龔 微

（西南大學法學院，重慶 400715）

2023 年8 月日本正式啟動將首批福島核污染水排放入海的計劃。早在該計劃出籠后，即受到日本國內及國際社會的聲討和譴責，對此，日本政府和東京電力公司以及部分國家、研究機構和研究者卻將東京電力公司福島核電站產生的核污染水稱為“處理過的水”，并將其與一般核電站正常運行產生的冷卻廢水進行對比，否認其為“核污染水”，甚至有日本政客宣稱“可以飲用”。然而，一般核電廠運行的廢水是用于冷卻保護堆芯的安全殼，并不會直接與堆芯核燃料接觸。而日本福島核電站因最高等級核事故而產生的核污染水，并非正常核電廠產物，包含因海嘯而涌入核電站反應堆的海水、事故當下用來為破損反應堆降溫的海水、因堆芯結構受損而在過去十余年間持續(xù)滲入的地下水和雨水等。所含的放射性物質與正常運行的核電站排放的廢水性質上屬于不同類型、完全不可相提并論。然而日本政府、福島核電站運營方東京電力公司堅稱排放“處理水”并不違法。一些國外學者，特別是日本學者認為《聯(lián)合國海洋法公約》和《倫敦傾廢公約》及其議定書等國際法規(guī)范存在將陸源污染物向海洋傾倒的國際立法空白，現(xiàn)有有效國際公約的規(guī)定無法規(guī)制日本排污行為［1-2］。還有主張海洋法和福島“核廢水”出現(xiàn)海洋環(huán)境轉向［3］。事實上，向海洋排放的是直接接觸核燃料受到污染的水，雖然經過處理但性質上仍然屬于核污染水。日本將受到核污染的上百萬噸水排放到太平洋，是核污染水處置的一種，屬于核活動。核污染水排海行為，既屬于海洋污染舉動，也屬于核活動，是特殊性質的核材料污染海洋環(huán)境。核污染水排放入海具有跨界性，直接影響到周邊國家。日本福島核污染水處置是核污染水污染海洋問題，除了適用《聯(lián)合國海洋法公約》《倫敦傾廢公約》及其議定書之外，還應適用國際法上公認的核安全原則，履行該原則下蘊含的國際法義務。

1 福島核污染水處置應遵守核安全原則

具有顯著的跨國界影響的日本福島核污染水處置是重大的國際核安全問題，絕不是日本可以自行決定的單純國內事項。對于核污染水的處置需要遵守國際法上的核安全原則。所謂核安全，國際原子能機構在其關于術語的出版物中，是指“為實現(xiàn)正常的工況運行，防止事故發(fā)生或減輕事故后果，從而保護工作人員、公眾和環(huán)境免受不正當?shù)碾婋x輻射危害”。國際原子能機構在術語中進一步說明，在其包括安全標準系列文件在內的各種出版物中除非特別說明，使用的“安全”皆是指“核安全”［4］。所謂核安全原則，是指應當考慮風險和收益的平衡，當風險超過收益時，給予保護公共健康、安全和環(huán)境的優(yōu)先權［5］。核安全原則作為核法律的一項基本原則已經被國際和各國的核法律文件所確立，福島核污染水處置應當全面遵循核安全原則。

1.1 《核安全公約》中的核安全原則

在震驚全世界的切爾諾貝利核電站事故之后，《核安全公約》于1994年在維也納外交會議上得到通過，并于兩年后生效。日本是《核安全公約》的締約國［6］?！逗税踩s》在序言中提出“認識到核設施事故有超越國界影響的可能性”，并在公約第一條中提出“在世界范圍內實現(xiàn)和維持高水平的核安全”“保護個人、社會和環(huán)境免受來自此類設施的電離輻射的有害影響”和“防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時減輕此種后果”等三大目標?！逗税踩s》第十條要求 “每一締約方應采取適當步驟確保從事與核設施直接有關活動的一切組織為核安全制定應有的優(yōu)先政策”。該條規(guī)定明確地指出了核安全是核設施有關活動的優(yōu)先考量。

《核安全公約》在其定義條款中指出，該公約的適用對象是與核設施有直接關系活動，主要指陸基民用核動力廠，也包括貯存、裝卸和處理放射性材料的設施。東京電力公司在福島核事故之后，在福島第一核電站內建造儲水罐存儲了上百萬噸核污染水。2013 年日方試運行了多核素處理系統(tǒng)（Advanced Liquid Processing System， ALPS），號稱能對核污染水進行過濾和凈化處理。在核污染水排海方案中，多核素處理系統(tǒng)是關鍵［7］。然而，自開始試運行以來，日方處理核污染水的關鍵設施多核素處理系統(tǒng)不斷出現(xiàn)問題，有效性和長期可靠性沒有經過第三方認證，無法確保經處理的核污染水達到排放標準［8］。

經過十年的試運行，2022 年3 月該系統(tǒng)才獲得日本原子能規(guī)制委員會頒發(fā)的“檢查合格”，而日本政府2021年就已經正式宣布了核污染水排海計劃。顯然，所謂的“檢查合格”是事后的補授，是對日本政府強行排海政策已既成事實的無奈追認。海洋科學專家對多核素處理系統(tǒng)處理的核污染水排海并不認可。美國夏威夷大學馬諾阿分校凱瓦洛海洋實驗室主任羅伯特·里士滿表示，實驗室科學家已經審查了東京電力公司與日本政府提供的所有數(shù)據(jù)，并參觀了福島核電站，但是關于放射性物質氚和碳14的問題沒有得到解答。羅伯特主任強調核污染水傾倒入太平洋的做法并不推薦［9］。福島核污染水的排放時間跨度在20 年或30 年以上，而核污染水處理設施卻是倉促上馬的應急工程，國際上并無運用先例，處理技術上還存在明顯的漏洞，實際運行中也是問題不斷，整個設施的安全性大為存疑、難以保障。

福島核污染水因核電站安全事故而大量產生，日本對具有強烈放射性的核污染水進行處理而建設的多核素處理系統(tǒng)建設在福島第一核電站廠區(qū)之內，屬于《核安全公約》中規(guī)定的核設施。日本通過多核素處理系統(tǒng)這一設施將福島核污染水進行所謂的處理之后，分批排放進入太平洋應適用其已經批準的《核安全公約》。

1.2 《基本安全原則》中的核安全原則

《核安全公約》規(guī)定的安全優(yōu)先原則在適用時還需要明確具體的安全標準?！对幽軝C構規(guī)約》第3條在對機構職能進行規(guī)定時，第6 款專門指出，國際原子能機構有權制定或通過盡量減少對生命和財產危險、保護健康的安全標準，并對這些標準的適用作出相應規(guī)定。國際原子能機構據(jù)此授權條款專門出版的《基本安全原則》偏重從核安全技術層面對利用核能和電離輻射相關行為與管理活動提出的基本要求，被認為是國際原子能機構制定的所有核安全領域具體安全要求和安全導則的基礎和統(tǒng)領性標準［10］。國際原子能機構制定的安全標準系列中，頂端是《基本安全原則》［11］?！痘景踩瓌t》對核安全作為基本原則的內涵從十個方面作了專業(yè)、詳盡的闡述。

從法理上分析，《基本安全原則》是國際原子能機構根據(jù)《原子能機構規(guī)約》授權所制定的安全標準。標準與法律共同對同一對象發(fā)揮規(guī)范作用，標準與法律融合的基礎是二者具有的共性，即規(guī)范性和對秩序的追求；標準與法律融合的內因是二者具有的互補性，外因是二者的領域不斷擴大導致標準與法律規(guī)范領域的重疊［12］。在環(huán)境法上，通過法律授權專業(yè)的主管部門制定專業(yè)性較強的科技標準規(guī)范并適用于不同環(huán)境利用行為，它們可以彌補環(huán)境立法的不足，體現(xiàn)出環(huán)境法律關系主體在環(huán)境法律規(guī)范適用上的預見性、確定性［13］。制定指南和標準可以更精確地實現(xiàn)核設施與核活動安全的目標，貫徹落實《核安全公約》的規(guī)定。

《基本安全原則》作為國際原子能機構制定的指南與標準具有廣泛的適用范圍，既包括核設施也涉及核活動。所謂核活動一般包括：工業(yè)、研究、醫(yī)學和其他用途輻射源的生產、使用和進出口；也包括放射性廢物管理活動，如流出物的排放等［14］。相對于《核安全公約》而言，《基本安全原則》適用范圍更為廣泛，屬于廣義的核安全原則。

1.3 國內法上的核安全原則

由國際原子能機構法律實務辦公室為援助各國核立法而制定、提供的《核法手冊》中將核安全列為首要原則。當今世界的核法律中，國際和各國法律法規(guī)都將 “安全”規(guī)定為首要原則［15］。

芬蘭在1987 年制定的《核能法》中規(guī)定“核能的利用必須安全”。俄羅斯《原子能利用聯(lián)邦法》也明確規(guī)定“法律規(guī)制原子能的目的和原則包括原子能利用的安全”［10］。美國、加拿大、法國和格魯吉亞等國還專門制定以核安全為主題的法律：《核安全、發(fā)展和示范法》《核安全與控制法》《核領域透明與安全法》和《核與輻射安全法》等。我國也制定了《核安全法》強調安全第一，在第4條明確規(guī)定了核安全原則。

日本的核立法規(guī)定了核安全原則。在《原子能基本法》第二條“以確保安全為宗旨”的規(guī)定，明確了日本原子能利用的基本方針［16］。該法設立專門的原子能安全委員會管理有關確保安全方面的事項，其在級別上與負責日本原子能研究、開發(fā)和利用的原子能委員會并列。該基本法還規(guī)定，為防止輻射損傷、確保公眾安全，對有關放射性物質及射線發(fā)生裝置的制造、出售、使用和測定等問題以及有關保安和保健方面的措施另作法律規(guī)定［17］?！对幽芑痉ā穼⒑税踩袨榛痉结?，不僅僅包括核開發(fā)活動的安全，還專門規(guī)定了公眾安全并要求另行立法詳盡規(guī)制。

在日本《原子能基本法》的框架之下，國會還制定了《原子爐等規(guī)制法》《原子力災害對策法》《放射性污染特措法》等法律。其中《原子爐等規(guī)制法》第1 條規(guī)定“對熔煉、加工、儲存、再處理以及廢棄和核反應堆的建設和運行等進行必要的管制，以應對大規(guī)模自然災害、恐怖主義和其他犯罪行為”。日本政府做出排海決定，違反了《原子爐等規(guī)制法》對于核廢棄物進行必要規(guī)制的規(guī)定［18］。還有學者認為，日本國內法規(guī)制體系相對嚴格使得日本政府將核污染水從國內排放轉移到海洋排放［19］。

上述國際法與代表性國家的國內立法在核安全方面的表述雖然形式上各有側重，內容上略有差別，但是在性質上都共同認可了核安全在核法律中的重要地位。核安全原則是國際社會整體、世界各國和各國人民共同認可的基本原則。聯(lián)合國安全理事會第6191 次會議一致通過第1887（2009）號決議，在針對鼓勵謀求維持或發(fā)展本國相關領域能力的國家在降低擴散風險的同時，也要求各國恪守保障、安全和安保方面國際最高標準的框架下，為確保開發(fā)核能和平利用而作出努力。該決議并未區(qū)分核設施安全與核活動安全，著重強調了開發(fā)核能與和平利用總體上應恪守安全方面的最高標準。聯(lián)合國安理會的決議與《核安全公約》《基本安全原則》《核法手冊》等國際條約和國際法律文件從國際層面上規(guī)定了各國應當履行的核安全義務，也對各國的國內核安全立法產生了直接影響。核安全原則適用對象通常都包括核設施與核活動，是廣義的核安全原則。國際法與國內法對廣義核安全原則的全面認可，使得其被賦予了廣泛的法律約束力，對于各國的核設施與核活動皆可以適用。

“每一國均有責任一秉誠意履行其依公認之國際法原則與規(guī)則所負之義務”是聯(lián)大決議《關于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》中的直接規(guī)定，也是善意履行國際義務這一國際法基本原則的基本內涵之一。法律原則與規(guī)則類似，皆可以為國際法主體規(guī)定權利義務。福島的核污染水排放入海是新近出現(xiàn)的跨境污染事件，排放數(shù)量之巨、持續(xù)時間之久、影響范圍之廣皆為史無前例。相關的國際法規(guī)則仍在協(xié)商、談判、權衡之中，尚未產生。核安全原則是《核安全公約》及國際原子能機構相關法律文件，包括日本在內的世界主要國家核立法所直接規(guī)定和廣泛認可、長期適用的一般法律原則。在具體國際法規(guī)則尚處于形成中的情勢下，適用法律原則為有關國家和國際組織界定法律義務，在理論與實踐上均是可行的。

2 福島核污染水排海違反了核安全原則下的國際法義務

《核安全公約》規(guī)定了基礎性的核安全原則，《基本安全原則》則進一步載明了具體的實施細則與標準?！痘景踩瓌t》所包括的標準與細則中包括了十項內容，分別從主體、客體和內涵等方面全面規(guī)定了《原子能機構規(guī)約》締約國的法律義務。《基本安全原則》規(guī)定核安全原則的客體既包括核設施，也包括核活動。主體既包括了核活動運營組織和個人，也包括國家政府。政府負責在其國家法律體系內通過必要的法律、法規(guī)和其他標準和措施，以有效履行其所有國際義務和國家責任。核安全原則既是《核安全公約》中概括、抽象的原則，也已在《基本安全原則》下演化為具體的、可履行的義務。

核安全原則下產生的國家義務在性質上是一種注意義務，與國際法上作為習慣法存在的應有注意義務的精神是一脈相承的，可以視作應有注意義務在國際核法領域的體現(xiàn)。應有注意義務并不要求實現(xiàn)特定目標，但要求相關法律主體盡到最大努力［20］。核安全原則下的法律義務并未規(guī)定各主體實現(xiàn)某個特定的目標，但要求相關主體保持必要的注意，謹慎地采取最優(yōu)化防護行動，預防各種風險，盡力將各種核輻射的危險與風險降到合理可行盡量低的水平。

2021 年4 月，日本政府宣布了福島核污染水排海計劃，招致周邊國家和國際社會的反對。日方邀請國際原子能機構開展有關評估審查。2023 年7 月，國際原子能機構發(fā)布題為《關于福島第一核電站多核素處理系統(tǒng)“處理水”安全審查的綜合報告》。隨后，日方正式啟動了核污染水排放入海方案。福島核電站所排放的大量核污染水進入海洋，實質是以損害周邊國家、太平洋沿岸國家民眾的權利與利益為代價以維護日本本國短期私利的行為。日方這些做法既不道德，也直接違反了核安全原則下國家應遵守的法律義務。國際原子能機構報告存在局限性和片面性，對核安全原則下的國家義務的解讀并不準確和完整，各國和國際社會不應也不能將該報告當作排海的“許可證”。福島核污染水排放入海違反了核安全原則下由《基本安全原則》所規(guī)定的最優(yōu)化防護義務、預防義務和合理可行盡量低義務等三大義務。

2.1 違反最優(yōu)化防護義務

《核安全公約》第10條以“安全優(yōu)先”為標題，要求“一切組織為核安全制定應有的優(yōu)先政策”?！痘景踩瓌t》在此基礎上進一步規(guī)定“必須實現(xiàn)防護的最優(yōu)化，以提供合理可行的最高安全水平”。對于防護的最優(yōu)化，《基本安全原則》明確指出，對引起輻射危險的設施和活動應提供最高安全水平，在無不當限制的情況下，應采取合理可行的措施來實現(xiàn)最優(yōu)化。

最優(yōu)化防護所要求的具體標準包括范圍、數(shù)量、危險程度等方面，與最新可得技術直接相關。歐盟理事會在福島核事故后通過《修訂建立共同體核設施核安全框架的第2009/71/號指令》，在序言中特別要求大力加強核安全，并強調“為此應利用最先進的知識和技術，同時考慮到最新的國際安全要求”。最佳可得技術要求盡最大努力來避免和減少環(huán)境損害，是國際環(huán)境法的一個非常重要的新概念、新標準［21］。國際法院在烏拉圭河紙漿廠案判決中適用該概念，指出烏拉圭所建設的紙漿廠使用了業(yè)界公認的最佳可得技術［22］。很多國家和組織主張在生態(tài)治理中基于整體性視角廣泛適用最新、最佳可得技術。

日本政府的經濟產業(yè)省于2020年2月10日發(fā)布的核污染水處理報告，共提出了5 種處理核污水的方案，分別是地層注入（將核污染水注入2 500 m 左右深的地層結構中）、海洋排放、固化填埋（把核污染水和水泥等材料混合成固態(tài)后埋入地底）、蒸汽排放（將核污染水進行蒸發(fā)，通過排氣管道排入大氣）、電解排放（將核污染水進行電解反應，將生成的氫氣排入大氣）［23］。上述5 種處理方式的成本是有差異的。其中，地層注入的方式至少需要180億日元，其中還不包括監(jiān)測成本，處理耗時至少104個月，后期監(jiān)測需要912個月；蒸汽排放需要349億日元，耗時120個月；電解釋放需要1 000 億日元，耗時106 個月；固化填埋需要2 431 億日元，處理耗時98 個月，后期監(jiān)測需要912 個月；海洋排放的成本為34 億日元，耗時為91 個月［24］。從上述分析可以看出，日本直接選擇海洋排放的方案，顯然是基于成本的考量。無論從時間成本還是金錢成本上來看，海洋排放的方式在金錢和時間上的花費都是最低的［25］。在存在多個可行的替代辦法可供選擇的情況下，仍然堅持選擇海洋排放，其考量依據(jù)顯然是基于成本。日本選擇將福島核污染水排海的成本雖然最低，然而帶來的危害最大。日本學者指出“日本的法律政策產生了不良影響，阻礙了將安全作為最高優(yōu)先事項的推廣”［26］。

國際原子能機構的綜合評估報告只被允許評估排海這個方案，相關工作組的授權和所接觸的數(shù)據(jù)資料皆是受限的。在未與利益相關方面充分論證其他可行處置方案的情形下，直接、武斷地行使行政權力選定了核污染水排放的處理方案，違反了核安全原則包含的最優(yōu)化保護義務。相關文件在形式和內容上都存在諸多顯著缺陷。

2.1.1 縮限評估范圍

日本政府經濟產業(yè)省的處理報告雖然提出了5 種處理方案，但并未深入分析、論證就直接選擇成本最低的將核污染水進行一定處理后向海洋排放的方式。國際原子能機構的關于核污染水排海問題的綜合評估報告，雖然也多處提及核安全原則，運用具體標準分析了日本的核污染水排放入海的行為，但評價報告只針對日本政府單方面選擇的海洋排放方案進行評價。在招致廣泛批評之后，原子能機構辯稱此舉是應日本政府請求提供援助而開展審查評估。日方在其援助請求中給予機構工作組授權的有限，事先排除了其他處置方案的評估。綜合報告也澄清并沒有建議日方采用排海方案［27］。

作為環(huán)境影響評價的基本內容，對擬議行動方案及其可供選擇的其他方案一并評估以及公眾參與評價和決策全過程，是必不可少的，它們是環(huán)境影響評價制度的核心和精髓［13］?！逗Ｑ蠓üs》在規(guī)定環(huán)境影響評價的條款中包含了模糊的規(guī)定“在實際可行范圍內”這一表述，實質上賦予締約國在決定影響評價內容上較大的自由裁量空間。這一模糊處理主要是考慮到發(fā)展中國家的特殊需要和有限的能力［28］。對于能力更強的發(fā)達國家而言，不能將“在實際可行范圍內”作為逃避或減輕環(huán)評義務的借口［29］。在評判日本核污染水排海影響評價的內容時，不能將其視為普通發(fā)展中國家，而應對其適用發(fā)達工業(yè)化國家的標準。

2.1.2 偷換核心概念

核安全原則要求各締約國履行最優(yōu)化防護義務，日本政府經濟產業(yè)省的處理報告完全無視最優(yōu)化防護義務，對此并未提及。而國際原子能機構的綜合評估報告將“最優(yōu)”偷換為“優(yōu)化”。一種前所未有的、持續(xù)數(shù)十年、影響可到全世界的核污染水排海處理方案，在沒有與其他處理方案進行比較的情況下，談何最優(yōu)？綜合評估報告所作出的“制定了優(yōu)化保護的要求”的結論存在明顯的邏輯缺陷。只對多核素處理系統(tǒng)處理后排放入海一種方案進行評價，顯然無法符合原子能機構自身對核安全原則所制定的“最優(yōu)化處理”“最高安全水平”的標準要求。面對這個巨大的邏輯漏洞，在綜合評價報告作結論時，不得不心虛地表示“如果今后有任何改變與排放有關的參數(shù)的決定，就應該進行進一步的研究，以優(yōu)化保護，并對其進行評估”，為自己偷換概念的悖理行為留下后手。

2.1.3 忽略不同意見

對日方核污染水排海方案的綜合審查評估名義上由國際原子能機構總干事任命的獨立專家工作組完成。然而，所謂的綜合評估報告對于國際專家的不同意見、反對的聲音視而不見，刻意進行屏蔽。報告的有關結論未充分反映所有參加評估工作各方專家的意見，并未獲得各方專家一致認可，而正式發(fā)布的報告中對不同意見只字未提。據(jù)有關參與評估的專家披露，國際原子能機構秘書處收到專家不同的反饋意見后，也未再次與各方專家就報告修改及意見采納情況進行討論達成協(xié)商一致，就倉促發(fā)布了該報告［30］。綜合評估報告沒有參與專家的簽名，有關結論并未獲得所有參加評估工作各方專家一致認可，顯然也未能充分反映各方面的不同意見。該報告也在顯著位置強調不反映原子能機構成員國的觀點、不對使用本報告可能產生的后果承擔任何責任。

2.1.4 經濟壓倒安全

福島核電站的營運方東京電力公司是日本收入最高的電力公司，也是全球最大的民營核電商。電力企業(yè)是日本政治家選舉中政治獻金的重要來源之一，甚至日本經濟主管部門即經濟產業(yè)省中有許多有電力企業(yè)任職經歷的官員。長期以來，“許多核電站操作管理人員將生產的連續(xù)性視為最高優(yōu)先事項”［31］。

福島核事故后，曾經的行業(yè)龍頭即東京電力公司也因核事故導致的系列危機賠付了大量資金，深陷財務危機［32］。2012 年，日本政府為了避免東京電力公司破產，使其繼續(xù)開展福島核事故賠償及反應堆報廢工作，向東京電力公司注入了10 000 億日元資金，完成了實際國有化程序。日本政府在處理福島核污染水問題上延續(xù)了以往處理核事故時的一貫做法，試圖繼續(xù)保住東京電力公司這一具有舉足輕重地位的行業(yè)龍頭。既要保住其擁有先進的核事故處理包括核污染水處理能力的形象，又不能讓事故處理的負擔過于沉重，因此利用多核素處理系統(tǒng)等凈化程序走個過場，然后把核污染水一排了之成為日本當局的“最優(yōu)選項”［33］。日本政府經濟產業(yè)省所成立的處理水處置委員會的專家委員會被曝在首次開會時就已經確定了“排?！狈桨福驗樵摲桨浮坝袑嶋H操作經驗，技術風險最低，費用最少”［34］。日方決策邏輯更傾向于在諸多方案中單純選擇經濟成本更低的方案，而沒有考慮到除經濟成本之外的環(huán)境風險成本，尤其是跨境環(huán)境風險成本［35］。日本方面對處理方案的選擇無視國際公共利益，堅持選擇的核污染水排海是眾方案中經濟成本最低和耗時最短，然而危害與風險最大的一種。

2.2 違反預防義務

國際原子能機構提交的綜合評價報告是基于日本單方面提供的數(shù)據(jù)和資料而進行的分析和考察并作出有關判斷。國際原子能機構的報告也承認，日方采用的多核素處理系統(tǒng)不能去除核污染水中的所有放射性核素［27］。該評估方式所分析的核污染水數(shù)據(jù)樣本是有限的，且“據(jù)日方自己公布的數(shù)據(jù)，經多核素處理系統(tǒng)的核污染水仍有70%以上未達到排放標準，需再次凈化處理”［36］。按照日方計劃，核污染水排放入海后續(xù)時長在30 年以上。日方和國際原子能機構的報告均未涉及多核素處理裝置的長期有效性和可靠性。福島核污染水排海帶來的各種風險和危險被選擇性地屏蔽了。

《核安全公約》重視預防，第1條在規(guī)定公約目的時就明確要求防止帶有放射后果的事故發(fā)生，以及一旦出現(xiàn)事故，應減輕此種放射性后果?！痘景踩瓌t》延續(xù)這種模式，在述及各國的預防義務時，從危險預防和風險預防兩方面展開。

2.2.1 違反危險預防義務

《基本安全原則》在強調防護的最優(yōu)化義務后也指出，防護本身并不能保證任何個人都不會承受無法接受的傷害危險。因此，必須將劑量和輻射危險控制在規(guī)定限度的范圍內。為了防御現(xiàn)實的危險，《基本安全原則》明確“必須做出一切實際努力防止和減輕核事故或輻射事故”。

福島核電站的運營方東京電力公司和日本政府在核事故處理過程中，遲報、瞞報、誤報和操作失誤的事件頻繁發(fā)生。福島核電站事故常被認為是天災，但是天災發(fā)生之后的人禍也不可忽視。原子能機構在福島核事故之后的調查發(fā)現(xiàn)，日方在核電廠的選址和設計以及國家的應急準備方面存在嚴重缺陷，而且立法和監(jiān)管框架不完整和不明確［37］。福島第一核電站在選址問題上，東京電力公司、核電監(jiān)管部門和日本政府就對曾經在1896 年出現(xiàn)的高達38 m 的三陸（Sanriku）海嘯未予重視［38］。將35 m的天然海濱懸崖減到5.7 m，認為有足夠的高度可以承受海嘯的預期力量［37］。設計上的缺陷、缺乏專業(yè)知識、指揮混亂、應急措施上缺乏決斷等導致福島核事故擴大。對此，日本多家機構發(fā)布調查報告證實福島核電站事故是“人禍”［39］。俄羅斯也在福島核電站事故后的《核安全公約》締約方會議上指出，這類事故“可能是由自然和人為來源的若干因素同時造成的”［40］。

核電站運營方東京電力公司對核污染水排放造成的危險重視不足，曾多次試圖隱瞞。如2011 年6 月以后，東京電力公司曾長期聲稱沒有新的核污染水排入海洋。然而，隨著2013年一系列核污染水泄漏事件曝光，東京電力公司當年7 月終于承認有高濃度核污染水泄漏入海。日本政府在核污染水監(jiān)測工作方面也存在著不負責任和敷衍塞責的情況。有報道指出，監(jiān)測數(shù)據(jù)的公布不規(guī)范，信息的透明度較低，并且多次出現(xiàn)了數(shù)據(jù)造假和隱瞞的情況。這些事實的曝光無疑揭示了日本政府在核污染水排放計劃上的虛假與不誠信［30］。

日本學者大鹿靖明［41］深入幕后調查數(shù)百人后指出，發(fā)生堆芯熔毀的并不僅僅是核電站反應堆的核燃料棒，還有問題企業(yè)東京電力公司的管理層、責任部門經濟產業(yè)省的官員們、原子能部門的核電專家們、只顧保全自己債權的銀行家們、埋頭于瘋狂政治斗爭的政客們。正是這些金錢算計、專業(yè)失誤、政治爭斗使得原本是可以控制在中低級4級的福島核事故，由于日本各方面的處理失當被硬生生地發(fā)展到了最高級7級，泄漏了大量放射性物質給當?shù)厣鐣腿嗣駧砹松钪氐臑碾y。

2001 年日本福島已經發(fā)生了等級最高的核事故，三個爆炸的機組向周邊的土地、大氣和海洋釋放了大量的放射性物質。這些狀況的出現(xiàn)已經直接違反了核安全原則。 2023 年8月日方再次將大量核污染水排放入太平洋并計劃今后排放多達百萬噸的核污染水。這些核污染水排海不僅僅損害當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境，還將隨著洋流污染到太平洋沿岸國家甚至全世界。排放行為違反了一般國際法上的國家義務，也嚴重違反了核活動安全原則，不僅僅嚴重地危及當?shù)孛癖姷陌踩步o太平洋沿岸乃至世界人民帶來現(xiàn)實危險。日方對此并未進行深刻的反省。反而試圖以“處理水”的名義繼續(xù)排放核污染水，恐將給世界造成新的二次傷害。

2.2.2 違反風險預防義務

《基本安全原則》指出“必須保護當前和今后的人類和環(huán)境免于輻射風險”。輻射危險可能跨越國界，而且可能長時間持續(xù)存在。在判斷控制輻射危險的措施是否充分時，必須考慮到當前的行動對將來可能產生的后果。此次福島排放的是直接接觸反應堆堆芯核燃料棒的水體，多達百萬噸，排海將帶來何種影響？并無先例可循。權威的《科學》雜志指出，日本福島核污染水中含有大量的氚、鍶-90、銫-134 、碘-129、锝-99、碳-14 以及銫-137等放射性物質［42］。核污染水雖經處理，依然存在諸多無法過濾、降解的核元素及其他有害物質。所謂的多核素處理系統(tǒng)并不能去除污染水中的氚和碳-14，并且不能完全清除鍶-90和碘-129 等放射性同位素［43］。

核污染水海洋排放的處置方案還忽略了有機結合、生物積累和生物濃度以及在海底沉積物中積累的生物過程的現(xiàn)實。累積的受污染冷卻水中含有的許多放射性核素，其半衰期從幾十年到幾個世紀不等，它們的有害影響包括從DNA損傷和細胞應激到食用受影響海洋生物的人的癌癥風險升高等［44］。福島核污染水源于最嚴重核事故，經過處理的核污染水仍會含有在技術上很難從水中分離出來的放射性核素。核污染水對環(huán)境、生物以及人體健康的長期影響目前無法預知，排放后的影響更是尚無定論。

日本政府和東京電力公司并未對其他可行的核污染水處置方案進行全面、深入的論證，在核污染水放射性核素未能完全清除、不利影響信息不明確的情況下，日本堅持核污染水排海將給當?shù)亍⒅苓厙疑踔潦澜绺鲊嗣駧聿豢深A測的風險。許多太平洋沿岸國家及民眾表示“日方不能拿海洋環(huán)境和依賴海洋環(huán)境生活的人們去冒險”［45］。人類歷史上，從未有過多達數(shù)百萬噸的核污染水數(shù)十年排放入海的先例，大劑量、長時間的核污染水所帶來的隱性危害和風險或許只有在多年后才能準確評估。

2.3 違背合理可行盡量低義務

《核安全公約》第15 條在規(guī)定輻射防護時，強調輻射照射量在各種運行狀態(tài)下保持在合理可行盡量低的水平。隨后的第19 條8 款進一步規(guī)定各方面的放射性物質保持最低水平?！痘景踩瓌t》在第10項中提出，采取防護行動減少現(xiàn)有的或未受監(jiān)管控制的輻射危險原則。在視輻射防護方面還專門性地提出了更為具體的合理可行盡量低原則。按照該機構的國際放射防護委員會對放射防護系統(tǒng)的要求，確定能夠使輻射照射以及潛在照射的概率和量值達到“在考慮經濟和社會因素的基礎上實現(xiàn)合理可行盡量低原則”的防護和安全水平的過程［46］。合理可行盡量低原則在放射性廢物最少化、放射性最低有效活度等方面得到適用，在術語的界定中國際原子能機構明確要求所有核設施或活動，包括其從設計到退役的所有階段，應當將放射性廢物的數(shù)量和活度減少到合理可行盡量低水平。為了實現(xiàn)合理可行盡量低，可以通過減少核廢物產生數(shù)量、采取再循環(huán)和重復利用以及其他處理手段等方式。

目前核污染水的排放未有公認安全標準。合理可行盡量低原則的出現(xiàn)，對于相關國家和營運主體來說，體現(xiàn)為采取一定措施的行為義務，而非實現(xiàn)特定目標的結果義務。在放射性廢物最少化、放射性最低有效活度等方面合理可行盡量低義務被大量規(guī)定和廣泛適用。許多國家核安全規(guī)劃中提出體現(xiàn)合理可行盡量低的原則的“實際消除大量放射性物質釋放”概念。該概念要求已經采用了實踐中所有合理可行的措施［47］。合理可行盡量低義務在核電站廢物處理設計、管理和運行等多方面實踐中得到履行，達到了優(yōu)化核電站廢物處理設計與放射性廢物管理的目的。

國際原子能機構的綜合評估報告未考量將放射性廢物的數(shù)量和活度減少到合理可行盡量低水平。在缺乏直接、公認安全標準的前提下，武斷地讓盡量降低對于人類健康、生計和環(huán)境的負面影響讓位成本低、費用少的考量，直接違背合理可行盡量最低義務的要求。在沒有公認的標準的情況下，未能獲得國際原子能機構理事會授權，未經過國際合作協(xié)商談判，就直接認為日方的排放方案符合國際標準，顯然違背了合理可行盡量低的義務是一種自行其是。

安全領域并不存在絕對安全抑或零風險，該判斷在核安全領域也成立。核安全原則也包含了設施和活動的合理性原則，《基本安全原則》要求重視引起輻射危險的設施和活動必須能夠產生總體效益，以合理可行的方式履行。所謂合理可行，是指考慮經濟和社會因素的基礎上適用上述標準。在各方面可能沖突的情況下，國際原子能機構的《核法手冊》中明確提出，如果發(fā)現(xiàn)與一項活動有關的風險大于其利益，則必須優(yōu)先考慮保護公眾健康、安全、安保和環(huán)境。在無法達到平衡的情況下，《核法手冊》強調指出，核法規(guī)則應要求采取有利于保護的行動。

3 核安全命運共同體下福島核污染水處置應履行的國際法義務

日本是《國際原子能機構規(guī)約》《核安全公約》的締約國，發(fā)展民用核事業(yè)是其固有權利，同時也應嚴格遵循相關國際法的目標與宗旨，履行國際法下的各項法律義務。日方沒有實施最優(yōu)化防護手段，未嚴肅對待國內外對核危險與風險的正常質疑，也未以善意態(tài)度同周邊鄰國和有關國際組織有效溝通。出于經濟成本考慮選擇核污染水排放入海洋違反了國際法上的一般義務，更嚴重違反了核安全原則，也不符合根據(jù)該精神制定的日本國內核法律。日方應正視國際社會和國內民眾的合理關切，切實以科學、安全、透明和符合國際法的方式處置核污染水，并接受嚴格、全面的國際監(jiān)督。

“核安全，牽系人類命運的大事”。2014 年3 月，習近平在海牙第三屆核安全峰會上向世界鄭重闡述了理性、協(xié)調、并進的中國核安全觀。奠基于此的《中國的核安全》白皮書提出，打造核安全命運共同體是構建人類命運共同體的重要組成部分。核安全命運共同體的內容包括：忠實履行國際義務和政治承諾、支持加強核安全的多邊努力、加強核安全國際交流合作。福島核污染水處置上應在核安全命運共同體理念引領下，通過國際合作履行相應的核安全義務。

3.1 貫徹最優(yōu)化防護義務

核污染水排海方案是日方的單方面選擇，與最優(yōu)化防護義務背道而馳。應對各種核污染水處置方案進行全面評估，認真貫徹履行最優(yōu)化防護義務，采用最佳可行技術處理，通過多種方案的比較擇優(yōu)選擇其中的最佳方案。在此前討論的五種處置方案之外，許多專家還提出新建儲水罐長期儲存、水泥固化等其他處置方案。美國三哩島核電廠出現(xiàn)核能史上第一次反應堆堆芯熔毀事故之后，對產生的核污染水經過綜合評估后采取了高溫蒸發(fā)、剩余高濃度核物質存儲的水蒸氣排放方式［30］。

通過采取最佳可行技術、履行最優(yōu)化防護義務來盡最大努力避免和減少損害在國際生態(tài)環(huán)境保護的司法實踐中已經反復得到實踐。專業(yè)的國際環(huán)境保護組織認為，在現(xiàn)階段最好的選擇是在陸地上長期儲存含有放射性物質的污染水，同時努力開發(fā)和應用氚的放射性核素的分離和回收技術。最重要的考慮因素是生活在太平洋沿岸的人們的生計和健康，以及整個海洋對環(huán)境的影響［48］。德國聯(lián)邦環(huán)境部長施特菲·萊姆克在日本計劃將核污染水排放入海之后發(fā)表聲明明確指出，只有在窮盡一切其他手段后，方能采取這樣的“萬不得已方案”［49］。日方應重新比較和評估目前技術上可以獲得的最可靠處置技術與方法，包括但是不限于水蒸氣加熱釋放、電解大氣釋放、排入海洋、地層注入、水泥固化和地下掩埋等方案，以貫徹對核污染水所帶來核輻射的最優(yōu)化防護義務。

3.2 完善合理可行盡量低義務的標準

歷史上的三哩島和切爾諾貝利核電站事故是核安全改革的催化劑。這些事故之后，核安全法律和規(guī)章變革在國際和國家兩級層面得到強化。福島第一核電站的事故也給世界各國的核電站安全運行和放射性核素的釋放帶來重大警示，應進一步加強和協(xié)調世界范圍內的安全標準。原子能機構在事故之后也主張對安全標準進行審查，并在適當時予以修訂［50］。

對于安全標準如何修訂？在福島核事故發(fā)生不久的2012 年《核安全公約》締約方第二次特別會議上，俄羅斯提出的修正案指出在核安全領域的國際法律標準中存在的不足，并強調“國家就應當動用一切資源來支持核電廠營運者（營運組織），以最大程度減輕事故的不利影響”。這里的最大程度減輕事故的不利影響，顯然是包含了盡量低地釋放放射性核素的要求。在切爾諾貝利核事故的處理中，蘇聯(lián)從國家層面上動用資源處理核事故，使得發(fā)生事故的核電站盡量低地向周邊生態(tài)環(huán)境釋放放射性核素［51］。

另一個《核安全公約》締約方瑞士提出的《核安全公約》修正案試圖設計新規(guī)則以有效防止再次出現(xiàn)類似福島核污染水的問題［33］。瑞士主張在規(guī)定設計和建造的第18 條新增4 款，對包括現(xiàn)有核電廠在內的長期廠外污染的放射性核素釋放進行規(guī)定“核電廠的設計和建造應當以防止事故并在一旦發(fā)生事故時減輕事故的影響和避免造成長期廠外污染的放射性核素釋放為宗旨”。瑞士的提案還進一步要求“這些宗旨還應適用于現(xiàn)有電廠”。瑞士認為，使“減輕事故影響和避免廠外污染”的規(guī)則在該公約中變得具有法律約束力將是朝著改進全球核安全邁出的一個至關重要的步驟［52］。這里的長期廠外污染的放射性核素釋放顯然是可以包括核污染水排放，如前所述福島核污染水雖然經過多核素處理系統(tǒng)處理，但仍然存在大量放射性核素。

《核安全公約》第32 條規(guī)定，公約的修正通過需出席會議并參加表決的締約方三分之二多數(shù)票同意作出，其生效需要至少四分之三締約方的批準。過高的門檻使得完善《核安全公約》關于長期廠外污染的放射性核素釋放的規(guī)定和標準尚未通過。《核安全公約》締約方已將預防和減輕核事故的放射性后果確定為一個優(yōu)先事項。

3.3 通過多邊合作落實預防義務

核法律中的國際合作與核能的國際化有著密切的關系。國際合作的目的除了促進核能技術的和平利用之外還包括通過交流和提高控制危險、預防事故、應對緊急情況和減緩任何有害后果的能力來促進和加強全球安全［15］。在福島核污染水處置過程中，也需要通過多邊合作落實預防義務。

3.2.1 完善多邊長期監(jiān)測機制

東京電力公司已經正式啟動了福島核污染水排海行動，并計劃隨后多次排放核污染水。各國紛紛表示將加強對各自管轄下的海域的監(jiān)測。核污染水不是核電站正常運行期間排放廢水。核污染水無可供遵循的國際通行標準，無成熟可靠的處理系統(tǒng)，更無多邊長期監(jiān)測機制。迄今福島核污染水數(shù)據(jù)都是日方自行采樣、檢測和發(fā)布的，作為被監(jiān)督者的日方充當起檢測者，這樣的數(shù)據(jù)當然無法獲得國際社會信任。美國《紐約時報》近期發(fā)文稱“只有一個真正獨立、國際和參與型的監(jiān)測體制，密切涉及到最有可能受到影響的人，才足以確保廢水的釋放是安全和負責任的”［53］。此前基于日方提供樣本的實驗室間對比活動，不能充分證明日方檢測結果的真實可靠性，不能等同于利益攸關方實質參與、長期有效的國際監(jiān)測機制。日方應首先展現(xiàn)解決鄰國合理關切的誠意，而不將自身監(jiān)測結果強加于人。

日本向海洋排放福島核事故污染水史無前例，事關各國重大利益和關切。國際原子能機構秘書處目前所謂的對日方福島核電站核污染水的監(jiān)測，沒有機構理事會授權，未經成員國充分討論，只是秘書處向日方提供的技術咨詢和支持活動，缺乏國際性和獨立性。國際原子能機構應履行職責，盡快建立獨立高效、鄰國等利益攸關方充分實質參與、長期存在的國際監(jiān)測安排，就監(jiān)測的核素種類、頻率、地點、范圍、報告等制訂詳細方案、公布可信數(shù)據(jù)信息并接受監(jiān)督質詢。日本官方和國際原子能機構都應該以嚴肅、負責的態(tài)度作出回應。

3.2.2 通知與協(xié)商義務

通知、協(xié)商義務是被廣泛認可和接受的國際義務，其概念與制度性安排體現(xiàn)了國際環(huán)境法的原則、理念與價值，被認為是在跨界背景下開展合作的最低要求［54］。日本政府在核污染水排海問題上，尚未正式進行通知、開展協(xié)商，就多次聲稱“夏季啟動排放這一計劃沒有改變”。日本在履行通知與協(xié)商等程序性義務方面，顯然沒有盡職盡責，更談不上滿足國際法在這個問題上對國家“恪盡職守”的要求［21］。國際原子能機構作出的綜合評估報告也局限于日本國內部分運營主體與監(jiān)管主體間的通知和協(xié)商，也未能充分關注國際通知與協(xié)商義務。綜合評估報告未能獲得理事會的授權，未能正式通報利益攸關國家。日本官方應及時地將核污染水處置的信息通知包括周邊鄰國在內的各利益攸關方，并與這些國家、國際組織開展充分、有實質內涵的協(xié)商，以善意履行其應負擔的國際義務。

3.2.3 定期進行審查評估

環(huán)境法學的原理表明，影響評估不僅需要在規(guī)劃和項目開始之前進行和完成，而且還需要貫穿在整個規(guī)劃和項目的持續(xù)周期過程中，結束后也應持續(xù)進行影響后評估。大多數(shù)現(xiàn)代環(huán)境問題從生物多樣性的喪失到氣候變化，都是由許多行動的復雜聚集和相互作用造成的［55］。環(huán)境影響評估應考慮了核污染水排放可能導致放射性物質累積的生態(tài)環(huán)境問題。國家有責任確保對其具有潛在重大環(huán)境影響的活動進行持續(xù)監(jiān)測和項目后評估的義務，而日本至今沒有拿出具體可行的核查與監(jiān)督安排。福島核污染水排海過程將持續(xù)30 年乃至更久，日本方面與國際原子能機構僅進行一次環(huán)境影響評價顯然是不夠的。應定期全面進行審查評估。

4 結 語

“核安全，牽系人類命運的大事”?！逗税踩s》在序言中重申核安全的責任由對核設施有管轄權的國家承擔，此外在條款中還規(guī)定了監(jiān)管機構、許可證持有者的責任?！痘景踩瓌t》序言中也強調了監(jiān)管核安全和輻射安全是國家責任。然而，在這些概括性的規(guī)定之外，并無如何承擔責任的可實施規(guī)則。這種狀況也與國際責任法發(fā)展總體狀況滯后的特性保持一致。國際法律義務與責任主要靠國家自身的力量來促動，國際法的運行決定于國家的意愿和實力［56］。日方應重新審視核污染水排放入海的錯誤決定，盡快撤銷問題做法，回到切實履行其應該承擔的最優(yōu)化防護義務、預防義務和合理可行盡量低等國際法義務的正道上來。國際原子能機構亦根據(jù)其自身制定的核安全原則，遵守《核安全公約》《基本安全原則》等條約文件所規(guī)定的核安全原則規(guī)則，認真完成自身職責、積極履行相應的義務。當今世界的所有國家和國際組織均存在于核安全命運共同體之中，應在共同體理念下相向而行，而非一意孤行。隨著福島核污染水排放入海的排放行動正式開啟，對生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響已經由討論變成實際行動，世界各國與各國人民可以根據(jù)國際法的特點，通過國際法上的自助的方式維護自身合法權益，讓那些片面追求自身私利而忽視核安全人類命運共同體的國家和組織既在輿論上受到譴責也在利益方面付出代價，從而回到切實履行相應國際法義務的正確軌道上來。