張勇，包婷婷

（1. 安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2. 安徽財經(jīng)大學(xué) 科研處《財貿(mào)研究》編輯部，安徽 蚌埠 233030）

一、問題的提出

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，大量農(nóng)村人口“離土出村”，由于宅基地制度供給滯后，現(xiàn)行的宅基地取得、分配和退出等制度安排問題日益突出，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置現(xiàn)象愈演愈烈［1-3］。積極探索開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求及發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)具有重要意義。2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策。2019 年9 月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確指出“鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！苯陙?，部分學(xué)者圍繞閑置宅基地盤活利用的相關(guān)問題進(jìn)行了研究。其中，針對閑置宅基地盤活利用影響因素的研究，張勇認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)制度不健全、村莊規(guī)劃滯后成為鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用的主要障礙［4］；陳勝祥等認(rèn)為嵌入性市場機(jī)制的缺失在很大程度上影響了盤活利用［5］；張佰林等研究認(rèn)為促進(jìn)閑置宅基地再利用是宅基地制度改革的重要任務(wù)，但現(xiàn)階段宅基地退出的相關(guān)機(jī)制缺失導(dǎo)致閑置宅基地?zé)o法盤活利用［6］。針對實(shí)施模式的研究，朱鳳凱等研究認(rèn)為隨著宅基地住房保障功能邊際化程度的增加，進(jìn)而增加農(nóng)戶通過出租、入股、合作等模式進(jìn)行盤活利用的可能性［7］；任育鋒等研究認(rèn)為通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策能有效推進(jìn)盤活利用［8］；蘇康傳等認(rèn)為通過對“空心村”的宅基地進(jìn)行復(fù)墾以增加有效耕地面積［9］；趙慶磊等研究認(rèn)為應(yīng)遵循宅基地功能演變規(guī)律，按照農(nóng)戶、宅基地及村莊的綜合特征差異采取分類盤活利用策略［10］。

如何在振興鄉(xiāng)村背景下，著眼于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求，圍繞拓展宅基地多種功能、挖掘宅基地多重價值，在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和堅持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民意愿的前提下，支持多方主體采取多種方式參與宅基地盤活利用，推動形成多方參與、合作共贏的局面，有效破解農(nóng)村宅基地閑置問題，上述問題仍值得深入探究［11］?！叭瞎纭碧厣℃?zhèn)著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，以及農(nóng)產(chǎn)品初加工、倉儲等一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，為促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)振興提供了土地要素保障，以多方參與、合作共贏為抓手促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。本研究結(jié)合實(shí)地調(diào)研，通過對“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)案例的剖析，研究如何發(fā)揮鄉(xiāng)村振興中的多主體參與作用來推進(jìn)閑置宅基地盤活利用，以期為探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的有效路徑和政策措施提供有益參考。

二、安徽省“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐

（一）“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)概況

“三瓜公社”位于安徽省合肥市合肥巢湖經(jīng)開區(qū)半湯鎮(zhèn)湯山村，地處江淮丘陵地區(qū)南部，三面環(huán)山、環(huán)抱巢湖，地理位置優(yōu)越、交通條件便利，距離省會合肥市市區(qū)約50km，該村下轄東洼、大奎、倪黃等11 個村民組［12］。2015 年3 月，合肥市合巢經(jīng)開區(qū)與安徽淮商集團(tuán)聯(lián)合成立安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司，并積極依托和利用湯山村擁有的林地、耕地、濕地、水塘等自然資源以及村莊閑置農(nóng)房等資源，共投資3 億元打造成融傳統(tǒng)田園風(fēng)光與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)思維于一體的“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)（以下簡稱“三瓜公社”）。

“三瓜公社”秉持“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”及“不拆一間房，不砍一棵樹”、保護(hù)村落原有風(fēng)貌的理念，積極拓展農(nóng)業(yè)的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗(yàn)、文化傳承等多種功能，積極盤活利用空閑農(nóng)房、整治農(nóng)村人居環(huán)境、挖掘地方歷史文化，大力推進(jìn)數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)新模式方興未艾［13］。近年來，“三瓜公社”探索出了一條“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村振興新路徑，形成了涵蓋農(nóng)特產(chǎn)品種養(yǎng)、生產(chǎn)加工、農(nóng)村電商、物流集散、鄉(xiāng)村休閑旅游、民宿文化等多種業(yè)態(tài)。

（二）“三瓜公社”鄉(xiāng)村振興的主要做法

基于多方參與、合作共贏及共建共治共享的社會治理理念，通過實(shí)施“政府政策扶持+村集體和農(nóng)民入股+工商企業(yè)經(jīng)營”的路徑［14］，“三瓜公社”積極探索互聯(lián)網(wǎng)時代背景下的農(nóng)旅、文旅和商旅“三旅”深度融合的鄉(xiāng)村振興新模式，依托現(xiàn)有資源，圍繞推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重塑、村莊重塑和村民重塑，打造“南瓜農(nóng)特電商村”“冬瓜民俗文化村”及“西瓜民俗美食村”，實(shí)現(xiàn)了從昔日貧困凋敝的“空心村”到當(dāng)下遠(yuǎn)近聞名的“網(wǎng)紅村”?？傮w而言，“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興的主要做法包括以下兩點(diǎn)。

1. 多主體參與，推進(jìn)鄉(xiāng)村共建

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局，通過構(gòu)建開放多元、互利共贏的社會協(xié)同體制，實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同、多方參與、共建共治［15］。近年來，合肥市合巢經(jīng)開區(qū)積極引入民營資本，引進(jìn)安徽淮商集團(tuán)，并出臺相關(guān)激勵政策鼓勵半湯鎮(zhèn)湯山行政村和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶入股，實(shí)施“政府引領(lǐng)、村集體和農(nóng)戶參股、企業(yè)經(jīng)營”的發(fā)展模式，推進(jìn)多方主體參與共建、培育多元產(chǎn)業(yè)主體，聯(lián)手打造安徽電商特色小鎮(zhèn)“三瓜公社”。

據(jù)調(diào)查，“三瓜公社”股權(quán)結(jié)構(gòu)為安徽淮商集團(tuán)占60%、湯山村村集體占20%、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶占20%。安徽淮商集團(tuán)和合肥市合巢經(jīng)開區(qū)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，成立安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司，并以此為經(jīng)營主體大力推進(jìn)電商特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用和市場配置資源的優(yōu)勢，合肥市合巢經(jīng)開區(qū)給予安徽淮商集團(tuán)資金、政策等多方面保障。其中，在資金方面，合肥市合巢經(jīng)開區(qū)優(yōu)先兌現(xiàn)中央和地方的財政支持以解決安徽淮商集團(tuán)融資難問題。在政策方面，合肥市合巢經(jīng)開區(qū)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面予以政策支持。在經(jīng)營方面，安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司與湯山行政村、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極合作，實(shí)施“社會資本投資+村集體+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，探索“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、專業(yè)化管理、規(guī)?；?jīng)營”的運(yùn)行機(jī)制，全方位整合湯山村生態(tài)、旅游、土地及農(nóng)房資源，一方面將原村莊的結(jié)構(gòu)、民居的樣式及布局、鄉(xiāng)村的道路和樹木等都予以原汁原味地保留；另一方面攜手中國農(nóng)道聯(lián)盟和北京綠十字，由專門從事鄉(xiāng)村景觀設(shè)計的藝術(shù)家對項(xiàng)目所在地的東洼村、大奎村和倪黃村三個自然村莊的舊農(nóng)房進(jìn)行“一戶一特”的重新設(shè)計定位，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的生產(chǎn)用房、經(jīng)營用房、民宿用房、倉儲及物流配套用房提供物質(zhì)載體；按照“一村一品”的原則對東洼村、大奎村和倪黃村三個村落進(jìn)行整體布局和設(shè)計。

2. 盤活利用農(nóng)村宅基地，打造鄉(xiāng)村“雙創(chuàng)”基地

根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)研，“三瓜公社”所在地合肥巢湖經(jīng)開區(qū)半湯鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，屬于典型的城市近郊區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，湯山村所轄的11 個自然村、556 戶農(nóng)戶中將近30%的房屋長期處于空置狀態(tài)，這既造成了農(nóng)民宅基地和農(nóng)房資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也因村莊“空心化”無人居住而給鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村人居環(huán)境改善等帶來一系列難題。尤其是一些農(nóng)戶的房屋還是20 世紀(jì)70、80 年代建設(shè)的，目前已十分破舊，有的甚至成了危房，這一定程度上影響了村莊的風(fēng)貌。

為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重塑、村莊重塑及村民重塑，積極鼓勵和引導(dǎo)外地人入鄉(xiāng)、城里人返鄉(xiāng)以及大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司在推進(jìn)“三瓜公社”項(xiàng)目建設(shè)過程中，秉持“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”“不拆一間房”的理念，堅持“盤活存量、用好流量”的原則，積極與村集體、本地農(nóng)戶合作，最大程度拓展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用功能，通過激活農(nóng)村宅基地和農(nóng)房資源，探索發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游與推進(jìn)宅基地和農(nóng)房盤活利用深度融合，為打造“農(nóng)創(chuàng)”“鄉(xiāng)創(chuàng)”基地提供空間保障，主要做法是由安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司直接租賃農(nóng)民房屋，并依托村內(nèi)自然資源條件改造農(nóng)房，由安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司統(tǒng)一對外經(jīng)營管理，農(nóng)民可以選擇一次性收取租金或每年獲取固定收益等方式獲得財產(chǎn)收入。例如，在“南瓜電商村”，主要是由原來的農(nóng)戶將閑置房屋出租給安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司用于打造“農(nóng)創(chuàng)基地”，“農(nóng)創(chuàng)基地”作為“三瓜公社”培育創(chuàng)業(yè)人才和孵化創(chuàng)業(yè)實(shí)體的物質(zhì)載體，主要為返鄉(xiāng)農(nóng)民工、留守婦女、回鄉(xiāng)大學(xué)生提供創(chuàng)業(yè)基地，一方面實(shí)現(xiàn)在“農(nóng)創(chuàng)基地”利用互聯(lián)網(wǎng)開展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)活動，另一方面還可以帶動當(dāng)?shù)卮迕駝?chuàng)業(yè)致富。據(jù)統(tǒng)計，“農(nóng)創(chuàng)基地”吸引創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和創(chuàng)業(yè)者入駐超過60 家，先后引進(jìn)京東等多家電商企業(yè)入駐，并建立了統(tǒng)一的電商分裝庫和物流中心、農(nóng)特產(chǎn)品交易中心，形成了從生產(chǎn)、銷售到物流的一條完整的電商產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了讓長期以來分散的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)走上了規(guī)?；?、集約化的電商發(fā)展之路。在“冬瓜民俗村”，主要是由安徽三瓜公社投資發(fā)展有限公司出資對村莊內(nèi)部進(jìn)行了富有鄉(xiāng)土氣息的修葺、房前屋后重新進(jìn)行整理，努力保護(hù)鄉(xiāng)村建設(shè)肌理、展示鄉(xiāng)村自然人文特色，并將盤活利用農(nóng)村閑置宅基地閑置農(nóng)房和打造“鄉(xiāng)創(chuàng)基地”結(jié)合起來，通過挖掘還原巢湖地區(qū)六千年的農(nóng)耕民俗文化，興建“半湯六千年民俗館”、古巢國遺址和傳統(tǒng)手工作坊群，如燒酒坊、油坊、布坊、篾坊、陶坊、豆腐坊、烤茶館等，并依托手工作坊恢復(fù)部分民間手工藝、還原傳統(tǒng)農(nóng)村生活景象，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依托“鄉(xiāng)創(chuàng)基地”促進(jìn)農(nóng)旅、文旅和商旅“三旅”深度融合，帶動本地村民就地就近就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，“三瓜公社”打造的“鄉(xiāng)創(chuàng)基地”為返鄉(xiāng)農(nóng)民工和留守婦女提供了大量的就業(yè)崗位，帶動就業(yè)超過5000 人。

（三）“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐成效

“三瓜公社”在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，結(jié)合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)民、村集體、地方政府、企業(yè)及其他社會主體在鄉(xiāng)村振興中的協(xié)同作用，促進(jìn)各類要素向鄉(xiāng)村流動，推動形成公眾參與、社會協(xié)同、共建共治的良好格局，撬動多方社會資金投入，形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)，不僅實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)增收、有效盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，解決農(nóng)村的空心化、留守兒童與空巢老人等問題，還通過電商產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型升級、文化資源挖掘、旅游品牌打造等路徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、生態(tài)、農(nóng)村社區(qū)功能的融合，取得了較好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

1. 經(jīng)濟(jì)效益：鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)豐富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)收入雙提升

“三瓜公社”以促進(jìn)“三旅”融合為抓手，按照“互聯(lián)網(wǎng)+三產(chǎn)融合”的發(fā)展思路，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合。其中，圍繞綠色一產(chǎn)，以綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為方向，挖掘了100 余種優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品，打造綠色優(yōu)質(zhì)高效安全種養(yǎng)業(yè)基地，建設(shè)66.67 公頃兩棗農(nóng)場，進(jìn)行精品設(shè)施果蔬生產(chǎn)；建設(shè)66.67 公頃五谷農(nóng)業(yè)，進(jìn)行油菜等觀光農(nóng)作物種植；建設(shè)46.67 公頃種養(yǎng)基地，進(jìn)行小麥、花生、大豆、高粱等旱田作物種植；建設(shè)200 公頃果蔬基地，進(jìn)行四季果蔬的生產(chǎn)。圍繞精品二產(chǎn)，打造休閑特色產(chǎn)品加工業(yè)，實(shí)施品牌工程，開發(fā)以“半湯”“三瓜公社”等為主的區(qū)域及企業(yè)品牌和綠色產(chǎn)品品牌，重點(diǎn)開發(fā)名特農(nóng)產(chǎn)品及山泉、冷泉、溫泉、農(nóng)特四大系列產(chǎn)品，產(chǎn)品品牌化比例達(dá)到90%。圍繞休閑三產(chǎn)，打破傳統(tǒng)的運(yùn)作模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、線上線下交易、物流等環(huán)節(jié)融為一體，使得產(chǎn)品產(chǎn)量及價格都得到提高，農(nóng)民的收入也極大地增加。通過綠色一產(chǎn)、精品二產(chǎn)、休閑三產(chǎn)的有機(jī)互動、滲透、融合，形成了以農(nóng)特產(chǎn)品種養(yǎng)、生產(chǎn)加工、電商物流、休閑旅游為主，一二三產(chǎn)融合發(fā)展的新模式。數(shù)據(jù)顯示，“三瓜公社”直接提供就業(yè)崗位近2000 個，間接帶動就業(yè)5000余個；農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成員增收超過3 萬元，村級集體經(jīng)濟(jì)組織增收超過20 萬元，農(nóng)民人均純收入達(dá)15 000 元，增長34%；2020 年，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成員增收超過5 萬元，村級集體經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到50%。

2. 社會效益：農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，吸引年輕人回來

近年來，“三瓜公社”依托半湯鄉(xiāng)學(xué)院和電商培訓(xùn)中心，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，重塑當(dāng)?shù)卮迕?，鼓勵本地村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。為解決鄉(xiāng)村單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無法滿足年輕人多元化就業(yè)的需求問題，“三瓜公社”大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、農(nóng)村電商業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動鄉(xiāng)村農(nóng)文旅一體化發(fā)展，并通過多元化業(yè)態(tài)共營共享、新型股份合作、產(chǎn)業(yè)化融合經(jīng)營、農(nóng)民分享收益等路徑，實(shí)施合作制型、股份制型、利益聯(lián)結(jié)共同體型等聯(lián)結(jié)方式，讓本地村民分享產(chǎn)業(yè)增值收益，吸引外出打工的農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)業(yè)就業(yè)不必去遠(yuǎn)方，家鄉(xiāng)一樣可以鑄輝煌”。隨著“三瓜公社”一二三產(chǎn)融合發(fā)展，不僅促進(jìn)了多主體融合、多業(yè)態(tài)融合，也促進(jìn)了各方利益的融合，尤其是吸引了大量本地村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，有效解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)難、增收難、村莊發(fā)展難等現(xiàn)實(shí)問題，同時也破解了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“誰來振興”“為誰振興”的根本性問題。

3. 生態(tài)效益：鄉(xiāng)村建設(shè)生態(tài)化，打造村莊“宜居樣板”

發(fā)揮鄉(xiāng)村“看得見青山，望得見綠水，留得住鄉(xiāng)愁”的生態(tài)功能需踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，堅持保護(hù)與開發(fā)并舉、生產(chǎn)與生態(tài)并重［16］。“三瓜公社”牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，按照人、村與自然和諧相處的原則，一方面結(jié)合村莊自身資源稟賦和特點(diǎn)，統(tǒng)籌山水田林村整體保護(hù)和治理，保持山水田林村整體格局的原生性，注重對鄉(xiāng)村自然資源的保護(hù)，尊重村莊自然風(fēng)貌，保持村莊肌理，利用好鄉(xiāng)村稻田、花海、池塘等田園景觀；另一方面，“三瓜公社”圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)生態(tài)化、推動鄉(xiāng)村生態(tài)振興及產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)，科學(xué)確定村莊發(fā)展方向，深入發(fā)掘鄉(xiāng)村的生態(tài)功能和生態(tài)價值，結(jié)合村莊功能定位，通過完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，最大程度盤活利用閑置農(nóng)房用于發(fā)展民宿、電商、手工作坊等產(chǎn)業(yè)，努力把村莊打造成詩意棲居、宜居宜業(yè)的美好家園，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)宜居的有機(jī)統(tǒng)一。

三、鄉(xiāng)村振興背景下多主體參與閑置宅基地盤活利用路徑

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019 年9 月印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》明確要求將支持培育盤活利用主體作為開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的重點(diǎn)工作，同時指出既要支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取多種方式實(shí)現(xiàn)閑置宅基地盤活利用，也要鼓勵有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村集體統(tǒng)一盤活利用閑置宅基地，還要積極引導(dǎo)和支持返鄉(xiāng)人員及有實(shí)力、有責(zé)任的企業(yè)積極參與。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，為了有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，同時也為振興鄉(xiāng)村提供有力支撐，開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用不僅要緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，也要圍繞引導(dǎo)鄉(xiāng)村資源要素集聚、推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，更要以提高農(nóng)村土地資源利用效率增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，堅持多主體參與、多方共同治理的理念，探索多方參與推進(jìn)閑置宅基地盤活利用的有效路徑，促進(jìn)資本、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在本質(zhì)上，多方參與共治的核心是在堅持農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，樹立農(nóng)民、村集體、工商企業(yè)、返鄉(xiāng)人員、城市市民等社會各方主體共同參與閑置宅基地盤活利用的觀念，形成多方參與、合作共贏的格局。鑒于此，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興背景多主體參與閑置宅基地盤活利用路徑選擇須從以下方面考慮。

（一） 引導(dǎo)農(nóng)民主動參與盤活利用，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益

對農(nóng)民而言，宅基地不僅是其基本生活資料，也是家庭的重要財產(chǎn)。尤其是當(dāng)前在以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，能否有效推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，在很大程度上與這些已在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民在農(nóng)村的土地財產(chǎn)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)以及能否實(shí)現(xiàn)包括承包地、宅基地在內(nèi)的土地財產(chǎn)性收入息息相關(guān)。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會提出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2019 年出臺的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》進(jìn)一步提出“以市場化改革為導(dǎo)向，建立農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機(jī)制”。筆者認(rèn)為，在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的重要前提是堅持農(nóng)民主體地位，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參與閑置宅基地盤活利用，要充分保障農(nóng)民對盤活利用宅基地相關(guān)政策的知情權(quán)，尊重農(nóng)民的意愿和合理的利益訴求，既要保證農(nóng)民在盤活利用宅基地的過程中其宅基地權(quán)益不受損害，同時也要支持和引導(dǎo)農(nóng)民探索宅基地多功能復(fù)合利用路徑，鼓勵圍繞為保障農(nóng)民戶有所居、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興提供土地要素保障，采取不同方式參與盤活利用宅基地，要在充分協(xié)調(diào)宅基地保障性功能與財產(chǎn)性功能的二元矛盾中，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民實(shí)際需求、村莊區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，因地制宜選擇符合鄉(xiāng)村實(shí)際的盤活利用模式，實(shí)現(xiàn)將就業(yè)機(jī)會和產(chǎn)業(yè)融合收益留給農(nóng)民，將宅基地收益權(quán)與選擇權(quán)交給農(nóng)民［17-18］，切實(shí)保障農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民主動參與盤活利用閑置宅基地工作的積極性，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收入、得實(shí)惠，不僅可以有效破解當(dāng)前鄉(xiāng)村普遍存在的閑置宅基地如何再利用這一亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，還可以為進(jìn)城落戶的農(nóng)民解決后顧之憂，通過盤活利用激活宅基地資源資產(chǎn)價值，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土離鄉(xiāng)”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程、提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量［19］。

（二） 鼓勵村集體統(tǒng)一盤活利用，助力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)

為保障鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求，2019 年9 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出要在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，鼓勵有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一盤活利用。2021 年1 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出要“拓展集體建設(shè)用地使用途徑，可以以村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興”。筆者認(rèn)為，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，如何在嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線的基礎(chǔ)上，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，統(tǒng)籌考慮村民建房、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，圍繞為本地村民建房、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及農(nóng)村公共設(shè)施配套等提供用地保障，在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下，按照“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則，結(jié)合實(shí)施村域土地綜合整治，由村集體統(tǒng)一采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等方式，對農(nóng)民退出的宅基地、收回的宅基地進(jìn)行綜合整治，因地制宜地探索通過就地再利用、調(diào)整再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，實(shí)現(xiàn)拓展宅基地使用功能，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障。值得一提的是，2019 年修訂后的《土地管理法》已經(jīng)明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。因此，在堅持市場化配置土地資源的背景下，推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、強(qiáng)化集體所有權(quán)行使、鞏固集體所有制的創(chuàng)新舉措，可以激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，釋放出土地的最大紅利［20］。因此，在推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用中，為提高農(nóng)村存量土地資源配置效率、壯大村集體經(jīng)濟(jì)和保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益，可通過探索建立農(nóng)村閑置宅基地盤活利用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市銜接聯(lián)動機(jī)制，地方政府應(yīng)出臺相關(guān)配套政策以支持和鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)民退出的宅基地、依法收回的宅基地按照國土空間規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途依法登記，再依據(jù)《土地管理法》第六十三條，通過出讓、出租、作價出資（入股）等有償使用方式入市，實(shí)現(xiàn)村集體和農(nóng)民雙增收。

（三） 支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員自主盤活利用，打造鄉(xiāng)村“微經(jīng)濟(jì)空間”

2021 年6 月施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)完善扶持政策，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，支持農(nóng)民、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)”。因此，在推動返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)的背景下，開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用實(shí)踐須結(jié)合村莊資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求，著眼于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，以完善多方主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心，以推動人才、資金、土地等要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合為動力，拓展農(nóng)業(yè)的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗(yàn)、文化傳承等多種功能和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和文化等多重價值，圍繞推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合、打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合新載體新模式，探索各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的有效途徑，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人、市民等各類創(chuàng)業(yè)主體依托自有閑置農(nóng)房或通過租賃、入股、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、客棧農(nóng)莊、電商中心、創(chuàng)客中心，打造符合鄉(xiāng)村實(shí)際的農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、鄉(xiāng)村新型服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房打造鄉(xiāng)村“微經(jīng)濟(jì)空間”，并帶動當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)增收［21］。

（四） 引入工商企業(yè)推動盤活利用，發(fā)揮社會資本撬動作用

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，須推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興則要激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，堅持市場化方向，發(fā)揮工商資本促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持作用，鼓勵工商企業(yè)主體投身鄉(xiāng)村，合理引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)以推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，特別是引導(dǎo)和鼓勵從本地走出去、經(jīng)濟(jì)上有實(shí)力、社會上有影響、事業(yè)上有成就、對家鄉(xiāng)鄉(xiāng)村振興事業(yè)有熱情的非公企業(yè)主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。尤其是在宅基地“三權(quán)分置”政策引導(dǎo)下，通過改變宅基地利用方式，探索宅基地從居住功能向多元復(fù)合功能轉(zhuǎn)變，圍繞延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展農(nóng)業(yè)多種功能及培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)形成以農(nóng)民為主體、工商企業(yè)帶動相結(jié)合的閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用格局，實(shí)現(xiàn)為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供土地要素保障，同時為促進(jìn)農(nóng)民增收、壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供新動能［22-23］。國務(wù)院于2019 年6 月印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》提出“要有序引導(dǎo)工商資本到鄉(xiāng)村投資興辦農(nóng)民參與度高、受益面廣的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第五十五條也規(guī)定了國家鼓勵社會資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項(xiàng)目。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，圍繞激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興及增加農(nóng)民收入，在探索盤活利用閑置宅基地的實(shí)踐中需結(jié)合村莊區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，激發(fā)工商企業(yè)家參與盤活利用閑置宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的動力，鼓勵更多的工商企業(yè)主體投身到鄉(xiāng)村興業(yè)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)有實(shí)力、有意愿、有責(zé)任、有鄉(xiāng)村情懷的工商企業(yè)，從農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)興旺的主體地位角度，通過“農(nóng)戶+企業(yè)”“農(nóng)戶+農(nóng)民合作組織+企業(yè)”“農(nóng)戶+村集體+企業(yè)”等多種利益聯(lián)結(jié)方式［24］，利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老、創(chuàng)意辦公、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，通過相關(guān)政策支持工商企業(yè)投資農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、精深加工、倉儲等項(xiàng)目，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的良好格局，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。

四、結(jié)語

安徽省“三瓜公社”特色小鎮(zhèn)的成功實(shí)踐，充分表明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要搭建多方主體共同參與平臺，凝聚社會多方力量共同參與，構(gòu)建多方主體協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何著眼于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有效破解日益突出的農(nóng)村宅基地閑置問題，提高農(nóng)村土地資源利用效率，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入及壯大村集體經(jīng)濟(jì)，需要多方主體共同參與。尤其是在宅基地“三權(quán)分置”改革政策框架下，積極拓展宅基地使用功能，探索盤活利用閑置宅基地與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)有機(jī)融合及為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障的新路徑，不僅要激發(fā)包括農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、工商企業(yè)等多方主體在內(nèi)的各類主體活力，同時也要鼓勵和支持各類主體采取多種方式參與。因此，在不突破農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的三條底線的前提下，要在保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益及規(guī)范管理宅基地的基礎(chǔ)上，因地制宜地選擇不同實(shí)施模式，支持培育多方主體，創(chuàng)新盤活利用機(jī)制，堅持示范先行帶動，同時也要在實(shí)踐中依法規(guī)范盤活利用行為，實(shí)現(xiàn)為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障。