吳裕根，韓亞琴

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

0 引言

油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化管理改革是我國(guó)油氣體制改革的核心部分，對(duì)深化能源供給側(cè)改革、激發(fā)市場(chǎng)活力、培育多元市場(chǎng)主體有著重要的意義。我國(guó)上游礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)經(jīng)過十多年的改革，通過多輪礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓實(shí)踐，引入了多元市場(chǎng)主體，初步形成了上游礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。但油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革的深化也面臨新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，高風(fēng)險(xiǎn)和專業(yè)化限制了油氣市場(chǎng)投資主體多元化、風(fēng)險(xiǎn)投資和市場(chǎng)融資不完善制約油氣勘探開發(fā)、投資主體的投資回報(bào)預(yù)期與油氣行業(yè)特點(diǎn)存在的矛盾、勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)落后，油服市場(chǎng)發(fā)育不健全、油氣探礦權(quán)出讓管理改革走入深水區(qū)等。下一步深化改革，如何能夠構(gòu)建嚴(yán)格、有序、科學(xué)、合理的市場(chǎng)化改革制度，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，開發(fā)資源潛力，促進(jìn)油氣資源增儲(chǔ)上產(chǎn)和提升油氣資源保障能力是當(dāng)前面臨的重要課題。

1 我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化管理改革探索

自2010年開始，油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革主要通過油氣資源管理部門以市場(chǎng)化為目標(biāo)的改革制度探索和油氣探礦權(quán)出讓實(shí)踐持續(xù)進(jìn)行。

1.1 油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化管理改革的制度探索

2010年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布新三十六條提出鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確了要使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議提出推動(dòng)“四個(gè)革命、一個(gè)合作”重大戰(zhàn)略思想，油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國(guó)內(nèi)油氣勘查開采力度勢(shì)在必行。2017年黨中央、國(guó)務(wù)院又連續(xù)出臺(tái)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案、權(quán)益金制度改革和油氣體制改革文件，見表1。

為落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的決策部署，2014年以來，自然資源部 （原國(guó)土資源部）牽頭提出了“放開市場(chǎng)、盤活區(qū)塊、激發(fā)活力、加強(qiáng)監(jiān)管”的總體改革思路，持續(xù)開展以市場(chǎng)化為目標(biāo)的改革探索。1）放開石油天然氣上游勘查開采市場(chǎng)。規(guī)定中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)；2）推進(jìn)油氣探礦權(quán)區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓，實(shí)行合同管理。油氣探礦權(quán)出讓方式由過去的申請(qǐng)?jiān)谙雀母餅檎袠?biāo)、拍賣和掛牌為主，施行探礦權(quán)“出讓＋登記”及合同管理；3）將煤層氣礦種的審批權(quán)限委托省級(jí)自然資源主管部門。2016年原國(guó)土資源部將煤層氣探礦權(quán)和中型及以下煤層氣采礦權(quán)審批權(quán)限委托給原山西省國(guó)土資源廳，2017年原國(guó)土資源部繼續(xù)將煤層氣探礦權(quán)和中型及以下煤層氣采礦權(quán)審批權(quán)限委托給原山西、新疆、湖北、江西、貴州和福建6?。▍^(qū)）資源廳；4）增加油氣區(qū)塊出讓供給保障能力。一方面加大油氣區(qū)塊退出考核力度，2013—2022年間全國(guó)累計(jì)退出油氣探礦權(quán)空白區(qū)塊約150萬km2（姚星等，2022），另一方面建立出讓區(qū)塊項(xiàng)目庫(kù)；5）持續(xù)推進(jìn)礦業(yè)權(quán)管理制度改革。2017年開始陸續(xù)出臺(tái)了礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則、礦業(yè)權(quán)出讓登記規(guī)程等一系列文件。2019年12月底，自然資源部印發(fā)7號(hào)文對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)管理制度中的出讓方式、出讓收益、審批權(quán)限、開放油氣勘查開采市場(chǎng)、探礦權(quán)期限、儲(chǔ)量管理做出重大改革，提出了“凈礦出讓”和“探采合一”的理念。2023年7月，自然資源部印發(fā)6號(hào)文，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓收益、探采合一等制度進(jìn)行了深入改革和完善（韓亞琴，2020）。

1.2 油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化管理改革的實(shí)踐

自2010年開始，自然資源部（原國(guó)土資源部）和委托的試點(diǎn)省共組織32輪次的油氣探礦權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)出讓，出讓油氣探礦權(quán)區(qū)塊 （含煤層氣）156個(gè)，面積共16.6萬km2，礦業(yè)權(quán)出讓收益144.2億元（姚星等，2022）?？傮w來看，出讓實(shí)踐不斷深化，主要體現(xiàn)在4方面：1）出讓方式多樣。從2010年以前的申請(qǐng)?jiān)谙葘徟怯?，?017年以前的以招標(biāo)為主要出讓方式，到目前擴(kuò)大至招標(biāo)、拍賣和掛牌三種出讓方式，2010年以來，掛牌20次，招標(biāo)11次，拍賣1次（姚星，2022）；2）出讓范圍不斷擴(kuò)大。從最初的在部分省份出讓擴(kuò)大至全國(guó)范圍，出讓礦種從非常規(guī)油氣資源擴(kuò)大至所有油氣類礦種，2010年以來，出讓石油天然氣區(qū)塊79個(gè)，面積13.3萬km2，頁巖氣區(qū)塊35個(gè)，面積2.7萬km2，煤層氣區(qū)塊42個(gè)，面積0.6萬km2；3）參與主體多元化。參與主體從國(guó)有石油公司、地方國(guó)企為主，逐漸過渡到民營(yíng)資本積極參與，從探礦權(quán)競(jìng)得主體看，國(guó)有企業(yè)競(jìng)得100個(gè)，占64%，民營(yíng)企業(yè)競(jìng)得56個(gè)，占36% （丁鋒等，2022）；4）油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益改革不斷深入。探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓中的探礦權(quán)出讓收益征收方式由單純的出讓價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)改革為“價(jià)＋率”的方式。

2 我國(guó)油氣探礦權(quán)出讓管理市場(chǎng)化改革取得的成效

2.1 市場(chǎng)投資主體多元化初步實(shí)現(xiàn)

2010年以來組織的32輪油氣（含煤層氣）探礦權(quán)出讓中，共引入61家新的市場(chǎng)投資主體。2012年第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)中，19個(gè)頁巖氣探礦權(quán)全部被石油公司以外的地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)競(jìng)得。2019年底7號(hào)文出臺(tái)以來，石油公司參與程度和競(jìng)得率大幅提升，近三年部組織出讓的66個(gè)油氣探礦權(quán)中，“三桶半油”競(jìng)得25個(gè)，占37.9%，貴州頁巖氣公司等地方國(guó)企競(jìng)得18個(gè)，占27.3%，新疆互盈等民營(yíng)企業(yè)競(jìng)得23個(gè)，占34.8%，見圖1，部分房地產(chǎn)公司、交通運(yùn)輸公司也參與到油氣勘探上游領(lǐng)域，初步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)投資主體多元化（韓亞琴等，2021）。

圖1 競(jìng)得主體性質(zhì)分布比例圖Fig.1 Bidding winners distribution proportion chart數(shù)據(jù)來源：《油氣探礦權(quán)區(qū)塊設(shè)置與出讓管理研究（2022年）》

2.2 部分出讓區(qū)塊獲得探明儲(chǔ)量并轉(zhuǎn)采

石油天然氣競(jìng)爭(zhēng)出讓的114個(gè)探礦權(quán)中，48個(gè)經(jīng)過首輪考核期，4個(gè)探礦權(quán)落實(shí)探明儲(chǔ)量并轉(zhuǎn)采了5個(gè)油氣采礦權(quán)。1）頁巖氣出讓區(qū)塊勘探成果顯著。2011年第一輪頁巖氣出讓中的渝黔南川頁巖氣勘查探礦權(quán)中目前已轉(zhuǎn)采2個(gè)區(qū)塊，探明地質(zhì)儲(chǔ)量1 908.9億m3，這是自2010年出讓探礦權(quán)中勘探成果最顯著的區(qū)塊；2）地方國(guó)企積極參與且取得良好效果。貴州產(chǎn)投2017年通過拍賣競(jìng)得的貴州正安頁巖氣探礦權(quán)于2023年6月1日轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，頁巖氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量50.31億m3；3）民營(yíng)企業(yè)取得實(shí)際進(jìn)展，首次獲得探明儲(chǔ)量并取得采礦權(quán)的區(qū)塊。中曼在新疆塔里木盆地溫宿區(qū)塊油氣勘查探礦權(quán)2021年8月31日實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)采，探明原油地質(zhì)儲(chǔ)量3 011萬t，探明天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量4.49億m3；4）新疆塔里木盆地潛力不斷被發(fā)掘。2019年11月，京能集團(tuán)在柯坪北區(qū)塊探礦權(quán)中的阿克蘇柯坪縣鉆探的柯探1井，在下寒武系吾松格爾組（3 686—3 698m）獲得日產(chǎn)114萬m3的高產(chǎn)氣流，無阻流量達(dá)220萬m3／d（姚星等，2022）。

2.3 通過礦業(yè)權(quán)出讓收益維護(hù)了國(guó)家權(quán)益

2017年，35號(hào)文印發(fā)以后，自然資源部（原國(guó)土資源部）開始油氣探礦權(quán)出讓收益的探索，2017—2020年競(jìng)爭(zhēng)出讓的探礦權(quán)以競(jìng)得“價(jià)”確定油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益，出讓收益可分期繳納，出讓收益共計(jì)49.5億元（司薌等，2021）；2021年以后，競(jìng)爭(zhēng)出讓的探礦權(quán)以“價(jià)＋率”的方式確定油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益，其中，“價(jià)”部分，一次繳納，在出讓環(huán)節(jié)依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果確定，因資源稟賦不同導(dǎo)致所有者權(quán)益的差異，在出讓環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)，2021—2022年共競(jìng)得出讓收益94.7億元（姚星等，2022），“逐年按率征收”部分，由礦業(yè)權(quán)人在開采銷售后依據(jù)銷售收入一定比例按年繳納，這種征收方式減輕了企業(yè)前期的支付壓力。2023年4月10號(hào)文印發(fā)，從制度上明確了石油天然氣礦種出讓，以“按額征收”和“逐年按率征收”兩部分繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益。油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收，維護(hù)了國(guó)家權(quán)益，按照4∶6的比例與地方分成，增加了地方財(cái)政收入。

3 深化油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革面臨的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)

我國(guó)上游油氣體制改革的目的是以市場(chǎng)化為目標(biāo)，逐步完善并有序放開油氣勘查開采體制，更好地開發(fā)利用油氣資源，提升資源接續(xù)保障能力，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。目前我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革取得了一定成效，但深化改革仍面臨諸多難點(diǎn)。

3.1 高風(fēng)險(xiǎn)和專業(yè)化限制了油氣市場(chǎng)投資主體多元化

目前，我國(guó)上游油氣多元化市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的格局尚未形成，主要原因是我國(guó)上游油氣勘探開發(fā)行業(yè)壟斷時(shí)間長(zhǎng)，垂直一體化特征明顯，行業(yè)壁壘決定了進(jìn)入市場(chǎng)并能順利開展勘探開發(fā)的難度很大（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2019）。新進(jìn)入企業(yè)要想開展一個(gè)勘探項(xiàng)目，不僅需要投入大量的資金和資金時(shí)間成本，還需要具備充足的知識(shí)、技術(shù)和決策能力。油氣上游市場(chǎng)化改革十余年，經(jīng)過32輪的油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，到2022年底共引入61家新主體進(jìn)入油氣上游市場(chǎng)，但新進(jìn)主體中專門從事油氣勘探開發(fā)的公司很少，資金實(shí)力不夠強(qiáng)，專業(yè)人才匱乏，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，大多數(shù)主體在探礦權(quán)到期后都選擇退出，部分主體在資本市場(chǎng)炒作后退場(chǎng)，上游勘探開發(fā)領(lǐng)域距離培育更多的市場(chǎng)主體還有較大的差距。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)投資和市場(chǎng)融資不完善制約油氣勘探開發(fā)

目前我國(guó)油氣勘探投資主要來源于中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油，2022年國(guó)內(nèi)油氣勘查投資約840億元，四家企業(yè)勘探投資約800億元，占比95%以上（國(guó)家能源局，2023），這些企業(yè)在國(guó)內(nèi)外都有投資，區(qū)塊多，戰(zhàn)線長(zhǎng)，每年在國(guó)內(nèi)投入的勘查資金按照年度計(jì)劃，資金來源相對(duì)單一，投資機(jī)制不夠靈活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2023年5月底，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)的融資數(shù)量達(dá)到了480宗，金額超530億人民幣，投資熱度集中在IT、消費(fèi)品、生物醫(yī)療類，分別占比64.4%、17.1%，4.8%，其他服務(wù)行業(yè)占比13.7% （云閑，2023）。風(fēng)險(xiǎn)投資在油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域發(fā)育不完善，融資渠道不通暢，難以激發(fā)油氣勘探開發(fā)活力。

3.3 投資主體的投資回報(bào)預(yù)期與油氣行業(yè)特點(diǎn)存在的矛盾

油氣勘探屬于資金密集、技術(shù)密集、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，具有較強(qiáng)的周期性，在高油價(jià)背景下如果獲得較大的發(fā)現(xiàn)易獲得高回報(bào)，從歷史上看，上游油氣項(xiàng)目的投資回報(bào)率為15%～20% （李小松，2021），但石油勘探開發(fā)中，風(fēng)險(xiǎn)始終是首要難題，以美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，頁巖氣產(chǎn)量在取得大突破之前經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的積淀和等待，僅頁巖氣商業(yè)化開采利用的歷史就有80多年，若僅考慮生產(chǎn)因素，不考慮商業(yè)因素，那么頁巖氣開發(fā)的歷史則更長(zhǎng)（羅佐縣，2014）。目前，全世界石油天然氣勘探成功率在10%～30%，國(guó)內(nèi)油氣資源沉積盆地，勘探成功率是10%～25% （崔永強(qiáng)，2018），在有油氣前景的盆地，從普查勘探到發(fā)現(xiàn)油氣田并能夠形成一定生產(chǎn)規(guī)模，一般需要10年左右的時(shí)間，有些油田的發(fā)現(xiàn)反反復(fù)復(fù)需要幾十年的探索，甚至幾大油公司在多年投入大量資金、人力、技術(shù)后仍沒有油氣發(fā)現(xiàn)不得不被迫選擇退出，這與其他行業(yè)甚至非油氣礦產(chǎn)勘探開發(fā)的投資回報(bào)預(yù)期相差甚大。

3.4 勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)落后，油服市場(chǎng)發(fā)育不健全

目前我國(guó)油氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)、裝備及零部件仍依賴國(guó)外，存在被“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)，這方面突出表現(xiàn)在，鉆完井技術(shù)和水平井分段壓裂技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，部分特殊條件井下測(cè)控裝備等存在空白，先進(jìn)地球物理裝備、大型壓縮機(jī)等方面與國(guó)外制造存在一定差距（張喜征等，2021）。近三年自然資源部組織出讓的66個(gè)油氣探礦權(quán)中，新疆互盈等民營(yíng)企業(yè)競(jìng)得23個(gè)探礦權(quán)，總占比達(dá)34.8% （姚星等，2022），其中包括房地產(chǎn)公司、交通運(yùn)輸公司等。這些進(jìn)入油氣市場(chǎng)的新主體，大都沒有自己的技術(shù)隊(duì)伍和設(shè)施設(shè)備，開展油氣勘探開發(fā)工作需要在市場(chǎng)上尋找油服公司。我國(guó)油服行業(yè)受歷史原因影響，大多附屬于幾大國(guó)有石油公司，國(guó)有企業(yè)在油服行業(yè)占據(jù)了85%左右的市場(chǎng)份額，民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)分占另外的10%和5%的市場(chǎng)份額，截至2017年，我國(guó)民營(yíng)油服企業(yè)共有1 000余家，其中規(guī)模較大（年銷售收入5 000萬元以上）的約有50余家，大部分民營(yíng)油服公司規(guī)模較小，且是以某種產(chǎn)品或技術(shù)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的，在業(yè)務(wù)種類和產(chǎn)品組合上較為單一，資本積累不足，尚未形成一體化服務(wù)模式（崔仕章，2017）。

3.5 油氣探礦權(quán)出讓管理改革走入深水區(qū)

1）出讓區(qū)塊大多來源于空白區(qū)或盆地邊緣，且地質(zhì)資料相對(duì)較少，加大了新進(jìn)入主體的勘探難度；2）競(jìng)爭(zhēng)出讓方式單一，近幾年油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓方式僅局限于掛牌，采用單一的價(jià)高者得的競(jìng)價(jià)方式，競(jìng)買人傾向于不惜違約報(bào)高價(jià)或多報(bào)勘查投入，大大提高了競(jìng)得人的勘探成本，與鼓勵(lì)油氣勘探的初衷背離（李國(guó)欣，2022）；3）油氣探礦權(quán)出讓進(jìn)度慢，明顯滯后于探礦權(quán)退出的進(jìn)度，長(zhǎng)期看可能會(huì)影響油氣勘探接替和油氣資源增儲(chǔ)上產(chǎn)；4）礦業(yè)權(quán)人在拿到礦權(quán)許可證之后的后續(xù)工作繁多，油氣勘探開發(fā)從獲得礦業(yè)權(quán)許可證到能開展工作，要辦理用地、環(huán)保、安全等多重手續(xù)，每個(gè)地區(qū)辦理方式和流程不一樣，新進(jìn)入企業(yè)想盡快投入勘探開發(fā)工作難度較大（高陽等，2020）。

4 深化油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革的思考

2023年7月，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議提出要圍繞提升國(guó)家油氣安全保障能力的目標(biāo)，針對(duì)油氣體制存在的突出問題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)油氣行業(yè)上、中、下游體制機(jī)制改革，確保穩(wěn)定可靠供應(yīng)。未來油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革應(yīng)以保障國(guó)家能源安全為底線，以企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，培育規(guī)范市場(chǎng)，健全開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的油氣市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)油氣行業(yè)的健康發(fā)展。

4.1 實(shí)施鼓勵(lì)政策吸引更多市場(chǎng)主體參與油氣上游市場(chǎng)

美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展采用了大型公司與中小型公司的合作模式。自1999年以來，2／3的油氣發(fā)現(xiàn)來自英國(guó)石油、?？松梨?、殼牌、雪佛龍和道達(dá)爾五家公司，他們?cè)诿绹?guó)非常規(guī)資源開發(fā)上投入了公司總體資源的50% ～70% （龔斌磊，2020）。大型公司的勘探與開采業(yè)務(wù)外包給小型公司，并穩(wěn)定支持?jǐn)?shù)千家中小型獨(dú)立油氣公司技術(shù)革新，既能夠豐富和完善產(chǎn)業(yè)鏈，也能促進(jìn)美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。近年來，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)也積極參與海外并購(gòu)，石油公司以外的其他企業(yè)在海外油氣產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，在中國(guó)企業(yè)海外權(quán)益油氣產(chǎn)量中的占比已達(dá)10%，并將繼續(xù)增長(zhǎng)，海外多元化主體投資格局已經(jīng)基本形成。民營(yíng)企業(yè)在海外經(jīng)營(yíng)比國(guó)有企業(yè)更靈活，其更多的以資本合作為基礎(chǔ)，選擇參股中小型項(xiàng)目或直接獲得石油公司少部分股權(quán)，很少參與實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)（中石油經(jīng)研院，2018）。

我國(guó)可以借鑒國(guó)外以及民營(yíng)企業(yè)海外成功經(jīng)驗(yàn)，通過深化改革增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，推進(jìn)地質(zhì)勘查管理體制改革，積極探索找礦突破激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)外資、民企、社會(huì)資本等各類市場(chǎng)主體全面進(jìn)入油氣勘查開采領(lǐng)域，完善吸引社會(huì)資本投入地質(zhì)找礦的激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)政府、地勘單位、礦業(yè)企業(yè)等各方積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力，多渠道籌集開發(fā)資金，促進(jìn)油氣資源上游勘探投資多元化。

4.2 拓展市場(chǎng)融資渠道分擔(dān)油氣行業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)從20世紀(jì)80年代開始逐步從間接金融向直接金融轉(zhuǎn)變，突出特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)管理金融和靈活的流動(dòng)性供應(yīng)，美國(guó)的商業(yè)銀行比世界上其他經(jīng)濟(jì)體小得多，企業(yè)主要通過發(fā)行股票、債券等直接融資工具來獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金（姜洋，2018）。美國(guó)政府對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)投資的作用貫穿于每個(gè)階段，直到現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦政府都在加大對(duì)高新科技的扶持力度，就如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金協(xié)會(huì)對(duì)于基因研究的大力扶持和資助，使得生物技術(shù)公司以前都無法想象的突破變成了可能（蔣雨宏，2015）。因此，美國(guó)頁巖氣革命成功的一個(gè)重要原因是擁有充分開放的資本市場(chǎng)，2008—2015年間，美國(guó)頁巖氣項(xiàng)目共吸引投資1 337億美元，其中外國(guó)資本260億美元，占比約20%，參與控股21個(gè)頁巖氣項(xiàng)目，這是美國(guó)近年來成功吸引外資回流的典范，國(guó)際能源署預(yù)測(cè)這一投資趨勢(shì)在10年內(nèi)將得以保持。這是美國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)的重要保障（龔斌磊，2020）。

我國(guó)油氣資源豐富，但大多資源稟賦一般，尤其是面對(duì)勘探開發(fā)程度較低并且工作開展難度較大的盆地，為保障油氣資源安全穩(wěn)定供應(yīng)，需要逐步改變國(guó)有石油公司為主的投資模式，建立吸引社會(huì)資本的投融資相關(guān)政策，引入多元化投資，同時(shí)投資主體可通過發(fā)行股票、債券、基金等多種方式投融資，運(yùn)用資本的力量分擔(dān)油氣勘探風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府在風(fēng)險(xiǎn)投資歷史中所發(fā)揮的作用，采取有效措施制定相關(guān)政策與行業(yè)法規(guī)鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)展風(fēng)險(xiǎn)投資的融資渠道，允許社保基金和保險(xiǎn)資金進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，增加資本供給。（蔣雨宏，2015）。

4.3 建立和培育油氣探礦權(quán)二級(jí)市場(chǎng)

目前國(guó)家政策雖然明確礦業(yè)權(quán)人可依法對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)施轉(zhuǎn)讓，也曾出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》，但二級(jí)市場(chǎng)交易（轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)）尚未形成，無油氣礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的案例。目前三大石油公司主要采取企業(yè)內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)、企業(yè)間合資合作及開展對(duì)外合作等方式對(duì)礦權(quán)優(yōu)化運(yùn)作，通過區(qū)塊流轉(zhuǎn)，加快了資源探明、緩解了東西部發(fā)展不平衡、扶持部分企業(yè)扭虧脫困；通過企業(yè)間合資合作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，盤活難動(dòng)用資源；通過對(duì)外合作推動(dòng)技術(shù)革新，實(shí)現(xiàn)勘探突破。此外，中石油、中石化、中海油三大油公司在聯(lián)合研究、風(fēng)險(xiǎn)勘探及合作開發(fā)三個(gè)層次開展合作，初步實(shí)現(xiàn)了資料共享、成果共享、經(jīng)驗(yàn)共享、技術(shù)共享，進(jìn)一步深化了重點(diǎn)勘探領(lǐng)域與目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，有利于三方高效勘探與效益開發(fā)。因此，建議盡快推進(jìn)油氣礦業(yè)權(quán)的二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)：1）完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)信息公開機(jī)制；2）建立礦業(yè)權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等）機(jī)制；3）健全國(guó)內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)合資合作的專門法規(guī)及管理?xiàng)l例。打通礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易壁壘，推動(dòng)企業(yè)間合資、合作，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易行為公開、公平、公正、規(guī)范、透明（倪新鋒等，2023）。

4.4 培育完善油服市場(chǎng)，更好地為投資主體支撐

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取決于專業(yè)化、市場(chǎng)交換和人力資本與有形資本的供應(yīng) （道格拉斯·C·諾思等，2003）。2011—2013年美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)主要由大型油氣企業(yè)、中小型油氣企業(yè)、技術(shù)服務(wù)企業(yè)和設(shè)備供應(yīng)商8 000余家企業(yè)構(gòu)成共同產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)上都引進(jìn)專業(yè)服務(wù)公司參與作業(yè)（張喜征等，2021），如專門的地震公司、鉆井公司、軟件公司等，專業(yè)公司在完成本環(huán)節(jié)相應(yīng)服務(wù)后即可退出，下一環(huán)節(jié)工作由另一專業(yè)服務(wù)公司接替。通過分工協(xié)作，提高效率，縮短生產(chǎn)周期，分散開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，專業(yè)公司也能在短時(shí)間內(nèi)積累大量開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，有利于技術(shù)再創(chuàng)新。

我國(guó)的油氣上游的市場(chǎng)化改革，迫切需要推進(jìn)油氣勘查開采技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)化改革，應(yīng)考慮吸收運(yùn)用北美頁巖氣先進(jìn)的開發(fā)運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式，支持專業(yè)服務(wù)的技術(shù)類公司發(fā)展，可考慮通過建立、重組和合作的方式整合國(guó)有油服公司，推進(jìn)油服領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，通過要素市場(chǎng)化改革，促進(jìn)資金、技術(shù)、人才流動(dòng)，提高效率。

4.5 繼續(xù)完善油氣探礦權(quán)出讓制度

探索“市場(chǎng)有效、政府有為”的競(jìng)爭(zhēng)出讓機(jī)制。1）加大公益地質(zhì)調(diào)查同時(shí)吸引社會(huì)資本投入地質(zhì)調(diào)查，推動(dòng)公益和市場(chǎng)兩種方式獲取地質(zhì)資料；2）改革目前單一的“價(jià)高者得”的探礦權(quán)競(jìng)價(jià)方式；3）依據(jù)不同區(qū)塊的情況選擇合適的出讓方式；4）制定探礦權(quán)區(qū)塊出讓規(guī)劃計(jì)劃，增加區(qū)塊出讓數(shù)量和頻次，給市場(chǎng)穩(wěn)定的預(yù)期；5）進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的全生命周期管理，嚴(yán)格合同管理、加強(qiáng)過程跟蹤服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。形成既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、又能使有技術(shù)和資金實(shí)力的企業(yè)拿到礦權(quán)，既能促進(jìn)企業(yè)加大油氣勘探開發(fā)力度，又有利于維護(hù)國(guó)家權(quán)益的競(jìng)爭(zhēng)出讓制度。

4.6 統(tǒng)一大市場(chǎng)的健康有效發(fā)展需要政府的積極有為和企業(yè)的積極參與

所有政府都干預(yù)市場(chǎng)，世上從未有沒有“經(jīng)濟(jì)職能”的政府，政府絕不僅是市場(chǎng)機(jī)制的“守夜人”，所有政府都是本國(guó)市場(chǎng)上的主要“運(yùn)動(dòng)員”之一，政府施政的根本在于了解和回應(yīng)基層百姓的訴求（潘維，2017）。2022年3月中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見要求，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，全面推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。油氣礦業(yè)權(quán)管理體制改革應(yīng)順應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)的發(fā)展，需要“有為政府”為“有效市場(chǎng)”服務(wù)，明確國(guó)家主管部門與地方政府權(quán)責(zé)利，轉(zhuǎn)換方法路徑，在政策上“促發(fā)展、求突破、出實(shí)招”，按照習(xí)近平總書記的“功成不必在我，功成必定有我”的指示精神，強(qiáng)化協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)密切協(xié)作，不斷完善市場(chǎng)環(huán)境，調(diào)動(dòng)各方積極性，充分激發(fā)投資主體活力。

同時(shí)，一個(gè)政府對(duì)私人權(quán)力和交換做出承諾的能力是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)基本條件（道格拉斯·C·諾思等，2003），政府要建立“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”“責(zé)任清單”。上游市場(chǎng)化改革不能局限于礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的放開，應(yīng)整體推進(jìn)上游市場(chǎng)放開服務(wù)性政策措施的落地，政府層面一方面應(yīng)制定操作性強(qiáng)的，覆蓋政策指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)等全流程、全方位的引導(dǎo)行業(yè)主體能夠順利開展油氣勘探開發(fā)的工作指南；另一方面從上游油氣勘探開發(fā)的全產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)等要素的流動(dòng)，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善和培育市場(chǎng)。

5 結(jié)論

油氣體制改革是我國(guó)油氣行業(yè)改革大局中的重要組成部分，是對(duì)“能源革命”全局有重大影響的系統(tǒng)工程，油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革作為油氣體制改革的重要一環(huán)，其改革過程必定是復(fù)雜艱難并曲折的。政府部門在取得重大成績(jī)的同時(shí)，面臨的挑戰(zhàn)也越來越大，改革面臨的深層次問題也越來越突出，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外油氣市場(chǎng)形勢(shì)的急劇變化為改革提供了難得的有利條件。為此，堅(jiān)定不移地走深化油氣體制改革的道路，做好油氣體制改革的頂層設(shè)計(jì)，通過不斷地完善投資機(jī)制引導(dǎo)更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入，逐步培育油服市場(chǎng)和礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，繼續(xù)完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，各級(jí)政府要實(shí)施更加積極有為的政策促進(jìn)市場(chǎng)、政府和企業(yè)的目標(biāo)同向等，我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化管理改革才能不斷地取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和進(jìn)步。