bào)分析的重要性,美國對(duì)情報(bào)分析轉(zhuǎn)型有了新的認(rèn)識(shí),新的情報(bào)分析文化開始形成。反思性的情報(bào)文化成為美國情報(bào)界改進(jìn)情報(bào)工作的理論依據(jù)。

4 結(jié) 語

本文以美國情報(bào)文化為研究對(duì)象,構(gòu)建了情報(bào)文化的基本研究框架。本文認(rèn)為,情報(bào)文化是影響情報(bào)工作的重要因素。情報(bào)文化可以理解為由其價(jià)值觀、行為偏好組成的復(fù)合體,其核心內(nèi)涵是情報(bào)觀及情報(bào)工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對(duì)穩(wěn)定的習(xí)慣性的行為模式。情報(bào)觀是關(guān)于情報(bào)工作基本問題的理性認(rèn)識(shí),其內(nèi)容主要包括情報(bào)在決策與行動(dòng)中的作用,一個(gè)國家或民族對(duì)情報(bào)工作的看法等。它在情報(bào)實(shí)踐的基礎(chǔ)上產(chǎn)生,受其他社會(huì)意識(shí)形態(tài)的制約和影響,人們的階級(jí)利益、政治觀念、價(jià)值取向,制約乃至決定著情報(bào)觀的形成和發(fā)展。關(guān)于這些問題的理性認(rèn)識(shí),決定了人們對(duì)待情報(bào)工作的態(tài)度,是人們從事情報(bào)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和根本宗旨。情報(bào)觀處于哲學(xué)層面,滲透于情報(bào)工作的方方面面。情報(bào)觀與情報(bào)工作密不可分。

情報(bào)文化的另一個(gè)組成部分是情報(bào)工作中表現(xiàn)出來的相久性、相對(duì)穩(wěn)定的習(xí)慣性的行為模式,包括如何建構(gòu)情報(bào)體制,如何組織情報(bào)力量,如何看待人力手段與技術(shù)偵察的作用,如何看待情報(bào)搜集與情報(bào)分析的作用,如何看待情報(bào)生產(chǎn)與情報(bào)力量運(yùn)用之間的關(guān)系,如何看待情報(bào)在塑造態(tài)勢中的作用等。這樣的習(xí)常性行為模式,決定了各國情報(bào)工作,也解釋了各國情報(bào)工作之間的差異。

情報(bào)文化是一種歷史沉淀,具有恒久穩(wěn)定性,一旦形成很難改變,然而情報(bào)文化并非一成不變。國家安全環(huán)境的變化、國家對(duì)外戰(zhàn)略取向的改革、災(zāi)難性的情報(bào)失誤、審時(shí)度勢的決策者的出現(xiàn),都會(huì)重塑情報(bào)文化。