張 一，白 敏

（中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

海洋督察制度是推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新，也是監(jiān)督地方政府落實(shí)海洋環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的重要制度安排。自原國(guó)家海洋局2011 年印發(fā)《關(guān)于實(shí)施海洋督察制度的若干意見》以來(lái)，以海洋事業(yè)發(fā)展與國(guó)家海洋職能部門機(jī)構(gòu)改革為依歸，相關(guān)制度不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，已成為海洋環(huán)境治理體系中的重要板塊。正因如此，理論與實(shí)務(wù)界已普遍將海洋督察制度作為觀測(cè)中國(guó)海洋環(huán)境治理效能的關(guān)鍵一環(huán)。從理論研究上看，海洋督察制度相關(guān)研究嵌于海洋環(huán)境治理、海洋生態(tài)保護(hù)、海上執(zhí)法等文獻(xiàn)中，至今仍未有系統(tǒng)性的理論建構(gòu)，研究較為零散。梳理該主題十余年的相關(guān)研究，有利于厘清國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行的深層邏輯，明晰海洋督察制度呈現(xiàn)何種景象，應(yīng)做出何種改變。鑒于此，為使社會(huì)背景、理論資源與當(dāng)下制度實(shí)踐有效銜接，使制度運(yùn)行的宏觀環(huán)境與地方實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，該研究擬在“繼承研究傳統(tǒng)-反思實(shí)踐當(dāng)下”的總體思路下，歸納出學(xué)界關(guān)注的主要議題與海洋督察制度的運(yùn)行樣態(tài)，以此立足中國(guó)場(chǎng)景，以期為完善海洋督察制度、推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)提供有益參考意見。

1 國(guó)家海洋督察制度研究的中國(guó)圖景

在國(guó)內(nèi)研究中，以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)為檢索源，以“海洋督察”為檢索主題，同時(shí)進(jìn)行擴(kuò)大化搜索，檢索了海洋生態(tài)文明、海上執(zhí)法、中央環(huán)保督察、督察、督查等主題詞文獻(xiàn)中涉及海洋督察制度的研究?；谏鲜龅奈墨I(xiàn)，發(fā)現(xiàn)已有研究主要聚焦于督察制度和海洋督察制度兩個(gè)方面。

1.1 關(guān)于督察制度的研究

中國(guó)古代的監(jiān)察制度被認(rèn)為是現(xiàn)代督察制度的起源。秦代御史臺(tái)的出現(xiàn)，標(biāo)志著獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的誕生，專門化的監(jiān)察制度由此建立［1］。圍繞古代的監(jiān)察制度，法史學(xué)界已對(duì)各朝代監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行、中央（地方）監(jiān)察體系進(jìn)行了諸多研究［2-4］，為當(dāng)代督察制度提供了大量經(jīng)驗(yàn)借鑒。在中國(guó)語(yǔ)境下，“督察”偏向于執(zhí)法，是在地方政府或官員有違法亂紀(jì)行為時(shí)進(jìn)行的檢察，可看作是國(guó)家機(jī)關(guān)為促進(jìn)國(guó)家意志執(zhí)行的一種自救性質(zhì)的體制內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)。督察制度的理論基礎(chǔ)是權(quán)力制約與監(jiān)督，圍繞這一核心論點(diǎn)，學(xué)界大致形成了三個(gè)研究成果集群：①?gòu)恼?jī)效評(píng)估視角出發(fā)，將督察制度看作是政府績(jī)效形成機(jī)制中的有機(jī)環(huán)節(jié)［5］。政府績(jī)效管理是公共行政改革的產(chǎn)物，提高政府治理效率、增加對(duì)社會(huì)治理能力的回應(yīng)性是督察制度運(yùn)行的重要目的。中央通過(guò)督察機(jī)制來(lái)矯正環(huán)境治理偏差，從而實(shí)現(xiàn)了生態(tài)治理績(jī)效的穩(wěn)固［6］。在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估和督促檢查中，引入第三方主體并接受多元機(jī)構(gòu)和組織的評(píng)估和監(jiān)督，有利于確保評(píng)估的客觀性和獨(dú)立性［7］。②從地方政府和官員的行為出發(fā)，認(rèn)為督察效果與基層官員的動(dòng)員響應(yīng)和政策遵從有關(guān)?！皶x升錦標(biāo)賽”［8］體制對(duì)地方官員形成了一種特有的激勵(lì)模式，督察評(píng)估考核指標(biāo)的變化直接影響到基層官員的政治決策［9］。在生態(tài)治理領(lǐng)域，通過(guò)例行的考評(píng)機(jī)制，可以引導(dǎo)和調(diào)控地方政府及官員的施政行為，而由于委托代理風(fēng)險(xiǎn)的存在、央地績(jī)效目標(biāo)的沖突，往往會(huì)導(dǎo)致地方政府及官員象征性及策略性執(zhí)行上級(jí)的考核，同下級(jí)政府產(chǎn)生“共謀”行為，以應(yīng)對(duì)考評(píng)檢查［10］。③從督察制度法治化出發(fā)，聚焦行政監(jiān)督的法治化和制度化問(wèn)題［11］。行政監(jiān)督屬于政府監(jiān)督的范疇，是對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程，而從建設(shè)法治國(guó)家和推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的角度上看，有必要將“制度化督察”提升為“法治化督察”［12］，這也是克服“運(yùn)動(dòng)式治理”弊端的重要手段。

基于督察制度的具體實(shí)踐，學(xué)界還對(duì)督察進(jìn)行了類型學(xué)分析，根據(jù)組織程度與動(dòng)力水平的差異，主要有嵌入式、派駐式、機(jī)動(dòng)式、慣例式四種典型模式，其各督察模式的組織形態(tài)、啟動(dòng)機(jī)制與治理工具均存在差異［13］。一類研究聚焦縱向府際關(guān)系中的行政督察，如黨內(nèi)巡視制度［14-15］、警務(wù)督察［16］，這些督察制度已嵌入國(guó)家治理體系中，對(duì)彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層制帶來(lái)的信息不對(duì)稱具有重大意義，并成為研究央地關(guān)系的主要視角；一類研究側(cè)重國(guó)家自然資源與生態(tài)環(huán)保督察，如：土地督察［17-18］、中央環(huán)保督察［19-20］、海洋督察［21］，并對(duì)督察開展的效果進(jìn)行評(píng)估。中央督察組通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理模式開展的專項(xiàng)督察、審核督察和例行督察，能夠有效預(yù)防和糾正地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)中的不作為、亂作為現(xiàn)象。相較而言，學(xué)界對(duì)中央環(huán)保督察的關(guān)注度更高，諸多實(shí)證研究［22-24］和案例研究［25-26］檢驗(yàn)了中央環(huán)保督察產(chǎn)生的治理成果。中央環(huán)保督察通過(guò)自上而下的高位推動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)保執(zhí)法的剛性約束力［27］，成為新時(shí)期推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的重要制度安排。

1.2 關(guān)于海洋督察制度的研究

《海洋督察方案》從制度設(shè)計(jì)上明確了督察主體、督察客體、督察內(nèi)容和督察程序，為海洋督察制度的實(shí)施搭建了基本框架［28］。國(guó)家海洋督察制度研究的興起是學(xué)術(shù)界對(duì)中央提出的推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)和提高政府海洋管理效率的回應(yīng)，對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)史及研究動(dòng)態(tài)梳理如下。

對(duì)國(guó)家海洋督察制度內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)趨于明確。海洋督察是指由原國(guó)家海洋局特派的督察組對(duì)各地方人民政府及其海洋主管部門和執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的活動(dòng)。對(duì)海洋督察制度的研究主要呈現(xiàn)于以下三個(gè)理論視角：權(quán)力制約監(jiān)督理論視角認(rèn)為，海洋督察本質(zhì)上是一種行政督察，是對(duì)地方政府權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的過(guò)程［29-30］；生態(tài)文明理論視角認(rèn)為，海洋督察制度以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，是海洋生態(tài)文明建設(shè)的制度安排［31-32］；社會(huì)治理理論視角認(rèn)為，中國(guó)海洋管理范式實(shí)際上經(jīng)歷了從環(huán)境管理到參與式管理再到治理的重要轉(zhuǎn)變，海洋環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元組織參與解決復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題［33-34］?；诙讲斓臋?quán)威性，國(guó)務(wù)院授權(quán)海洋督察組，體現(xiàn)出較高的政治站位，而海區(qū)派出機(jī)構(gòu)作為連接中央和地方的紐帶，應(yīng)將國(guó)家利益置于首位［35］；海洋督察制度中的“督察”以嚴(yán)密的調(diào)查流程為依托，督察報(bào)告帶有極大的政治色彩和權(quán)威性［36］?；诙讲斓哪康?，海洋督察以“督政”為核心，重點(diǎn)監(jiān)督地方政府對(duì)海洋環(huán)境治理、海洋資源開發(fā)計(jì)劃等國(guó)家重要決策部署的推進(jìn)及落實(shí)情況；通過(guò)海洋督察制度的實(shí)施，支持地方政府在保護(hù)海洋生態(tài)的前提下合理開發(fā)利用資源，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)“圍填?！钡冗`法活動(dòng)的管控，以服務(wù)于“海洋強(qiáng)國(guó)”建設(shè)的總體目標(biāo)，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展［37］?；诙讲斓膬?nèi)容，源于海洋特殊的自然和社會(huì)屬性，沿海地方政府需要以海洋綜合治理理念為引領(lǐng)［38］，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海域資源開發(fā)與配置、海洋環(huán)境治理、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局等方面。因此，有必要對(duì)海洋資源環(huán)境開展一體化督察，擴(kuò)大督察的范圍。

對(duì)國(guó)家海洋督察制度法治化展開的規(guī)范性研究趨于明晰。海洋督察制度本質(zhì)上是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督的過(guò)程，屬于行政監(jiān)督的范疇。從行政法學(xué)和環(huán)境法學(xué)出發(fā)，學(xué)界將國(guó)家海洋督察制度視為一種現(xiàn)代政府內(nèi)部的檢查制度，主要探討如何健全海洋督察法律法規(guī)體系、明確海洋督察機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)、確保海洋督察權(quán)的行使受到法律的保護(hù)和控制等問(wèn)題。在實(shí)踐層面，現(xiàn)行海洋督察制度還存在法理依據(jù)缺失、職能定位不準(zhǔn)、督察層級(jí)較低等問(wèn)題，而法治化的缺失是導(dǎo)致督察效果大打折扣的主要根源。國(guó)家海洋督察制度應(yīng)該依照行政法的要求，進(jìn)一步確定海洋督察權(quán)的法律規(guī)范和權(quán)力控制［39］，通過(guò)不斷推動(dòng)海洋督察與中央環(huán)保督察的常態(tài)化、法治化、制度化建設(shè)［40］，持續(xù)建立健全政策體系，有利于減少政策執(zhí)行過(guò)程中的象征性行為［41］。具體而言，通過(guò)深挖海洋督察制度的功能價(jià)值，并強(qiáng)化對(duì)督察結(jié)果的運(yùn)用，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)履行海洋監(jiān)督職能，可以進(jìn)一步構(gòu)建檢察職能在海洋領(lǐng)域的立體化監(jiān)督格局。

對(duì)國(guó)家海洋督察制度實(shí)施效果的實(shí)證研究成果豐富。學(xué)者依據(jù)國(guó)家海洋管理部門規(guī)定的重點(diǎn)督察內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，從圍填海管控［42-43］、海岸線保護(hù)與利用［44］、海洋資源環(huán)境狀況［45］三個(gè)方面，明晰了海洋生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，介紹了地方政府對(duì)國(guó)家海洋資源環(huán)境有關(guān)決策部署和法律法規(guī)的落實(shí)與執(zhí)行情況?，F(xiàn)有學(xué)者以 2018 年機(jī)構(gòu)改革為背景，評(píng)估了自然資源框架下海區(qū)派出機(jī)構(gòu)開展海洋督察工作的履責(zé)情況，指出須確保海洋督察目標(biāo)與國(guó)家主要治理目標(biāo)相一致，明確地方黨委和政府的主體責(zé)任以及黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策責(zé)任，通過(guò)完善工作機(jī)制增強(qiáng)海洋督察的威懾力［35］。同時(shí)，數(shù)據(jù)服務(wù)研究為評(píng)價(jià)性分析和實(shí)現(xiàn)高效管理奠定科學(xué)基礎(chǔ)，其指向?yàn)闃?gòu)建基于協(xié)議的跨部委海洋督察信息共享模式［46］。此外，過(guò)往以揭示中國(guó)海洋管理體制中存在的條塊分割、主體分散的弊端為視角，圍繞海洋行政執(zhí)法主體展開的對(duì)策研究，也豐富了海洋督察制度的研究基礎(chǔ)。一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立一支統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法［47-48］；一部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)建立中國(guó)海岸警備隊(duì)統(tǒng)一海上執(zhí)法［49］；一部分學(xué)者則提出，部門間有效的合作機(jī)制是推進(jìn)海上行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵所在［50-51］。

由國(guó)家海洋督察邁向國(guó)家自然資源督察制度的研究剛剛開始。在2018 年機(jī)構(gòu)改革中，重新組建了中華人民共和國(guó)自然資源部，并整合了各類自然資源督察職責(zé)，職能拓展到國(guó)土空間規(guī)劃、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源，建立起“一辦九局”的自然資源督察組織架構(gòu)體系［52］。由此，中國(guó)正式從單一資源要素管理邁向自然資源統(tǒng)一開發(fā)保護(hù)時(shí)期，海洋督察被納入自然資源督察的框架體系內(nèi)，并與土地督察、規(guī)劃督察等形成了良好的配合機(jī)制。機(jī)構(gòu)改革后，學(xué)界對(duì)國(guó)家自然資源督察制度的研究尚處于起步階段，作為一種垂直監(jiān)督機(jī)制，許多研究肯定了自然資源督察制度的重要性［53-54］。國(guó)家自然資源督察的地位牢固，而且顯示出了前所未有的重要性，是中國(guó)特色社會(huì)主義的黨和國(guó)家監(jiān)督體系組成部分。然而，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部?jī)纱蟛块T在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，資源和生態(tài)監(jiān)管職責(zé)有待進(jìn)一步厘清，部分領(lǐng)域存在重復(fù)督察的現(xiàn)象，還需要對(duì)自然資源督察和生態(tài)環(huán)保督察差異化定位，以完善制度設(shè)計(jì)和安排。自然資源督察制度作為新時(shí)期自然資源管理的新手段，需要整合分散的督察隊(duì)伍，以擴(kuò)大督察成效［55］，通過(guò)構(gòu)建國(guó)家安全視角下的多維自然資源管理體系［56］，著眼于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全、公眾健康安全和生態(tài)安全上的自然資源管理，可為進(jìn)一步建立健全自然資源管理體系提供重要保障。

2 國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行機(jī)制與運(yùn)行邏輯

關(guān)于國(guó)家海洋督察制度研究的梳理，也需要考察其制度在中國(guó)場(chǎng)景中的具體實(shí)踐過(guò)程，以凝練總結(jié)國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行機(jī)制，并與現(xiàn)有研究文獻(xiàn)相匹配。2011年，原國(guó)家海洋局印發(fā)了《海洋督察工作規(guī)范》《關(guān)于實(shí)施海洋督察制度的若干意見》，首次明確提出了“海洋督察”這一概念；2016年，原國(guó)家海洋局印發(fā)《海洋督察方案》，對(duì)督察內(nèi)容、督察形式和督察對(duì)象等進(jìn)行了明確的規(guī)定；2017 年，組建國(guó)家海洋督察組，重點(diǎn)針對(duì)圍填海管理方面“失序、失度、失衡”等問(wèn)題，分批對(duì)沿海的11 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）展開督察；2018 年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)調(diào)整，將原國(guó)土資源部的土地督察、原國(guó)家海洋局的海洋督察、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的規(guī)劃督察等職責(zé)一并整合成為自然資源部的自然資源督察職責(zé)，現(xiàn)階段主要是以海洋專項(xiàng)督察為主，實(shí)現(xiàn)了海洋督察的常態(tài)化轉(zhuǎn)變。依歸于國(guó)家對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展的日益重視與海洋管理體制的大部制改革，國(guó)家海洋督察制度實(shí)踐經(jīng)歷了“定義性階段”“實(shí)質(zhì)性階段”“創(chuàng)新性階段”三個(gè)階段，制度變遷過(guò)程中呈現(xiàn)出以下特征：在督察理念上，從注重海洋環(huán)境治理的工具性到注重海洋生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性；在督察內(nèi)容上，從陸海分割邁向了陸海統(tǒng)籌；在督察機(jī)制上，從中央任務(wù)型治理轉(zhuǎn)變成地方常態(tài)化治理。

2.1 國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行機(jī)制

一項(xiàng)制度最終的落地生根，需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的社會(huì)運(yùn)作過(guò)程，自然也涉及相應(yīng)運(yùn)行主體對(duì)制度的詮釋［57］。從這個(gè)意義上講，該研究通過(guò)對(duì)國(guó)家海洋督察制度的“過(guò)程化”處理和“結(jié)構(gòu)化”解釋，切入實(shí)際運(yùn)行過(guò)程，以厘清相應(yīng)行動(dòng)主體獨(dú)特的運(yùn)行軌跡。在國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行過(guò)程中，中央政府、地方政府和社會(huì)公眾三類角色主導(dǎo)了制度運(yùn)行的機(jī)制及其優(yōu)化，三者在國(guó)家海洋督察制度中采取的行動(dòng)策略，形塑了其運(yùn)行樣態(tài)。

2.1.1 中央政府的組織動(dòng)員機(jī)制

治理一個(gè)超大規(guī)模國(guó)家，組織動(dòng)員機(jī)制無(wú)疑是一項(xiàng)重要的制度手段。專項(xiàng)治理高度依賴于國(guó)家縱向的垂直治理，一些重大的治理難題，往往要突破科層治理結(jié)構(gòu)約束。在專項(xiàng)治理領(lǐng)域中，國(guó)家往往強(qiáng)調(diào)以行政動(dòng)員方式打破常規(guī)的運(yùn)動(dòng)治理范式［58-59］。在國(guó)家海洋督察制度實(shí)踐中，中央政府通過(guò)組織動(dòng)員的手段，將宏觀驅(qū)動(dòng)的權(quán)力釋放到制度運(yùn)行全過(guò)程，先后有全國(guó)海洋督察委員會(huì)、國(guó)家海洋督察組、國(guó)家自然資源總督察辦公室對(duì)整個(gè)督察過(guò)程具體負(fù)責(zé)。新時(shí)期對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)烈訴求以及國(guó)家強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力構(gòu)成了在海洋督察制度中多元主體參與的結(jié)構(gòu)性條件，而中央的組織動(dòng)員則是將這些結(jié)構(gòu)性條件轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重要機(jī)制。從組織動(dòng)員的視角來(lái)考核海洋督察制度，中央政府特派的督察組在主導(dǎo)制度運(yùn)行，中央政府將督察工作委派給督察組，并進(jìn)行有效的行政權(quán)力分配，地方政府通過(guò)自上而下的動(dòng)員機(jī)制，壓力層層傳導(dǎo)。在先后兩輪的海洋督察工作中，國(guó)家海洋督察組堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以“圍填海”專項(xiàng)治理工作為導(dǎo)向，并通過(guò)回頭看的形式查看整改成效，以有效落實(shí)國(guó)家海洋督察制度。而新一輪的國(guó)家自然資源督察，則通過(guò)整合以往分裂和碎片化的督察模式，將山水林田湖草海進(jìn)行一體化督察，構(gòu)筑起全方位、多層次的督察體系，充分體現(xiàn)出中央政府的組織動(dòng)員能力。

2.1.2 地方政府的資源統(tǒng)籌機(jī)制

以往的研究將地方政府作為“迎檢”的主體［60-61］，而忽略了地方政府在資源統(tǒng)籌方面的重要作用。地方政府作為海洋督察制度執(zhí)行的中間機(jī)制，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政策、落實(shí)督察內(nèi)容和回應(yīng)社會(huì)訴求。在這三者的關(guān)系中，地方政府起著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家海洋督察以海洋專項(xiàng)督察為主，海洋督察內(nèi)容更加全面并且符合當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筇攸c(diǎn)，同時(shí)要求入駐當(dāng)?shù)氐亩讲旖M要根據(jù)實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)睾Ｑ髮?shí)情的具體而有效的督察工作方案，督察主體也由國(guó)家海洋督察組變?yōu)樽匀毁Y源督察組，沿海地區(qū)的省級(jí)政府在督察責(zé)任層層落實(shí)等多方面發(fā)揮著重要作用。因此，各省級(jí)地方政府作為承上啟下的一環(huán)，其責(zé)任傳導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是推動(dòng)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要?jiǎng)恿?。在?guó)家海洋督察制度和中央環(huán)保督察制度的雙重壓力下，將督察對(duì)象擴(kuò)大到地方黨委、政府，地方的環(huán)境治理工作呈現(xiàn)出由黨委牽頭領(lǐng)導(dǎo)督察工作的局面，有效整合了環(huán)境治理中的條塊分割的問(wèn)題。在此背景下，各沿海地方政府相繼成立領(lǐng)導(dǎo)工作小組等機(jī)構(gòu)，將分散在不同部門之間的環(huán)保督察職責(zé)進(jìn)行有效整合，形成了多元聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理的新格局。在中央政府的高位推動(dòng)下，督察組的下沉有效化解了中央和地方環(huán)境信息不對(duì)稱的問(wèn)題。督察組進(jìn)駐的過(guò)程中，釋放出強(qiáng)大的“壓力源”；督察過(guò)程中隨時(shí)接受來(lái)自群眾的舉報(bào)和建議，實(shí)時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開，形成了多元“信息流”。在“壓力源”和“信息流”的雙重壓力下，對(duì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生了巨大的合力，地方政府紛紛探索區(qū)域環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，以適應(yīng)中央政府自上而下不斷強(qiáng)化的環(huán)境問(wèn)責(zé)。

2.1.3 社會(huì)公眾的協(xié)商參與機(jī)制

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與公眾健康息息相關(guān)，公眾參與環(huán)境決策與監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共治共享的根本性需求。當(dāng)政策與群眾利益息息相關(guān)時(shí)，海洋督察制度促進(jìn)制度運(yùn)行的機(jī)制是協(xié)商參與機(jī)制。在海洋督察制度的具體實(shí)踐中，以群眾反映問(wèn)題為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的觸發(fā)器，并通過(guò)一系列公眾參與的途徑來(lái)提升制度的運(yùn)行效果。一方面，橫向拓寬公眾參與的廣度。通過(guò)廣泛的宣傳造勢(shì)，在督察組進(jìn)駐的過(guò)程中，主動(dòng)向社會(huì)公開郵箱、電話等方式，并增加線上參與海洋督察問(wèn)題反饋的渠道，構(gòu)筑起“問(wèn)題反映—督察核實(shí)—問(wèn)責(zé)整改—督察反饋”的程序，形成了常態(tài)化的督察新格局。另一方面，社會(huì)公眾通過(guò)協(xié)商參與，輿論反向推動(dòng)問(wèn)題的解決，在督察的過(guò)程中，群眾反映的突出問(wèn)題在社會(huì)上形成典型效應(yīng)。事實(shí)上，海洋督察制度變革的主要?jiǎng)恿?lái)自于社會(huì)對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注。2011年6月蓬萊19-3油田溢油事故對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害，社會(huì)公眾將環(huán)境問(wèn)題持續(xù)反饋給原國(guó)家海洋局，并要求石油公司在最短時(shí)間內(nèi)徹底封堵油溢，事件反映出原國(guó)家海洋局監(jiān)管缺位的問(wèn)題。隨后，原國(guó)家海洋局于2011 年12 月出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施海洋督察制度的若干意見》，以適應(yīng)新形勢(shì)下海洋管理需要。因此，海洋環(huán)境變化是社會(huì)公眾產(chǎn)生環(huán)境訴求的根本原因，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)反饋—現(xiàn)場(chǎng)解決的方式，進(jìn)一步提升了公眾參與深度。

2.2 國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行邏輯

以中央政府、地方政府、社會(huì)公眾為主體，并以地方政府為治理主線，可歸納出海洋督察制度運(yùn)行的三重邏輯（圖1）：①中央政府自上而下推動(dòng)、地方政府在“向上負(fù)責(zé)”體制下產(chǎn)生的高位推動(dòng)的壓力傳導(dǎo)邏輯；②地方政府在屬地管理制度下的守海有責(zé)邏輯；③在環(huán)境變化背景下，公眾產(chǎn)生治理訴求，地方政府由此產(chǎn)生的回應(yīng)調(diào)適邏輯。

圖1 海洋督察制度運(yùn)行的三重邏輯

2.2.1 高位推動(dòng)的壓力傳導(dǎo)邏輯

國(guó)家海洋督察制度因中央明確的目標(biāo)和路線圖以及政策執(zhí)行的“可視化”，呈現(xiàn)“高壓式”模式，本質(zhì)是一種“自上而下”的高位推動(dòng)，制度運(yùn)行呈現(xiàn)出“壓力傳導(dǎo)”的“刺激—回應(yīng)”格局。中央政府是國(guó)家海洋督察制度變革的核心要素，從制度的兩次變遷可以看出，中央擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，當(dāng)政策場(chǎng)域從地方擴(kuò)大到中央，并成功引起中央政府的高度關(guān)注之后，就會(huì)引起相應(yīng)的政策變革。因此，要想推行一項(xiàng)制度，高度依賴國(guó)家制度從嚴(yán)和高效的制度落實(shí)的執(zhí)行力。中央政府在其中發(fā)揮著重要的作用，但是地方政府也需要不斷提高制度運(yùn)行的創(chuàng)造力和執(zhí)行力，以推動(dòng)制度變遷。在以往的實(shí)踐中，雖然海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題被一再?gòu)?qiáng)調(diào)，卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。為追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，海洋環(huán)境問(wèn)題一直被地方官員邊緣化處理，這是典型的“多任務(wù)條件下代理人行為的扭曲”［62］。新時(shí)代提出要加快“海洋強(qiáng)國(guó)”建設(shè)，從國(guó)家戰(zhàn)略上對(duì)推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)有了迫切要求。在壓力型體制的作用下，地方政府要落實(shí)中央的政策任務(wù)，并以中央的指標(biāo)為任務(wù)完成的目標(biāo)。在此邏輯中，要求地方政府必須向中央政府負(fù)責(zé)，地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中接受著中央政府常規(guī)、非常規(guī)方式的監(jiān)督。海洋督察制度突破常規(guī)的科層體制，特派督察組代表國(guó)務(wù)院開展督察，在一定程度上形成了一種政治勢(shì)壓，在這種動(dòng)態(tài)的變換過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境的綜合治理。

2.2.2 屬地管理的守海有責(zé)邏輯

中國(guó)行政層級(jí)數(shù)量眾多，屬地管理是政府內(nèi)部重要的管理制度，即將地理空間上的清晰性轉(zhuǎn)化為行政責(zé)任上的清晰性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的管理［63］。在海洋督察制度的具體實(shí)踐中，地方政府作為轄區(qū)內(nèi)的行政主體，要承擔(dān)在給定范圍內(nèi)的行政管理責(zé)任。地方政府作為代理人，肩負(fù)管理本地社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)。近幾年，沿海地區(qū)政府創(chuàng)新性提出的“灣長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”等制度，是新時(shí)期強(qiáng)化地方政府生態(tài)治理責(zé)任、轉(zhuǎn)變生態(tài)治理方式、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。海洋流動(dòng)性高、治理難度大，國(guó)家海洋督察制度的出臺(tái)，是新時(shí)期中央政府對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展的日益重視。2018 年大部制改革的推動(dòng)，自然資源海洋專項(xiàng)督察的啟動(dòng)更加突出了其“守海有責(zé)”特點(diǎn)。從當(dāng)前海洋督察的實(shí)踐可以看出，各個(gè)地方政府都在積極主動(dòng)地領(lǐng)會(huì)中央政策，并創(chuàng)造性地發(fā)展海洋督察制度。鑒于海洋的流通性和跨區(qū)域性，區(qū)域督察改革成為重點(diǎn)，各海區(qū)局的地位被提升，海區(qū)派出機(jī)構(gòu)通過(guò)運(yùn)動(dòng)型治理模式開展的專項(xiàng)督察、日常性的例行督察和審核督察，是國(guó)家海洋督察制度的進(jìn)一步延伸。與以往國(guó)家海洋督察中督察組為中央層面的相關(guān)機(jī)構(gòu)人員不同，區(qū)域督察組組長(zhǎng)為海區(qū)局局長(zhǎng)，督察組由省政府、省自然資源廳、省海洋局等機(jī)構(gòu)中的成員組成，并構(gòu)成目前海洋督察制度的橫向體系。另一方面，屬地管理強(qiáng)調(diào)海區(qū)局與沿海省份緊密合作的重要站位，并形成了以海區(qū)局為代表貫徹落實(shí)自然資源總督察下的任務(wù)型治理模式，其開展的海洋專項(xiàng)督察以及日常性的海洋方面的例行督察和審核督察成為常態(tài)化治理的主要組成部分。

2.2.3 公眾環(huán)境訴求的回應(yīng)調(diào)適邏輯

公眾環(huán)境訴求產(chǎn)生的根本原因是自身的利益受到了損害，加之與現(xiàn)有政府治理環(huán)境政策的張力，將會(huì)促使公眾進(jìn)行環(huán)境訴求表達(dá)。海洋發(fā)展帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，人類選擇向海而居，而趨海行為所追求幸福生活的原動(dòng)力和與之保持一致的自我提升能力，將會(huì)使公眾對(duì)政府海洋環(huán)境治理的能力與效果催生更高的要求?；谧陨淼目紤]，公眾會(huì)主動(dòng)參與到海洋環(huán)境治理中來(lái)，關(guān)心與自己利益相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家海洋督察制度的重要特征即社會(huì)協(xié)同，海洋環(huán)境保護(hù)不再限于是地方政府的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公眾與政府間的協(xié)同與配合。由此，在面臨公眾環(huán)境訴求時(shí)，地方政府往往會(huì)增加環(huán)境治理投資，而這往往是一種倒逼機(jī)制。從現(xiàn)階段來(lái)看，社會(huì)公眾參與海洋環(huán)境治理的意識(shí)在不斷提高，一些涉海社會(huì)組織的不斷興起為公眾參與建立了更契合的活動(dòng)場(chǎng)所，社會(huì)公眾在國(guó)家海洋督察制度中發(fā)揮著重要的作用。為調(diào)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，中央政府從制度的頂層設(shè)計(jì)層面不斷完善海洋督察制度，各級(jí)地方政府也從制度的底層實(shí)踐不斷提升執(zhí)行力。隨著海洋環(huán)境的新變化新趨勢(shì)，沿海地區(qū)群眾對(duì)“藍(lán)色海洋”具有更大的期盼，在回應(yīng)國(guó)家發(fā)展需要和人民群眾生活需求中，地方政府必須對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)性管理。

3 國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行困境

國(guó)家海洋督察制度有效彌合了央地之間信息不對(duì)稱的溝壑，以超越政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的形式，呈現(xiàn)出程序規(guī)制與嚴(yán)格管控的雙重特征，糾正了以往環(huán)境治理中政策執(zhí)行偏差的問(wèn)題，并進(jìn)一步強(qiáng)化了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其治理成效主要體現(xiàn)在以下三方面：①通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的非典型壓力傳導(dǎo)，對(duì)地方政府形成了有效的震懾效應(yīng)；②通過(guò)調(diào)整地方政府注意力分配，將海洋環(huán)境治理重新拉回到生態(tài)保護(hù)的范疇；③通過(guò)約談問(wèn)責(zé)和督察整改，有效規(guī)制了地方政府“圍填?！钡冗`法活動(dòng)，提升海洋環(huán)境治理水平。然而，國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行受其所處場(chǎng)域制度邏輯的制約，制度權(quán)威性、制度有效性和制度持續(xù)性還有待進(jìn)一步探索。

3.1 政治授權(quán)與行政分權(quán)的張力

作為環(huán)境治理中的兩大重要制度，相比于中央環(huán)保督察的“政治授權(quán)”，國(guó)家海洋督察則是一種“行政分權(quán)”。從權(quán)威性來(lái)源來(lái)看，海洋督察是由原國(guó)家海洋局（現(xiàn)自然資源部）牽頭開展，僅對(duì)地方行政部門和海洋主管部門進(jìn)行督察，并未進(jìn)一步擴(kuò)大督察對(duì)象范疇；而中央環(huán)保督察的對(duì)象實(shí)行“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，直接督辦到地方黨委政府，對(duì)比其權(quán)力基礎(chǔ)與行政級(jí)別的關(guān)系，海洋督察的權(quán)威性和威懾力明顯弱于中央環(huán)保督察。2018年機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部組織開展的海洋專項(xiàng)督察則進(jìn)一步放大了行政分權(quán)的張力?；谧匀毁Y源框架下縱向府際部門與橫向履責(zé)部門之間的關(guān)系，海洋專項(xiàng)督察的基礎(chǔ)性權(quán)力受到較大干擾。海洋作為自然資源的一部分，被統(tǒng)一納入到自然資源督察體系內(nèi)，進(jìn)一步強(qiáng)化了海洋作為“自然資源”的屬性，而弱化了海洋作為實(shí)體空間的“生態(tài)環(huán)境”屬性。從權(quán)力配置的博弈視角來(lái)看，海洋治理的跨域性和復(fù)雜性則進(jìn)一步增加了行政分權(quán)的難度。因此，從這個(gè)意義上講，海洋督察還需要進(jìn)一步提升其權(quán)威性來(lái)源，通過(guò)加大海洋環(huán)境保護(hù)的制度供給力度，有效消解行政分權(quán)權(quán)威性不足帶來(lái)的弊端。

3.2 環(huán)保督察與海洋督察的重復(fù)

2018 年機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)中央生態(tài)環(huán)保督察，其中也包括對(duì)海洋領(lǐng)域進(jìn)行的監(jiān)督與檢查；而自然資源部承擔(dān)了原國(guó)家海洋局的部分職能，并組織進(jìn)行自然資源海洋專項(xiàng)督察。從某種程度上說(shuō)，海洋領(lǐng)域要同時(shí)接受自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門的雙重督察，地方政府始終處于頻繁“迎檢”的過(guò)程中。作者在對(duì)Y 市調(diào)研的過(guò)程中，其自然資源主管領(lǐng)導(dǎo)曾表示：“中央環(huán)保督察剛剛結(jié)束，海洋督察又來(lái)了，又要接受新一輪的檢查，我們就只好將之前的督察整改意見再修改一下交上去”。重復(fù)督察雖然進(jìn)一步放大政策的疊加效應(yīng)，即雙重督察能夠彌補(bǔ)單一督察的缺陷。然而，重復(fù)督察也會(huì)導(dǎo)致政策浪費(fèi)與治理倦怠。對(duì)于督察組而言，兩部門的前后督察不僅耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，增加行政成本，也會(huì)導(dǎo)致督察效力受限；對(duì)于地方政府而言，基于多重任務(wù)利益權(quán)衡關(guān)系，往往會(huì)選擇性和象征性執(zhí)行與整改，且頻繁“迎檢”的過(guò)程中導(dǎo)致的整改受限和治理失效問(wèn)題，則會(huì)使得督察效力大打折扣。因此，從督察組和地方政府角度出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步厘清海洋督察與環(huán)保督察的職責(zé)，廓清二者在實(shí)際督察工作中的關(guān)系，避免重復(fù)督察帶來(lái)的弊端。

3.3 科層損耗與運(yùn)動(dòng)式治理的衰減

海洋督察雖打破了科層損耗帶來(lái)的不足，并致力于將海洋環(huán)境保護(hù)上升為政治任務(wù)，但海洋督察制度具有明顯的“運(yùn)動(dòng)式治理”特點(diǎn)。一方面，“運(yùn)動(dòng)式治理”有其存在的合理基礎(chǔ)，植根于穩(wěn)定和制度化的組織基礎(chǔ)之上，呈現(xiàn)出其“非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化”的典型特征［64］，可以消解央地之間存在的信息不對(duì)稱，并對(duì)常規(guī)科層治理機(jī)制矯正和糾偏，在短期內(nèi)對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)起到重要作用。但另一方面，海洋環(huán)境治理過(guò)程以中央特定的情景壓力為依據(jù)，而“運(yùn)動(dòng)式治理”高度依賴中央的卡里斯馬權(quán)威，這種動(dòng)員機(jī)制不具備長(zhǎng)久性，需要調(diào)動(dòng)和消耗國(guó)家權(quán)威和資源，并可能存在政治凌駕專業(yè)、目標(biāo)置換等困境［65］。隨著督察任務(wù)的結(jié)束，“運(yùn)動(dòng)式問(wèn)責(zé)”壓力施予的規(guī)律性衰減，導(dǎo)致動(dòng)員響應(yīng)的策略性與形式化，僅能在短期內(nèi)展現(xiàn)出治理成效，督察效果的持續(xù)性有待進(jìn)一步探索。因此，基于對(duì)海洋督察制度情境和行動(dòng)策略的嵌構(gòu)分析，仍需要對(duì)海洋督察進(jìn)行“制度化”或“長(zhǎng)效化”的改造，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的常規(guī)化、制度化發(fā)展，并探索建構(gòu)長(zhǎng)效的海洋環(huán)境保護(hù)機(jī)制，這也是當(dāng)前推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵議題。

4 國(guó)家海洋督察制度的研究回應(yīng)與優(yōu)化路徑

4.1 研究述評(píng)

該研究以展現(xiàn)國(guó)家海洋督察制度理論與實(shí)踐的全貌為線索，采取“繼承研究傳統(tǒng)-總結(jié)當(dāng)下實(shí)踐”的分析思路，對(duì)中國(guó)海洋督察制度的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，并結(jié)合相關(guān)主題研究進(jìn)行評(píng)述，闡明了海洋督察制度的內(nèi)涵、發(fā)展實(shí)踐和研究特征。在已有研究的基礎(chǔ)上總結(jié)國(guó)家海洋督察制度具有三方面創(chuàng)新：①通過(guò)組織創(chuàng)新，使以問(wèn)題為導(dǎo)向的海洋督察制度落地生根，實(shí)現(xiàn)“自上而下”的科層制海洋管理與“自下而上”的公眾參與相結(jié)合。②通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，形成海洋督察被動(dòng)解決突出海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題到地方海洋管理部門主動(dòng)服務(wù)的海洋生態(tài)環(huán)境治理格局。③通過(guò)理念創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理動(dòng)力來(lái)源從海洋督察的外力驅(qū)動(dòng)到內(nèi)生動(dòng)力的轉(zhuǎn)化，以此為中國(guó)的環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了思路和理論基礎(chǔ)。

雖然現(xiàn)有理論與實(shí)踐文獻(xiàn)內(nèi)容較豐富、角度多樣，但仍存在以下不足：①與廣泛的海洋督察工作實(shí)踐相比，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究還剛剛起步，未形成完整的理論和知識(shí)系統(tǒng)。大部分研究只是從規(guī)范視角闡釋國(guó)家海洋督察制度對(duì)提升政府執(zhí)行力和海洋生態(tài)文明水平的意義，對(duì)督察機(jī)制和督察工作存在的問(wèn)題缺乏深入的實(shí)證研究，現(xiàn)有研究更多的是通過(guò)先進(jìn)工具獲得最新數(shù)據(jù)來(lái)呈現(xiàn)督察前后海洋環(huán)境問(wèn)題或者海洋環(huán)境質(zhì)量的好壞。②缺乏中國(guó)制度背景下的系統(tǒng)研究，研究習(xí)慣于“制度缺失—制度構(gòu)建”的研究進(jìn)路，而對(duì)制度運(yùn)行層面的結(jié)構(gòu)與過(guò)程因素關(guān)注不足。特別是，現(xiàn)階段的海洋專項(xiàng)督察工作更具地方特色，督察活動(dòng)也更有針對(duì)性。海洋專項(xiàng)督察是否符合當(dāng)前的海洋發(fā)展實(shí)際？個(gè)別海洋大省專項(xiàng)督察模式的成功能否被復(fù)制？專項(xiàng)海洋督察是制度常態(tài)化的趨勢(shì)嗎？這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步思考。整體而言，現(xiàn)有研究未能全面揭示國(guó)家海洋督察制度的運(yùn)行過(guò)程與機(jī)制，海洋督察制度研究理應(yīng)得到重視。

4.2 研究回應(yīng)

研究理應(yīng)回應(yīng)海洋環(huán)境問(wèn)題凸顯和海洋發(fā)展方案重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，尋求一種與新時(shí)代發(fā)展理念相匹配的國(guó)家海洋督察制度，更應(yīng)將旨趣落在厘清當(dāng)下國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行困境和成因，探索有中國(guó)特色的常態(tài)化、規(guī)范化海洋督察之路，為破解國(guó)家海洋督察制度與現(xiàn)代化背景下海洋發(fā)展之間的張力關(guān)系提供知識(shí)支撐，為探明海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)律提供參照系。當(dāng)前，亟須在國(guó)家治理和海洋社會(huì)轉(zhuǎn)型層面上再認(rèn)識(shí)其運(yùn)行機(jī)理，研究習(xí)慣于將問(wèn)題歸結(jié)為制度不完善，卻較少關(guān)注制度運(yùn)行層面的影響因素。國(guó)家海洋督察制度建設(shè)目標(biāo)的可達(dá)性和具體措施的可操作性，與背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)意識(shí)和社會(huì)成員的行為模式約束有關(guān)。基于此，應(yīng)試圖對(duì)“制度缺位—制度建構(gòu)”的研究進(jìn)路進(jìn)行修正，基于“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式，將“宏觀制度—中觀環(huán)境—微觀行動(dòng)”相結(jié)合，構(gòu)建“多重制度邏輯+行動(dòng)策略”的運(yùn)行困境成因分析框架，凝練制度的運(yùn)行機(jī)理，使制度運(yùn)行的宏觀環(huán)境與地方實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，提升制度設(shè)計(jì)的針對(duì)性和可行性。把研究對(duì)象轉(zhuǎn)換為國(guó)家海洋督察制度的結(jié)構(gòu)要素和運(yùn)行過(guò)程，將歷史制度主義、組織制度主義和過(guò)程事件分析法融為一體，縮短宏觀部署到微觀實(shí)踐距離，并著力彌補(bǔ)現(xiàn)有研究少有實(shí)證研究的問(wèn)題。

首先，闡明國(guó)家海洋督察制度結(jié)構(gòu)要素的分析內(nèi)容。在闡釋國(guó)家海洋督察制度與“海洋生態(tài)環(huán)境治理—背景、自然資源督察—權(quán)威、機(jī)構(gòu)改革—組織”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，基于“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”分析范式，將“宏觀制度—中觀環(huán)境—微觀行動(dòng)”相結(jié)合。具體包括：①結(jié)構(gòu)分析，有三類交錯(cuò)互動(dòng)的角色主導(dǎo)了制度運(yùn)行效果：權(quán)力主體—中央政府、執(zhí)行主體—地方政府、參與主體—公眾，探求督察實(shí)踐的制度環(huán)境、運(yùn)行效果以及主體關(guān)系。②過(guò)程分析，基于國(guó)家海洋督察“準(zhǔn)備—進(jìn)駐—報(bào)告—反饋—整改落實(shí)—移交移送”的六個(gè)階段，厘清權(quán)力如何配備與行使、資源如何配置等環(huán)節(jié)。

其次，明晰國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行模式。以動(dòng)態(tài)“過(guò)程—行動(dòng)”為視角，通過(guò)對(duì)專項(xiàng)、例行和審核督察的典型案例敘事，以國(guó)家海洋督察六階段的督察程序?yàn)榫€索，闡釋其運(yùn)行模式，具體包括：①明晰中央政府宏觀驅(qū)動(dòng)的權(quán)力來(lái)源與權(quán)力分配方式、壓力傳導(dǎo)與激勵(lì)誘導(dǎo)的手段，厘清國(guó)家海洋督察組進(jìn)駐后的督察主體、對(duì)象、范圍、內(nèi)容、實(shí)施方式和成果運(yùn)用等。②明晰地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任落實(shí)以及任務(wù)完成情況，厘清機(jī)構(gòu)改革后地方政府海洋生態(tài)環(huán)境治理履責(zé)情況。③明晰公眾參與的類型與目的，厘清公眾參與的廣度和深度的行動(dòng)策略。通過(guò)分析三者在制度運(yùn)行過(guò)程中所扮演的角色及互動(dòng)關(guān)系，剖析三者之間所形成的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，進(jìn)而歸納在制度運(yùn)行過(guò)程中所整合成的具有內(nèi)在邏輯一致性的運(yùn)行模式，以此凝練國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行模式的基本結(jié)構(gòu)、總體性特征與功能優(yōu)勢(shì)。

再次，厘清國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行困境。聚焦問(wèn)題導(dǎo)向與外部視角，重點(diǎn)探究“海洋生態(tài)環(huán)境治理復(fù)雜與遲滯—體制性風(fēng)險(xiǎn)”與“海洋社會(huì)轉(zhuǎn)型危機(jī)—非體制性風(fēng)險(xiǎn)”對(duì)制度運(yùn)行產(chǎn)生的影響，厘清結(jié)構(gòu)困境。具體包括：①國(guó)家海洋督察制度的威懾力問(wèn)題，挖掘權(quán)力運(yùn)行中中央政府注意力的“專斷性權(quán)力”和法律剛性的“基礎(chǔ)性權(quán)力”之關(guān)系、權(quán)力基礎(chǔ)與行政級(jí)別之關(guān)系、海洋督察與陸海統(tǒng)籌之關(guān)系、督察業(yè)務(wù)問(wèn)題與決策問(wèn)題之關(guān)系、督察隊(duì)伍工作獨(dú)立性與積極性之關(guān)系。②國(guó)家海洋督察制度的地方利益問(wèn)題，挖掘給定路線圖與政府行政成本之關(guān)系、可視化操作與地方性適應(yīng)之關(guān)系、“不出事邏輯”與海洋督察尺度之關(guān)系、“海洋GDP導(dǎo)向”與問(wèn)題整改后政策“懸置”之關(guān)系、基于自然資源框架下機(jī)構(gòu)改革后的縱向府際與橫向部門履責(zé)博弈之關(guān)系。③國(guó)家海洋督察制度的社會(huì)認(rèn)知問(wèn)題，挖掘公眾參與的組織化程度與反饋效果之關(guān)系、公眾維權(quán)與非理性動(dòng)機(jī)之關(guān)系、政府支持與選擇性失語(yǔ)之關(guān)系、海洋環(huán)境外部性與消費(fèi)主義蔓延之關(guān)系、對(duì)涉事企業(yè)和行業(yè)“一刀切”與生產(chǎn)生活效益之關(guān)系。

最后，透視國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行困境的成因。國(guó)家海洋督察制度運(yùn)行不同主體的行為必然受到其所處場(chǎng)域制度邏輯的制約，不同相關(guān)者行動(dòng)邏輯間的矛盾極易在運(yùn)行過(guò)程中引發(fā)沖突。應(yīng)運(yùn)用組織制度主義的理論和方法，通過(guò)對(duì)運(yùn)行過(guò)程和模式、組織與運(yùn)行結(jié)構(gòu)的綜合分析，考察運(yùn)行過(guò)程與結(jié)構(gòu)的互相影響，透視過(guò)程背后的結(jié)構(gòu)關(guān)系，厘清相應(yīng)運(yùn)行主體獨(dú)特的制度邏輯和運(yùn)行軌跡，為成因分析提供一個(gè)整體性的解釋邏輯。具體包括：①中央政府邏輯（內(nèi)部機(jī)制），具化為圍繞制定與實(shí)施海洋督察制度過(guò)程中權(quán)威性與有效性之間的張力，厘清國(guó)家海洋督察自上而下推行的根本驅(qū)動(dòng)力，并梳理系列統(tǒng)一性海洋生態(tài)文明制度與體制改革為海洋督察設(shè)置的制度框架和效用，明晰海洋督察制度公共利益指向與經(jīng)濟(jì)化目標(biāo)、部門利益、地方利益之間的內(nèi)在關(guān)系。②地方政府科層制邏輯（中間機(jī)制），具化為公共發(fā)展與自身發(fā)展的整合張力，廓清地方政府策略圍繞海洋督察制度的上下一致性，明晰地方政府對(duì)待海洋督察態(tài)度與多重任務(wù)的利益權(quán)衡關(guān)系，闡明督察整改的放權(quán)和分權(quán)與海洋督察制度獨(dú)立性的關(guān)聯(lián)。③社會(huì)參與邏輯（外部機(jī)制），具化為激勵(lì)和監(jiān)督閉環(huán)運(yùn)作的科層制管理與實(shí)現(xiàn)公共利益最大化之間的張力，并歸納公眾參與放大海洋督察制度運(yùn)用效果的實(shí)踐樣式，明晰公眾參與的興盛與加劇、政府在海洋生態(tài)環(huán)境治理中不作為、亂作為帶來(lái)的合法性危機(jī)的關(guān)聯(lián)。

4.3 優(yōu)化路徑

綜上所述，國(guó)家海洋督察制度實(shí)際運(yùn)行要形成中央政府與地方政府、公眾之間的均衡型治理結(jié)構(gòu)，展現(xiàn)的是三大主體的整合程度和全面性，特別是社會(huì)共識(shí)程度，直接體現(xiàn)著督察效果。應(yīng)明確界定國(guó)家海洋督察制度在國(guó)家治理體系中的作用和角色，嘗試建構(gòu)一個(gè)以多中心自主治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、以“長(zhǎng)效有效”和“人海和諧”為特征的、以參與和信任關(guān)系為紐帶的超穩(wěn)定制度運(yùn)行結(jié)構(gòu)。依據(jù)“均衡型治理”的內(nèi)在要求，針對(duì)中央政府、地方政府和公眾三個(gè)主體，探討具體優(yōu)化建議，包括范圍內(nèi)容和手段措施。將歷史傳統(tǒng)、內(nèi)生制度和外生制度相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋督察制度目標(biāo)的可達(dá)性和具體運(yùn)行的可操作性。特別是，在從國(guó)家海洋督察到國(guó)家自然資源督察的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，有必要推動(dòng)其法治化和組織化進(jìn)程，并嘗試建構(gòu)均衡型治理結(jié)構(gòu)，以邁向與中國(guó)式現(xiàn)代化相適配的海洋生態(tài)文明體系建設(shè)。

首先，法治化路徑——自然資源督察制度立法塑造權(quán)威。根據(jù)前文所述，從海洋督察的基本定位來(lái)看，督察僅限于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督。根據(jù)《海洋督察方案》，從海洋督察的適用對(duì)象上來(lái)看，主要包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其海洋主管部門和海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)（可下沉至設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府），并未將督察對(duì)象擴(kuò)大到地方黨委部門，督察效果弱于中央環(huán)保督察，且作為一個(gè)規(guī)范性文件，《海洋督察方案》效力級(jí)別較低。2018 年的機(jī)構(gòu)改革，重新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，海洋督察成為國(guó)家自然資源督察體系的一部分。自然資源督察制度作為新時(shí)期生態(tài)文明監(jiān)管的新方向，有必要制定專門的國(guó)家立法予以規(guī)范，以提高自然資源督察立法的效力級(jí)別?？赏ㄟ^(guò)借鑒土地督察制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將政治授權(quán)和行政分權(quán)轉(zhuǎn)型為“制度化授權(quán)”，以適應(yīng)“法治化”的需要。具體而言，通過(guò)出臺(tái)《自然資源督察條例》，明確督察方式、督察手段、督察內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置、督察程序等具體內(nèi)容，并提升督察機(jī)構(gòu)的法律地位，由國(guó)務(wù)院分管自然資源部的領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立工作小組，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家自然資源督察工作，提升其組織權(quán)威性和資源動(dòng)員能力。此外，推動(dòng)規(guī)范自然資源督察程序，明確問(wèn)責(zé)程序，依法依規(guī)對(duì)責(zé)任人做出處理，并推動(dòng)問(wèn)責(zé)對(duì)象信息公開化和透明化。

其次，組織化路徑——推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系建設(shè)。解決當(dāng)前海洋督察與環(huán)保督察重復(fù)督察的現(xiàn)象，推動(dòng)新時(shí)期中國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系設(shè)計(jì)，有必要進(jìn)一步厘清生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的工作職責(zé)。組織化的路徑即意味著通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)、下發(fā)合理的任務(wù)設(shè)定、建立健全工作機(jī)制安排，并形成黨政合力、分工合作的長(zhǎng)效工作機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部和自然資源部通過(guò)合理劃分工作職責(zé)，避免重復(fù)督察帶來(lái)的政策和資源浪費(fèi)，如有必要，可采取聯(lián)合執(zhí)法的方式對(duì)沿海地區(qū)或近岸海域進(jìn)行督察。自然資源與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，自然資源是打造良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，而生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化反過(guò)來(lái)又影響自然資源。因此，在工作機(jī)制上，兩大督察可探索建立相應(yīng)的配合機(jī)制，結(jié)合新時(shí)期國(guó)家對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)與要求，形成“生態(tài)-資源”二重生態(tài)文明監(jiān)管制度體系，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)合適的組織體系。除了橫向?qū)用娴穆氊?zé)劃分，特別是針對(duì)具有較強(qiáng)流動(dòng)性的海洋領(lǐng)域而言，可超越“國(guó)家-省-市”縱向的監(jiān)管體系，由不同地市級(jí)或跨地市級(jí)機(jī)構(gòu)以派駐督察的方式進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系治理水平現(xiàn)代化。