李文婧

（1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100034）

黨的二十大報(bào)告提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，是著眼全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家大局作出的重大決策部署，明確了新時(shí)代新征程農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向［1］。糧食等農(nóng)產(chǎn)品整體保障能力提升是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，其能力提升程度決定了社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的成色［2］。近年來(lái)，在地緣政治沖突、極端天氣、新冠疫情的持續(xù)影響下，糧食減產(chǎn)和糧食禁運(yùn)或限運(yùn)導(dǎo)致全球糧食安全面臨挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界糧食計(jì)劃署發(fā)布的《2022全球糧食危機(jī)報(bào)告》指出，2021年全球多國(guó)糧食危機(jī)糧食嚴(yán)重不安全狀況出現(xiàn)了令人震驚的惡化。2021年，由于沖突加劇、重大經(jīng)濟(jì)沖擊和近年來(lái)一些最嚴(yán)重的極端天氣事件，或這些因素的綜合作用，53個(gè)國(guó)家或地區(qū)的近1.93億人處于危機(jī)或更糟（IPC/CH階段3或以上）或同等程度的危機(jī)或更糟（IPC/CH階段3或以上）①參見(jiàn)《2022全球糧食危機(jī)報(bào)告》，https：//lib.icimod.org/record/35807.。為應(yīng)對(duì)糧食安全危機(jī)，各國(guó)相繼出臺(tái)相關(guān)法律政策，圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、積極應(yīng)對(duì)環(huán)境和氣候變化、加強(qiáng)糧食國(guó)際貿(mào)易等加強(qiáng)本國(guó)法律政策對(duì)糧食安全的支撐作用，其中歐盟、日本的糧食安全法治保障體系具有鮮明的特點(diǎn)，為我國(guó)糧食安全法治保障體系的構(gòu)建提供了重要的參考。

一、大國(guó)博弈背景下我國(guó)糧食安全國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)分析

近年來(lái)，保護(hù)主義抬頭、區(qū)域沖突不斷、極端天氣頻發(fā)，全球糧食安全問(wèn)題引發(fā)各界廣泛關(guān)注和深刻擔(dān)憂(yōu)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署的預(yù)測(cè)，人類(lèi)可能面臨“二戰(zhàn)后最大的糧食安全危機(jī)”。俄烏沖突以來(lái)，已有23個(gè)國(guó)家先后發(fā)布糧食出口限令，導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)緊張情緒蔓延、糧食價(jià)格大幅波動(dòng)。隨著大國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)加劇，糧食“武器化”趨勢(shì)會(huì)更加凸顯，我國(guó)糧食安全面臨的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更加嚴(yán)峻。

（一）糧食進(jìn)口渠道受人掣肘

我國(guó)部分糧食品種對(duì)外依存度高，糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈安全成為國(guó)家糧食安全的重要組成部分［3］。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有糧食進(jìn)口通道面臨著來(lái)源地區(qū)集中、供應(yīng)鏈分布集中、運(yùn)費(fèi)大幅上漲、運(yùn)輸通道保障能力不足等顯著約束。一是進(jìn)口渠道單一，依賴(lài)程度較高。巴西和美國(guó)物流體系對(duì)我國(guó)大豆進(jìn)口影響較大。大豆是我國(guó)進(jìn)口最多的糧食品種，對(duì)外依存度極高，占總進(jìn)口量的70%以上，且進(jìn)口來(lái)源集中在巴西、美國(guó)等主產(chǎn)地。黑海地區(qū)是我國(guó)玉米和小麥進(jìn)口的重要來(lái)源地，從烏克蘭進(jìn)口的玉米占我國(guó)玉米進(jìn)口量的80%以上。俄羅斯和烏克蘭60%以上的糧食是通過(guò)鐵路運(yùn)輸至黑海沿岸的6個(gè)港口，這里出口的小麥占全球小麥貿(mào)易量的25%以上。二是我國(guó)糧食進(jìn)口通道運(yùn)力集中，潛在風(fēng)險(xiǎn)極大。我國(guó)現(xiàn)有糧食進(jìn)口主要通過(guò)美洲—北太平洋、好望角/蘇伊士—印度洋—南海、東南亞河陸運(yùn)輸、西伯利亞—新疆/東北亞以及西太平洋—南海等五條通道。其中通過(guò)前兩條供應(yīng)鏈進(jìn)口的糧食占比合計(jì)高達(dá)70%，運(yùn)力分布集中，風(fēng)險(xiǎn)較大，極端情況下如果沒(méi)有替代方案，很容易被“卡脖子”，扼住糧食進(jìn)口通道的喉嚨。大豆進(jìn)口的海運(yùn)線(xiàn)路多數(shù)經(jīng)由巴拿馬運(yùn)河和馬六甲海峽，通過(guò)上述阻塞點(diǎn)的大豆分別占我國(guó)總進(jìn)口量的30%和40%以上，這兩個(gè)海運(yùn)阻塞點(diǎn)必須給予重點(diǎn)關(guān)注。此外，蘇伊士運(yùn)河、馬六甲海峽和巴拿馬運(yùn)河均為狹窄航道，容易受到大型航船擱淺等航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)影響。例如，2016年伊斯坦布爾海峽被暫時(shí)關(guān)閉。與此同時(shí)，全球四大糧商（美國(guó)ADM、美國(guó)邦吉、美國(guó)嘉吉、法國(guó)路易達(dá)孚）控制了全球糧食貿(mào)易的75%～90%，掌握貿(mào)易糧的定價(jià)權(quán)。四大糧商近期的基礎(chǔ)設(shè)施投資瞄準(zhǔn)了當(dāng)前的潛在阻塞點(diǎn)，通過(guò)對(duì)重要糧食出口國(guó)物流體系進(jìn)資，加強(qiáng)糧食貿(mào)易控制權(quán)。國(guó)際糧商在南美洲、歐洲和澳大利亞等世界糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)強(qiáng)化糧食收儲(chǔ)和物流體系建設(shè)，通過(guò)操縱巨量的糧食流動(dòng)牟取暴利。

（二）國(guó)際糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性缺失

國(guó)際糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)侵讣Z食需求方通過(guò)貿(mào)易從外部供應(yīng)商獲取糧食以滿(mǎn)足進(jìn)口需求，并將糧食運(yùn)輸給需求方的整個(gè)過(guò)程［4］。國(guó)際糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性受到諸多因素的影響，源自糧食供應(yīng)鏈自身的風(fēng)險(xiǎn)主要有糧源風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)。糧源風(fēng)險(xiǎn)主要包括糧食減產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、糧價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)主要包括禁運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、貨損風(fēng)險(xiǎn)［5］等風(fēng)險(xiǎn)。與其他大宗商品相比，更多地受到各國(guó)國(guó)內(nèi)政策的影響，本身表現(xiàn)出一定的脆弱性。近年來(lái)，受全球變暖和極端天氣的影響，自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害進(jìn)入高發(fā)期，給全球糧食生產(chǎn)和國(guó)際糧食價(jià)格的穩(wěn)定性帶來(lái)嚴(yán)重威脅。一方面，經(jīng)濟(jì)下行和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下單邊主義、保護(hù)主義抬頭，擾亂國(guó)際糧食貿(mào)易秩序。加之糧食能源化、投機(jī)資本、匯率變動(dòng)、原油價(jià)格上漲等非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)際糧食貿(mào)易的影響加深并與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)、累積疊加，國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)更加頻繁，國(guó)際糧食供應(yīng)鏈脆弱性更加凸顯。國(guó)際糧食供應(yīng)鏈韌性不足，一旦出現(xiàn)斷點(diǎn)很長(zhǎng)時(shí)間難以恢復(fù)，中國(guó)利用國(guó)際糧食市場(chǎng)的難度將會(huì)增大。另一方面，國(guó)際糧價(jià)大幅波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糧價(jià)的傳導(dǎo)效應(yīng)影響國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格穩(wěn)定。其中，大豆受?chē)?guó)際價(jià)格的影響最為顯著，過(guò)去十年的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)際大豆價(jià)格變動(dòng)1%，國(guó)內(nèi)價(jià)格將會(huì)隨之變動(dòng)0.924%；國(guó)際玉米和小麥價(jià)格1%，國(guó)內(nèi)價(jià)格也相應(yīng)發(fā)生0.632%和0.368%的波動(dòng)［6］。國(guó)際市場(chǎng)上飼料糧價(jià)格的波動(dòng)也將傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)畜產(chǎn)品市場(chǎng)，特別是多種飼料糧價(jià)格同時(shí)上漲的情況下對(duì)國(guó)內(nèi)畜產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格影響更加明顯。

（三）國(guó)際糧食治理機(jī)制話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失

全球糧食安全治理正處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中，總體上來(lái)看，糧食安全治理多邊機(jī)制停滯不前，世界糧食安全委員會(huì)（CFS）與世貿(mào)組織（WTO）作為最重要的多邊糧食治理平臺(tái)，談判進(jìn)程和制度供給受到嚴(yán)重阻礙。區(qū)域性糧食安全治理平臺(tái)涌現(xiàn)，雖然在區(qū)域糧食安全保障機(jī)制構(gòu)建方面取得了一定的進(jìn)展，但缺乏綜合協(xié)調(diào)合作的治理機(jī)制［7］，一定程度上會(huì)加速全球糧食安全治理的割據(jù)，影響多邊機(jī)制治理效果。中國(guó)在全球糧食治理機(jī)制中的制度供給能力不足，在已有平臺(tái)和機(jī)制中的話(huà)語(yǔ)權(quán)較弱，現(xiàn)有規(guī)則中部分條款在形式上是平等的，但在實(shí)質(zhì)上并不平等，中國(guó)在這樣的全球治理機(jī)制下經(jīng)常遭受不公平的對(duì)待。例如，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)于補(bǔ)貼規(guī)則采取了看似合理的黃箱、綠箱、藍(lán)箱三分法，但一方面綠箱補(bǔ)貼實(shí)施成本較高，實(shí)踐中發(fā)達(dá)國(guó)家更有實(shí)力實(shí)施綠箱補(bǔ)貼。另一方面黃箱確立以1986—1988年作為國(guó)內(nèi)支持綜合支持總量（AMS）縮減的基期，發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家。又如2020年新冠疫情蔓延，部分國(guó)家援引WTO國(guó)家安全例外條款（GATT第二十一條），以期對(duì)來(lái)自中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施貿(mào)易歧視政策和貿(mào)易限制措施。若我國(guó)在全球糧食治理機(jī)制中持續(xù)處在不利地位，將會(huì)直接影響我國(guó)利用國(guó)際糧食市場(chǎng)構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙重保障機(jī)制的效率。

（四）美國(guó)“糧食霸權(quán)”趨勢(shì)愈發(fā)明顯

20世紀(jì)70年代以來(lái)，歷次糧食危機(jī)的發(fā)生，都有美國(guó)糧食霸權(quán)的身影。美國(guó)糧食霸權(quán)，通過(guò)美國(guó)財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)與美國(guó)跨國(guó)農(nóng)業(yè)、化工巨頭以及金融集團(tuán)的完美配合，獲得對(duì)全球糧食市場(chǎng)的絕對(duì)控制力。借此成為美國(guó)向外轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，謀求政治、經(jīng)濟(jì)利益，并進(jìn)一步鞏固美元霸權(quán)的重要渠道。近年來(lái)，美國(guó)更加強(qiáng)化糧食作為大國(guó)博弈重大的籌碼作用，主要在以下幾方面強(qiáng)化糧食霸權(quán)。一是糧食戰(zhàn)略能源化。糧食卡特爾打著生態(tài)和綠色發(fā)展保護(hù)的旗號(hào)，鼓動(dòng)歐洲和美國(guó)政府開(kāi)展“生物燃料革命”。2000年以來(lái)，隨著石油價(jià)格一路上行，美國(guó)、巴西和歐盟等，為了擺脫對(duì)石油的依賴(lài)，開(kāi)始推進(jìn)生物燃料計(jì)劃，各國(guó)各地區(qū)紛紛立法，要求在汽油和柴油中添加生物燃料，通過(guò)減免稅費(fèi)、提供財(cái)政補(bǔ)貼、發(fā)放貸款等方式進(jìn)行政策支持。美國(guó)利用玉米生產(chǎn)生物燃料，將原本用于飼養(yǎng)牲畜、直接食用的玉米，轉(zhuǎn)化為工業(yè)用途，造成工業(yè)爭(zhēng)糧的現(xiàn)象，極大地影響世界糧食安全，甚至直接引發(fā)了糧食危機(jī)。例如2007年，在美國(guó)通過(guò)以補(bǔ)貼用作燃料的玉米種植的法案后一年糧食危機(jī)即發(fā)生，而生物燃料是引發(fā)這場(chǎng)危機(jī)的重要因素。二是糧食金融化。20世紀(jì)90年代以前，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品期貨主要用于商業(yè)套期保值，對(duì)非商業(yè)參與者交易施加限制。進(jìn)入90年代后，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）開(kāi)始轉(zhuǎn)向自由放任政策，首次允許免除農(nóng)產(chǎn)品投機(jī)交易限制。2005年，CFTC擴(kuò)大了在期貨市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)或出售的小麥、玉米、燕麥和大豆數(shù)量的交易限制。同時(shí)，美國(guó)政府還通過(guò)為農(nóng)戶(hù)提供保費(fèi)收入補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)使用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1996年，成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，用于管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼資金。2014年，美國(guó)又通過(guò)立法，提高農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)用以及農(nóng)作物保險(xiǎn)公司補(bǔ)貼。在這一過(guò)程中，大量保險(xiǎn)金融資本進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，加大農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)，加深美國(guó)金融資本和糧價(jià)的關(guān)系。許多大型交易公司都有自己的金融投資部門(mén)。例如“ABCD”四大糧商中的美國(guó)糧商嘉吉、邦吉和ADM公司，它們既是投資產(chǎn)品的賣(mài)家，也是農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的買(mǎi)家，能夠運(yùn)用巨大的議價(jià)能力與生產(chǎn)商談判價(jià)格，并利用它們的市場(chǎng)知識(shí)從金融交易中獲得高回報(bào)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議曾表示，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的金融投資推高了食品價(jià)格并使其更加波動(dòng)。三是利用國(guó)際貿(mào)易規(guī)則控制糧食生產(chǎn)和貿(mào)易。美國(guó)將國(guó)際貿(mào)易規(guī)則作為其實(shí)現(xiàn)世界糧食霸權(quán)的新武器，打著貿(mào)易自由化的幌子打開(kāi)國(guó)家間的各種貿(mào)易壁壘，從而控制世界糧食生產(chǎn)和貿(mào)易。在自由貿(mào)易體系之下，墨西哥、中國(guó)等多個(gè)國(guó)家陸續(xù)對(duì)美國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)。1994年，北美自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施，美國(guó)、墨西哥、加拿大之間的農(nóng)產(chǎn)品、紡織品、汽車(chē)等關(guān)稅逐步取消，這為美國(guó)玉米進(jìn)軍墨西哥市場(chǎng)開(kāi)放大門(mén)。當(dāng)時(shí)來(lái)自美國(guó)的進(jìn)口玉米價(jià)格僅為墨西哥國(guó)內(nèi)保護(hù)價(jià)格的一半，巨大的價(jià)格差異下，農(nóng)民只能陷入破產(chǎn)境地［8］。1996年，我國(guó)主動(dòng)開(kāi)放大豆市場(chǎng)，對(duì)大豆進(jìn)口實(shí)行配額管理，配額內(nèi)關(guān)稅為3%，配額外關(guān)稅為114%；2001年，我國(guó)正式取消大豆進(jìn)口配額，關(guān)稅稅率為3%。自1996年之后，我國(guó)由大豆凈出口國(guó)變?yōu)閮暨M(jìn)口國(guó)，2003年，我國(guó)取代歐盟成為世界第一大豆進(jìn)口國(guó)，2021年我國(guó)有85%大豆消費(fèi)依賴(lài)進(jìn)口，這些都是美國(guó)“糧食霸權(quán)”的產(chǎn)物。大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入更加白熱化階段，美國(guó)將會(huì)不遺余力鞏固和強(qiáng)化自己的“糧食霸權(quán)”。因此，保障國(guó)家糧食安全必須擺在更重要的位置上。四是通過(guò)“基因革命”，沖破各國(guó)糧食安全底線(xiàn)。早在20世紀(jì)80年代末，美國(guó)開(kāi)始籌備發(fā)起轉(zhuǎn)基因糧食作物的“基因革命”，進(jìn)一步擊垮各國(guó)糧食安全防線(xiàn)，成為美國(guó)糧食霸權(quán)的核心。轉(zhuǎn)基因種子是具有“基因使用限制技術(shù)”的專(zhuān)利種子，配合固定的除草劑使用，可以有效控制雜草生長(zhǎng)。但由于種子和農(nóng)藥技術(shù)被美國(guó)少數(shù)公司壟斷，并且需要支付所謂的“技術(shù)使用許可費(fèi)”，且美國(guó)在轉(zhuǎn)基因種子中嵌入“終結(jié)者”技術(shù)和“背叛者”技術(shù)，這使得不僅轉(zhuǎn)基因種植國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加依賴(lài)美國(guó)，美國(guó)也持續(xù)獲得高額的壟斷利潤(rùn)。阿根廷是美國(guó)轉(zhuǎn)基因項(xiàng)目的最早實(shí)施地，其在“技術(shù)革新”的幌子下失去了糧食自給能力，最終造成本國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受制于美國(guó)權(quán)勢(shì)集團(tuán)。在轉(zhuǎn)基因種子入侵之前，阿根廷農(nóng)業(yè)具有多樣性，素有“世界糧倉(cāng)與肉庫(kù)”之稱(chēng)，農(nóng)產(chǎn)品自給自足，還能產(chǎn)生大量剩余。但20世紀(jì)80年代，阿根廷債務(wù)危機(jī)發(fā)生，洛克菲勒家族介入阿根廷政府，開(kāi)始影響其經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)制推進(jìn)私有化，取消國(guó)家保護(hù)性壁壘，并成功改造阿根廷農(nóng)業(yè)，將原本經(jīng)濟(jì)效益很好的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)全球出口的單一型農(nóng)業(yè)。而在這種農(nóng)業(yè)發(fā)展方式下，農(nóng)民失去了自我保護(hù)和生存的能力，貧困人口大幅提升。

二、歐盟糧食安全法治保障體系：守住“糧食主權(quán)”

歐盟的糧食安全戰(zhàn)略經(jīng)歷了明顯的由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，強(qiáng)調(diào)維護(hù)“糧食主權(quán)”。第二次世界大戰(zhàn)前，歐洲主要依靠殖民地或者附屬?lài)?guó)以及完善的物流運(yùn)輸體系低價(jià)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，歐洲本土農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低。第二次世界大戰(zhàn)后，殖民體系瓦解，歐洲各國(guó)開(kāi)始依賴(lài)國(guó)際貿(mào)易大量進(jìn)口糧食。為擺脫長(zhǎng)期進(jìn)口依賴(lài)，歐洲共同體（2009年改為歐盟）通過(guò)制定《共同農(nóng)業(yè)政策》（CAP）對(duì)成員國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過(guò)實(shí)施提高糧食產(chǎn)能、確保糧食供應(yīng)的組合措施，提高了糧食自給率，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)糧食從依賴(lài)進(jìn)口到自由出口的轉(zhuǎn)變。受新冠疫情和俄烏沖突的影響，為應(yīng)對(duì)糧食安全和糧食供給的長(zhǎng)期不確定性，歐盟先后出臺(tái)《從農(nóng)場(chǎng)到餐桌戰(zhàn)略》和《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，通過(guò)了新的《共同農(nóng)業(yè)政策》（2013—2017年），形成了以增強(qiáng)韌性作為核心目標(biāo)的糧食安全保障體系，并將維護(hù)生物多樣性視為農(nóng)業(yè)與糧食體系長(zhǎng)期穩(wěn)定的自然基礎(chǔ)。歐盟構(gòu)建的全新糧食安全法治保障體系是全方位、寬領(lǐng)域的，將強(qiáng)化歐盟在全球農(nóng)業(yè)與糧食法治體系中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。

（一）直接補(bǔ)貼保障糧食生產(chǎn)

新冠疫情和俄烏沖突等突發(fā)事件造成全球大宗商品價(jià)格進(jìn)一步飆升，糧食、能源和化肥等一度出現(xiàn)供應(yīng)短缺，歐盟糧食市場(chǎng)緊張情緒頻發(fā)。為保障糧食供應(yīng)鏈有效運(yùn)轉(zhuǎn)，歐盟將增加糧食生產(chǎn)視為當(dāng)務(wù)之急，出臺(tái)多項(xiàng)短期和中期措施，以期在最短時(shí)間內(nèi)解決糧食生產(chǎn)和供給能力問(wèn)題，包括向農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)直接提供信貸、現(xiàn)金支持、國(guó)家援助等措施，例如歐盟國(guó)家為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接提供不超過(guò)5000歐元的現(xiàn)金支持、為中小企業(yè)提供不超過(guò)50000歐元的現(xiàn)金支持。此外，歐委會(huì)還提出了總額5億歐元的一攬子農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃，首次動(dòng)用危機(jī)儲(chǔ)備基金以支持受戰(zhàn)爭(zhēng)影響最嚴(yán)重的烏克蘭農(nóng)民。

（二）增強(qiáng)糧食體系韌性

歐盟糧食安全法治保障體系的核心是增強(qiáng)糧食體系的韌性，以此為目標(biāo)提出了糧食安全戰(zhàn)略的四大支柱［9］。一是促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展。歐盟認(rèn)為，農(nóng)民是農(nóng)村最核心的主體，農(nóng)民群體年輕化是提升歐盟農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。新的共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)民與農(nóng)村的支持，為年輕人進(jìn)入農(nóng)業(yè)提供更多便利，如專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和靈活的繼承和稅收制度。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力。三是積極應(yīng)對(duì)環(huán)境氣候變化和極端天氣對(duì)糧食安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)。四是推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易自由化改善本地和全世界的糧食安全。

（三）強(qiáng)調(diào)生物多樣性保護(hù)的基礎(chǔ)地位

農(nóng)業(yè)是對(duì)歐洲自然生態(tài)系統(tǒng)威脅最大的產(chǎn)業(yè)，21%的生態(tài)系統(tǒng)威脅來(lái)自農(nóng)業(yè)［10］。歐盟認(rèn)為，生物多樣性是農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然基礎(chǔ)，生物多樣性減少和喪失將導(dǎo)致歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前遇到的問(wèn)題或許可以通過(guò)財(cái)政和金融支持以及供應(yīng)鏈效率提升部分緩解，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，維護(hù)生物多樣性才是農(nóng)業(yè)和糧食政策體系的自然基礎(chǔ)和政策重點(diǎn)。據(jù)此，歐盟實(shí)施了《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，旨在通過(guò)有步驟地恢復(fù)陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，成為構(gòu)建糧食安全保障體系的自然資本?！?030生物多樣性戰(zhàn)略》最重要的目標(biāo)是自然恢復(fù)，即通過(guò)完善相關(guān)法律框架，恢復(fù)生物多樣性系統(tǒng)，增加森林覆蓋面積，著力修復(fù)海洋生物多樣性系統(tǒng)，同時(shí)增加城市綠化面積，減少城市空氣、淡水和土壤污染，最終在歐盟范圍內(nèi)重構(gòu)有利于糧食生產(chǎn)的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)?？傊?，當(dāng)下歐盟的糧食安全保障體系兼顧效率和可持續(xù)性，通過(guò)近期戰(zhàn)略和長(zhǎng)期戰(zhàn)略的互動(dòng)共同發(fā)力糧食安全法治保障體系的建設(shè)。其中，近期戰(zhàn)略聚焦應(yīng)急，旨在增加糧食產(chǎn)量、提高糧食自給率，長(zhǎng)期戰(zhàn)略關(guān)注穩(wěn)定，更為關(guān)注增強(qiáng)糧食體系韌性及恢復(fù)與維護(hù)生物多樣性。近期戰(zhàn)略與遠(yuǎn)景戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合和相互作用將最大限度發(fā)揮保障糧食安全的作用，并將成為國(guó)際糧食安全法律體系的重要風(fēng)向標(biāo)。

三、日本糧食安全法治保障體系：國(guó)內(nèi)國(guó)際雙重機(jī)制

受制于生產(chǎn)要素持續(xù)流失、供給能力下降等因素，糧食安全保障成為日本國(guó)內(nèi)政策的重中之重。近年來(lái)，日本對(duì)糧食安全保護(hù)實(shí)現(xiàn)了由防御性保護(hù)到進(jìn)攻性支持轉(zhuǎn)變，并且以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的政策體系［11］。綜觀日本糧食安全的政策體系，具有以下突出特征。

（一）糧食安全法治保障“二層結(jié)構(gòu)”

日本政府一貫重視對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食安全的法治保障，已形成以2020年《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為基本法，糧食安全涉及各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)立法為補(bǔ)充，各項(xiàng)法律之間及法律內(nèi)部規(guī)范協(xié)調(diào)的糧食安全法治保障體系（見(jiàn)表1）。作為基本法，《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為日本國(guó)家糧食安全法治保障進(jìn)行全局謀劃和全面保障，各專(zhuān)項(xiàng)立法對(duì)糧食安全所涉及的具體領(lǐng)域和具體問(wèn)題作出規(guī)定與協(xié)調(diào)，以避免出現(xiàn)“合成謬誤”。

表1 日本2020年《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃》和專(zhuān)項(xiàng)立法

（二）確保稻米的絕對(duì)安全

稻米在日本糧食安全體系中占有極端重要的地位，是名副其實(shí)的“國(guó)米”和“政治米”［12］。日本國(guó)土面積小，人口密度大，受制于客觀條件，日本糧食總體自給率無(wú)法達(dá)到較高水平。數(shù)據(jù)顯示，2021年日本總體糧食自給率相比2020年上升1%，為38%（9年內(nèi)上下浮動(dòng)不超過(guò)5%）。日本政府采取抓主抓重的策略，將稻米自給作為其保障糧食安全的第一優(yōu)先序，在法治保障體系中給予重點(diǎn)傾斜。日本2015年《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃》修訂時(shí)將2025年大米自給率的目標(biāo)提升至99%。在2020年的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計(jì)劃》修訂中，日本進(jìn)一步將該指標(biāo)提升至101.1%。除此之外，日本還制定了保障稻米安全的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)立法。《穩(wěn)定主要糧食供需和價(jià)格法》確定稻米和小麥為主要糧食（重要農(nóng)產(chǎn)品），給予重點(diǎn)保護(hù)?！兜久仔掠猛臼褂么龠M(jìn)法》和《記錄稻米交易等信息和傳達(dá)產(chǎn)地信息法》等，也從不同角度最大化稻米自給率，確保國(guó)內(nèi)稻米供應(yīng)絕對(duì)安全。因此，雖然長(zhǎng)期以來(lái)日本主要通過(guò)進(jìn)口保障其糧食安全，谷物自給率不高，但是2020年日本的稻米的自給率卻高達(dá)100%，實(shí)現(xiàn)了稻米絕對(duì)安全。

（三）充分利用國(guó)外資源保障國(guó)家糧食安全

受制于國(guó)內(nèi)自然稟賦的限制，日本積極利用國(guó)外資源維護(hù)本國(guó)糧食安全，特別是充分利用國(guó)外的耕地資源。《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》規(guī)定增加國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)比例配置進(jìn)口量和儲(chǔ)備量，逐漸形成以保障核心糧食國(guó)內(nèi)供應(yīng)穩(wěn)定為前提，同時(shí)積極利用國(guó)外資源、穩(wěn)定糧食國(guó)際供應(yīng)的糧食安全保障體系。一是構(gòu)建多元化糧食進(jìn)口渠道。為了避免糧食進(jìn)口過(guò)度依賴(lài)個(gè)別國(guó)家，日本與眾多國(guó)家簽訂了長(zhǎng)期糧食進(jìn)口協(xié)議，并通過(guò)向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和管理支持等，合作生產(chǎn)日本所需的農(nóng)產(chǎn)品。目前，日本農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源國(guó)已經(jīng)擴(kuò)展到208個(gè)國(guó)家和地區(qū)，糧食進(jìn)口渠道多元化優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯。二是建立海外糧食供應(yīng)鏈。日本在考慮糧食安全保障策略時(shí)，并不僅限于日本本土耕地面積，也注重利用海外耕地資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本有60%的糧食供給①按照熱量計(jì)算。是利用海外土地生產(chǎn)出來(lái)的，其面積超過(guò)日本國(guó)內(nèi)領(lǐng)土面積的170%。日本國(guó)外土地資源利用模式經(jīng)歷了從“海外屯田”到“多元化組合投資”的多個(gè)階段。早期日本對(duì)外農(nóng)業(yè)投資主要以直接收購(gòu)或租賃海外土地或農(nóng)場(chǎng)的模式開(kāi)展，逐漸將海外投資及農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)展到東南亞和中國(guó)，并逐漸規(guī)?；?、常態(tài)化，但因涉嫌直接掠奪他國(guó)耕地而備受爭(zhēng)議。20世紀(jì)末，日本開(kāi)始弱化“海外屯田”模式，采用聯(lián)營(yíng)、訂單生產(chǎn)、建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施模式間接控制外國(guó)土地資源。與此同時(shí)，日本越來(lái)越重視國(guó)際輿論對(duì)其海外農(nóng)業(yè)投資行為的支持。日本政府對(duì)外提倡“負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資”原則，參與《負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資原則》等國(guó)際涉農(nóng)投資規(guī)范的起草，以期能改變國(guó)際社會(huì)對(duì)其早年前“海外屯田”戰(zhàn)略的負(fù)面評(píng)價(jià)，這些行為逐漸獲得了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和支持［13］。在這過(guò)程中，日本政府在對(duì)外農(nóng)業(yè)投資中的所扮演的角色也由直接參與向輔助支持轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)日本企業(yè)加大海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等各環(huán)節(jié)的投資，逐漸演化成為“官民一體”的農(nóng)業(yè)海外投資模式。例如2009年，日本三井公司在巴西購(gòu)置了10萬(wàn)公頃耕地種植大豆，相當(dāng)于日本可耕種耕地面積的2%。三是積極參與國(guó)際糧食治理。在多邊層面，WTO是國(guó)際糧食治理的重要平臺(tái)之一。糧食安全問(wèn)題是WTO項(xiàng)下重要的非貿(mào)易關(guān)注問(wèn)題（non-trade concerns）②非貿(mào)易關(guān)注是指不符合WTO自由貿(mào)易的基本原則，但因?yàn)樯婕皣?guó)民、國(guó)家和世界的多方面社會(huì)福利需要特殊考慮的問(wèn)題，例如農(nóng)業(yè)多功能性、糧食安全、動(dòng)物福利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。。日本參與WTO多邊談判時(shí)，對(duì)減少農(nóng)業(yè)保護(hù)問(wèn)題始終持消極態(tài)度。隨著WTO多邊貿(mào)易談判中農(nóng)業(yè)議題框架的建立，日本開(kāi)始在WTO積極參與農(nóng)業(yè)談判，日本強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)多種功能和對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全的關(guān)注，提出糧食國(guó)際貿(mào)易最優(yōu)先考慮的應(yīng)該是糧食供給的安全性，而不是貿(mào)易的自由性。在雙邊和區(qū)域?qū)用妫毡驹诰喗Y(jié)雙邊或區(qū)域經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定（EPA/FTA）時(shí)，在各種加強(qiáng)國(guó)際合作項(xiàng)下都蘊(yùn)含了保障國(guó)內(nèi)糧食安全的考慮。例如，在與糧食主要進(jìn)口來(lái)源國(guó)的EPA/FTA中，為保障糧食進(jìn)口渠道的暢通，設(shè)置了雙方應(yīng)努力不采取禁止出口措施的條款。

四、我國(guó)糧食安全保障法治體系的構(gòu)建

大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下，我國(guó)糧食安全問(wèn)題面臨更多挑戰(zhàn)，利用國(guó)際市場(chǎng)和資源的難度不斷加大。構(gòu)建糧食安全法治保障體系是國(guó)際通行做法，也是我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的必然要求和全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，將成為我國(guó)深度參與全球糧食治理規(guī)則制定的基礎(chǔ)。全面檢視我國(guó)糧食安全相關(guān)立法可以發(fā)現(xiàn)，涉及糧食安全的內(nèi)容散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》等法律中，糧食生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)備、消費(fèi)各領(lǐng)域均有相關(guān)的法律或行政法規(guī)予以規(guī)范。地方層面，廣東、貴州等多省根據(jù)地方實(shí)踐和情況先后出臺(tái)保障糧食安全地方性法規(guī)。由于糧食安全領(lǐng)域基本法缺失、立法分散、部分法律法規(guī)層級(jí)不夠、銜接不暢的問(wèn)題較為突出，地方性法規(guī)立法尚處于起步階段。我國(guó)應(yīng)在充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確我國(guó)糧食安全法治保障的戰(zhàn)略定位，加快我國(guó)糧食安全法治保障體系的構(gòu)建進(jìn)程。

（一）明確戰(zhàn)略定位

黨的二十大報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全在全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位，并首次在報(bào)告中將“國(guó)家安全”作為一個(gè)獨(dú)立的部分，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全等。糧食是生存之基、百價(jià)之基，糧食安全問(wèn)題不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更事關(guān)國(guó)家總體安全，其不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題，不僅需要考慮國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)等各環(huán)節(jié)的問(wèn)題，更需要考慮國(guó)際環(huán)境和國(guó)際糧食供應(yīng)鏈對(duì)我國(guó)糧食安全的影響。一是堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀?？傮w國(guó)家安全觀是集政治安全、國(guó)土安全等于一體的國(guó)家安全體系。將糧食安全納入總體國(guó)家安全觀的范疇，是我們黨的理論與實(shí)踐創(chuàng)新的重要成果之一。糧食安全法治體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)站在總體國(guó)家安全觀的大局下，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌規(guī)劃糧食安全的戰(zhàn)略布局。二是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。民不賤農(nóng)，則國(guó)安不殆。保障國(guó)家糧食安全，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是關(guān)鍵。糧食安全法治保障體系建設(shè)應(yīng)突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在重要位置，其核心是保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和提供農(nóng)民種糧積極性。綜合實(shí)施補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、金融等一攬子政策措施，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化實(shí)施種糧收入補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化金融保險(xiǎn)政策支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收協(xié)調(diào)發(fā)展。三是堅(jiān)持新發(fā)展理念。加大科技創(chuàng)新的支撐能力，深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，著力提高糧食綜合產(chǎn)能，提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)、中央與地方、生產(chǎn)者與消費(fèi)者、主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)之間的關(guān)系，充分保障各方主體的利益。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護(hù)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。四是利用好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。既要立足國(guó)內(nèi)，做好制度規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，保障國(guó)內(nèi)糧食的生產(chǎn)和供給，又要放眼國(guó)外，時(shí)刻觀察國(guó)際動(dòng)向，研判國(guó)際環(huán)境、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等變化給國(guó)內(nèi)糧食安全帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)主動(dòng)作為，積極參與全球糧食治理，提高我國(guó)在全球糧食規(guī)則制定中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，在保障我國(guó)糧食安全的同時(shí)，維護(hù)世界糧食安全。因此，糧食安全法治保障不能僅從國(guó)內(nèi)層面出發(fā)，更需要放在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的背景下去思考，充分考慮其重要的戰(zhàn)略意義。

（二）糧食安全法治保障的國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略

1. 盡快出臺(tái)糧食安全保障法。糧食安全保障法是我國(guó)保障糧食安全的基本法，是我國(guó)糧食安全法治保障體系建設(shè)的重要一環(huán)。需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行綜合發(fā)力：一是加強(qiáng)糧食安全供應(yīng)鏈韌性。通過(guò)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、農(nóng)業(yè)信息平臺(tái)搭建與互聯(lián)、農(nóng)業(yè)信貸與災(zāi)害保險(xiǎn)等全環(huán)節(jié)創(chuàng)新，提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力和供給效率。二是確定糧食安全保障優(yōu)先序。保障國(guó)內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)保供，尤其是口糧絕對(duì)安全，是糧食安全法治保障的核心內(nèi)容。可借鑒日本保主糧的經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮可替代性、進(jìn)口集中情況、比較優(yōu)勢(shì)等因素，確立糧食保障優(yōu)先序。目前我國(guó)大豆進(jìn)口依賴(lài)已成必然，玉米進(jìn)口也在所難免?，F(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)當(dāng)將確保稻米和小麥基本自給作為國(guó)家糧食安全保障的第一優(yōu)先序，制定專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。與此同時(shí)，努力降低玉米和油料作物的進(jìn)口依賴(lài)。三是構(gòu)建國(guó)家糧食安全預(yù)警體系。借助大數(shù)據(jù)手段，對(duì)可能影響國(guó)家糧食安全的因素進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估和預(yù)測(cè)，并及時(shí)作出反應(yīng)和預(yù)案?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了國(guó)家建立糧食安全預(yù)警制度，采取措施保障糧食供給，但是對(duì)于預(yù)警制度則缺乏具象構(gòu)造。糧食安全保障法需要著眼于指標(biāo)、主體、程序、責(zé)任等維度，對(duì)糧食安全預(yù)警體系予以完善。

2. 加強(qiáng)糧食安全保障法律制度體系化建設(shè)。糧食安全法治保障體系的構(gòu)建不能單純依靠出臺(tái)糧食安全保障法，而應(yīng)當(dāng)以糧食安全保障法為依托，搭建糧食安全法治保障體系的“四梁八柱”，進(jìn)行體系化的制度安排。糧食安全法治保障體系需要保障生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)備、消費(fèi)等多環(huán)節(jié)的暢通運(yùn)行，考慮政府與市場(chǎng)、中央與地方、國(guó)際與國(guó)內(nèi)等多層面之間的互動(dòng)關(guān)系，平衡協(xié)調(diào)糧食生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，以及主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)之間多主體之間的合法利益。因此，我國(guó)糧食安全保障法治體系建設(shè)需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，優(yōu)化中央與地方的權(quán)責(zé)配置，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)協(xié)同共治，平衡多元主體的利益訴求，建立激勵(lì)和保障機(jī)制。同時(shí)，要關(guān)注國(guó)際規(guī)則的變化對(duì)我國(guó)糧食安全相關(guān)政策空間的影響，及時(shí)作出更新和調(diào)整，以期在滿(mǎn)足國(guó)際規(guī)則框架下?tīng)?zhēng)取最大利益。

（三）糧食安全法治保障的國(guó)際戰(zhàn)略

全球糧食國(guó)際規(guī)則的重心正從“邊境前”深入到“邊境后”，因此，國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的雙向互動(dòng)將更加深入。規(guī)則博弈的主要方向已由傳統(tǒng)的降低關(guān)稅、擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入等邊境措施逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)規(guī)制、環(huán)境可持續(xù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人權(quán)保護(hù)等，這些規(guī)則更深入地嵌進(jìn)全球糧食安全治理的規(guī)則體系。“邊境后”領(lǐng)域各方觀點(diǎn)差異巨大，規(guī)則博弈的復(fù)雜性上升，規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)日益激烈，涉及我國(guó)國(guó)家安全的各個(gè)方面。這個(gè)意義上，國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的互動(dòng)涉及的范圍更廣、層次更加深入。因此，提升我國(guó)在全球糧食安全治理機(jī)制的話(huà)語(yǔ)權(quán)，特別是議題設(shè)定和規(guī)則制定的能力，通過(guò)國(guó)內(nèi)糧食安全法治保障體系建設(shè)向外傳導(dǎo)，不僅為我國(guó)更加深入地參與糧食安全治理規(guī)則制定拓展空間，更是維護(hù)我國(guó)其他領(lǐng)域法治安全的重要途徑。

1. 穩(wěn)定糧食進(jìn)口。一是開(kāi)辟多元化進(jìn)口渠道。在維持現(xiàn)有糧食渠道的基礎(chǔ)上，積極拓展多元化增加糧食進(jìn)口渠道，打造更加多元、更加緊密的糧食貿(mào)易伙伴關(guān)系，分散由于單一進(jìn)口渠道造成的供給缺口和糧價(jià)飆升風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化進(jìn)口比例。建立進(jìn)出有序、敏捷靈活的進(jìn)出口調(diào)節(jié)機(jī)制，堅(jiān)持應(yīng)保盡保的原則，避免短時(shí)間內(nèi)大量進(jìn)口對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)造成嚴(yán)重沖擊，時(shí)刻警惕類(lèi)似大豆產(chǎn)業(yè)淪陷的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

2. 實(shí)施海外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略。我國(guó)資源稟賦有限，僅利用國(guó)內(nèi)資源保障所有品種自給難度較大，實(shí)施海外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略能一定程度上緩解這一壓力。但目前我國(guó)利用國(guó)際資源保障糧食安全的能力較弱，國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃尚不清晰，配套支持政策較少。大部分企業(yè)涉外風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱、涉外人才欠缺、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)能力不足、對(duì)國(guó)外法治環(huán)境評(píng)估不充分，我國(guó)海外農(nóng)業(yè)投資未能形成規(guī)模和體系。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外投資戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，利用中國(guó)雙邊投資協(xié)定（BITs）升級(jí)契機(jī)，將深化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資與合作納入其中，為涉農(nóng)企業(yè)海外利益保障提供有效的法律支持。鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)“走出去”，鼓勵(lì)支持企業(yè)通過(guò)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、訂單生產(chǎn)、并購(gòu)等模式直接對(duì)外投資，扶持國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)涉足全球糧食供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源，建立海外糧食供應(yīng)鏈體系。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)對(duì)外投資發(fā)生的國(guó)家大多是投資環(huán)境較差的國(guó)家，在這些國(guó)家面臨的政府違約等風(fēng)險(xiǎn)較大，因此加強(qiáng)農(nóng)業(yè)海外投資風(fēng)險(xiǎn)防范具有重要的意義。綜觀全球，涉農(nóng)投資爭(zhēng)端時(shí)有發(fā)生，且近年來(lái)呈現(xiàn)出不斷增多的趨勢(shì)，需要加快研究進(jìn)程，為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供法律支撐。

3. 積極參與全球糧食安全治理。在全球糧食安全治理領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)雖一致認(rèn)為糧食安全需要多邊規(guī)則和機(jī)制來(lái)進(jìn)行規(guī)制，但是目前對(duì)于國(guó)際糧食安全治理的具體渠道、方式、內(nèi)容尚未達(dá)成一致。各方正在尋求有效的多邊機(jī)制，推動(dòng)全球糧食安全治理機(jī)制向前發(fā)展。糧食安全是習(xí)近平總書(shū)記在第76屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論時(shí)提出的“全球發(fā)展倡議”中八大重要合作領(lǐng)域之一。強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)際合作確保全球糧食安全，讓世界人民擺脫饑餓，推動(dòng)更多的國(guó)家和地區(qū)提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)能力，最終實(shí)現(xiàn)共同繁榮。面對(duì)全球糧食安全治理機(jī)制亟待變革，中國(guó)可以通過(guò)以下路徑參與全球糧食安全治理體系建設(shè)：一是在多邊層面，積極推進(jìn)聯(lián)合國(guó)、G20、WTO等多邊平臺(tái)關(guān)切糧食安全問(wèn)題，以我國(guó)糧食安全法治體系為藍(lán)本提出參與南北和南南糧食安全治理合作的提案，提升我國(guó)在國(guó)際糧食治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，避免由于糧食貿(mào)易問(wèn)題政治化對(duì)我國(guó)和國(guó)際糧食供給造成沖擊。二是充分利用現(xiàn)有雙邊或區(qū)域機(jī)制，利用雙邊或區(qū)域共識(shí)打造包容性糧食安全治理平臺(tái)。例如，在中國(guó)—東盟合作、“一帶一路”合作中加入糧食安全合作議題，建立區(qū)域糧食安全治理機(jī)制，并逐步擴(kuò)大糧食安全合作范圍。三是打破世界范圍內(nèi)糧食生產(chǎn)、流通的信息壁壘，建立全球糧食安全預(yù)警機(jī)制，防止糧食安全風(fēng)險(xiǎn)在全球范圍內(nèi)引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”。中國(guó)和廣大發(fā)展中國(guó)家亟須積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)知識(shí)數(shù)據(jù)中心建設(shè)，強(qiáng)化糧食安全保障能力。