張博騫 王威 馬東輝

摘 要 城市綜合防災(zāi)多道防線的建設(shè)貫徹城市災(zāi)害防治的底線思維，滿足建筑工程災(zāi)害抗御的剛性需求，提升城市災(zāi)后功能保障的初性能力，是災(zāi)害治理的綜合性理念，為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供基本方向和理念指引。從概念構(gòu)成、目標(biāo)導(dǎo)向、作用效栗、實(shí)施機(jī)制等方面深入分析城市防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的多角度契合，梳理綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)、管理的關(guān)鍵問題。在控制性詳如規(guī)劃層面，提出綜合防災(zāi)建設(shè)控制指引的定性、定量、定位、定界內(nèi)容，深度融合綜合防災(zāi)內(nèi)容與城市規(guī)劃體系，使趟市綜合防災(zāi)建設(shè)有平臺(tái)能實(shí)現(xiàn)、有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、有流程可遵循，有信息可管理，為提升城市空間的災(zāi)害防治水平、強(qiáng)化城市空間治理與災(zāi)害綜合治理能力提供重要途徑。

關(guān)鍵詞 綜合防災(zāi);防災(zāi)多迷防線;控制性詳細(xì)規(guī)劃;城市空間;災(zāi)害治理

文章編號(hào)1673-8985 （2023）03-0151-07中圖分類號(hào)TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼民

D0110.11992/j.supr.20230321

0 引言

我國(guó)具有自然災(zāi)害發(fā)生種類多、分布地域廣、災(zāi)害損失嚴(yán)重的基本國(guó)情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，城市生產(chǎn)、生活空間高度關(guān)聯(lián)，各類承災(zāi)體的暴露度、集中度和脆弱性大幅增加，防控難度不斷加大。面對(duì)災(zāi)害愈發(fā)明顯的突發(fā)性和異常性，我國(guó)應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以得到根本改變，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然突出。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視城市安全防災(zāi)減災(zāi)工作，習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場(chǎng)合提出“堅(jiān)持以防為主、防抗避救相結(jié)合”“堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一”等重要論述，將關(guān)注災(zāi)害應(yīng)對(duì)全過程、統(tǒng)一防災(zāi)多手段的災(zāi)害綜合防治思想放到重要位置，有力推動(dòng)了2035年自然災(zāi)害治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)重組，國(guó)家成立自然資源部進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃改革，確立了“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系架構(gòu)，明確了綜合防災(zāi)內(nèi)容的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，各市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制指南和文件相繼出臺(tái)，厘清了城市安全防災(zāi)的規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容[1]。然而實(shí)際規(guī)劃中，在指導(dǎo)城市空間開發(fā)建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）層面，缺乏實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)目標(biāo)、落實(shí)城市空間防災(zāi)建設(shè)的手段，難以實(shí)現(xiàn)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容和指標(biāo)的規(guī)劃傳導(dǎo)。

美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家將完善的防災(zāi)手段、防災(zāi)內(nèi)容融入街區(qū)層面的規(guī)劃。美國(guó)的國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）、美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)（ASCE）標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家減少地震危害計(jì)劃（NEHRP）等根據(jù)城市地震、洪水、颶風(fēng)等自然災(zāi)害危險(xiǎn)性分區(qū)，提出街區(qū)建筑防洪、應(yīng)對(duì)颶風(fēng)、抗震等設(shè)計(jì)要求與指標(biāo)[2]。日本東京為應(yīng)對(duì)地震和火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，劃分防災(zāi)街區(qū)，評(píng)估街區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以及在受災(zāi)地區(qū)開展救援活動(dòng)并從中撤離的難易程度，控制低耐火性建筑物建設(shè)，避免建筑高密度化導(dǎo)致的防災(zāi)性能降低，提升街區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在控規(guī)編制技術(shù)研究方面，提出編制城市綜合防災(zāi)控規(guī)的構(gòu)思，構(gòu)建控規(guī)層面的綜合防災(zāi)控制指標(biāo)體系[4]9；在配置防災(zāi)設(shè)施資源方面，基于人口在不同時(shí)空情景下的分布，分析避難場(chǎng)所容量的供需關(guān)系，探討在控規(guī)層面確定避難場(chǎng)所規(guī)模的方法[5]；在應(yīng)用防災(zāi)措施方面，關(guān)注控規(guī)管理對(duì)城市應(yīng)急安全保障的響應(yīng)與不足，提出“預(yù)防+應(yīng)急”的控規(guī)管理工作路徑并構(gòu)建指標(biāo)實(shí)施體系，提升城市災(zāi)害應(yīng)急能力[6]；針對(duì)控規(guī)的工作特征、尺度單元、控制要素等方面，構(gòu)建控規(guī)視角下的雨澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，為研究地區(qū)控規(guī)調(diào)整提出相應(yīng)對(duì)策[7]。

綜上所述，現(xiàn)有控規(guī)層面的安全防災(zāi)研究主要以防御單一災(zāi)害種類為主，考慮災(zāi)害水準(zhǔn)與情景不足；防災(zāi)思路不系統(tǒng)，割裂考慮城市災(zāi)害抗御與應(yīng)急救援；管控措施不全面，僅調(diào)整基本的城市開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi)；與控規(guī)編制技術(shù)的結(jié)合、與控規(guī)體系的融合不佳，僅基于城市建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行防災(zāi)相關(guān)分析。難以為城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)、老區(qū)更新維護(hù)提供安全防災(zāi)方面的控制引導(dǎo)；難以統(tǒng)籌常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下的空間、設(shè)施等防災(zāi)資源；無(wú)法為城市空間綜合防災(zāi)建設(shè)提供具體指導(dǎo)，尤其是針對(duì)災(zāi)害防護(hù)、抗御、救援等防線建設(shè)的策略方法。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，本文以實(shí)現(xiàn)城市的綜合防災(zāi)為出發(fā)點(diǎn)，探索綜合防災(zāi)多道防線在城市空間中具體建設(shè)的思路方法與管控策略，在控規(guī)層面提出綜合防災(zāi)建設(shè)的控制和引導(dǎo)內(nèi)容，以期增強(qiáng)城市空間治理能力與災(zāi)害綜合治理能力。

1 綜合防災(zāi)多道防線的內(nèi)涵與機(jī)制

1.1 綜合防災(zāi)多道防線的概念與作用解析

綜合防災(zāi)減災(zāi)是為了應(yīng)對(duì)對(duì)于城市長(zhǎng)期發(fā)展有全局影響的災(zāi)害類型，整合防災(zāi)救災(zāi)資源，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失所提出的綜合性防御理念。多道防線是融合城市防災(zāi)的底線思維、剛性思維和韌性思維，針對(duì)城市的主要災(zāi)害種類，面向?yàn)?zāi)害的全部過程，調(diào)用災(zāi)害防御的各類手段，根據(jù)防災(zāi)的系統(tǒng)性提出的多層次防災(zāi)概念（見圖1）。從概念構(gòu)成、目標(biāo)導(dǎo)向、作用效果等方面深入分析城市防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的多角度契合，作為指導(dǎo)城市綜合防災(zāi)建設(shè)的依據(jù)，全面提升城市的綜合防災(zāi)能力。

1.1.1 綜合防災(zāi)理念

依據(jù)《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51327-2018）中的規(guī)定[8]，綜合防災(zāi)是為應(yīng)對(duì)地震、洪澇、火災(zāi)及地質(zhì)災(zāi)害、極端天氣災(zāi)害等各種災(zāi)害，增強(qiáng)事故災(zāi)難和重大危險(xiǎn)源防范能力，并考慮人民防空、地下空間安全、公共安全、公共衛(wèi)生安全等要求而開展的城市防災(zāi)安全布局統(tǒng)籌完善、防災(zāi)資源統(tǒng)籌整合協(xié)調(diào)、防災(zāi)體系優(yōu)化健全和防災(zāi)設(shè)施建設(shè)整治等綜合防御部署和行動(dòng)。

城市規(guī)劃體系中的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃具有多過程、多災(zāi)種、多風(fēng)險(xiǎn)、多手段、全社會(huì)的主要特征[9]。在確定城市面對(duì)主要災(zāi)害類型的基礎(chǔ)上，評(píng)估城市各類災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，分析多災(zāi)害耦合的時(shí)空規(guī)律，識(shí)別城市中的易損薄弱區(qū)域，明確災(zāi)害的防御目標(biāo)和防御標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估城市用地安全，進(jìn)行城市防災(zāi)安全布局，劃定防災(zāi)分區(qū)，系統(tǒng)規(guī)劃防災(zāi)空間與設(shè)施。

1.1.2 多道防線的作用解析

（1）防范化解風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)防線

防護(hù)防線主要作用于災(zāi)前階段，根據(jù)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，針對(duì)各類災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，對(duì)致災(zāi)危險(xiǎn)因素形成直接防護(hù)，由城市災(zāi)害防御設(shè)施和具有防護(hù)功能的城市空間組成。災(zāi)害防御設(shè)施針對(duì)洪泛區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重大危險(xiǎn)源等災(zāi)害源建設(shè)，為防御、控制災(zāi)害而修建，具有明確的防御標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)功能和防護(hù)范圍，如防洪設(shè)施、崩塌滑坡防治工程、重大危險(xiǎn)源防護(hù)設(shè)施等，是城市工程防災(zāi)的組成部分。綠化隔離空間、雨洪滲透空間等具有防護(hù)功能的城市空間有隔離災(zāi)害、消納災(zāi)害等功能。防護(hù)防線能夠有效監(jiān)測(cè)預(yù)警災(zāi)害、降低城市的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，將災(zāi)害關(guān)口前移，從源頭減弱災(zāi)害造成的影響，控制或降低災(zāi)害源的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)城市控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（2）減輕災(zāi)害損失的抗災(zāi)防線

在災(zāi)時(shí)階段，抗災(zāi)防線體現(xiàn)為抵御城市災(zāi)害、保證承災(zāi)體安全、減輕城市受災(zāi)程度、降低生命財(cái)產(chǎn)損失?？篂?zāi)能力也體現(xiàn)在城市中的建筑工程所設(shè)定的各類災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)[10]，是承災(zāi)體固有工程屬性與人為規(guī)劃安排的總和，是針對(duì)災(zāi)害抗御進(jìn)行的剛性規(guī)劃建設(shè)。抗災(zāi)防線重點(diǎn)建設(shè)的區(qū)域包括受災(zāi)害影響較大的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，如城中村、老城區(qū)等具有低建筑強(qiáng)度、建筑質(zhì)量需要提升的區(qū)域，還包括老齡化住區(qū)、弱勢(shì)群體集中的街區(qū)、危險(xiǎn)品化工園區(qū)等防災(zāi)薄弱的區(qū)域。加固各類建筑工程、提升基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)城市空間的防災(zāi)形態(tài)、加強(qiáng)防災(zāi)建設(shè)的投入。這些措施能有效減輕災(zāi)害造成的損失，降低鏈發(fā)性災(zāi)害、群發(fā)性災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的積極主動(dòng)抗御，減輕城市的防災(zāi)壓力。

（3）應(yīng)急管理響應(yīng)的救災(zāi)防線

在大災(zāi)、巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，常會(huì)出現(xiàn)災(zāi)害的破壞影響超出預(yù)期設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的情況，超出城市自身的抗災(zāi)能力，承災(zāi)體不能形成對(duì)重大災(zāi)害的有效抗御，災(zāi)害引發(fā)的災(zāi)害鏈和災(zāi)害群會(huì)加劇城市的受災(zāi)面積和受災(zāi)程度，造成建筑工程破壞、城市基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓、人員傷亡財(cái)產(chǎn)受損。因此，除了城市抗災(zāi)系統(tǒng)外，城市的災(zāi)害應(yīng)急管理、避災(zāi)救援能力構(gòu)成了城市防災(zāi)的救災(zāi)防線，形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害的底線思維。相互貫通的網(wǎng)狀格局、多線路的冗余策略構(gòu)建城市應(yīng)急疏散通道體系，保證受災(zāi)人員迅速疏散至防災(zāi)分區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所。災(zāi)時(shí)能立即啟用的應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施，為城市提供供水、供電、通信等應(yīng)急保障，滿足應(yīng)急醫(yī)療、消防設(shè)施的供水、供電等需求。城市的指揮、消防、醫(yī)療等應(yīng)急服務(wù)設(shè)施，起到應(yīng)對(duì)次生災(zāi)害、救治受傷人員、恢復(fù)城市正常運(yùn)行的作用。救災(zāi)防線可以減少超出預(yù)期的災(zāi)害損失，增強(qiáng)城市的災(zāi)害韌性，是加速城市災(zāi)后恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。

（4）深入社區(qū)基層的人民防線

防災(zāi)建設(shè)要深入基層社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)的綜合減災(zāi)能力和應(yīng)急管理能力，切實(shí)保證人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。要建設(shè)新型防災(zāi)韌性社區(qū)、健康安全生活單元，在社區(qū)生活圈的基礎(chǔ)上融入防災(zāi)生活圈的理念，“平災(zāi)結(jié)合”進(jìn)行基本防災(zāi)設(shè)施的布局建設(shè)，排除老化管道、火災(zāi)隱患點(diǎn)等社區(qū)危險(xiǎn)源，建設(shè)社區(qū)救災(zāi)物資儲(chǔ)備、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，完善社區(qū)災(zāi)時(shí)避難逃生的路線指示、標(biāo)識(shí)引導(dǎo)。同時(shí)，要使多個(gè)防災(zāi)生活圈突破行政邊界的束縛，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)資源聯(lián)合共享，避免重復(fù)建設(shè)。

另外，城市防災(zāi)減災(zāi)究其本身，應(yīng)是以人為核心的安全防災(zāi)，要滿足民眾多樣化、差異化、多態(tài)化的防災(zāi)需求，保障全社會(huì)的安全生產(chǎn)和發(fā)展。要提升人民的防災(zāi)意識(shí)水平，實(shí)施防災(zāi)科普教育等防災(zāi)非工程措施，做好防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)治理的基礎(chǔ)性、支撐性工作。為易災(zāi)人群提供幫扶政策，達(dá)到面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)公平。形成人民群眾在災(zāi)時(shí)的自救與互救、基層防災(zāi)共建共治共享的新局面，筑牢社區(qū)基層的人民防線。

1.2 防災(zāi)多道防線與城市綜合防災(zāi)的結(jié)合機(jī)制

1.2.1 理念一致性

城市綜合防災(zāi)的理念體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容上，主要針對(duì)城市歷史災(zāi)情，分析城市面臨的主要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估城市的用地安全，統(tǒng)籌防災(zāi)空間與設(shè)施等各類防災(zāi)資源，進(jìn)行城市防災(zāi)安全的合理布局。防災(zāi)多道防線圍繞孕災(zāi)環(huán)境、災(zāi)害源和承災(zāi)體進(jìn)行防災(zāi)部署，對(duì)城市工程防災(zāi)、規(guī)劃防災(zāi)、應(yīng)急防災(zāi)資源進(jìn)行城市建設(shè)視角下的分類梳理，應(yīng)用于不同防災(zāi)過程和防災(zāi)階段，是災(zāi)害綜合防治思維的規(guī)范化、效率化體現(xiàn)。城市綜合防災(zāi)和防災(zāi)多道防線都具有綜合應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害種類、化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)的全面性；貫穿災(zāi)前的預(yù)警預(yù)防、災(zāi)時(shí)的災(zāi)害抗御、災(zāi)后的應(yīng)急救援全過程；充分調(diào)用空間防災(zāi)、設(shè)施防災(zāi)、災(zāi)害應(yīng)急管理等各種防災(zāi)手段，體現(xiàn)災(zāi)害治理的綜合性理念。

1.2.2 效果一致性

綜合防災(zāi)減災(zāi)作用在于統(tǒng)籌防災(zāi)安全布局、整合協(xié)調(diào)防災(zāi)資源、優(yōu)化健全防災(zāi)體系和整治建設(shè)防災(zāi)設(shè)施。防災(zāi)多道防線建設(shè)的意義在于當(dāng)城市面對(duì)罕遇的大災(zāi)、巨災(zāi)時(shí)，災(zāi)害影響超出災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的預(yù)期判斷，超越城市建設(shè)工程的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，單一防線功能失效或不能控制、減緩災(zāi)害，其他防線能夠迅速?gòu)浹a(bǔ)損失、應(yīng)對(duì)災(zāi)情；形成層層保護(hù)、逐漸深入的多道保障，提升城市綜合防災(zāi)能力，不僅能滿足城市防災(zāi)的基本剛性需求，還能保證城市防災(zāi)的韌性能力。兩者都是指導(dǎo)城市綜合性防災(zāi)建設(shè)的理念，面對(duì)給城市安全造成影響的不同水準(zhǔn)災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)“中災(zāi)正常、大災(zāi)可控、巨災(zāi)可救”的城市防災(zāi)目標(biāo)，為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供理論指導(dǎo)方法和具體實(shí)施路徑，切實(shí)保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，增強(qiáng)城市層面的災(zāi)害綜合治理水平。

1.2.3 實(shí)施一致性

城市綜合防災(zāi)的目標(biāo)和內(nèi)容通過城市規(guī)劃體系進(jìn)行傳導(dǎo)，涉及規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等多個(gè)類型規(guī)劃，從戰(zhàn)略引領(lǐng)到細(xì)化實(shí)施的不同規(guī)劃中提出宏觀指導(dǎo)、微觀建設(shè)的內(nèi)容，不同規(guī)劃層次的內(nèi)容深度和側(cè)重點(diǎn)不同。防災(zāi)多道防線則主要針對(duì)城市物質(zhì)空間層面，通過詳細(xì)規(guī)劃手段的具體建設(shè)，將防災(zāi)內(nèi)容精細(xì)化落實(shí)在城市用地上。兩者都通過城市規(guī)劃手段實(shí)現(xiàn)：城市綜合防災(zāi)縱向跨越多個(gè)規(guī)劃層面，在不同規(guī)劃中均有涉及，進(jìn)行層層傳導(dǎo)、多方指導(dǎo)協(xié)調(diào)；防災(zāi)多道防線橫向引申發(fā)展，領(lǐng)會(huì)總體規(guī)劃層面防災(zāi)指導(dǎo)的核心要義，在詳細(xì)規(guī)劃層面展開具體部署（見圖2）。多道防線的建設(shè)即城市綜合防災(zāi)在詳細(xì)規(guī)劃層面的具體實(shí)施。

2 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的關(guān)鍵問題

2.1 城市安全防災(zāi)考慮滯后

在城市規(guī)劃實(shí)踐中，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重視程度往往不足，綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的編制落后于其他專項(xiàng)規(guī)劃[11]。安全防災(zāi)內(nèi)容與其他專項(xiàng)規(guī)劃在空間安排上發(fā)生沖突時(shí)，經(jīng)常做出妥協(xié)和讓步，或者僅落實(shí)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容。沒有將建設(shè)安全城市放在城市發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)位置，缺少規(guī)劃戰(zhàn)略決策階段的安全防災(zāi)考量。在造成嚴(yán)重災(zāi)害損失后，才追究城市防災(zāi)規(guī)劃的編制體系，反思城市空間布局和設(shè)施建設(shè)的防災(zāi)問題，進(jìn)行災(zāi)后彌補(bǔ)，反映了城市防災(zāi)的被動(dòng)和滯后性。

因此，滿足城市安全發(fā)展的需求不止在于精細(xì)化考慮防災(zāi)規(guī)劃編制的內(nèi)容，還要確保各層級(jí)規(guī)劃編制時(shí)防災(zāi)內(nèi)容的重要地位、考慮的前置性。在詳細(xì)規(guī)劃編制的前期，就要明確防災(zāi)多道防線的建設(shè)，保證防災(zāi)內(nèi)容的具體落實(shí)，根據(jù)城市實(shí)際防災(zāi)建設(shè)對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行反饋調(diào)整，同時(shí)協(xié)調(diào)其他專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容。

2.2 防災(zāi)內(nèi)容的可操作性不強(qiáng)

實(shí)際城市規(guī)劃中，在指導(dǎo)城市具體開發(fā)建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃層面，許多城市在編制規(guī)劃時(shí)往往只確定地塊建設(shè)控制的基本指標(biāo)，或者僅涉及防災(zāi)方面少量的引導(dǎo)內(nèi)容，在綜合防災(zāi)的目標(biāo)、內(nèi)容落實(shí)方面出現(xiàn)偏差，難以實(shí)現(xiàn)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容和指標(biāo)的規(guī)劃傳導(dǎo)，缺少防災(zāi)內(nèi)容落地的具體手段。相關(guān)主體編制詳細(xì)規(guī)劃中的防災(zāi)內(nèi)容時(shí)，缺乏內(nèi)容深度，指標(biāo)自由量裁。設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)效能、重點(diǎn)設(shè)防對(duì)象等內(nèi)容不明確，導(dǎo)致出臺(tái)防災(zāi)規(guī)劃后具體實(shí)施難度大、法律效力不足，實(shí)施反饋后頻繁調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容，占用應(yīng)急避難空間、突破安全控制線等情況屢屢出現(xiàn)。因此，需要在詳細(xì)規(guī)劃中提出防災(zāi)內(nèi)容規(guī)范的編制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綜合防災(zāi)內(nèi)容的控制引導(dǎo)，強(qiáng)化多道防線落實(shí)的控制性、可操作性。

2.3 防災(zāi)救災(zāi)責(zé)權(quán)不清致使管理困難

在防災(zāi)內(nèi)容的實(shí)施與管理方面，城市系統(tǒng)內(nèi)各部門責(zé)權(quán)交錯(cuò)，常出現(xiàn)“九龍治水”的局面，導(dǎo)致防災(zāi)規(guī)劃實(shí)施偏差、設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題。城市防災(zāi)管理系統(tǒng)性、多部門協(xié)同度不足，考驗(yàn)城市防災(zāi)綜合治理能力和多道防線系統(tǒng)的統(tǒng)籌運(yùn)維能力。

綜合防災(zāi)多道防線的建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)揮效用涉及工程、規(guī)劃、應(yīng)急等多個(gè)城市防災(zāi)領(lǐng)域，防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)等多道保障應(yīng)用的防災(zāi)資源屬于不同部門的責(zé)權(quán)管轄范圍。大災(zāi)、巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，單一部門和行業(yè)無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)，在城市系統(tǒng)內(nèi)就涉及住建、環(huán)境、交通、綠化、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、物流、應(yīng)急管理、物資供給、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等諸多方面，基本覆蓋城市運(yùn)行所有的相關(guān)領(lǐng)域[12]。需要統(tǒng)籌調(diào)配防災(zāi)資源，多部門協(xié)同作用，各行業(yè)通力配合，提出統(tǒng)一調(diào)度各類防災(zāi)手段的災(zāi)害應(yīng)急管理方案，解決多道防線管理難題。

3 面向控規(guī)的綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)策略

3.1 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的目標(biāo)與思路

在以往控規(guī)編制重視用地開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)境的保障等基礎(chǔ)上，引入綜合防災(zāi)的理念、災(zāi)害管控的思維，使得控規(guī)能夠作為對(duì)城市空間進(jìn)行具體綜合防災(zāi)建設(shè)的重要公共政策，在具體地塊建設(shè)中細(xì)化與完善城市總體規(guī)劃中的綜合防災(zāi)內(nèi)容，統(tǒng)籌防災(zāi)設(shè)施布局，優(yōu)化防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)，成為城市安全防災(zāi)的重要技術(shù)依托。這樣能使規(guī)劃決策者根據(jù)城市開發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況，依據(jù)技術(shù)準(zhǔn)則，靈活選擇防災(zāi)對(duì)策。

綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的核心思路主要包括兩部分：一是深度融合綜合防災(zāi)內(nèi)容與控規(guī)體系。在編制內(nèi)容方面，提出綜合防災(zāi)建設(shè)定性、定量、定位、定界的控制和引導(dǎo)策略，規(guī)避控制單元風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、判斷防災(zāi)功能需求、建設(shè)配置防災(zāi)資源，形成防災(zāi)控制單元完整的控規(guī)編制流程，將防災(zāi)關(guān)口前移，在規(guī)劃的編制階段就注重城市安全。在實(shí)施管理方面，提供綜合防災(zāi)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施藍(lán)圖，建立控規(guī)圖則和指標(biāo)準(zhǔn)則，形成科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)資源科學(xué)有效的管理，加強(qiáng)綜合防災(zāi)內(nèi)容的法律效力。二是重視防災(zāi)內(nèi)容的具體空間落實(shí)，銜接城市空間與綜合防災(zāi)內(nèi)容，深化落實(shí)防災(zāi)目標(biāo)要求，貫徹多道防線的多尺度、全階段、多水準(zhǔn)、全手段的災(zāi)害治理綜合性思維，將防災(zāi)內(nèi)容精確地體現(xiàn)在城市各類空間中。從城市總體、分區(qū)、地段到建筑場(chǎng)地等各個(gè)空間層面，進(jìn)行綜合防災(zāi)的管理和管控，實(shí)現(xiàn)城市空間中多道防線的建設(shè)和落實(shí)。

3.2 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的管控機(jī)制

3.2.1 定性控制

要具備控制單元所需的防災(zāi)功能，首先要完善綜合防災(zāi)的用地性質(zhì)，滿足防災(zāi)設(shè)施、防災(zāi)空間的基本用地需求，做到有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)。現(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）[13]中確定的專業(yè)防災(zāi)類型用地有：U類中的U3安全設(shè)施用地，定義為消防、防洪等保衛(wèi)城市安全的公用設(shè)施及其附屬設(shè)施用地；G類中的G2防護(hù)綠地，定義為具有衛(wèi)生、隔離和安全防護(hù)功能的綠地。防災(zāi)用地分類界定粗略、內(nèi)容缺失，不能涵蓋建設(shè)防災(zāi)資源的所有用地類型[4]3，導(dǎo)致控規(guī)編制時(shí)防災(zāi)建設(shè)缺少用地分類依據(jù)，無(wú)法滿足建設(shè)城市安全格局新形勢(shì)下的城市防災(zāi)需求。結(jié)合現(xiàn)有基礎(chǔ)，明確城市防災(zāi)用地的具體分類，按照英文字母與數(shù)字組合的形式賦予分類編號(hào)（見表1），在控規(guī)中對(duì)城市安全防災(zāi)性質(zhì)的用地進(jìn)行控制確定，能夠保證防災(zāi)多道防線的建設(shè)，落實(shí)綜合防災(zāi)功能。

3.2.2 定量控制

為了定量化控制城市空間綜合防災(zāi)建設(shè)，完善控規(guī)中安全防災(zāi)內(nèi)容編制，形成常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下的全方位城市防災(zāi)，需要依托控規(guī)的核心技術(shù)內(nèi)容，即各項(xiàng)控制指標(biāo)?；诙嗟婪谰€的空間要素組成、空間結(jié)構(gòu)、作用對(duì)象和具體功能，提出綜合防災(zāi)多道防線的控制指標(biāo)體系架構(gòu)（見表2），是進(jìn)行綜合防災(zāi)內(nèi)容的精細(xì)化控制、完善防災(zāi)內(nèi)容的可操作性的重點(diǎn)；包含針對(duì)災(zāi)害源防護(hù)抗御的土地使用控制、環(huán)境容量控制、建筑建造控制、行為活動(dòng)控制、災(zāi)害防御設(shè)施控制，針對(duì)災(zāi)時(shí)應(yīng)急救援的應(yīng)急避難空間控制、應(yīng)急避難疏散通道控制、應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施控制、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施控制，以及面向社區(qū)基層防災(zāi)的防災(zāi)生活圈建設(shè)引導(dǎo)。在規(guī)劃項(xiàng)目中，依據(jù)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，確定城市防災(zāi)需求，根據(jù)控制單元實(shí)際的防災(zāi)重點(diǎn)問題，選擇具體指標(biāo)、明確指標(biāo)值（見圖3）?？匾?guī)編制完成后，按照災(zāi)害最大效應(yīng)設(shè)定災(zāi)害場(chǎng)景和災(zāi)害水準(zhǔn)，進(jìn)行控制單元的綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)。

3.2.3 定位控制

防災(zāi)控制單元要具備保障安全、因地制宜、平災(zāi)結(jié)合的設(shè)施與空間需要實(shí)施定位管控措施。定位控制的意義在于明確防災(zāi)控制單元的劃分，定位各級(jí)各類防災(zāi)設(shè)施與防災(zāi)空間，優(yōu)化防災(zāi)設(shè)施布局、構(gòu)建設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、強(qiáng)化防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)，保證設(shè)施和空間的防災(zāi)功能服務(wù)范圍。

應(yīng)根據(jù)城市自然地理情況、城市規(guī)模與形態(tài)、行政區(qū)劃和人口防災(zāi)需求，劃定城市各級(jí)防災(zāi)分區(qū)；合理配置與布局應(yīng)急供水、供電等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)急醫(yī)療、消防等應(yīng)急服務(wù)設(shè)施，災(zāi)害源預(yù)警、防御的災(zāi)害防御設(shè)施；確定應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急疏散通道等防災(zāi)空間的布局和結(jié)構(gòu)；界定各社區(qū)防災(zāi)生活圈中的防災(zāi)設(shè)施與空間；規(guī)劃應(yīng)急交通，為保證防災(zāi)分區(qū)與應(yīng)急通道的連接、銜接重要公共設(shè)施與應(yīng)急通道、定位城市疏散和救援出入口的方位提供控制手段。從而實(shí)現(xiàn)空間的安全合理布局、防災(zāi)設(shè)施的強(qiáng)力支撐、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效管控、應(yīng)急響應(yīng)能力的充分完善，形成全方位、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)空間體系。

3.2.4 定界控制

傳統(tǒng)控規(guī)主要確定基礎(chǔ)五線的控制劃定，而城市中存在諸多需要安全防災(zāi)管控的區(qū)域，同樣必須標(biāo)定控制。定界管控策略關(guān)注綜合防災(zāi)相關(guān)界線的把控，劃示災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)域，標(biāo)定抗災(zāi)薄弱區(qū)域的，確定防災(zāi)設(shè)施保護(hù)空間。對(duì)城市中的災(zāi)害源空間、高風(fēng)險(xiǎn)空間、易損承災(zāi)體空間、重要防災(zāi)資源空間等劃定必要的防護(hù)、隔離、退讓的防災(zāi)控制界線，作為城市開發(fā)建設(shè)的重要限制條件。把劃定區(qū)域作為建議禁止建設(shè)空間或限制建設(shè)的空間進(jìn)行防災(zāi)管制管控，并在控規(guī)圖紙中進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)識(shí)。及時(shí)修正相應(yīng)區(qū)域的規(guī)劃開發(fā)強(qiáng)度、調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)，避免規(guī)劃方案實(shí)施后再對(duì)區(qū)域安全問題進(jìn)行規(guī)劃反思，具體主要包含災(zāi)害危險(xiǎn)控制線、用地安全控制線、防災(zāi)設(shè)施保護(hù)界線、應(yīng)急空間控制線和高脆弱區(qū)保護(hù)范圍界線。

（1）災(zāi)害危險(xiǎn)控制線

災(zāi)害危險(xiǎn)控制線的劃定要以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)。梳理城市歷史上災(zāi)害發(fā)生的情況，確定城市主要防御的災(zāi)害類型，根據(jù)災(zāi)害規(guī)模、頻度等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確災(zāi)害源直接影響、次生災(zāi)害潛在影響的空間分布。分析“點(diǎn)、線、面”形式的災(zāi)害源（見圖4），確定致災(zāi)要素的危害范圍或防護(hù)距離，劃示各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的控制線。點(diǎn)形式主要為地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、易造成災(zāi)難事件的?；分卮笪ｋU(xiǎn)源等（見圖5）；線形式為長(zhǎng)輸油、輸氣管線等管道事故災(zāi)害；面形式包含抗震不利地段，行洪區(qū)、排洪溝渠、河道整治區(qū)用地，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害避讓區(qū)域等。

（2）用地安全控制線

根據(jù)用地的工程地質(zhì)情況、地形起伏度、地貌特征、是否存在難以整治的場(chǎng)地破壞因素，進(jìn)行用地安全防災(zāi)適宜性評(píng)價(jià)，確定不適宜用地、有條件適宜的用地，劃定用地安全范圍控制線。嚴(yán)格控制其中用地功能，避免城市要害工程、人員密度較大的工程建設(shè)。

（3）應(yīng)急空間控制線

應(yīng)急空間通常定義為避難空間、疏散空間和救援空間。為保證災(zāi)時(shí)避難疏散通道、救災(zāi)干道的安全通行能力，避免災(zāi)時(shí)建筑倒塌堵塞通道，劃定通道有效寬度控制、兩側(cè)建筑控制的范圍界線，交叉口、橋梁等通道重要節(jié)點(diǎn)保護(hù)措施實(shí)施范圍的界線；根據(jù)避難場(chǎng)所安全性、適宜性分析，排除公園綠地中的雨洪調(diào)蓄區(qū)、高壓走廊等不安全空間，劃定應(yīng)急避難場(chǎng)所的有效避難面積界線。

（4）防災(zāi)設(shè)施保護(hù)界線

防災(zāi)設(shè)施在《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51327-2018）中定義為災(zāi)害防御設(shè)施、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。為保證應(yīng)對(duì)災(zāi)害的全過程中防災(zāi)設(shè)施能夠發(fā)揮自身功能，除了提高設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)外，還要確定防災(zāi)設(shè)施的保護(hù)距離，劃定保護(hù)范圍控制線。另外，針對(duì)重大危險(xiǎn)源、火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等，必須劃設(shè)綠化隔離空間范圍界線。

（5）高脆弱區(qū)保護(hù)范圍界線

高脆弱承災(zāi)體包括因具有重要的功能和價(jià)值而需要重點(diǎn)保護(hù)的建筑工程及環(huán)境，如政府機(jī)關(guān)、文物保護(hù)單位等；受災(zāi)后果嚴(yán)重、具有重大經(jīng)濟(jì)損失隱患的區(qū)域；城中村、老舊住區(qū)等脆弱易損或應(yīng)急服務(wù)能力薄弱的區(qū)域。對(duì)于這些高脆弱性承災(zāi)體，需要確定合理的保護(hù)范圍界線。

4 結(jié)語(yǔ)

綜合防災(zāi)多道防線應(yīng)對(duì)從城市常態(tài)化防災(zāi)減災(zāi)到非常態(tài)應(yīng)急救災(zāi)的不同情境狀態(tài)，關(guān)注從城市全局到基層社區(qū)的不同尺度范圍，統(tǒng)籌從防災(zāi)物質(zhì)要素到防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)的多類型防災(zāi)資源，為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供基本方向和理念指引。同時(shí)，綜合防災(zāi)多道防線在城市空間的建設(shè)落實(shí)，必須與城市規(guī)劃核心工作深入結(jié)合，與城市規(guī)劃體系深度聯(lián)系。控規(guī)是指導(dǎo)城市空間開發(fā)建設(shè)的有力工具，需要從這一規(guī)劃層次，確定防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容的控制性建設(shè)手段。從物質(zhì)空間要素的防災(zāi)規(guī)劃安排出發(fā)，關(guān)注綜合防災(zāi)內(nèi)容的落地性，能夠強(qiáng)化城市綜合防災(zāi)內(nèi)容建設(shè)的控制引導(dǎo)，一定程度上實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)內(nèi)容的控制性和可操作性。

本文深入思考綜合防災(zāi)多道防線的內(nèi)涵與功能，從理念、效果、實(shí)施的角度分析防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的結(jié)合機(jī)制。圍繞現(xiàn)今城市安全防災(zāi)建設(shè)、管理存在的主要問題，面向與城市空間開發(fā)建設(shè)緊密聯(lián)系的控規(guī)，進(jìn)行綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的探討。提出定性、定量、定位、定界的防災(zāi)控制引導(dǎo)內(nèi)容，為今后控規(guī)中綜合防災(zāi)控制內(nèi)容的編制提供有價(jià)值的方法和思路，使城市綜合防災(zāi)建設(shè)有平臺(tái)能實(shí)現(xiàn)、有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、有流程可遵循、有信息可管理，為提升城市空間的災(zāi)害防治水平、強(qiáng)化城市空間治理與災(zāi)害綜合治理能力提供重要途徑。

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