張博騫 王威 馬東輝
摘 要 城市綜合防災(zāi)多道防線的建設(shè)貫徹城市災(zāi)害防治的底線思維,滿足建筑工程災(zāi)害抗御的剛性需求,提升城市災(zāi)后功能保障的初性能力,是災(zāi)害治理的綜合性理念,為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供基本方向和理念指引。從概念構(gòu)成、目標(biāo)導(dǎo)向、作用效栗、實(shí)施機(jī)制等方面深入分析城市防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的多角度契合,梳理綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)、管理的關(guān)鍵問題。在控制性詳如規(guī)劃層面,提出綜合防災(zāi)建設(shè)控制指引的定性、定量、定位、定界內(nèi)容,深度融合綜合防災(zāi)內(nèi)容與城市規(guī)劃體系,使趟市綜合防災(zāi)建設(shè)有平臺(tái)能實(shí)現(xiàn)、有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、有流程可遵循,有信息可管理,為提升城市空間的災(zāi)害防治水平、強(qiáng)化城市空間治理與災(zāi)害綜合治理能力提供重要途徑。
關(guān)鍵詞 綜合防災(zāi);防災(zāi)多迷防線;控制性詳細(xì)規(guī)劃;城市空間;災(zāi)害治理
文章編號(hào)1673-8985 (2023)03-0151-07中圖分類號(hào)TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼民
D0110.11992/j.supr.20230321
0 引言
我國(guó)具有自然災(zāi)害發(fā)生種類多、分布地域廣、災(zāi)害損失嚴(yán)重的基本國(guó)情。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn),人口、生產(chǎn)要素更加集聚,城市生產(chǎn)、生活空間高度關(guān)聯(lián),各類承災(zāi)體的暴露度、集中度和脆弱性大幅增加,防控難度不斷加大。面對(duì)災(zāi)害愈發(fā)明顯的突發(fā)性和異常性,我國(guó)應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以得到根本改變,風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然突出。黨的十八大以來(lái),中央高度重視城市安全防災(zāi)減災(zāi)工作,習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場(chǎng)合提出“堅(jiān)持以防為主、防抗避救相結(jié)合”“堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一”等重要論述,將關(guān)注災(zāi)害應(yīng)對(duì)全過程、統(tǒng)一防災(zāi)多手段的災(zāi)害綜合防治思想放到重要位置,有力推動(dòng)了2035年自然災(zāi)害治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)重組,國(guó)家成立自然資源部進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃改革,確立了“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系架構(gòu),明確了綜合防災(zāi)內(nèi)容的規(guī)劃傳導(dǎo)體系,各市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制指南和文件相繼出臺(tái),厘清了城市安全防災(zāi)的規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容[1]。然而實(shí)際規(guī)劃中,在指導(dǎo)城市空間開發(fā)建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)層面,缺乏實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)目標(biāo)、落實(shí)城市空間防災(zāi)建設(shè)的手段,難以實(shí)現(xiàn)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容和指標(biāo)的規(guī)劃傳導(dǎo)。
美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家將完善的防災(zāi)手段、防災(zāi)內(nèi)容融入街區(qū)層面的規(guī)劃。美國(guó)的國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP)、美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)(ASCE)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家減少地震危害計(jì)劃(NEHRP)等根據(jù)城市地震、洪水、颶風(fēng)等自然災(zāi)害危險(xiǎn)性分區(qū),提出街區(qū)建筑防洪、應(yīng)對(duì)颶風(fēng)、抗震等設(shè)計(jì)要求與指標(biāo)[2]。日本東京為應(yīng)對(duì)地震和火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),劃分防災(zāi)街區(qū),評(píng)估街區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),以及在受災(zāi)地區(qū)開展救援活動(dòng)并從中撤離的難易程度,控制低耐火性建筑物建設(shè),避免建筑高密度化導(dǎo)致的防災(zāi)性能降低,提升街區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在控規(guī)編制技術(shù)研究方面,提出編制城市綜合防災(zāi)控規(guī)的構(gòu)思,構(gòu)建控規(guī)層面的綜合防災(zāi)控制指標(biāo)體系[4]9;在配置防災(zāi)設(shè)施資源方面,基于人口在不同時(shí)空情景下的分布,分析避難場(chǎng)所容量的供需關(guān)系,探討在控規(guī)層面確定避難場(chǎng)所規(guī)模的方法[5];在應(yīng)用防災(zāi)措施方面,關(guān)注控規(guī)管理對(duì)城市應(yīng)急安全保障的響應(yīng)與不足,提出“預(yù)防+應(yīng)急”的控規(guī)管理工作路徑并構(gòu)建指標(biāo)實(shí)施體系,提升城市災(zāi)害應(yīng)急能力[6];針對(duì)控規(guī)的工作特征、尺度單元、控制要素等方面,構(gòu)建控規(guī)視角下的雨澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系,為研究地區(qū)控規(guī)調(diào)整提出相應(yīng)對(duì)策[7]。
綜上所述,現(xiàn)有控規(guī)層面的安全防災(zāi)研究主要以防御單一災(zāi)害種類為主,考慮災(zāi)害水準(zhǔn)與情景不足;防災(zāi)思路不系統(tǒng),割裂考慮城市災(zāi)害抗御與應(yīng)急救援;管控措施不全面,僅調(diào)整基本的城市開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)城市防災(zāi);與控規(guī)編制技術(shù)的結(jié)合、與控規(guī)體系的融合不佳,僅基于城市建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行防災(zāi)相關(guān)分析。難以為城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)、老區(qū)更新維護(hù)提供安全防災(zāi)方面的控制引導(dǎo);難以統(tǒng)籌常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下的空間、設(shè)施等防災(zāi)資源;無(wú)法為城市空間綜合防災(zāi)建設(shè)提供具體指導(dǎo),尤其是針對(duì)災(zāi)害防護(hù)、抗御、救援等防線建設(shè)的策略方法。因此,在國(guó)土空間規(guī)劃背景下,本文以實(shí)現(xiàn)城市的綜合防災(zāi)為出發(fā)點(diǎn),探索綜合防災(zāi)多道防線在城市空間中具體建設(shè)的思路方法與管控策略,在控規(guī)層面提出綜合防災(zāi)建設(shè)的控制和引導(dǎo)內(nèi)容,以期增強(qiáng)城市空間治理能力與災(zāi)害綜合治理能力。
1 綜合防災(zāi)多道防線的內(nèi)涵與機(jī)制
1.1 綜合防災(zāi)多道防線的概念與作用解析
綜合防災(zāi)減災(zāi)是為了應(yīng)對(duì)對(duì)于城市長(zhǎng)期發(fā)展有全局影響的災(zāi)害類型,整合防災(zāi)救災(zāi)資源,降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失所提出的綜合性防御理念。多道防線是融合城市防災(zāi)的底線思維、剛性思維和韌性思維,針對(duì)城市的主要災(zāi)害種類,面向?yàn)?zāi)害的全部過程,調(diào)用災(zāi)害防御的各類手段,根據(jù)防災(zāi)的系統(tǒng)性提出的多層次防災(zāi)概念(見圖1)。從概念構(gòu)成、目標(biāo)導(dǎo)向、作用效果等方面深入分析城市防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的多角度契合,作為指導(dǎo)城市綜合防災(zāi)建設(shè)的依據(jù),全面提升城市的綜合防災(zāi)能力。
1.1.1 綜合防災(zāi)理念
依據(jù)《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T51327-2018)中的規(guī)定[8],綜合防災(zāi)是為應(yīng)對(duì)地震、洪澇、火災(zāi)及地質(zhì)災(zāi)害、極端天氣災(zāi)害等各種災(zāi)害,增強(qiáng)事故災(zāi)難和重大危險(xiǎn)源防范能力,并考慮人民防空、地下空間安全、公共安全、公共衛(wèi)生安全等要求而開展的城市防災(zāi)安全布局統(tǒng)籌完善、防災(zāi)資源統(tǒng)籌整合協(xié)調(diào)、防災(zāi)體系優(yōu)化健全和防災(zāi)設(shè)施建設(shè)整治等綜合防御部署和行動(dòng)。
城市規(guī)劃體系中的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃具有多過程、多災(zāi)種、多風(fēng)險(xiǎn)、多手段、全社會(huì)的主要特征[9]。在確定城市面對(duì)主要災(zāi)害類型的基礎(chǔ)上,評(píng)估城市各類災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),分析多災(zāi)害耦合的時(shí)空規(guī)律,識(shí)別城市中的易損薄弱區(qū)域,明確災(zāi)害的防御目標(biāo)和防御標(biāo)準(zhǔn),評(píng)估城市用地安全,進(jìn)行城市防災(zāi)安全布局,劃定防災(zāi)分區(qū),系統(tǒng)規(guī)劃防災(zāi)空間與設(shè)施。
1.1.2 多道防線的作用解析
(1)防范化解風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)防線
防護(hù)防線主要作用于災(zāi)前階段,根據(jù)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果,針對(duì)各類災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,對(duì)致災(zāi)危險(xiǎn)因素形成直接防護(hù),由城市災(zāi)害防御設(shè)施和具有防護(hù)功能的城市空間組成。災(zāi)害防御設(shè)施針對(duì)洪泛區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重大危險(xiǎn)源等災(zāi)害源建設(shè),為防御、控制災(zāi)害而修建,具有明確的防御標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)功能和防護(hù)范圍,如防洪設(shè)施、崩塌滑坡防治工程、重大危險(xiǎn)源防護(hù)設(shè)施等,是城市工程防災(zāi)的組成部分。綠化隔離空間、雨洪滲透空間等具有防護(hù)功能的城市空間有隔離災(zāi)害、消納災(zāi)害等功能。防護(hù)防線能夠有效監(jiān)測(cè)預(yù)警災(zāi)害、降低城市的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),將災(zāi)害關(guān)口前移,從源頭減弱災(zāi)害造成的影響,控制或降低災(zāi)害源的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)城市控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。
(2)減輕災(zāi)害損失的抗災(zāi)防線
在災(zāi)時(shí)階段,抗災(zāi)防線體現(xiàn)為抵御城市災(zāi)害、保證承災(zāi)體安全、減輕城市受災(zāi)程度、降低生命財(cái)產(chǎn)損失??篂?zāi)能力也體現(xiàn)在城市中的建筑工程所設(shè)定的各類災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)[10],是承災(zāi)體固有工程屬性與人為規(guī)劃安排的總和,是針對(duì)災(zāi)害抗御進(jìn)行的剛性規(guī)劃建設(shè)。抗災(zāi)防線重點(diǎn)建設(shè)的區(qū)域包括受災(zāi)害影響較大的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū),如城中村、老城區(qū)等具有低建筑強(qiáng)度、建筑質(zhì)量需要提升的區(qū)域,還包括老齡化住區(qū)、弱勢(shì)群體集中的街區(qū)、危險(xiǎn)品化工園區(qū)等防災(zāi)薄弱的區(qū)域。加固各類建筑工程、提升基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)城市空間的防災(zāi)形態(tài)、加強(qiáng)防災(zāi)建設(shè)的投入。這些措施能有效減輕災(zāi)害造成的損失,降低鏈發(fā)性災(zāi)害、群發(fā)性災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的積極主動(dòng)抗御,減輕城市的防災(zāi)壓力。
(3)應(yīng)急管理響應(yīng)的救災(zāi)防線
在大災(zāi)、巨災(zāi)發(fā)生時(shí),常會(huì)出現(xiàn)災(zāi)害的破壞影響超出預(yù)期設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的情況,超出城市自身的抗災(zāi)能力,承災(zāi)體不能形成對(duì)重大災(zāi)害的有效抗御,災(zāi)害引發(fā)的災(zāi)害鏈和災(zāi)害群會(huì)加劇城市的受災(zāi)面積和受災(zāi)程度,造成建筑工程破壞、城市基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓、人員傷亡財(cái)產(chǎn)受損。因此,除了城市抗災(zāi)系統(tǒng)外,城市的災(zāi)害應(yīng)急管理、避災(zāi)救援能力構(gòu)成了城市防災(zāi)的救災(zāi)防線,形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害的底線思維。相互貫通的網(wǎng)狀格局、多線路的冗余策略構(gòu)建城市應(yīng)急疏散通道體系,保證受災(zāi)人員迅速疏散至防災(zāi)分區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所。災(zāi)時(shí)能立即啟用的應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施,為城市提供供水、供電、通信等應(yīng)急保障,滿足應(yīng)急醫(yī)療、消防設(shè)施的供水、供電等需求。城市的指揮、消防、醫(yī)療等應(yīng)急服務(wù)設(shè)施,起到應(yīng)對(duì)次生災(zāi)害、救治受傷人員、恢復(fù)城市正常運(yùn)行的作用。救災(zāi)防線可以減少超出預(yù)期的災(zāi)害損失,增強(qiáng)城市的災(zāi)害韌性,是加速城市災(zāi)后恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。
(4)深入社區(qū)基層的人民防線
防災(zāi)建設(shè)要深入基層社區(qū),加強(qiáng)社區(qū)的綜合減災(zāi)能力和應(yīng)急管理能力,切實(shí)保證人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。要建設(shè)新型防災(zāi)韌性社區(qū)、健康安全生活單元,在社區(qū)生活圈的基礎(chǔ)上融入防災(zāi)生活圈的理念,“平災(zāi)結(jié)合”進(jìn)行基本防災(zāi)設(shè)施的布局建設(shè),排除老化管道、火災(zāi)隱患點(diǎn)等社區(qū)危險(xiǎn)源,建設(shè)社區(qū)救災(zāi)物資儲(chǔ)備、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施,完善社區(qū)災(zāi)時(shí)避難逃生的路線指示、標(biāo)識(shí)引導(dǎo)。同時(shí),要使多個(gè)防災(zāi)生活圈突破行政邊界的束縛,實(shí)現(xiàn)防災(zāi)資源聯(lián)合共享,避免重復(fù)建設(shè)。
另外,城市防災(zāi)減災(zāi)究其本身,應(yīng)是以人為核心的安全防災(zāi),要滿足民眾多樣化、差異化、多態(tài)化的防災(zāi)需求,保障全社會(huì)的安全生產(chǎn)和發(fā)展。要提升人民的防災(zāi)意識(shí)水平,實(shí)施防災(zāi)科普教育等防災(zāi)非工程措施,做好防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)治理的基礎(chǔ)性、支撐性工作。為易災(zāi)人群提供幫扶政策,達(dá)到面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)公平。形成人民群眾在災(zāi)時(shí)的自救與互救、基層防災(zāi)共建共治共享的新局面,筑牢社區(qū)基層的人民防線。
1.2 防災(zāi)多道防線與城市綜合防災(zāi)的結(jié)合機(jī)制
1.2.1 理念一致性
城市綜合防災(zāi)的理念體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容上,主要針對(duì)城市歷史災(zāi)情,分析城市面臨的主要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),評(píng)估城市的用地安全,統(tǒng)籌防災(zāi)空間與設(shè)施等各類防災(zāi)資源,進(jìn)行城市防災(zāi)安全的合理布局。防災(zāi)多道防線圍繞孕災(zāi)環(huán)境、災(zāi)害源和承災(zāi)體進(jìn)行防災(zāi)部署,對(duì)城市工程防災(zāi)、規(guī)劃防災(zāi)、應(yīng)急防災(zāi)資源進(jìn)行城市建設(shè)視角下的分類梳理,應(yīng)用于不同防災(zāi)過程和防災(zāi)階段,是災(zāi)害綜合防治思維的規(guī)范化、效率化體現(xiàn)。城市綜合防災(zāi)和防災(zāi)多道防線都具有綜合應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害種類、化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)的全面性;貫穿災(zāi)前的預(yù)警預(yù)防、災(zāi)時(shí)的災(zāi)害抗御、災(zāi)后的應(yīng)急救援全過程;充分調(diào)用空間防災(zāi)、設(shè)施防災(zāi)、災(zāi)害應(yīng)急管理等各種防災(zāi)手段,體現(xiàn)災(zāi)害治理的綜合性理念。
1.2.2 效果一致性
綜合防災(zāi)減災(zāi)作用在于統(tǒng)籌防災(zāi)安全布局、整合協(xié)調(diào)防災(zāi)資源、優(yōu)化健全防災(zāi)體系和整治建設(shè)防災(zāi)設(shè)施。防災(zāi)多道防線建設(shè)的意義在于當(dāng)城市面對(duì)罕遇的大災(zāi)、巨災(zāi)時(shí),災(zāi)害影響超出災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的預(yù)期判斷,超越城市建設(shè)工程的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn),單一防線功能失效或不能控制、減緩災(zāi)害,其他防線能夠迅速?gòu)浹a(bǔ)損失、應(yīng)對(duì)災(zāi)情;形成層層保護(hù)、逐漸深入的多道保障,提升城市綜合防災(zāi)能力,不僅能滿足城市防災(zāi)的基本剛性需求,還能保證城市防災(zāi)的韌性能力。兩者都是指導(dǎo)城市綜合性防災(zāi)建設(shè)的理念,面對(duì)給城市安全造成影響的不同水準(zhǔn)災(zāi)害,實(shí)現(xiàn)“中災(zāi)正常、大災(zāi)可控、巨災(zāi)可救”的城市防災(zāi)目標(biāo),為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供理論指導(dǎo)方法和具體實(shí)施路徑,切實(shí)保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,增強(qiáng)城市層面的災(zāi)害綜合治理水平。
1.2.3 實(shí)施一致性
城市綜合防災(zāi)的目標(biāo)和內(nèi)容通過城市規(guī)劃體系進(jìn)行傳導(dǎo),涉及規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等多個(gè)類型規(guī)劃,從戰(zhàn)略引領(lǐng)到細(xì)化實(shí)施的不同規(guī)劃中提出宏觀指導(dǎo)、微觀建設(shè)的內(nèi)容,不同規(guī)劃層次的內(nèi)容深度和側(cè)重點(diǎn)不同。防災(zāi)多道防線則主要針對(duì)城市物質(zhì)空間層面,通過詳細(xì)規(guī)劃手段的具體建設(shè),將防災(zāi)內(nèi)容精細(xì)化落實(shí)在城市用地上。兩者都通過城市規(guī)劃手段實(shí)現(xiàn):城市綜合防災(zāi)縱向跨越多個(gè)規(guī)劃層面,在不同規(guī)劃中均有涉及,進(jìn)行層層傳導(dǎo)、多方指導(dǎo)協(xié)調(diào);防災(zāi)多道防線橫向引申發(fā)展,領(lǐng)會(huì)總體規(guī)劃層面防災(zāi)指導(dǎo)的核心要義,在詳細(xì)規(guī)劃層面展開具體部署(見圖2)。多道防線的建設(shè)即城市綜合防災(zāi)在詳細(xì)規(guī)劃層面的具體實(shí)施。
2 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的關(guān)鍵問題
2.1 城市安全防災(zāi)考慮滯后
在城市規(guī)劃實(shí)踐中,對(duì)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重視程度往往不足,綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的編制落后于其他專項(xiàng)規(guī)劃[11]。安全防災(zāi)內(nèi)容與其他專項(xiàng)規(guī)劃在空間安排上發(fā)生沖突時(shí),經(jīng)常做出妥協(xié)和讓步,或者僅落實(shí)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容。沒有將建設(shè)安全城市放在城市發(fā)展目標(biāo)的重點(diǎn)位置,缺少規(guī)劃戰(zhàn)略決策階段的安全防災(zāi)考量。在造成嚴(yán)重災(zāi)害損失后,才追究城市防災(zāi)規(guī)劃的編制體系,反思城市空間布局和設(shè)施建設(shè)的防災(zāi)問題,進(jìn)行災(zāi)后彌補(bǔ),反映了城市防災(zāi)的被動(dòng)和滯后性。
因此,滿足城市安全發(fā)展的需求不止在于精細(xì)化考慮防災(zāi)規(guī)劃編制的內(nèi)容,還要確保各層級(jí)規(guī)劃編制時(shí)防災(zāi)內(nèi)容的重要地位、考慮的前置性。在詳細(xì)規(guī)劃編制的前期,就要明確防災(zāi)多道防線的建設(shè),保證防災(zāi)內(nèi)容的具體落實(shí),根據(jù)城市實(shí)際防災(zāi)建設(shè)對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行反饋調(diào)整,同時(shí)協(xié)調(diào)其他專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容。
2.2 防災(zāi)內(nèi)容的可操作性不強(qiáng)
實(shí)際城市規(guī)劃中,在指導(dǎo)城市具體開發(fā)建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃層面,許多城市在編制規(guī)劃時(shí)往往只確定地塊建設(shè)控制的基本指標(biāo),或者僅涉及防災(zāi)方面少量的引導(dǎo)內(nèi)容,在綜合防災(zāi)的目標(biāo)、內(nèi)容落實(shí)方面出現(xiàn)偏差,難以實(shí)現(xiàn)防災(zāi)強(qiáng)制性內(nèi)容和指標(biāo)的規(guī)劃傳導(dǎo),缺少防災(zāi)內(nèi)容落地的具體手段。相關(guān)主體編制詳細(xì)規(guī)劃中的防災(zāi)內(nèi)容時(shí),缺乏內(nèi)容深度,指標(biāo)自由量裁。設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)效能、重點(diǎn)設(shè)防對(duì)象等內(nèi)容不明確,導(dǎo)致出臺(tái)防災(zāi)規(guī)劃后具體實(shí)施難度大、法律效力不足,實(shí)施反饋后頻繁調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容,占用應(yīng)急避難空間、突破安全控制線等情況屢屢出現(xiàn)。因此,需要在詳細(xì)規(guī)劃中提出防災(zāi)內(nèi)容規(guī)范的編制標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行綜合防災(zāi)內(nèi)容的控制引導(dǎo),強(qiáng)化多道防線落實(shí)的控制性、可操作性。
2.3 防災(zāi)救災(zāi)責(zé)權(quán)不清致使管理困難
在防災(zāi)內(nèi)容的實(shí)施與管理方面,城市系統(tǒng)內(nèi)各部門責(zé)權(quán)交錯(cuò),常出現(xiàn)“九龍治水”的局面,導(dǎo)致防災(zāi)規(guī)劃實(shí)施偏差、設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題。城市防災(zāi)管理系統(tǒng)性、多部門協(xié)同度不足,考驗(yàn)城市防災(zāi)綜合治理能力和多道防線系統(tǒng)的統(tǒng)籌運(yùn)維能力。
綜合防災(zāi)多道防線的建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)揮效用涉及工程、規(guī)劃、應(yīng)急等多個(gè)城市防災(zāi)領(lǐng)域,防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)等多道保障應(yīng)用的防災(zāi)資源屬于不同部門的責(zé)權(quán)管轄范圍。大災(zāi)、巨災(zāi)發(fā)生時(shí),單一部門和行業(yè)無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì),在城市系統(tǒng)內(nèi)就涉及住建、環(huán)境、交通、綠化、基礎(chǔ)設(shè)施、能源、物流、應(yīng)急管理、物資供給、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等諸多方面,基本覆蓋城市運(yùn)行所有的相關(guān)領(lǐng)域[12]。需要統(tǒng)籌調(diào)配防災(zāi)資源,多部門協(xié)同作用,各行業(yè)通力配合,提出統(tǒng)一調(diào)度各類防災(zāi)手段的災(zāi)害應(yīng)急管理方案,解決多道防線管理難題。
3 面向控規(guī)的綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)策略
3.1 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的目標(biāo)與思路
在以往控規(guī)編制重視用地開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)環(huán)境的保障等基礎(chǔ)上,引入綜合防災(zāi)的理念、災(zāi)害管控的思維,使得控規(guī)能夠作為對(duì)城市空間進(jìn)行具體綜合防災(zāi)建設(shè)的重要公共政策,在具體地塊建設(shè)中細(xì)化與完善城市總體規(guī)劃中的綜合防災(zāi)內(nèi)容,統(tǒng)籌防災(zāi)設(shè)施布局,優(yōu)化防災(zāi)空間結(jié)構(gòu),成為城市安全防災(zāi)的重要技術(shù)依托。這樣能使規(guī)劃決策者根據(jù)城市開發(fā)建設(shè)的實(shí)際情況,依據(jù)技術(shù)準(zhǔn)則,靈活選擇防災(zāi)對(duì)策。
綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的核心思路主要包括兩部分:一是深度融合綜合防災(zāi)內(nèi)容與控規(guī)體系。在編制內(nèi)容方面,提出綜合防災(zāi)建設(shè)定性、定量、定位、定界的控制和引導(dǎo)策略,規(guī)避控制單元風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、判斷防災(zāi)功能需求、建設(shè)配置防災(zāi)資源,形成防災(zāi)控制單元完整的控規(guī)編制流程,將防災(zāi)關(guān)口前移,在規(guī)劃的編制階段就注重城市安全。在實(shí)施管理方面,提供綜合防災(zāi)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施藍(lán)圖,建立控規(guī)圖則和指標(biāo)準(zhǔn)則,形成科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)防災(zāi)資源科學(xué)有效的管理,加強(qiáng)綜合防災(zāi)內(nèi)容的法律效力。二是重視防災(zāi)內(nèi)容的具體空間落實(shí),銜接城市空間與綜合防災(zāi)內(nèi)容,深化落實(shí)防災(zāi)目標(biāo)要求,貫徹多道防線的多尺度、全階段、多水準(zhǔn)、全手段的災(zāi)害治理綜合性思維,將防災(zāi)內(nèi)容精確地體現(xiàn)在城市各類空間中。從城市總體、分區(qū)、地段到建筑場(chǎng)地等各個(gè)空間層面,進(jìn)行綜合防災(zāi)的管理和管控,實(shí)現(xiàn)城市空間中多道防線的建設(shè)和落實(shí)。
3.2 綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的管控機(jī)制
3.2.1 定性控制
要具備控制單元所需的防災(zāi)功能,首先要完善綜合防災(zāi)的用地性質(zhì),滿足防災(zāi)設(shè)施、防災(zāi)空間的基本用地需求,做到有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)。現(xiàn)行《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137-2011)[13]中確定的專業(yè)防災(zāi)類型用地有:U類中的U3安全設(shè)施用地,定義為消防、防洪等保衛(wèi)城市安全的公用設(shè)施及其附屬設(shè)施用地;G類中的G2防護(hù)綠地,定義為具有衛(wèi)生、隔離和安全防護(hù)功能的綠地。防災(zāi)用地分類界定粗略、內(nèi)容缺失,不能涵蓋建設(shè)防災(zāi)資源的所有用地類型[4]3,導(dǎo)致控規(guī)編制時(shí)防災(zāi)建設(shè)缺少用地分類依據(jù),無(wú)法滿足建設(shè)城市安全格局新形勢(shì)下的城市防災(zāi)需求。結(jié)合現(xiàn)有基礎(chǔ),明確城市防災(zāi)用地的具體分類,按照英文字母與數(shù)字組合的形式賦予分類編號(hào)(見表1),在控規(guī)中對(duì)城市安全防災(zāi)性質(zhì)的用地進(jìn)行控制確定,能夠保證防災(zāi)多道防線的建設(shè),落實(shí)綜合防災(zāi)功能。
3.2.2 定量控制
為了定量化控制城市空間綜合防災(zāi)建設(shè),完善控規(guī)中安全防災(zāi)內(nèi)容編制,形成常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下的全方位城市防災(zāi),需要依托控規(guī)的核心技術(shù)內(nèi)容,即各項(xiàng)控制指標(biāo)?;诙嗟婪谰€的空間要素組成、空間結(jié)構(gòu)、作用對(duì)象和具體功能,提出綜合防災(zāi)多道防線的控制指標(biāo)體系架構(gòu)(見表2),是進(jìn)行綜合防災(zāi)內(nèi)容的精細(xì)化控制、完善防災(zāi)內(nèi)容的可操作性的重點(diǎn);包含針對(duì)災(zāi)害源防護(hù)抗御的土地使用控制、環(huán)境容量控制、建筑建造控制、行為活動(dòng)控制、災(zāi)害防御設(shè)施控制,針對(duì)災(zāi)時(shí)應(yīng)急救援的應(yīng)急避難空間控制、應(yīng)急避難疏散通道控制、應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施控制、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施控制,以及面向社區(qū)基層防災(zāi)的防災(zāi)生活圈建設(shè)引導(dǎo)。在規(guī)劃項(xiàng)目中,依據(jù)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果,確定城市防災(zāi)需求,根據(jù)控制單元實(shí)際的防災(zāi)重點(diǎn)問題,選擇具體指標(biāo)、明確指標(biāo)值(見圖3)??匾?guī)編制完成后,按照災(zāi)害最大效應(yīng)設(shè)定災(zāi)害場(chǎng)景和災(zāi)害水準(zhǔn),進(jìn)行控制單元的綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)。
3.2.3 定位控制
防災(zāi)控制單元要具備保障安全、因地制宜、平災(zāi)結(jié)合的設(shè)施與空間需要實(shí)施定位管控措施。定位控制的意義在于明確防災(zāi)控制單元的劃分,定位各級(jí)各類防災(zāi)設(shè)施與防災(zāi)空間,優(yōu)化防災(zāi)設(shè)施布局、構(gòu)建設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、強(qiáng)化防災(zāi)空間結(jié)構(gòu),保證設(shè)施和空間的防災(zāi)功能服務(wù)范圍。
應(yīng)根據(jù)城市自然地理情況、城市規(guī)模與形態(tài)、行政區(qū)劃和人口防災(zāi)需求,劃定城市各級(jí)防災(zāi)分區(qū);合理配置與布局應(yīng)急供水、供電等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施,應(yīng)急醫(yī)療、消防等應(yīng)急服務(wù)設(shè)施,災(zāi)害源預(yù)警、防御的災(zāi)害防御設(shè)施;確定應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急疏散通道等防災(zāi)空間的布局和結(jié)構(gòu);界定各社區(qū)防災(zāi)生活圈中的防災(zāi)設(shè)施與空間;規(guī)劃應(yīng)急交通,為保證防災(zāi)分區(qū)與應(yīng)急通道的連接、銜接重要公共設(shè)施與應(yīng)急通道、定位城市疏散和救援出入口的方位提供控制手段。從而實(shí)現(xiàn)空間的安全合理布局、防災(zāi)設(shè)施的強(qiáng)力支撐、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效管控、應(yīng)急響應(yīng)能力的充分完善,形成全方位、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)空間體系。
3.2.4 定界控制
傳統(tǒng)控規(guī)主要確定基礎(chǔ)五線的控制劃定,而城市中存在諸多需要安全防災(zāi)管控的區(qū)域,同樣必須標(biāo)定控制。定界管控策略關(guān)注綜合防災(zāi)相關(guān)界線的把控,劃示災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)域,標(biāo)定抗災(zāi)薄弱區(qū)域的,確定防災(zāi)設(shè)施保護(hù)空間。對(duì)城市中的災(zāi)害源空間、高風(fēng)險(xiǎn)空間、易損承災(zāi)體空間、重要防災(zāi)資源空間等劃定必要的防護(hù)、隔離、退讓的防災(zāi)控制界線,作為城市開發(fā)建設(shè)的重要限制條件。把劃定區(qū)域作為建議禁止建設(shè)空間或限制建設(shè)的空間進(jìn)行防災(zāi)管制管控,并在控規(guī)圖紙中進(jìn)行重點(diǎn)標(biāo)識(shí)。及時(shí)修正相應(yīng)區(qū)域的規(guī)劃開發(fā)強(qiáng)度、調(diào)整規(guī)劃指標(biāo),避免規(guī)劃方案實(shí)施后再對(duì)區(qū)域安全問題進(jìn)行規(guī)劃反思,具體主要包含災(zāi)害危險(xiǎn)控制線、用地安全控制線、防災(zāi)設(shè)施保護(hù)界線、應(yīng)急空間控制線和高脆弱區(qū)保護(hù)范圍界線。
(1)災(zāi)害危險(xiǎn)控制線
災(zāi)害危險(xiǎn)控制線的劃定要以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)。梳理城市歷史上災(zāi)害發(fā)生的情況,確定城市主要防御的災(zāi)害類型,根據(jù)災(zāi)害規(guī)模、頻度等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,明確災(zāi)害源直接影響、次生災(zāi)害潛在影響的空間分布。分析“點(diǎn)、線、面”形式的災(zāi)害源(見圖4),確定致災(zāi)要素的危害范圍或防護(hù)距離,劃示各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的控制線。點(diǎn)形式主要為地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)、易造成災(zāi)難事件的?;分卮笪kU(xiǎn)源等(見圖5);線形式為長(zhǎng)輸油、輸氣管線等管道事故災(zāi)害;面形式包含抗震不利地段,行洪區(qū)、排洪溝渠、河道整治區(qū)用地,滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害避讓區(qū)域等。
(2)用地安全控制線
根據(jù)用地的工程地質(zhì)情況、地形起伏度、地貌特征、是否存在難以整治的場(chǎng)地破壞因素,進(jìn)行用地安全防災(zāi)適宜性評(píng)價(jià),確定不適宜用地、有條件適宜的用地,劃定用地安全范圍控制線。嚴(yán)格控制其中用地功能,避免城市要害工程、人員密度較大的工程建設(shè)。
(3)應(yīng)急空間控制線
應(yīng)急空間通常定義為避難空間、疏散空間和救援空間。為保證災(zāi)時(shí)避難疏散通道、救災(zāi)干道的安全通行能力,避免災(zāi)時(shí)建筑倒塌堵塞通道,劃定通道有效寬度控制、兩側(cè)建筑控制的范圍界線,交叉口、橋梁等通道重要節(jié)點(diǎn)保護(hù)措施實(shí)施范圍的界線;根據(jù)避難場(chǎng)所安全性、適宜性分析,排除公園綠地中的雨洪調(diào)蓄區(qū)、高壓走廊等不安全空間,劃定應(yīng)急避難場(chǎng)所的有效避難面積界線。
(4)防災(zāi)設(shè)施保護(hù)界線
防災(zāi)設(shè)施在《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T51327-2018)中定義為災(zāi)害防御設(shè)施、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。為保證應(yīng)對(duì)災(zāi)害的全過程中防災(zāi)設(shè)施能夠發(fā)揮自身功能,除了提高設(shè)施的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)外,還要確定防災(zāi)設(shè)施的保護(hù)距離,劃定保護(hù)范圍控制線。另外,針對(duì)重大危險(xiǎn)源、火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等,必須劃設(shè)綠化隔離空間范圍界線。
(5)高脆弱區(qū)保護(hù)范圍界線
高脆弱承災(zāi)體包括因具有重要的功能和價(jià)值而需要重點(diǎn)保護(hù)的建筑工程及環(huán)境,如政府機(jī)關(guān)、文物保護(hù)單位等;受災(zāi)后果嚴(yán)重、具有重大經(jīng)濟(jì)損失隱患的區(qū)域;城中村、老舊住區(qū)等脆弱易損或應(yīng)急服務(wù)能力薄弱的區(qū)域。對(duì)于這些高脆弱性承災(zāi)體,需要確定合理的保護(hù)范圍界線。
4 結(jié)語(yǔ)
綜合防災(zāi)多道防線應(yīng)對(duì)從城市常態(tài)化防災(zāi)減災(zāi)到非常態(tài)應(yīng)急救災(zāi)的不同情境狀態(tài),關(guān)注從城市全局到基層社區(qū)的不同尺度范圍,統(tǒng)籌從防災(zāi)物質(zhì)要素到防災(zāi)空間結(jié)構(gòu)的多類型防災(zāi)資源,為城市綜合防災(zāi)建設(shè)提供基本方向和理念指引。同時(shí),綜合防災(zāi)多道防線在城市空間的建設(shè)落實(shí),必須與城市規(guī)劃核心工作深入結(jié)合,與城市規(guī)劃體系深度聯(lián)系。控規(guī)是指導(dǎo)城市空間開發(fā)建設(shè)的有力工具,需要從這一規(guī)劃層次,確定防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容的控制性建設(shè)手段。從物質(zhì)空間要素的防災(zāi)規(guī)劃安排出發(fā),關(guān)注綜合防災(zāi)內(nèi)容的落地性,能夠強(qiáng)化城市綜合防災(zāi)內(nèi)容建設(shè)的控制引導(dǎo),一定程度上實(shí)現(xiàn)綜合防災(zāi)內(nèi)容的控制性和可操作性。
本文深入思考綜合防災(zāi)多道防線的內(nèi)涵與功能,從理念、效果、實(shí)施的角度分析防災(zāi)多道防線與綜合防災(zāi)理念的結(jié)合機(jī)制。圍繞現(xiàn)今城市安全防災(zāi)建設(shè)、管理存在的主要問題,面向與城市空間開發(fā)建設(shè)緊密聯(lián)系的控規(guī),進(jìn)行綜合防災(zāi)多道防線建設(shè)的探討。提出定性、定量、定位、定界的防災(zāi)控制引導(dǎo)內(nèi)容,為今后控規(guī)中綜合防災(zāi)控制內(nèi)容的編制提供有價(jià)值的方法和思路,使城市綜合防災(zāi)建設(shè)有平臺(tái)能實(shí)現(xiàn)、有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)、有流程可遵循、有信息可管理,為提升城市空間的災(zāi)害防治水平、強(qiáng)化城市空間治理與災(zāi)害綜合治理能力提供重要途徑。
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