鄧雪萍

（廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510800）

棄嬰是全社會(huì)最弱勢(shì)的特殊群體，保障棄嬰生命安全是全社會(huì)的責(zé)任。因受立法缺陷等因素的影響，我國對(duì)棄嬰的國家保護(hù)不足①參見李越、陳喻偉：《棄嬰社會(huì)保障體系建設(shè)分析》，載《人民論壇》2015 年第36 期，第135-137 頁。。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)棄嬰問題的法學(xué)研究，主要集中在棄嬰的社會(huì)保障體系、救助模式，現(xiàn)行刑法體系下遺棄罪的內(nèi)涵、法益、規(guī)制方式等方面。邢凱慧等學(xué)者從棄嬰的狀況、常見類型出發(fā)，探討產(chǎn)生的根本原因，并就如何加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)棄嬰的全面管理進(jìn)行了研究②參見邢凱慧、薄濤：《棄嬰引發(fā)的思考》，載《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)（A）》2012 年第33 卷第8 期，第72-74 頁。。但當(dāng)前的研究普遍采用理論研究，鮮有實(shí)證研究，缺乏深度調(diào)研的數(shù)據(jù)支撐，未能向社會(huì)各界清晰展現(xiàn)棄嬰的真實(shí)現(xiàn)狀。本文以問題為導(dǎo)向，以政府部門在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的棄嬰公告為樣本群體③載懷化市人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www.huaihua.gov.cn/huaihua/c100844/xqgg.shtml，2023 年6 月7 日訪問。，以實(shí)證研究為主，文獻(xiàn)研究為輔，在完成數(shù)據(jù)收集后，進(jìn)行定量分析，力求精準(zhǔn)、科學(xué)、真實(shí)反映棄嬰的底數(shù)、來源等實(shí)際情況。

一、調(diào)查研究方法及樣本的基本情況

數(shù)據(jù)不會(huì)說謊，但也不會(huì)說出全部真相。務(wù)實(shí)的調(diào)查研究，需要研究者精心選取研究方法，努力減少系統(tǒng)誤差，最大限度描繪出客觀的真相。

（一）調(diào)查研究方法

抽樣調(diào)查法是指從研究對(duì)象的全部單位中抽取一部分單位進(jìn)行考察和分析，并用這部分單位的數(shù)量特征去推斷總體的數(shù)量特征的一種調(diào)查方法④參見陳光慧、劉建平：《抽樣調(diào)查基礎(chǔ)理論體系研究綜述與應(yīng)用》，載《數(shù)理統(tǒng)計(jì)與管理》2015 年第34 卷第2 期，第284-296 頁。。囿于全國地域面積遼闊，人員眾多，且棄嬰收養(yǎng)涉及家庭隱私，群眾一般不會(huì)配合開展調(diào)查。此次調(diào)查，選取了懷化市在2019年至2022年通過互聯(lián)網(wǎng)公布的棄嬰群體，根據(jù)尋親公告的文字信息，采集了尋親公告的序號(hào)、性別、出生地、撿拾地、撿拾時(shí)間、出生日期、發(fā)布公告時(shí)間、撿拾方式（親生父母送養(yǎng)；在公共場(chǎng)所撿拾）、母親未婚生育（是或未知）等9 個(gè)關(guān)鍵字段，逐個(gè)錄入?yún)R總成Excel 表格，并以此為調(diào)查研究數(shù)據(jù)源開展定量分析。

（二）樣本的可信度

抽樣調(diào)查實(shí)施的過程會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)誤差。此次研究，為盡力減少系統(tǒng)誤差，客觀真實(shí)反映棄嬰的真實(shí)現(xiàn)狀，主要有以下五個(gè)方面的支撐：第一，樣本來源真實(shí)可靠。所有樣本均來自于同一個(gè)地級(jí)市政府官方網(wǎng)站，在2019 年5 月31 日至2022 年7 月20 日期間通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的尋親公告，每個(gè)棄嬰都有對(duì)應(yīng)的編號(hào)，并非筆者在社會(huì)上發(fā)放的調(diào)查問卷。第二，樣本信息的真實(shí)性高。涉及樣本中的性別、出生日期、出生地、撿拾地、撿拾日期等均來源于政府部門核實(shí)后發(fā)布的內(nèi)容，排除了筆者弄虛作假的可能。第三，調(diào)查精度有保障。懷化市管轄有13 個(gè)縣（市、區(qū)）級(jí)轄區(qū)，2022 年末常住人口為452.07 萬人⑤參見《懷化概況》，載懷化市人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www.huaihua.gov.cn/huaihua/c100189/singleArticle.shtml，2023 年6 月7 日訪問。。此次調(diào)查的范圍有一定的廣度，足以保障調(diào)查的精度。第四，樣本的容量足夠大。確定樣本容量是抽樣調(diào)查中重要的環(huán)節(jié)，樣本容量的大小影響抽樣估計(jì)的精確度。此次官網(wǎng)公布的人員共266 人，筆者剔除撿拾時(shí)已成年的人員5 人，得到的棄嬰樣本有261人。第五，樣本信息較為豐富。含有棄嬰的性別、出生地、撿拾地、撿拾時(shí)間、出生日期、發(fā)布公告時(shí)間、撿拾方式、母親未婚生育等8 個(gè)項(xiàng)目信息；出生日期分布于1984 年至2021 年之間；撿拾時(shí)間歷經(jīng)1989 年至2021 年。

（三）樣本基本情況

經(jīng)剔除被撿拾時(shí)已成年的人員，符合條件的樣本共261 名。從性別上分析，其中女孩182 名，占比69.73%；男孩79 名，占比30.27%。從出生地分析，寫明了出生地的有33人，占比12.7%；未寫明出生地的有228 人，占比87.3%。從撿拾地分析，來源于懷化市的有151 人，占比57.8%；懷化市以外區(qū)域的110 人，占比42.2%；其中廣東44 人、浙江28 人、貴州12 人、湖南8 人、海南5 人、廣西4 人、福建3 人、江蘇2 人、湖北2 人、安徽1 人、江西1 人。從撿拾時(shí)間分析，1989 年至2012 年撿拾的有40 人，占比15.33%；2013年至2021 年撿拾的有221 人，占比84.67%，主要集中在2013 年至2019 年（2013 年是26人、2014 年是26 人、2015 年36 人、2016 年33 人、2017 年37 人、2018 年35 人、2019 年20 人、2020 年和2021 年共8 人）。從出生日期分析，1984 年至2012 年出生的有41 人，占比15.71%；2013 年至2021 年出生的有220 人，占比84.29%。從尋親公告發(fā)布時(shí)間分析，2019年有71 人，占比27.2%；2020 年有81 人，占比31%；2021 年有84 人，占比32.2%；2022年有25 人，占比9.6%。從撿拾方式分析，親生父（母）送養(yǎng)的有41 人，占比15.71%；在公共場(chǎng)所撿拾的有220 人，占比84.29%。從父母的婚姻狀況分析，明確母親是未婚生育的有21 人，占比8%；未掌握父母婚姻狀況的有240 人，占比92%。

二、存在的問題

2013 年民政部等7 部委聯(lián)合印發(fā)通知，要求加強(qiáng)棄嬰源頭治理，依法打擊和制止棄嬰現(xiàn)象，加強(qiáng)社區(qū)棄嬰問題的監(jiān)督管理⑥參見《民政部 國家發(fā)展和改革委員會(huì) 公安部 司法部 財(cái)政部 國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì) 國家宗教事務(wù)局關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2013〕83 號(hào)），載中華人民共和國民政部門戶網(wǎng)站，https：//xxgk.mca.gov.cn：8445/gdnps/pc/content.jsp？mtype=1&id=116241，2023 年6 月7 日訪問。。此次調(diào)查研究，一定程度上能反映出該文件的執(zhí)行情況及棄嬰治理工作中存在的問題。

（一）出生人口被遺棄率高，公民守法意識(shí)淡薄

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國2015 年至2018 年出生人數(shù)分別是1655 萬人、1883.2 萬人、1764.8萬人、1523 萬人，四年間總出生人數(shù)是6826萬人。此次調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，撿拾棄嬰的高峰期是2015 年至2018 年，每年分別撿拾棄嬰36 人、33 人、37 人、35 人；根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，全國有地級(jí)區(qū)劃333 個(gè)⑦參見國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒——2022》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2022 年版，第3 頁。。據(jù)此進(jìn)行估算，四年間全國累計(jì)有46953 人被遺棄（每年分別是11988 人、10989 人、12321 人、11655 人）⑧本次調(diào)研數(shù)據(jù)，官方公布的僅是被人私自收養(yǎng)的棄嬰，可能有兩部分因筆者無法掌握被遺漏：一是兒童福利機(jī)構(gòu)中被民政部門安置的棄嬰；二是2019 年前，已經(jīng)辦理了尋親公告的棄嬰。，我國出生人口被遺棄率年均達(dá)萬分之七。此外，筆者將棄嬰撿拾年度和出生年度相比較，261人中有247 人的出生年度和撿拾年度相同，占比94.6%，說明大部分棄嬰都是在剛出生的當(dāng)年就被遺棄或非法送養(yǎng)。從撿拾方式分析，親生父（母）送養(yǎng)的有41 人，占比15.71%；在公共場(chǎng)所撿拾的有220 人，占比84.29%。上述調(diào)查研究數(shù)據(jù)表明，棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人法律意識(shí)淡薄，遺棄行為高發(fā)、多發(fā)。

結(jié)合上述分析再輔以文獻(xiàn)研究，循跡可見有以下三個(gè)方面的原因。

第一，法律明確規(guī)定了父母對(duì)子女的撫養(yǎng)義務(wù)，但棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人拒不履行。父母子女之間，傳統(tǒng)民法中存在親權(quán)的概念。親權(quán)是一種專屬于父母的權(quán)利和義務(wù)，指父母對(duì)未成年人子女在人身和財(cái)產(chǎn)上具有管教和保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)⑨最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組編：《中華人民共和國民法典婚姻家庭編繼承編理解與適用》，人民法院出版社2020 年版，第184-185 頁。。傳統(tǒng)的親權(quán)以親為本位，強(qiáng)調(diào)家父的權(quán)利；新時(shí)代的親權(quán)制度已從親本位轉(zhuǎn)為以子女為本位，以保護(hù)未成年人子女的利益為目的。我國法律中沒有使用親權(quán)的概念，但是《憲法》第四十九條第三款、《未成年人保護(hù)法》第十六條第一款、《民法典》第二十六條第一款中均規(guī)定了父母對(duì)子女的撫養(yǎng)義務(wù)。撫養(yǎng)，一般是指撫育和教養(yǎng)，是父母對(duì)子女提供衣食住行、進(jìn)行生活照料、保障其健康成長(zhǎng)的法定義務(wù)。父母對(duì)子女的撫養(yǎng)具有人身專屬性和法律強(qiáng)制性，無論父母的撫養(yǎng)能力和生活條件如何，無論是否與子女共同居住生活，都具有撫養(yǎng)義務(wù)，如不履行撫養(yǎng)義務(wù)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第二，棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人有法不依。法律規(guī)定不得非法送養(yǎng)并辟有合法送養(yǎng)的途徑，棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人仍無視法律，挑戰(zhàn)法律底線?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第十七條第一款規(guī)定：未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得實(shí)施非法送養(yǎng)未成年人的行為。但是，對(duì)于確有特殊困難無力撫養(yǎng)子女的生父母，如堅(jiān)持要求其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，對(duì)生父母構(gòu)成較大的負(fù)擔(dān)，子女也無法得到妥善的照料。據(jù)此，《民法典》第一千零九十四條規(guī)定“有特殊困難無力撫養(yǎng)子女的生父母”可以作為送養(yǎng)人，以保障子女切身利益，同時(shí)解決生父母面臨的生存困境。特殊困難包括身體疾病或者殘疾、經(jīng)濟(jì)困頓等不利于父母履行撫養(yǎng)義務(wù)的情形。《民法典》第一千零九十九條堅(jiān)持守正創(chuàng)新，基于收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女與我國民間傳統(tǒng)的過繼、立嗣等制度契合，順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展，對(duì)親屬之間的收養(yǎng)適當(dāng)放寬了條件，排除了非親屬間收養(yǎng)的若干限制，對(duì)于三代以內(nèi)旁系同輩血親的收養(yǎng)，可以不受第一千零九十三條第三項(xiàng)、第一千零九十四條第三項(xiàng)和第一千一百零二條規(guī)定的限制。旁系血親是相對(duì)于直系血親而言，指與自己具有間接血緣關(guān)系的親屬；三代以內(nèi)旁系血親，是指同源于祖（外祖）父母的旁系血親。一言以蔽之，收養(yǎng)三代以內(nèi)旁系同輩血親的子女，是指收養(yǎng)兄弟姐妹、堂兄弟姐妹和表兄弟姐妹的子女。棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人往往不熟悉現(xiàn)行的法律規(guī)定，未認(rèn)真分析自身情況和征求三代以內(nèi)旁系同輩血親收養(yǎng)意愿，簡(jiǎn)單粗暴將子女非法送養(yǎng)甚至遺棄。

第三，法律規(guī)定不得實(shí)施遺棄行為。事實(shí)上，遺棄行為已入刑，并予以嚴(yán)厲打擊。但棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人仍鋌而走險(xiǎn)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第十七條第一款明確規(guī)定：未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得實(shí)施遺棄未成年人的行為。根據(jù)《刑法》有關(guān)規(guī)定，父母如果對(duì)年幼或者患病的子女拒絕撫養(yǎng)或遺棄，可能將構(gòu)成遺棄罪、故意殺人罪或者故意傷害罪?，F(xiàn)實(shí)中部分父母基于未婚生育等原因，仍以各種方式實(shí)施遺棄，知法犯法。

（二）慣性思維未根本扭轉(zhuǎn)，依法治理任重道遠(yuǎn)

我們研究的總樣本261 人中，親生父（母）送養(yǎng)的有41 人，在公共場(chǎng)所撿拾的有220 人。筆者將公告發(fā)布年度和撿拾年度相減，1 年及以下的9 人、2 年的有47 人、3 年的有36 人、4 年的有31 人、5 年有40 人、6 年有39 人、7 至10 年有29 人、11 年至19 年有25 人、20年至30 年有5 人（最高年限差是30 年）。上述數(shù)據(jù)說明，雖然民政部等7 部委于2013 年聯(lián)合下發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人私自收留棄嬰”，實(shí)際上，該政策淪為“紙面”規(guī)定。民間存在大量私自收養(yǎng)行為，撫養(yǎng)人撿拾棄嬰后基本都沒有當(dāng)場(chǎng)撥打110 報(bào)警并將棄嬰移交給相關(guān)政府部門依法安置。

1.事實(shí)收養(yǎng)人未能適應(yīng)當(dāng)前法治環(huán)境

事實(shí)收養(yǎng)行為自古有之，新中國成立以來，政府也在逐步對(duì)收養(yǎng)行為進(jìn)行規(guī)范。1992年《收養(yǎng)法》施行前，我國并未建立統(tǒng)一的收養(yǎng)制度。不同地區(qū)自行制定收養(yǎng)規(guī)則來規(guī)范收養(yǎng)行為，在某些區(qū)域，當(dāng)事人甚至不需要辦理正式的收養(yǎng)手續(xù)，只要當(dāng)事人之間以父母子女關(guān)系共同居住生活，并得到當(dāng)?shù)鼐用竦某姓J(rèn)，就認(rèn)可收養(yǎng)關(guān)系的成立。我國于1992 年4 月1 日起實(shí)施《收養(yǎng)法》，該法在1998 年進(jìn)行修正并于1999 年施行，后并入《民法典》。1992 年《收養(yǎng)法》第十五條規(guī)定了收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)向民政部門登記，但是并沒有明確規(guī)定登記是收養(yǎng)關(guān)系成立的法定形式要件。1999 年施行的《中華人民共和國收養(yǎng)法》（以下簡(jiǎn)稱1999 年《收養(yǎng)法》）對(duì)登記法定形式要件予以明確，實(shí)際上是對(duì)1992 年《收養(yǎng)法》第十五條進(jìn)行了修正。2003年3 月，司法部頒布的《司法部關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國收養(yǎng)法〉若干問題的意見》（司發(fā)通〔2000〕33 號(hào)）中規(guī)定“‘1999 年收養(yǎng)法’施行后，收養(yǎng)關(guān)系的成立和協(xié)議解除收養(yǎng)關(guān)系以登記為準(zhǔn)”，對(duì)收養(yǎng)登記形式要件進(jìn)一步進(jìn)行了明確。2015 年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》（國辦發(fā)〔2015〕96 號(hào)）規(guī)定“1999 年4 月1 日前，國內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女未辦理收養(yǎng)登記的，當(dāng)事人可以按照規(guī)定向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理事實(shí)收養(yǎng)公證”。1999 年后，雖然在《收養(yǎng)法》等法律實(shí)施中宣傳公民發(fā)現(xiàn)棄嬰應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)卮寰游瘓?bào)告、送交公安派出所并協(xié)助民警做好有關(guān)撿拾棄嬰經(jīng)過的情況筆錄；2013 年，國家層面的通知正式提出“嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人私自收留棄嬰”，但上述實(shí)施效果不及預(yù)期，國內(nèi)居民仍未能全面接受新時(shí)代的法制要求。

2.事實(shí)收養(yǎng)人不懂依法維權(quán)

《民法典》第一千一百一十三條第二款規(guī)定“無效的收養(yǎng)行為自始沒有法律約束力”。但該法律規(guī)定的宣傳不到位，群眾還妄圖通過收養(yǎng)事實(shí)倒逼政府像1999 年之前一樣承認(rèn)事實(shí)收養(yǎng)。不少公民拾撿到棄嬰后，仍私自撫養(yǎng)，不愿意移送民政等部門安置。這些不合法的撫養(yǎng)行為會(huì)造成諸多不良后果，嚴(yán)重侵犯棄嬰的合法權(quán)益，也令自己的事實(shí)收養(yǎng)行為得不到法律保護(hù)。第一，對(duì)棄嬰的身份很難確定，違法收養(yǎng)后，不能辦理合法的收養(yǎng)登記手續(xù)，對(duì)孩子的合法社會(huì)身份難以確立，不利于孩子的健康成長(zhǎng)。第二，可能會(huì)引發(fā)被撫養(yǎng)孩子歸屬問題爭(zhēng)議的訴訟，有些遺棄孩子的生父母可能會(huì)在若干年后，會(huì)提起民事訴訟，要求領(lǐng)回被撫養(yǎng)的孩子，這將令事實(shí)撫養(yǎng)人的實(shí)際撫養(yǎng)行為不受法律保護(hù)，導(dǎo)致事實(shí)撫養(yǎng)人難以依法維護(hù)權(quán)益。

（三）政府監(jiān)管力度弱化，部門協(xié)作有待加強(qiáng)

1.棄嬰問題的監(jiān)督管理在基層執(zhí)行中缺位

民政部等7 部委在2013 年就提出，“充分發(fā)揮民政助理員或基層社區(qū)工作人員、兒童福利督導(dǎo)員的作用，加強(qiáng)社區(qū)棄嬰問題的監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)棄嬰問題及時(shí)報(bào)案”。本次調(diào)研中有棄嬰261 人，但發(fā)布尋親公告年度和撿拾年度相差1 年及以下的僅9 人（占比3.4%）、相差2 年及以上的有252 人（占比96.6%），反映出該地區(qū)的民政助理員或基層社區(qū)工作人員、兒童福利督導(dǎo)員未能認(rèn)真履行社區(qū)棄嬰問題的監(jiān)督管理職責(zé)，存在不作為或慢作為現(xiàn)象，對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的棄嬰私自收養(yǎng)行為未察覺甚至視而不見。

2.棄嬰的監(jiān)管在交通運(yùn)輸環(huán)節(jié)有待加強(qiáng)

本地調(diào)查研究的棄嬰261 人居住生活地均在懷化市，但從撿拾地分析，來源于懷化市的有151 人，占比57.8%；懷化市以外區(qū)域的110 人（遍布廣東、浙江等11 省份），占比42.2%。上述數(shù)據(jù)表明，事實(shí)撫養(yǎng)人能順利攜帶棄嬰從撿拾地返回經(jīng)常居住地，或因交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對(duì)棄嬰的監(jiān)管存在漏洞，未能將攜帶嬰兒的旅客列為重點(diǎn)人員開展查控并嚴(yán)格核實(shí)嬰兒身份及嬰兒與攜帶者之間的身份關(guān)系。

3.對(duì)遺棄行為未能形成高壓震懾態(tài)勢(shì)

特別是棄嬰父母及其他監(jiān)護(hù)人的遺棄行為，已經(jīng)涉嫌犯罪，但相關(guān)部門未能一一依法查明并予以嚴(yán)厲打擊，執(zhí)法工作中缺乏應(yīng)有的打擊震懾效果，沒有站在源頭治理的高度對(duì)棄嬰行為形成高壓震懾態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致棄嬰父母心存僥幸，肆無忌憚私自送養(yǎng)甚至將子女遺棄在公共場(chǎng)所。

4.缺乏出生人口追蹤溯源工作機(jī)制

棄嬰源于母親分娩后父母不愿承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)。女性懷孕進(jìn)行產(chǎn)檢、住院分娩均需實(shí)名制登記留痕。在醫(yī)院出生的每一位自然人均能追蹤溯源，只要從產(chǎn)房到居住生活地形成完整、清晰的生活軌跡，就能有效避免棄嬰的出現(xiàn)，以及發(fā)現(xiàn)棄嬰后能及早完成尋親工作。但是，目前工作中，與出生人口管理密切相關(guān)的兩大制度尚未建立緊密銜接的工作機(jī)制。

第一個(gè)制度是出生醫(yī)學(xué)證明管理制度。1996 年1 月1 日，全國開始使用《出生醫(yī)學(xué)證明》。自此，每一位在中國境內(nèi)醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)出生的自然人均可由父母向負(fù)責(zé)接生的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)申領(lǐng)一張《出生醫(yī)學(xué)證明》，該證件有編號(hào)、父母親身份信息、嬰兒出生日期等關(guān)鍵信息。歷經(jīng)6 次優(yōu)化完善，2023 年4 月1 日起，全國正式啟用第七版出生醫(yī)學(xué)證明。第二個(gè)制度是公民身份號(hào)碼制度。1999 年，國務(wù)院決定從10 月1 日起在全國建立和實(shí)行公民身份號(hào)碼制度，規(guī)定公民身份號(hào)碼是國家為每個(gè)公民從出生之日起編定的唯一的、終身不變的身份代碼⑩參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行公民身份號(hào)碼制度的決定》（國發(fā)〔1999〕15 號(hào)），載海南省人民政府門戶網(wǎng)站，https：//www.hainan.gov.cn/data/zfgb/2019/10/5823，2023 年6 月7 日訪問。?！毒用裆矸葑C法》第三條第二款規(guī)定“公民身份號(hào)碼是每個(gè)公民唯一的、終身不變的身份代碼，由公安機(jī)關(guān)按照公民身份號(hào)碼國家標(biāo)準(zhǔn)編制”。

出生醫(yī)學(xué)證明管理制度由衛(wèi)生健康部門組織實(shí)施，公民身份號(hào)碼制度由公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施，兩個(gè)制度通過戶口登記機(jī)關(guān)的出生登記建立了銜接制度。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，嬰兒父母可持《出生醫(yī)學(xué)證明》前往戶口登記機(jī)關(guān)為父母一方是大陸戶籍居民的新生兒辦理出生登記（除父母均為境外人員，不符合辦理戶口登記條件的少量新生兒以外），理論上每一個(gè)《出生醫(yī)學(xué)證明》編號(hào)應(yīng)對(duì)應(yīng)一個(gè)公民身份號(hào)碼。但是，1999 年至今，歷經(jīng)3 次全國人口普查，筆者在全國人口普查工作方案中均未查找到出生醫(yī)學(xué)證明管理部門與公民身份號(hào)碼管理部門的核查對(duì)賬工作要求；筆者在互聯(lián)網(wǎng)上查找到浙江、廣東、河南等多個(gè)省份的出生醫(yī)學(xué)證明管理辦法，均沒有在衛(wèi)生健康和公安部門之間建立《出生醫(yī)學(xué)證明》編號(hào)與公民身份號(hào)碼對(duì)賬的工作要求?！冻錾t(yī)學(xué)證明》簽發(fā)管理中存在的冒用他人身份住院分娩、騙領(lǐng)和冒領(lǐng)等行為，衛(wèi)生健康等部門之間銜接得不夠緊密，導(dǎo)致了嬰兒管理的漏洞，致使產(chǎn)婦生育子女后將嬰兒遺棄而難以被發(fā)覺、被依法懲處，引發(fā)棄嬰等社會(huì)問題。

三、治理建議

棄嬰問題的治理，關(guān)鍵在于源頭管控、源頭治理，根本在于父母及其他監(jiān)護(hù)人的法制意識(shí)提升。

（一）建立閉環(huán)工作機(jī)制，保障嬰兒不被棄

出生醫(yī)學(xué)證明管理部門需強(qiáng)化《出生醫(yī)學(xué)證明》的簽發(fā)管理工作，加大信息化建設(shè)力度，充分運(yùn)用好人像比對(duì)等技術(shù)手段，核實(shí)核準(zhǔn)孕、產(chǎn)婦的真實(shí)身份，有效杜絕冒用他人身份住院分娩的違法犯罪行為，進(jìn)而杜絕騙領(lǐng)、冒領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》的違法犯罪行為。結(jié)合數(shù)字化政府建設(shè)等新時(shí)代工作要求，大力推進(jìn)《出生醫(yī)學(xué)證明》電子證照簽發(fā)、應(yīng)用工作，同時(shí)加大與戶口登記機(jī)關(guān)的協(xié)作力度，牽頭推廣“出生一件事”聯(lián)辦等便民服務(wù)工作，在《出生醫(yī)學(xué)證明》編號(hào)和公民身份號(hào)碼之間建立強(qiáng)關(guān)聯(lián)的工作閉環(huán)。建立《出生醫(yī)學(xué)證明》異常數(shù)據(jù)核查、反饋的工作閉環(huán)。加強(qiáng)《出生醫(yī)學(xué)證明》電子證照建設(shè)應(yīng)用工作，推出公民查詢本人名下辦理《出生醫(yī)學(xué)證明》情況的服務(wù)，公民發(fā)現(xiàn)本人身份信息被人冒用辦理了《出生醫(yī)學(xué)證明》的，可馬上向出生醫(yī)學(xué)證明管理部門反饋；出生醫(yī)學(xué)證明管理部門負(fù)責(zé)組織核查并及時(shí)向當(dāng)事人反饋核查結(jié)論。工作中發(fā)現(xiàn)騙領(lǐng)、冒領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》的違法犯罪行為的，應(yīng)及時(shí)糾錯(cuò)并將違法犯罪線索通報(bào)相關(guān)部門。聯(lián)合戶口登記機(jī)關(guān)定期組織開展對(duì)賬，對(duì)于符合戶口登記條件而超過半年沒有辦理戶口登記的《出生醫(yī)學(xué)證明》數(shù)據(jù)，全部推送給戶口登記機(jī)關(guān)進(jìn)一步核查，對(duì)于應(yīng)辦理戶口登記而未辦理的，由戶口登記機(jī)關(guān)按規(guī)定為嬰兒辦理戶口登記，發(fā)現(xiàn)嬰兒失蹤等涉嫌遺棄行為的，及時(shí)通報(bào)辦案部門介入予以立案?jìng)刹?，徹底查?shí)、查清嬰兒去向。通過建立嬰兒閉環(huán)管理工作機(jī)制，異常必查，違法犯罪必究，確保我國出生的每一位嬰兒都源頭清晰，生活軌跡明確，形成嬰兒不能棄養(yǎng)的社會(huì)共識(shí)和氛圍。

（二）加強(qiáng)法制宣傳教育，引導(dǎo)父母不想棄

通過“五個(gè)加強(qiáng)”工作措施，營(yíng)造良好的法制宣傳范圍，強(qiáng)化父母不想棄的思想意識(shí)。加強(qiáng)《憲法》《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)中父母撫養(yǎng)子女義務(wù)的法制教育宣傳，提高嬰兒生父母或者其他監(jiān)護(hù)人的守法意識(shí)，營(yíng)造呵護(hù)嬰兒光榮、遺棄嬰兒可恥的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)《民法典》中涉及收養(yǎng)登記辦理的法制宣傳教育，引導(dǎo)確有特殊困難、無力撫養(yǎng)子女的生父母依法送養(yǎng)子女，通過在三代以內(nèi)旁系同輩血親中尋找收養(yǎng)人等辦法，讓生父母懂得有法可依、有路可走，斷絕其非法送養(yǎng)或棄養(yǎng)的念頭。加強(qiáng)《刑法》第二百六十一條的宣傳力度，讓嬰兒父母明白遺棄子女的嚴(yán)重性以及需要承擔(dān)的法律后果，筑好筑牢嬰兒父母的守法意識(shí)堤壩。加強(qiáng)因遺棄嬰兒構(gòu)成遺棄罪后被嚴(yán)厲打擊制裁案的宣傳，營(yíng)造遺棄嬰兒可恥，必定會(huì)被依法嚴(yán)厲懲處的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)對(duì)全體公民的法制宣傳教育，明晰非法收養(yǎng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，擠壓非法收留、撫養(yǎng)棄嬰行為的生存空間，形成拒絕私自收養(yǎng)的新時(shí)代、新風(fēng)尚，令嬰兒父母找不到愿意私自收養(yǎng)的人員，進(jìn)而打消遺棄子女的念頭。

（三）加強(qiáng)棄嬰的監(jiān)管，震懾父母不敢棄

打防結(jié)合，構(gòu)建新時(shí)代棄嬰監(jiān)管體系，形成社區(qū)網(wǎng)疊加交通運(yùn)輸網(wǎng)的棄嬰監(jiān)管網(wǎng)，提升對(duì)棄嬰事件的感知預(yù)警能力；以打促防，通過嚴(yán)厲打擊遺棄子女犯罪行為，形成高壓震懾態(tài)勢(shì)。加強(qiáng)社區(qū)棄嬰問題的監(jiān)督管理，壓實(shí)基層工作責(zé)任，提升對(duì)棄嬰事件的感知、發(fā)現(xiàn)能力和水平；結(jié)合《中國反對(duì)拐賣人口行動(dòng)計(jì)劃（2021—2030）》等工作，認(rèn)真開展棄嬰摸排，對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的棄嬰等來歷不明的未成年人，全部采血檢驗(yàn)錄入全國打拐DNA（脫氧核糖核酸）信息庫。嚴(yán)格交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，將攜帶一周歲以下嬰（幼）兒的旅客列為重點(diǎn)人員，逢出行必查、必核驗(yàn)嬰（幼）兒身份證件，進(jìn)一步堵塞事實(shí)撫養(yǎng)人攜帶棄嬰回家撫養(yǎng)的漏洞。要依法打擊和制止棄嬰現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)和檢察院等部門要加強(qiáng)棄嬰線索的收集排查，主動(dòng)對(duì)接衛(wèi)生健康部門，通過大數(shù)據(jù)篩查，及早發(fā)現(xiàn)遺棄罪線索及對(duì)象，提高及時(shí)發(fā)現(xiàn)和偵破遺棄子女案件的能力和水平，嚴(yán)厲打擊遺棄子女、騙領(lǐng)和冒領(lǐng)《出生醫(yī)學(xué)證明》等違法犯罪行為，有力懲處和震懾遺棄子女犯罪。

結(jié)語

沒有調(diào)查研究，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。筆者通過本次調(diào)查研究，測(cè)算到出生人口被遺棄率約達(dá)萬分之七，發(fā)現(xiàn)“嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人私自收留棄嬰”淪為“紙面”規(guī)定，棄嬰的生父母及監(jiān)護(hù)人的守法意識(shí)淡薄，事實(shí)撫養(yǎng)人的慣性思維未能得到根本性扭轉(zhuǎn)，政府監(jiān)管力度弱化等問題。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)建立嬰兒閉環(huán)管理工作機(jī)制、加大法制宣傳教育、加強(qiáng)對(duì)棄嬰的監(jiān)管等工作措施，從而有效完善棄嬰治理體系，提升棄嬰問題綜合治理能力，以保障每一位嬰（幼）兒的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利，保護(hù)每一位嬰（幼）兒在父母等監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)下健康快樂成長(zhǎng)。