景漢朝

(中國法學(xué)會,北京 100081)

黨的二十大報告指出:“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’,完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制,加強和改進人民信訪工作,暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”。①習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁。這一重大部署為新時代信訪治理指明了方向。當(dāng)前,大力踐行以“變?nèi)罕娚显L為領(lǐng)導(dǎo)下訪,深入基層,聯(lián)系群眾,真下真訪民情,實心實意辦事”為主要內(nèi)容的“浦江經(jīng)驗”,有利于密切干群關(guān)系、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、加強基層治理,為強國建設(shè)、民族復(fù)興提供有力支撐和堅實保障。②鄔煥慶、趙超、袁震宇、商意盈、初杭、吳帥帥:《撲下身子“迎考”沉到一線“解題”——解碼“浦江經(jīng)驗”》,載《人民日報》2023 年8 月20 日,第001 版。2022 年2 月25 日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》,實現(xiàn)了信訪治理工作各部門各系統(tǒng)全覆蓋;2023 年3 月10 日,第十四屆全國人大一次會議表決通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,將國家信訪局由國務(wù)院辦公廳管理的國家局調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu);中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》,組建中央社會工作部,作為黨中央職能部門,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局,負責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作等等,對于進一步加強新時代信訪治理工作意義重大,也對深入研究信訪治理規(guī)律和治理法治化,推動信訪治理高質(zhì)量發(fā)展,提出了新的更高要求。

一、信訪治理的現(xiàn)實意義與理論意義

所謂信訪,是指公民、法人或者其他組織可以采用信息網(wǎng)絡(luò)、書信、電話、傳真、走訪等形式,向各級機關(guān)、單位反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,有關(guān)機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)依規(guī)依法處理的活動。①劉二偉、許娟、敖曼、黃莉:《社會矛盾指數(shù)研究 創(chuàng)新信訪工作的新路徑》,中國民主法制出版社2013 年版,第28 頁。中華人民共和國成立以來,特別是改革開放以來,信訪問題一直是一個重要的社會問題。它涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、民生、法治等各領(lǐng)域、各方面,既與黨的宗旨、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和國家社會治理密切相關(guān),又與廣大人民群眾的工作、生活等切身利益密不可分。幾十年來,我們既有豐富的信訪治理經(jīng)驗,又有長期存在的短板弱項,還存在明顯的理論研究供給不足的問題。黨的二十大報告指出,要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系,及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！雹诹?xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁。此前,黨的一系列重要報告、文件等也對信訪治理問題作出了部署,提出了要求。這表明,信訪治理是全黨全社會必須高度重視的一個重大現(xiàn)實與理論問題。

(一)信訪治理的政治意義

自新民主主義革命以來,特別是中華人民共和國成立以來,黨和政府一直將信訪問題作為一個嚴(yán)肅的政治問題來對待,我們應(yīng)當(dāng)提高政治站位,深化認識,加強研究。中華人民共和國成立之初,毛澤東同志針對群眾來信比較多的情況,在中辦秘書室《關(guān)于處理群眾來信的報告》上批示:“必須重視人民的通信,要給人民來信予以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！雹勖珴蓶|:《必須重視人民群眾來信(一九五一年五月十六日)》,載《毛澤東文集 第六卷(一九四九年十月—一九五五年十二月)》,人民出版社1999 年版,第164 頁。1995年,針對當(dāng)時的嚴(yán)峻信訪形勢,國務(wù)院專門制定了我國第一個信訪治理行政法規(guī)《信訪條例》,該條例開宗明義第一條就明確:“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護信訪人的合法權(quán)益,維護信訪秩序,制定本條例。”④關(guān)于1995 年之前信訪制度的發(fā)展歷程,參見吳超:《新中國六十年信訪制度的歷史考察》,載《中共黨史研究》2009 年第11 期,第46-50 頁;馮仕政:《中國信訪制度的歷史變遷》,載《社會發(fā)展研究》2018 年第2 期,第159-173 頁。之后經(jīng)過長期實踐,總結(jié)各方面的經(jīng)驗,對其進行了修改完善,于2005 年重新頒布了《信訪條例》。2007 年,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》,明確指出,信訪工作是黨和政府的一項重要工作,是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。2012 年,黨的十八大報告明確指出,“正確處理人民內(nèi)部矛盾,建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制,完善信訪制度”。①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告(2012 年11 月8 日)》,載本書編寫組:《十八大報告輔導(dǎo)讀本》,人民出版社,2012 年版,第38 頁。2013 年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》。同年召開的黨的十八屆三中全會,又進一步把信訪制度改革納入全面深化改革的總目標(biāo)。為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神,2014 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還制定了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》,明確其目的是推動信訪工作制度改革,解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題,進一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,夯實黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ),促進社會和諧穩(wěn)定。2017 年,黨的十九大報告強調(diào),“必須堅持人民主體地位,堅持立黨為公、執(zhí)政為民,踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。②習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利(二〇一七年十月十八日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第17 頁。2022 年中共中央、國務(wù)院又進一步發(fā)布了適用于各領(lǐng)域、全覆蓋的《信訪工作條例》,將該條例提升到了不僅是行政法規(guī),而且也是黨內(nèi)法規(guī)的高度。

黨的二十大指出,“江山就是人民,人民就是江山?！雹哿?xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 頁。民心是最大的政治,必須把以人民為中心的發(fā)展思想,落實到各項決策部署和實際工作之中。長期以來,在黨中央和國務(wù)院最高層次的會議、報告、條例、文件、批示中,都根據(jù)當(dāng)時情況不同程度部署了信訪工作,而且始終將其作為黨和政府與人民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶,作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的“民心工程”,可見其在黨和國家政治生活中的重要地位。

黨的十八大以來,信訪治理取得了明顯成效,形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)。但是,當(dāng)前國際形勢復(fù)雜多變,單邊主義、貿(mào)易保護主義抬頭,“灰犀?！薄昂谔禊Z”等事件風(fēng)險加大,國內(nèi)經(jīng)濟也遇到了許多新情況新問題。這說明,現(xiàn)實的、潛在的信訪風(fēng)險依然存在,必須引起我們的高度重視。新時代新征程面臨著新的形勢和任務(wù),也對信訪制度進一步完善和發(fā)展提出了新的要求。有的認為信訪制度不符合法治精神,主張取消或廢除?？陀^地講,長期以來信訪活動的程序性、規(guī)則性、約束性不足,公正性、權(quán)威性常常受到質(zhì)疑,確實有些方面不完全符合法治精神,應(yīng)當(dāng)進一步改進。但實際上,近年來我國不斷強化運用法治思維和法治方式治理信訪問題取得了明顯成效。④楊小軍:《信訪治理法治化改革與完善研究》,載《法學(xué)研究》2013 年第5 期,第27-33 頁;陳柏峰:《信訪制度的功能及其法治化改革》,載《中外法學(xué)》2016 年第5 期,第1201-1204 頁。從根本上講,信訪制度的存廢,主要取決于我國經(jīng)濟社會及法治的發(fā)展階段和發(fā)展水平,不是簡單以人的主觀意志決定的,只要大量的群眾信訪訴求存在,信訪實際問題需要解決,信訪制度就難以取消或廢除。即使廢除了,目前也沒有相應(yīng)的替代制度。從信訪承載的功能來看,它不僅是一個社會問題,還是一個重要的政治問題。⑤劉睿:《群眾性與法治化:信訪制度改革的張力及其反思》,載《政治學(xué)研究》2020 年第5 期,第28-31 頁。

(二)信訪治理的法治意義

法治是人類社會進入現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志,是人類政治文明的重要成果,是現(xiàn)代社會的一種基本制度構(gòu)架,還是一種法律價值、法律精神、社會理想。大到國家政體,小到個人的行為,都需要在法治的框架內(nèi)運行。信訪治理法治化是我們長期面臨的一個重大課題,也是一項十分復(fù)雜、難度系數(shù)較高的系統(tǒng)工程,實踐中還存在一些不可忽視的問題,主要有以下幾個方面:一是權(quán)利本位意識有待提升。國家機關(guān)工作人員的權(quán)利本位意識總體上是比較強的,但個別人員仍存在官本位思想,看重“官”權(quán)力,忽視“民”權(quán)利,在有些情況下有意無意地損害了人民群眾的合法權(quán)益,應(yīng)有的救濟制度也不夠健全。比如在征地拆遷工作中,個別地方部門的決策程序、決策結(jié)果、具體實施等,未完全嚴(yán)格按照法定程序進行,致使一些人走上了信訪之路。①行政執(zhí)法問題是引發(fā)信訪的重要因素,參見馬懷德:《預(yù)防化解社會矛盾的治本之策:規(guī)范公權(quán)力》,載《中國法學(xué)》2012 年第2期,第47-49 頁。信訪發(fā)生后,有的處理方式方法帶有隨意性,缺乏足夠的程序性、規(guī)則性、規(guī)范性,一定程度上損害了公權(quán)力的權(quán)威性和公信力,這不符合法治的基本精神。二是規(guī)則意識有待加強?，F(xiàn)階段,信訪群眾普遍具有維權(quán)意識,也常常懂得拿起法律武器保護自己。但由于法律制度系統(tǒng)復(fù)雜,很多信訪群眾的法律知識不足以支撐維權(quán)目的和行為,有的僅重視保護自己的權(quán)益,卻不懂得、也不習(xí)慣如何依法行使權(quán)利,往往“想當(dāng)然”“有病亂投醫(yī)”,個別的甚至長期堅持不合法、不合理、不合情的信訪訴求。也有的訴求“合理不合法”,信訪人對處理意見不理解、不接受,長期上訪。三是制度不健全、約束力不足。比如在涉訴信訪中,涉訴信訪與非訴信訪交織、信訪與訴訟程序混雜②江必新、程琥:《司法程序終結(jié)問題研究》,載《法律適用》2013 年第7 期,第15 頁。、終審不終、再審制度與申訴制度職能不清、越級訪重復(fù)訪突破審級制度、法院的終結(jié)渠道不暢通③謝家銀、陳發(fā)桂:《法治視野下涉法涉訴信訪終結(jié)的制度邏輯》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2014 年第5 期,第173 頁。、政府與司法機關(guān)職能職責(zé)不清,等等。這些不僅與司法權(quán)的運行規(guī)律與特點不相符,而且影響司法權(quán)威、法治權(quán)威。四是信訪的秩序性不足。實踐中,無論是上訪秩序還是接訪秩序都有不規(guī)范的情況發(fā)生,有的接訪人經(jīng)驗不足導(dǎo)致接訪時處理不好信訪秩序,特別是面對群體訪時,容易發(fā)生失序的情況。有的信訪人不注意自我約束,違法違規(guī)違反程序上訪,甚至極個別信訪人員試圖以“擾亂秩序”牟取利益。五是對基本治理制度沒有專門立法。長期以來,信訪一直是一個比較普遍的社會問題,治理難度較大,而且在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中是一個不可或缺的重要組成部分,雖然有一系列政策和黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)等予以調(diào)整,但其基本制度特別是有關(guān)公權(quán)力與信訪人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等重大問題,卻沒有人大層面的專門立法,這對于推進信訪治理法治化、現(xiàn)代化而言不能不說是一個缺憾。上述種種同黨和國家事業(yè)長遠發(fā)展要求相比,同全面依法治國戰(zhàn)略布局相比,同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比,同人民群眾對法治的期待相比,都是比較明顯的短板弱項,而且這些問題的解決非朝夕之功,非一蹴而就。

實施依法治國基本方略,建設(shè)社會主義法治國家,既是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的重要保障,也是國家長治久安的根本要求。全面依法治國作為“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要方面,要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè),信訪治理法治化是其中的重要組成部分。我們必須緊緊圍繞建設(shè)高水平平安中國、法治中國的總目標(biāo),切實將加強信訪治理法治建設(shè)貫穿于治理工作的全過程,國家機關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格依法履行職責(zé),行使職權(quán),維護廣大人民群眾的根本利益,維護國家法治的尊嚴(yán)和權(quán)威。政法機關(guān)要以構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會主義司法制度為重點,把嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法作為基本要求,嚴(yán)格依照法定程序行使執(zhí)法權(quán)、司法權(quán),努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。要緊緊抓住影響司法公正和制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié),優(yōu)化司法職權(quán)配置,完善訴訟法律制度,規(guī)范執(zhí)法司法行為,進一步提升執(zhí)法司法公信力,從源頭上預(yù)防和減少涉法涉訴信訪。同時要加快建設(shè)法治社會,弘揚社會主義法治精神,傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化,引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者,努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會蔚然成風(fēng)。人民群眾向黨和政府提出意見建議、維護自身權(quán)益、反映信訪訴求等,都應(yīng)當(dāng)遵循法律程序,在法治軌道上運行。

(三)信訪治理的社會意義

信訪治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,也是社會治理的重點和難題之一,亟待加強研究,為推進國家社會治理現(xiàn)代化作出重要貢獻。改革開放以來,信訪長期高位運行,特別是進入20 世紀(jì)以來,由于我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進,經(jīng)濟體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,這既給我國發(fā)展帶來了巨大活力,也會帶來這樣那樣的矛盾和問題,其中,大量矛盾糾紛會通過信訪渠道反映出來。加上有的地方和部門工作不到位,有的干部作風(fēng)不扎實,一些干部群眾法治觀念比較淡薄等,使信訪治理任務(wù)更顯繁重。大到社會保障、勞動就業(yè)、城鄉(xiāng)拆遷等,小至個人生活、家庭婚姻等,涉及領(lǐng)域較廣,處理難度較大。電影《我不是潘金蓮》中,妻子因為丈夫侮辱其是潘金蓮一句話且拒不道歉,即赴鄉(xiāng)、縣、市、省、中央各級上訪十來年的故事,就是一個典型的例子。①陳金釗:《法治思維的中國難題——對〈我不是潘金蓮〉的法學(xué)思考》,載《浙江社會科學(xué)》2017 年第7 期,第51-58 頁。我國信訪治理時間長、跨度大、成體系、成規(guī)模,已經(jīng)形成從中央到地方各級黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察、人民法院、人民檢察院、工青婦群團組織、部分大中型企業(yè)等,一整套機構(gòu)齊全、隊伍龐大、體系完備、功能全面的國家社會治理系統(tǒng)。黨的第十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào),要堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到2035 年,各方面制度更加完善,基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到中華人民共和國成立100 年時,全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,使中國特色社會主義制度更加鞏固,優(yōu)越性充分展現(xiàn)。社會治理是國家治理的重要方面,必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道,完善信訪制度,完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系,健全社會心理服務(wù)體系和危機干預(yù)機制,完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制,努力將矛盾化解在基層。2021 年4 月28 日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進一步指出,基層治理是國家治理的基石,統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅持以人民為中心,以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點,以加強基層黨組織建設(shè),增強基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵,以加強基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點,以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)能力建設(shè)為抓手,建立健全基層治理體制機制,推動政府治理同社會居民自治良性互動,提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。力爭用五年左右時間,建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),政府依法履責(zé),各類組織積極協(xié)同,群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。在此基礎(chǔ)上,力爭再用十年時間,基本實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。毫無疑問,信訪治理是基層治理的重要組成部分。任何一個信訪主體都工作或生活在特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)城鄉(xiāng)社區(qū),信訪治理作為長期以來的一個社會焦點問題,既是基層治理、社會治理的重點,也是難點之一。從一定意義上講,如果沒有信訪治理現(xiàn)代化,那么,基層治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都將難以順利實現(xiàn)。因此,信訪治理的社會意義十分重要而深遠。

(四)信訪治理的理論意義

多年以來,信訪特別是涉訴信訪治理理論研究滯后,凸顯供給不足,亟待總結(jié)實踐經(jīng)驗,提煉具有中國特色、時代特色的信訪治理理論,指導(dǎo)信訪實踐。

一般認為,信訪是最為大眾化的普通活動,本身可研究提煉的理論性成分很少,甚至可以說是理論“荒漠”。再者,理論界既沒有機會深入信訪及其治理實踐,掌握第一手情況,親口“嘗一嘗梨子的滋味”,又沒有條件獲取足夠的客觀翔實資料,“巧婦難為無米之炊”;實務(wù)界被大量的信訪活動和案件所累,沒有時間和精力總結(jié)提煉信訪治理經(jīng)驗,特別是對現(xiàn)實信訪治理對策和理論的研究更少。信訪治理涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、法治等重要領(lǐng)域,涉及廣大人民群眾的切身利益,涉及社會和諧穩(wěn)定,涉及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,甚至涉及黨的執(zhí)政根基。

馬克思主義認為,理論來源于實踐,又反過來對實踐起指導(dǎo)作用。列寧指出:“沒有革命的理論,就不會有革命的運動?！雹倭袑?《怎么辦? 我們運動中的迫切問題(1901 年秋—1902 年2 月)》,載《列寧全集 第六卷(1902 年1 月—8 月)》,人民出版社1986 年版,第23頁。毛澤東同志在其哲學(xué)名著《實踐論》中指出:“然而馬克思主義看重理論,正是,也僅僅是,因為它能夠指導(dǎo)行動?！雹诿珴蓶|:《實踐論 論認識和實踐的關(guān)系——知和行的關(guān)系(一九三七年七月)》,載《毛澤東選集(第一卷)》,人民出版社1991 年版,第292 頁。習(xí)近平總書記指出:“我國哲學(xué)社會科學(xué)應(yīng)該以我們正在做的事情為中心,從我國改革發(fā)展的實踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問題、提出新觀點、構(gòu)建新理論,加強對改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié),加強對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明以及黨的執(zhí)政能力建設(shè)等領(lǐng)域的分析研究,加強對黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的研究闡釋,提煉有學(xué)理性的新理論,概括有規(guī)律性的新實踐?！雹哿?xí)近平:《加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)(二〇一六年五月十七日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第一卷)》,人民出版社2023 年版,第484 頁。正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們,沒有充分的理論支撐,實踐往往是盲目的,缺乏方向性的,“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,難以形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的體制機制,并發(fā)揮長效作用。從現(xiàn)實需要來看,信訪治理是個長期的、普遍的、復(fù)雜的社會問題,從一定意義上講,學(xué)術(shù)“含金量”不豐富甚至不明顯,理論供給不足,對信訪治理制度構(gòu)建和效能發(fā)揮影響甚大,正因如此,實踐中就更需要理論的指導(dǎo)。從理論研究本身來看,首先要有問題意識,要善于深入實踐,發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、抓住問題,提出解決問題的思路和方案。毫無疑問,實踐中的新情況新問題是學(xué)術(shù)原創(chuàng)的源頭活水,客觀上僅僅在已經(jīng)成熟的理論基礎(chǔ)上搞原創(chuàng)是比較困難的,而對信訪及其治理這樣的社會難題進行研究,學(xué)術(shù)原創(chuàng)是相對比較容易的,甚至可以說不原創(chuàng)都很困難。只要我們真正深入信訪及其治理實踐,下功夫研究信訪活動及信訪治理實踐中存在的各種問題,全面、系統(tǒng)、深入地進行思考,就一定能夠提煉出原創(chuàng)性的信訪治理理論。這不僅對信訪治理意義重大,而且對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化乃至中國式現(xiàn)代化都具有重要意義,其學(xué)術(shù)價值不可低估。總之,下大力氣研究信訪治理理論,科學(xué)回答和解決信訪治理這一典型的“中國問題”,是實踐的需要、時代的需要、人民的需要,也是歷史賦予理論界和實務(wù)界的神圣使命。

二、信訪治理的本質(zhì)特性

用辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點看問題,信訪活動具有人民性、必然性、階段性、統(tǒng)籌性以及“雙重性”。我們應(yīng)當(dāng)科學(xué)研判,牢牢把握信訪治理的本質(zhì)特性。

(一)信訪工作的人民性

堅持以人民為中心的發(fā)展思想,全心全意為人民服務(wù),是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨,是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容,是黨的根本價值追求和實踐的出發(fā)點及整個理論和實踐價值的皈依。黨的二十大報告指出,“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民打江山、守江山,守的是人民的心。”①習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第46 頁。人民性不是空洞的,它既是我們的指導(dǎo)思想、價值追求和基本理念,又能指導(dǎo)具體工作實踐。它蘊含于國家建設(shè)、社會發(fā)展和人民群眾生活的方方面面,我們必須從現(xiàn)實問題出發(fā),解決國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的突出問題,解決與人民群眾密切相關(guān)的各種利益問題。

中華人民共和國成立以來,特別是改革開放以來,我國經(jīng)濟建設(shè)高速發(fā)展,利益格局快速調(diào)整,同時也不可避免地帶來了利益分配上的一些矛盾,有些矛盾解決不好就可能引發(fā)群眾信訪。如在幾十年的時間內(nèi),我國修建了其他國家難以望其項背的大量高速鐵路、高速公路、機場、工廠等,城市加速擴張發(fā)展,等等,形成了幾乎整個人類歷史上規(guī)模最大、波及面最廣、持續(xù)時間最長、影響最深遠的基礎(chǔ)建設(shè)活動。但在高速發(fā)展的過程中,由于區(qū)域政策不平衡等因素,對有些公民權(quán)益保護不足,相應(yīng)的法律救濟手段也未完全跟上,導(dǎo)致因征地拆遷以及與之相關(guān)的信訪大量增加,在信訪總量中占有較高的比例。在新時代、新階段、新形勢下,我們要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上,著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問題,提高發(fā)展質(zhì)量,更好滿足人民群眾在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需求,從人民美好生活需要的多樣性、層次性和遞增性入手,全方位、多層次、動態(tài)認識和把握人民群眾的需求,抓住人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,不斷促進社會公平正義,從源頭上、根本上預(yù)防、減少、解決信訪問題。

信訪是憲法和法律賦予人民群眾的權(quán)利,實踐中涉訴信訪往往占總體信訪量的比例較大。實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益,是中國特色社會主義司法制度的根本宗旨和本質(zhì)屬性,是司法工作的出發(fā)點和落腳點。我們既要牢固樹立司法為民的理念,又要在司法實踐中從司法權(quán)力運行和司法活動的各方面各環(huán)節(jié)出發(fā),構(gòu)建和完善方便人民群眾訴訟,最大限度維護人民群眾合法利益的制度機制。要高度重視和解決信訪群眾的合理訴求,充分發(fā)揮司法職能,依法保障其合法權(quán)益,提高社會治理效能,維護良好的社會秩序,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,充分彰顯信訪問題的人民性,這是信訪治理的本質(zhì)和核心。

(二)信訪現(xiàn)象的必然性

從哲學(xué)角度講,所謂必然性,是指事物發(fā)展、變化中的不可避免的趨勢。它是由事物的本質(zhì)決定的,認識事物的必然性也就是認識事物本質(zhì)。當(dāng)然,任何一個事物、事件的發(fā)生其原因往往是復(fù)雜的、多方面的,人們認識事物也往往受到一定條件的限制,難以掌握事物的所有原因條件,因而能夠探究把握一件事情發(fā)生的主要原因,就可以認為此事情是必然發(fā)生或必然不發(fā)生的,這就表現(xiàn)出了事物的必然性。當(dāng)然,必然性與偶然性是對立統(tǒng)一的關(guān)系,前者說明一定事物必然會發(fā)生,后者則指事物聯(lián)系和發(fā)展中不確定的趨向。必然性不是孤立的、絕對的,它總是通過大量的偶然性而表現(xiàn)出來。偶然性是必然性的表現(xiàn)形式和必要補充,事實上既沒有完全脫離偶然性的絕對的必然性,也沒有完全脫離必然性的絕對的偶然性,二者在一定條件下可以關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化。認識和掌握這一哲學(xué)原理,對于我們研究把握信訪活動及其治理規(guī)律具有十分重要的意義。

從國家建設(shè)和發(fā)展的歷史進程看,信訪作為一種社會現(xiàn)象,是由經(jīng)濟、政治、文化、社會和歷史進程所決定的,總體上有其必然性,但具體以何種形式、在何時間、何地點發(fā)生也有其偶然性。站在人類歷史文明發(fā)展史的視角,我國正處于由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和信息化文明的過渡期,改革開放以來,我們用幾十年的時間走完了西方國家近300 年的工業(yè)化道路,是世界文明史上罕有其匹的浩大工程,開創(chuàng)了中國式現(xiàn)代化道路,為人類實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇。其中社會結(jié)構(gòu)重大轉(zhuǎn)型是一個長期的過程,在經(jīng)濟、社會以及地理環(huán)境等方面不平衡的十幾億人口的大國,絕非易事,會遇到諸如傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的沖突、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人的身份模糊、貧富差距拉大等許多單純農(nóng)業(yè)社會所沒有的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)。信訪長期高位運行,是這一轉(zhuǎn)型的必然反應(yīng),這是我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的特殊課題。①唐皇鳳:《回歸政治緩沖:當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008 年第4 期,第577-578 頁。

從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變看,計劃經(jīng)濟時代生產(chǎn)、供給、消費等都由國家計劃安排支配,社會交易及各種關(guān)系比較簡單,社會主體也沒有更多的利益沖突,各方面發(fā)生的矛盾糾紛比較少。社會主義市場經(jīng)濟由市場這只“看不見的手”取代了看得見的國家計劃,各社會主體參與市場活動的積極性得以迸發(fā)。市場經(jīng)濟追求個人利益的差別性與公有制強調(diào)公共利益一致性之間的矛盾,可能造成兩極分化與公有制所要求的共同富裕的矛盾,市場發(fā)展一定的自發(fā)性在有的情況下容易引起比例失調(diào)、經(jīng)濟波動與公有制要求社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾,市場機制要求按生產(chǎn)要素分配與社會主義要求按勞分配的矛盾等等,都直接或間接帶來各種利益格局調(diào)整,摩擦糾紛增多,通過正常途徑難以解決或不能及時解決的糾紛,往往就進入信訪渠道。

從社會發(fā)展階段看,我國正處于并將長期處于社會主義初級階段,社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)各方面還存在著不少新情況、新問題、新矛盾。比如,發(fā)展質(zhì)量不高、環(huán)境保護任重道遠、司法供給不足、公平正義不能滿足社會需要、公共服務(wù)和民生保障跟不上群眾的需求、社會文明水平尚待提高,還有城鄉(xiāng)居民的利益矛盾、社會不同群體之間的矛盾,等等,在不同地域、不同程度存在。一些改革部署和重大政策措施也需要進一步落實,國家治理體系和治理能力還要不斷加強。這些短板弱項都與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān),都可能成為直接或間接、現(xiàn)實或潛在的信訪因素。

從政治、文化、社會方面看,經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑是馬克思主義的基本原理,社會主義市場經(jīng)濟要求與之相適應(yīng)的上層建筑,但上層建筑(如法治、社會治理、意識形態(tài)等)的變革與完善有一個過程,而且是動態(tài)發(fā)展的,從不適應(yīng)到適應(yīng),再到不適應(yīng),然后又發(fā)展到適應(yīng),循環(huán)往復(fù),其間的矛盾不可避免。比如,對人民群眾利益的法律保護和救濟不全面、不充分、不及時、不到位,不能適應(yīng)人民群眾日益增長的對公平、正義、利益保障等方面的需求。加之多年來形成的社會治理短板,雖然人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多元矛盾化解機制不斷發(fā)展,但預(yù)防和化解矛盾糾紛的手段、方式、渠道等仍不太健全,不僅體系不夠完備,能力和水平也有待進一步提高,一些糾紛難以完全避免進入信訪渠道。再則,幾千年來形成的“青天”“告御狀”等傳統(tǒng)文化觀念,難以一時清除。①侯猛:《最高法院訪民的心態(tài)與表達》,載《中外法學(xué)》2011 年第3 期,第652-653 頁;李巍:《法治視野下信訪制度的改革路徑》,載《行政與法》2015 年第12 期,第32 頁。同時,客觀上上級資源較多,下級資源短缺,特別是有關(guān)政策上的資源下級更難以滿足需要。信訪群眾“趨利避害”,追求信訪利益最大化的自然選擇,也會吸引其往上信訪。②楊華、羅興佐:《農(nóng)民的行動策略與政府的制度理性——我國征地拆遷中“鬧大”現(xiàn)象的分析》,載《社會科學(xué)》2016 年第2 期,第78-82頁。因此,信訪在較長時間內(nèi)還有其社會文化土壤。

綜上,在一定歷史階段,信訪確有其必然性。當(dāng)然,信訪的這種必然性和偶然性是對立統(tǒng)一存在的,我們要用辯證唯物主義和歷史唯物主義的觀點認識和把握信訪規(guī)律,不能簡單化、機械化、絕對化。

(三)信訪活動的階段性

社會發(fā)展是波浪式前進的。改革開放之前,經(jīng)濟發(fā)展緩慢,社會結(jié)構(gòu)變動不大,經(jīng)濟利益沖擊不明顯,有關(guān)經(jīng)濟利益方面的信訪處于“低潮”。改革開放之后,經(jīng)濟高速發(fā)展,特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進,甚至成為各地競相發(fā)展的“晴雨表”,與此直接或間接相關(guān)的信訪不斷上升,甚至曾出現(xiàn)“高峰期”。近幾年,黨中央從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā),調(diào)整有關(guān)政策,優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,這方面的信訪開始下降。隨著這些政策的扎實推進和落實,這方面新發(fā)生的問題越來越少,歷史遺留問題也逐漸消化。當(dāng)然,中西部欠發(fā)達地區(qū)可能還有一個過程。但總體而言,此類信訪會趨于平緩。

如前所述,黨的十八大以后,中國特色社會主義進入新時代,社會主要矛盾的變化要求我們在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上,著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題,大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益,更好滿足人民群眾在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要,更好推動人的全面發(fā)展和社會全面進步。要特別關(guān)注人民群眾需求的變化,關(guān)切到每個人對美好生活的追求。既要把握共性,又要把握個性,抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題,不斷促進社會公平正義,形成有效的社會治理、良好的社會秩序。其中,依法保障信訪群眾的合法權(quán)益就是一個十分重要的問題?，F(xiàn)在我們已進入新發(fā)展階段,經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,根本在于經(jīng)濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力。在這個階段,隨著不斷發(fā)展,人民群眾在這方面的權(quán)益保障問題就會得到解決或緩解,相關(guān)領(lǐng)域信訪的“高峰期”也會趨于下降。

需要注意的是,舊的矛盾解決了,新的矛盾又會產(chǎn)生;新的矛盾解決了,更新的矛盾還會產(chǎn)生。特別是當(dāng)前國際形勢不確定性、不可預(yù)測的因素較多,國內(nèi)經(jīng)濟也遇到一些新情況、新問題,在許多方面直接或間接地影響到人民群眾的切實利益,這些矛盾有一部分也可能以信訪的形式表現(xiàn)出來。當(dāng)然,隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進,社會矛盾多元化解體系的日益完善,總體而言,信訪形勢會日益好轉(zhuǎn),但信訪的相對“高峰期”態(tài)勢仍會呈現(xiàn)出階段性特征。通過對過去、現(xiàn)在、未來信訪發(fā)展演變的觀察、分析、研究、預(yù)判,可以發(fā)現(xiàn)其明顯的“曲線型”發(fā)展軌跡。即由平緩—上升—高潮—下降—低潮—再到平緩—上升……這是一個循環(huán)往復(fù)、不斷發(fā)展演變的過程,不同時期信訪內(nèi)容、訴求方式以及具體情況不同,但發(fā)展曲線基本如此。

(四)信訪治理的統(tǒng)籌性

按照辯證唯物主義的觀點,任何事物及事物發(fā)生發(fā)展都有其內(nèi)在邏輯性,掌握了其內(nèi)在邏輯性就等于有了解決問題的鑰匙,否則,難免出現(xiàn)工作上的盲目性。信訪是社會的產(chǎn)物,它是隨著經(jīng)濟、政治、文化、社會的發(fā)展而產(chǎn)生的,也會隨之發(fā)展變化。我們一定要將其放在歷史發(fā)展進程以及國家治理、社會治理這個大視野中觀察、認識,提高政治站位,堅持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維,把握大局,看到問題的本質(zhì),堅持辨證施治,統(tǒng)籌治理,不能就事論事,這是認識和把握信訪規(guī)律性的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上,既要認真研究并把握信訪總體問題產(chǎn)生的宏觀的、根本的原因,也要認真研究把握某一信訪事項發(fā)生的直接的、具體的原因,找出信訪原因與結(jié)果之間的因果關(guān)系、前后左右的內(nèi)在聯(lián)系性等,抓住問題的關(guān)鍵,對癥下藥,使信訪矛盾得以化解或緩解。

同時,要特別注意苗頭性“小問題”。矛盾的“小”與“大”都是相對而言的,是可以互相轉(zhuǎn)化的,看似很小的、一般性的信訪問題,如果沒有發(fā)現(xiàn)或不重視內(nèi)在的邏輯聯(lián)系,往往會“小事兒拖大”,實踐中這類教訓(xùn)很多。在對信訪形勢的分析判斷以及態(tài)度上,也要注重邏輯分析,既應(yīng)看到信訪形勢的嚴(yán)峻性,從而提升責(zé)任意識,不能掉以輕心;又要看到這種嚴(yán)峻形勢只是暫時的,有其階段性,從而排除畏難情緒,堅定治理的信心;還要看到信訪問題的長期性、復(fù)雜性,要從治理體制機制、治理法治化、信息化等方面著眼①通過數(shù)據(jù)幫助治理信訪,以及通過信訪數(shù)據(jù)實現(xiàn)社會治理的研究,參見張海波:《大數(shù)據(jù)與信訪治理》,載《南京社會科學(xué)》2017年第10 期,第64-67 頁;張海波:《信訪大數(shù)據(jù)與社會風(fēng)險預(yù)警》,載《學(xué)海》2017 年第6 期,第105-107 頁。具體在涉訴信案件中智能技術(shù)的運用,參見蘇成慧:《“計算+法律”的視線困境與理性考量——基于涉訴信訪案件全過程推演的應(yīng)用場景》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2023 年第2 期,第80-90 頁。,從長計議,最終實現(xiàn)信訪治理現(xiàn)代化,匯入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的洪流。

(五)信訪行為的“雙重性”

信訪作為一種長期存在的現(xiàn)象,必然有其社會土壤,我們應(yīng)當(dāng)全面、客觀、理性地認識,既要看到其不利的一面,也要看到其有利的一面。

不利方面主要在于:一則會影響人民群眾的正常生活。信訪雖然是信訪人尋求權(quán)益保障的途徑,但是這種行為大多數(shù)是不得已而為之。信訪不僅要付出經(jīng)濟成本,而且要付出精神成本;不僅影響本人的正常生活,而且影響家庭甚至他人的正常生活。①長期偏執(zhí)型上訪中當(dāng)事人投入了大量時間、精力和情感,脫離正常生活軌道,參見侯猛:《最高法院訪民的心態(tài)與表達》,載《中外法學(xué)》2011 年第3 期,第653-655 頁;陳柏峰:《偏執(zhí)型上訪及其治理的機制》,載《思想戰(zhàn)線》2015 年第6 期,第101-102 頁;二則信訪尤其是長期的、群體性的信訪,會影響社會秩序,有的還會影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展,極個別的還可能會被不懷好意者或敵對勢力所利用,以達到其不可告人的目的。②謀利型上訪下可能發(fā)展出“上訪專業(yè)戶”和“上訪產(chǎn)業(yè)”。參見田先紅:《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》,載《開放時代》2010 年第6 期,第29-31 頁。三則盡管信訪有其憲法和法律依據(jù),但實踐中的失序狀態(tài)會對法律秩序造成沖擊、破壞,甚至?xí)纬刹涣嫉纳鐣?dǎo)向,阻滯法治進程,這與全面依法治國的要求是相悖的。③“信訪不信法”“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等問題都會損害司法權(quán)威。參見徐日丹:《全面推動涉法涉訴信訪改革——中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人就〈關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見〉答記者問》,載《檢察日報》2014 年3 月20 日,第003 版。

但從另一方面看,一是信訪之所以比較普遍,也說明人民群眾的覺醒意識、權(quán)利意識、自我保護意識,特別是運用法律武器維護自己利益的意識不斷增強,這是公民素質(zhì)提升的過程,從更寬廣更長遠的視角看,應(yīng)當(dāng)被看作是一種社會進步。二是通過信訪渠道會使我們及時發(fā)現(xiàn)工作中、體制機制上存在的問題,促進我們改進工作、推進改革、完善制度,提高社會治理能力,提升保障人民群眾利益水平,推動經(jīng)濟社會等各方面的發(fā)展和進步。事實上,這些年我們堅持問題導(dǎo)向,一些改革措施的出臺、制度設(shè)計的優(yōu)化、權(quán)利保障水平的提高等,就是在一些領(lǐng)域的信訪推動下進行的。三是任何社會以及社會的任何階段都會有矛盾,信訪在一定程度上起到了紓緩社會矛盾“減壓閥”的作用,特別是在防止或預(yù)警“突發(fā)性”“爆炸性”社會矛盾方面,其作用是不可忽視的。四是對絕大多數(shù)信訪群眾來講,之所以向黨和國家機關(guān)信訪,說明他們是相信黨,相信人民政府、人民法院、人民檢察院等公權(quán)力機關(guān)的,認為自己的權(quán)益會得到依法保護的。如果他們不相信公力手段的救濟,可能就會尋求私力手段解決問題,為“私人偵探”“討債公司”“報仇網(wǎng)點”,甚至為惡勢力、黑社會組織等提供需求市場、生存土壤,那將是一種更加不利的局面。

三、信訪治理法治化的基本內(nèi)涵與路徑

(一)信訪治理法治化的基本內(nèi)涵和體系

固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠是社會主義法治的基本功能和重要使命,也是法治具有的規(guī)律性之一。信訪治理法治化是一個比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要進一步提高對其規(guī)律性的認識,總體而言,應(yīng)當(dāng)大力推進預(yù)防法治化、受理法治化、辦理法治化、監(jiān)督追責(zé)法治化、維護秩序法治化。為貫徹落實“五化”精神,應(yīng)重點加強以下幾方面工作。

第一,信訪基本制度立法化。信訪是我國存在的一個重要的社會問題,既涉及公民的權(quán)利義務(wù),又涉及社會秩序的和諧穩(wěn)定,還涉及國家重要法律制度體系的完善和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。長期以來,除了《信訪條例》外,大量的是各機關(guān)、單位自己制定的各種規(guī)范,雖然對化解信訪矛盾,維護信訪秩序等發(fā)揮了重要作用,但有時也難免受部門利益和思維方式的影響,往往帶有“厚此薄彼”的色彩。有的還在涉及公權(quán)力與信訪人私權(quán)利關(guān)系問題上,單方面設(shè)定自己的權(quán)力,導(dǎo)致權(quán)威性、公信力不足,既影響信訪人權(quán)利,也影響公權(quán)力形象。在當(dāng)前實施全面依法治國戰(zhàn)略的大背景下,我國全面推進國家各方面工作法治化,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是黨的二十大部署的重要任務(wù)。由全國人大常委會制定信訪治理法,既能有效保障信訪人依法實現(xiàn)合法權(quán)益,確保公權(quán)力在法治軌道上行使;還能賦予信訪治理法更高的權(quán)威性,提升信訪治理的公信力。制定信訪治理法在內(nèi)容上可以采取“粗細結(jié)合”的策略,根據(jù)信訪治理的基本運行規(guī)律,突出應(yīng)當(dāng)堅持的基本理念,在信訪預(yù)防、信訪受理、信訪辦理、監(jiān)督追責(zé)、維護秩序等重要環(huán)節(jié),涉及公權(quán)力與信訪人信訪權(quán)益關(guān)系、有關(guān)機關(guān)和單位職權(quán)責(zé)任等重要內(nèi)容,盡可能細化具體,而對于機關(guān)和單位管理、運行機制等方面的內(nèi)容,只作原則要求,留有空間。

第二,公權(quán)力行使法定化。公權(quán)力是國家機關(guān)一種特殊的具有強制力的權(quán)力,其行使需要有法律規(guī)定與授權(quán),在法律框架下依法進行,其目的是保證公正公平和法治原則的落實,維護人民群眾合法權(quán)益不受非法侵犯。公權(quán)力的行使還需要遵循程序正義,確保決策的透明度和公眾參與的合法性。實踐中有的信訪人因?qū)珯?quán)力行為的合法性有異議,而提出相關(guān)訴求,尤其是在因有關(guān)機關(guān)、單位行使管理權(quán)、處罰權(quán)等而引起的信訪中,信訪人往往對有關(guān)機關(guān)、單位管理處罰權(quán)的依據(jù)、權(quán)限、程序等不接受。而客觀上有的機關(guān)、單位行使公權(quán)力的行為確實有無法律依據(jù)或越權(quán)甚至濫用職權(quán)的情形。因此,從一定意義上講,強化公權(quán)力行使法定化,是加強源頭治理,預(yù)防和減少信訪行為的關(guān)口之一。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施,法治國家、法治政府建設(shè)不斷深入推進,對公權(quán)力行使法定化也提出了越來越高的要求。解決這個問題主要應(yīng)從三個方面著手:一是進一步加強有關(guān)公權(quán)力行使的立法工作,明確界定公權(quán)力的邊界,盡量減少“灰色地帶”,使國家機關(guān)工作人員行使權(quán)力真正有法可依。這方面的立法任務(wù)很重,在加強全國人大常委會備案審查工作的同時,可以發(fā)揮地方主要是省級人大立法的優(yōu)勢,盡快完善這方面的法律體系。二是加強對行使公權(quán)力人員法治教育。在推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的過程中,應(yīng)當(dāng)將公務(wù)人員這個關(guān)鍵群體作為重點,使大家真正理解“法無授權(quán)不可為”“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的真正意義并科學(xué)把握,使權(quán)力的行使既不缺位,也不越位。三是對公權(quán)力行使加強制約監(jiān)督,尤其在信訪工作中發(fā)現(xiàn)的公權(quán)力行使不合法甚至個別侵害公民合法權(quán)益問題,應(yīng)當(dāng)及時糾正并依法追究法律責(zé)任。

第三,信訪訴求受理程序化。一般來說,信訪人之所以信訪,往往是由于自身的合法權(quán)益受到侵害或不當(dāng)影響或者向有關(guān)部門反映意見建議。對此,一是要完善訴求受理程序制度規(guī)定,使受理程序具體化、嚴(yán)格化、剛性化,以便于執(zhí)行落實。二是有關(guān)職能機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)克服困難,切實解決由于種種原因推脫搪塞或者不依程序受理等問題,尤其是“重復(fù)訪”“越級訪”中反映出來的極個別下級機關(guān)、單位不依法履行職責(zé),將矛盾上交的傾向。三是要結(jié)合法治社會建設(shè),加強對信訪人的法治教育,進一步提升信訪人的規(guī)則意識、程序意識。四是將訴求受理程序化列入信訪治理法治化的指標(biāo)體系,對于有關(guān)機關(guān)、單位是否按照職權(quán)及法定程序及時受理信訪人的信訪訴求進行考核。

第四,信訪事項辦理合法化。信訪事項辦理是整個信訪治理工作中最重要的環(huán)節(jié)之一,也是信訪治理法治化最基本的要求,是決定個案信訪事項能否順利辦理與信訪治理整體工作成敗的關(guān)鍵。首先,受理機關(guān)受理信訪后,對信訪事項必須按照有關(guān)法律政策規(guī)定辦理,應(yīng)當(dāng)支持的訴求及時依法予以支持,需要向信訪人解釋的問題,認真解釋清楚。應(yīng)當(dāng)接受的意見建議積極接受,應(yīng)當(dāng)向信訪人回復(fù)的要及時回復(fù)。其次,按法律規(guī)定不能支持的訴求,則向信訪人說明情況、做好解釋工作,切實解決由于種種原因?qū)π旁L人不合法的訴求無原則遷就、違法支持,甚至導(dǎo)致其他信訪人攀比,引起連鎖反應(yīng)的問題。再次,對有的信訪人生活確有困難,符合國家救濟條件的,可以按法定程序進行合理救濟。這樣,既有利于解決信訪人的實際困難,也有利于維護法律的尊嚴(yán)。

第五,信訪秩序規(guī)范化。長期以來,對信訪治理法治化進程影響最大的因素之一,是信訪與接訪的秩序不夠規(guī)范。要解決這一頑癥,應(yīng)當(dāng)重點抓好三個方面的工作:一是要進一步制定和完善統(tǒng)一、權(quán)威、高層次的法律規(guī)范,使信訪秩序規(guī)定明晰化、要求具體化,提高其操作性、權(quán)威性、強制性。防止因為信訪秩序規(guī)定不明確,有的信訪在特定范圍內(nèi)造成較大影響,在一定程度上干擾部分地方的社會秩序。二是要解決有的機關(guān)、單位自身對信訪的受理、接談、處理等不規(guī)范、不嚴(yán)格,具體操作的任意性比較大,缺乏應(yīng)有的完善的秩序規(guī)制問題。這既有利于樹立機關(guān)、單位的良好形象和維護權(quán)威,也有利于充分保障信訪人的合法權(quán)益。三是要依法規(guī)范信訪人的信訪行為和信訪活動,無論是向有關(guān)機關(guān)、單位提出訴求,還是反映意見建議等,都必須遵守法律秩序和社會秩序,在法治軌道上進行。這既是維護社會秩序的需要,也是實現(xiàn)信訪人自身合法權(quán)益的需要。

第六,信訪工作失職和信訪行為違法責(zé)任化。法治的基本要求之一,是對違法行為必須依法追究法律責(zé)任,這是法律嚴(yán)肅性、權(quán)威性的具體體現(xiàn),是違法者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。一方面在信訪工作中,對極個別機關(guān)、單位工作人員失職瀆職,違反黨紀(jì)政紀(jì)的,應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依規(guī)追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。對于明顯違反法律規(guī)定等造成嚴(yán)重后果的,要依法追究法律責(zé)任。另一方面,對于極個別信訪人員在信訪活動中有嚴(yán)重違法行為甚至構(gòu)成犯罪的,要嚴(yán)格依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,確保法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這種對機關(guān)、單位工作人員和信訪人的違紀(jì)違規(guī)違法行為雙向追責(zé)的制度安排,體現(xiàn)了法律面前人人平等的基本法律原則。

上述六個方面,從國家立法、公權(quán)力行使,到信訪受理、信訪辦理、秩序規(guī)范、責(zé)任追究等,前后銜接、層層遞進、環(huán)環(huán)相扣,構(gòu)成信訪治理法治化“五化”的豐富內(nèi)涵和邏輯體系。

(二)制定信訪治理法的現(xiàn)實必要性、可行性與策略性

從大局著眼,在新時代大力推進全面依法治國戰(zhàn)略的背景下,實現(xiàn)信訪治理法治化,最基本的一點,就是應(yīng)當(dāng)在國家層面適時制定信訪治理法。

1.制定信訪治理法的必要性

首先,制定信訪治理法是貫徹落實習(xí)近平法治思想的必然要求。習(xí)近平法治思想的核心要義之一,就是堅持以人民為中心,把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉,落實到依法治國的全過程。推進信訪治理法治化,切實解決信訪渠道不暢,信訪人的合法合理訴求不能及時保障滿足等問題,都要求通過國家層面的立法予以規(guī)制。并通過立法改革信訪制度,創(chuàng)新社會治理機制,維護人民群眾合法權(quán)益與社會和諧穩(wěn)定,這是全面依法治國的基本要求。

其次,制定信訪治理法是新時代社會主要矛盾和信訪形勢的需要。黨的十八大以來,全國信訪總體形勢持續(xù)向好,但也要充分認識到,信訪問題是一個長期、復(fù)雜的社會問題,進入新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展不平衡不充分,實質(zhì)上就是還不能公平公正地平衡和保障人民群眾各方面利益,還不能充分滿足人民群眾對美好生活的追求和需要,從一定意義上講,這也是信訪問題產(chǎn)生的總根源。當(dāng)前社會各類矛盾和風(fēng)險仍處于多發(fā)期,一些信訪積案尚未妥善徹底化解,信訪總量依然高位運行。制定信訪治理法,是從國家意志的高度,充分發(fā)揮信訪工作了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的法律制度作用的重要措施之一。

再次,制定信訪治理法是新時代信訪治理高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。當(dāng)前,我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段,信訪治理要找準(zhǔn)治理法治化與構(gòu)建新發(fā)展格局的結(jié)合點和著力點,聚焦法律制度的空白點,加快完善構(gòu)建新發(fā)展格局的社會法律制度,充分發(fā)揮法治對信訪治理的引領(lǐng)功能,規(guī)范機制和保障作用,營造全方位良好的信訪治理法治環(huán)境。近年來,信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化不斷進步,但是與高質(zhì)量發(fā)展的要求還有不少差距,全社會以法治思維和法治方式推進信訪治理的意識和能力還不夠強,信訪治理的基本功能、根本制度、法律定位等缺乏進一步明晰,需要由國家立法統(tǒng)一規(guī)定明確。這是信訪治理高質(zhì)量發(fā)展的重要保障,也是對制定信訪治理法提出的要求。

最后,制定信訪治理法是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出,社會治理是國家治理的重要方面,必須加強和創(chuàng)新社會治理。信訪工作直接和基層群眾打交道,是黨和政府聯(lián)系人民群眾,了解社情民意和為政得失的重要橋梁和直接窗口。制定信訪治理法,有利于從國家法治、國家治理的高度,將我國信訪制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為信訪治理效能,推動信訪治理法治化、現(xiàn)代化,使信訪治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中,發(fā)揮應(yīng)有的獨特作用。

2.制定信訪治理法的可行性

制定任何一部法律都必須具有可行性。制定信訪治理法既有政策依據(jù),又有憲法依據(jù)和法律基礎(chǔ),還有多年來積累的制度建設(shè)經(jīng)驗。

首先,政策依據(jù)。中華人民共和國成立以來,我們黨一直高度重視信訪治理工作。特別是黨的十八大以來,黨中央把信訪工作放在社會治理現(xiàn)代化的高度進行部署。黨的十八大、十八屆三中和四中全會對加強和改進信訪工作都提出了明確要求,并強調(diào)把信訪納入法治化軌道。十九屆四中、五中和六中全會又提出,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,暢通和規(guī)范群眾訴求表達利益協(xié)調(diào)權(quán)益保障通道,完善信訪制度,完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制,努力將矛盾化解在基層。黨的二十大進一步強調(diào),要“加強和改進人民信訪工作”。①習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第54 頁。所有這些政策精神,反復(fù)強調(diào)一個重要問題,即要不斷完善信訪制度,將信訪納入法治軌道。這既為信訪立法提供了政策依據(jù),也對立法工作提出了完善信訪治理法律制度的要求。

其次,憲法依據(jù)與相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)。憲法規(guī)定公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負責(zé)處理,任何人不得壓制和打擊報復(fù)。這是制定信訪治理法的憲法依據(jù)。民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法、治安管理處罰法等,在相關(guān)規(guī)定中也包含了信訪治理的內(nèi)容。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》明確了堅持和加強黨對信訪工作全面領(lǐng)導(dǎo)的根本原則,突出了以人民為中心的指導(dǎo)思想,系統(tǒng)總結(jié)吸收了近些年信訪改革的經(jīng)驗和制度成果,比如網(wǎng)上信訪、訴訪分離、依法分類處理矛盾糾紛、多元化解等。特別是就完善信訪事項處理的基本程序,如對信訪事項提出和受理的基本要求、對機關(guān)和單位暢通信訪渠道、實現(xiàn)信訪事項網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、解決受理爭議等,都作出了具體規(guī)定。制定信訪治理法可以將上述法律法規(guī)的重要內(nèi)容進行系統(tǒng)梳理、整合、提煉,融入立法之中。

再次,制度建設(shè)經(jīng)驗。黨中央不僅提出了一系列信訪治理的重要政策,而且制定了許多具體制度。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后制定了依法處理涉法涉訴信訪、信訪工作責(zé)任制、信訪治理法治化建設(shè)、網(wǎng)上信訪等制度。為貫徹黨中央有關(guān)部署,國家信訪局制定了信訪事項受理辦理程序、初信初訪辦理、網(wǎng)上辦理、中央和國家機關(guān)信訪事項受理辦理等具體制度。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門也制定了一系列有關(guān)制度,如信訪工作機制改革、信訪評估預(yù)防、約期接談、遠程視頻接訪、信訪終結(jié)、律師代理、舉報工作、依法處理信訪違法犯罪行為等許多制度規(guī)范。這些信訪制度建設(shè)的司法解釋、規(guī)范性文件等,對做好信訪工作,維護信訪人合法權(quán)益,規(guī)范信訪秩序,推進信訪治理體系和能力建設(shè),探索出了經(jīng)驗。

總之,上述有關(guān)信訪方面的各類規(guī)定,基本具備了信訪治理普遍性、系統(tǒng)性、制度性規(guī)范集成,為制定信訪治理法奠定了基礎(chǔ)。

3.制定信訪治理法的策略性

我國傳統(tǒng)文化特點之一是中庸,各種表達比較含蓄、模糊、概括等,如漢語中“也許”“可能”“大概”“稍微”“差不多”等含糊詞匯比較多,難以精準(zhǔn)界定,往往靠自己把握。這種文化的優(yōu)勢是開放包容、兼收并蓄、概括性強、內(nèi)涵豐富、比較靈活,便于應(yīng)對復(fù)雜多變的客觀情況,但是具體性、準(zhǔn)確性、精準(zhǔn)性相對比較弱。其對法治也有深遠影響。我國古代法制講究“法網(wǎng)恢恢疏而不漏”,現(xiàn)代立法、執(zhí)法、司法、守法等,也有類似特點,如立法相對比較宏觀、原則、概括。在這種文化中形成的立法思維方式認為:現(xiàn)實生活豐富多變,法律條文再多再細也難以囊括現(xiàn)實中的一切,宜粗不宜細,概括一些可以防止掛一漏萬,有利于應(yīng)對社會中出現(xiàn)的新情況新問題。信訪治理立法既有一般立法的共性,又有其特殊性。制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)從策略上多加考慮,可以在創(chuàng)新立法思路與模式上作一些探索突破。

總體而言,制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)處理好三種關(guān)系。一是基本制度規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系?，F(xiàn)行的信訪制度規(guī)定,除了中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《信訪工作條例》以外,大量的是各機關(guān)、單位自己制定的司法解釋、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及各種內(nèi)部制度等等。總體來看,這些內(nèi)容是比較合理的,對于解決信訪問題,化解信訪矛盾,維護信訪秩序等,發(fā)揮了重要作用,但也難免受部門利益和思維方式的影響。全國人大常委會不是利益關(guān)系的一方,在立法上具有權(quán)威性和公信力,制定信訪治理法,在內(nèi)容上可以不搞大而全,突出信訪治理應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則、信訪人的權(quán)益保障、信訪行為的規(guī)范、公權(quán)力的行使及邊界、信訪秩序維護、信訪治理現(xiàn)代化的要求等,特別是涉及公權(quán)力與信訪人信訪權(quán)益關(guān)系以及有關(guān)機關(guān)、單位的職權(quán)責(zé)任等重要內(nèi)容,均由全國人大常委會制定信訪治理法規(guī)定之,而且盡可能具體詳盡,突出“細”的特點,提高可操作性。而對屬于機關(guān)、單位等管理工作具體操作等方面的內(nèi)容,則只作原則要求,突出“粗”的特點,為司法解釋、部門規(guī)章等留下空間。但司法解釋、部門規(guī)章以及各種內(nèi)部制度等,不能自行設(shè)定自己的權(quán)力或限制信訪人的權(quán)利、行為。這樣既可以防止出現(xiàn)機關(guān)、單位的規(guī)定“厚此薄彼”現(xiàn)象,有利于保護信訪人的合法權(quán)益,又有利于樹立全國人大的立法權(quán)威,也有利于樹立機關(guān)、單位公平公正的良好形象。二是中央立法與地方立法的關(guān)系。信訪問題十分復(fù)雜,治理難度比較大,而且我國地大物博、人口眾多,各地經(jīng)濟、政治、文化、社會等發(fā)展很不平衡,信訪立法既需要在基本原則等重要方面全國統(tǒng)一,也需要各地(主要是省級)根據(jù)自己的情況有針對性地“因地制宜”,以提高信訪立法的實際效果。因此,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國立法主體多元化體制的優(yōu)勢,支持省級人大根據(jù)本地需要制定地方性信訪治理法規(guī),助力推進信訪治理法治化的進程。但需要注意的是,鑒于信訪這種特殊的社會現(xiàn)象與人民群眾的切身利益密切相關(guān),而且主要涉及弱勢群體,他們自身維權(quán)的能力較弱,加之有的信訪活動直接影響到當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定,地方政府維護社會穩(wěn)定發(fā)展的責(zé)任十分繁重,地方立法應(yīng)注意把握方向,貫徹以人民為中心的發(fā)展思想,依法維護信訪人的合法權(quán)益,以解決信訪實際問題為著力點,防止出現(xiàn)簡單以法“制訪”的負面效果。這方面既要充分發(fā)揮各省級人大把關(guān)的作用,又要強化全國人大常委會備案審查的職能。三是《信訪工作條例》與人大立法的關(guān)系。信訪治理法治化是一個不斷推進、實踐、發(fā)展的過程,《信訪工作條例》發(fā)布施行的時間到現(xiàn)在僅一年多,應(yīng)積極跟蹤實施情況,加強相關(guān)調(diào)研,及時發(fā)現(xiàn)和研究實施中的各類新情況、新問題,及時總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗,將成熟的基本制度提煉吸收到立法之中。對于《信訪工作條例》不宜簡單廢止,應(yīng)進一步修改完善,突出其下位法“工作條例”的定位,保留一般性規(guī)定,增加細化操作性內(nèi)容,充分發(fā)揮其對信訪具體工作的規(guī)范作用。

四、推進信訪治理的辯證思路

信訪治理問題是個非常復(fù)雜的社會問題,解決起來具有難度大、時間長、情況復(fù)雜、涉及面廣等特點,不能簡單化、片面化。既要樹立正確的信訪觀,又要堅持科學(xué)的方法論;既要研究設(shè)計藍圖,又要探索實現(xiàn)路徑,不斷提高信訪治理能力和水平,推進信訪治理高質(zhì)量發(fā)展。信訪治理工作必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深入貫徹習(xí)近平法治思想,堅持以人民為中心的根本立場,以實現(xiàn)治理現(xiàn)代化為基本方向,以辯證、系統(tǒng)、統(tǒng)籌思維為總體思路,以推進信訪治理法治化為主要抓手,以“突出重點帶動一般”為行動策略。具體治理工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面:

(一)既要重視解決當(dāng)前問題,又要注重信訪治理的長遠考慮和頂層設(shè)計。一方面,信訪問題與一般問題不同,往往比較急迫,尤其是特殊群體、特殊事項、特殊時期、特殊時間節(jié)點等,更具有緊迫性,甚至有時是“火燒眉毛”。因此,一定要著眼于解決當(dāng)前的問題。如果按部就班、慢慢悠悠,甚至拖拖拉拉,很可能就會貽誤時機、釀成事端,甚至形成群體性事件,造成不良后果,這方面的教訓(xùn)是十分深刻的。另一方面,信訪又是一個長期、復(fù)雜的社會問題,非朝夕之功,僅靠幾次“大接訪”或簡單一時應(yīng)付,難以解決根本問題,必須有打“持久戰(zhàn)”的思想準(zhǔn)備,從全局觀點出發(fā),牢固樹立戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維,高度重視長遠規(guī)劃、頂層設(shè)計,不斷完善各種體制、制度、機制,推進信訪治理現(xiàn)代化,將其融合到國家發(fā)展和社會治理進程之中,協(xié)同推進,共同發(fā)展。

(二)既要注重解決信訪個案,又要防止擴大矛盾。一方面,信訪個案是整個信訪活動和信訪態(tài)勢的組成部分;換句話說,所有信訪個案集合體就構(gòu)成了一定時期的信訪態(tài)勢。信訪治理首先要從每一個案件入手,著力解決好每一起信訪事項。沒有個案的妥善解決,就沒有信訪治理整體工作的順利進行和良好發(fā)展。信訪群眾的合法權(quán)益都是從個案解決中受到保護的,從一定意義上講,這也是群眾所追求的信訪工作的價值所在。另一方面,社會是一個聯(lián)系的、復(fù)雜的、龐大的系統(tǒng),有些信訪個案是相對孤立的,其利益糾紛只發(fā)生或主要發(fā)生在具體的當(dāng)事人之間;而有些信訪個案則并非“個案”,與其他利益群體或有關(guān)方面有這樣那樣的聯(lián)系,或者是“利益共同體”,或者是“利益關(guān)聯(lián)者”,或者是涉及這類問題的統(tǒng)一政策問題等等,牽一發(fā)而動全身。在這種情況下,則要從聯(lián)系的觀點出發(fā),從大局著眼,既要“瞻前”,又要“顧后”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),兼顧左右,防止個案“孤軍深入”,就案辦案,牽涉其他,影響大局。

(三)既要切實維護信訪群眾合法合理的權(quán)益,又不能對不合法、不合理的訴求無原則遷就,對信訪活動中的嚴(yán)重違法行為要依法追究法律責(zé)任。一方面,以人民為中心既是執(zhí)政理念,也是信訪制度和信訪治理的指引和目的。人民是我們的衣食父母,信訪治理的出發(fā)點和落腳點以及整個過程都必須以維護人民群眾的合法權(quán)益為核心。我們只有秉持這一理念,才能確保信訪制度和信訪治理的正確方向,才能做好具體的信訪工作。如果把信訪群眾作為“對立面”,視為“鬧事者”,對其敷衍推責(zé);如果應(yīng)該維護的權(quán)益不能及時依法維護,不僅做不好信訪工作,還會脫離人民群眾,損害黨和國家的形象,甚至影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。這一方面是信訪治理的核心和根本,是矛盾的主要方面。另一方面,也有極個別信訪人提出不合法、不合理的要求,或者采取極端手段要挾施壓。對于這種情況,要堅持原則,守住底線,準(zhǔn)確理解和適用法律政策,不能任意遷就;否則,就有違依法辦案的原則,對其他信訪群眾也不公平。既要保障信訪人的合法權(quán)益,也要嚴(yán)格準(zhǔn)確按照法律程序?qū)?yán)重違法行為依法予以制裁。需要注意的是,對于這種情況,不能簡單行事,一定要做好耐心細致的思想工作,盡可能使其認識并糾正自己的錯誤。要防止簡單化,措施不當(dāng),適得其反,有違初衷。

(四)既要以法治化方式治理信訪,又要注重用道德規(guī)范化解信訪。西方國家傳統(tǒng)理論將國家、社會、個人對立起來,將法治和道德截然分開,認為法律是公權(quán)領(lǐng)域、道德則是私人領(lǐng)域,二者性質(zhì)不同,不可逾越。我國自古以來法律和道德就是相輔相成、相互作用的,“法出于禮”“禮法并用”。我們現(xiàn)在推進全面依法治國戰(zhàn)略,堅持依法治國與以德治國有機統(tǒng)一,促進社會主義核心價值觀入法入規(guī)。2022 年全國人大常委會通過了《家庭教育促進法》,將“家事”上升為“國事”,就是典型的法律與道德的融合。信訪活動的突出特點之一,就是無論信訪事項、信訪訴求、信訪行為、信訪辦理、信訪規(guī)范等,絕大多數(shù)既不是純粹的法律問題,也不是純粹的道德問題,而是兩者兼而有之。信訪治理一定要把握這一特點。一方面,充分發(fā)揮法律的規(guī)制作用,既要求信訪群眾依法信訪,又要在接訪和辦理信訪事項中嚴(yán)格依法辦事;既要準(zhǔn)確適用實體法,又要嚴(yán)格遵守程序法,讓信訪群眾明白自己的訴求為什么這樣解決、為什么支持、為什么不支持,從而提高信訪案件辦理的認可度,提高信訪治理的公信力。另一方面,信訪群眾絕大多數(shù)是弱勢群體,信訪治理自始至終都要充分發(fā)揮道德的引領(lǐng)作用,用道德的力量武裝自己,對信訪群眾要懷有惻隱之心、同情之心、關(guān)愛之心。同時,用道德的力量教育感化信訪群眾,法、理、情并用。實踐中許多信訪問題無法可依,簡單、機械強調(diào)“依法”,很難解決所有問題,而應(yīng)當(dāng)對其進行耐心細致的思想工作、深入淺出的道德影響,德潤心田,春風(fēng)化雨,更能實現(xiàn)單純靠法律所難以達到的效果。

(五)既要注重信訪治理實踐,又要重視信訪治理理論的研究升華。一方面,信訪工作任務(wù)重、難度大,涉及方方面面,是一項實踐難題較多的工作,要高度重視,真正深入下去,實實在在、踏踏實實地做好每一項工作,辦好每一個信訪事項,讓人民群眾在每一個信訪事項辦理中感受到公平正義。另一方面,要清醒地認識到,信訪問題是典型的“中國問題”,雖然歷史悠久,現(xiàn)實中也有豐富的社會實踐,但這方面的理論發(fā)掘與研究一直是短板弱項,與現(xiàn)實需要相差甚大。習(xí)近平總書記強調(diào),“恩格斯說過:‘一個民族要想站在科學(xué)的最高峰,就一刻也不能沒有理論思維?！腥A民族要實現(xiàn)偉大復(fù)興,也同樣一刻不能沒有理論思維?！雹倭?xí)近平:《學(xué)習(xí)和實踐馬克思主義(二〇一八年五月四日)》,載《習(xí)近平著作選讀(第二卷)》,人民出版社2023 年版,第161 頁。我們要認真研究和正確解讀中國現(xiàn)實,回答中國問題,在法治實踐中提煉升華標(biāo)識性學(xué)術(shù)概念、話語體系,打造具有中國特色和國際視野的法學(xué)理論,做中國學(xué)術(shù)的創(chuàng)造者、世界學(xué)術(shù)的貢獻者。如何認真總結(jié)我國信訪治理實踐的豐富經(jīng)驗,深入研究信訪治理中存在的問題,提煉升華具有原創(chuàng)性的中國特色信訪治理理論,進而反過來指導(dǎo)信訪治理實踐,是擺在我們面前十分重要而緊迫的課題之一,同時也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要,是全面依法治國、建設(shè)高水平平安中國、法治中國的需要。

結(jié)語

規(guī)律是事物在發(fā)展過程中所固有的本質(zhì)的、必然的聯(lián)系,是人們認識世界的依據(jù)、改造世界的遵循。習(xí)近平總書記指出:“要按照已經(jīng)認識到的規(guī)律來辦,在實踐中再加深對規(guī)律的認識,而不是腳踩西瓜皮,滑到哪里算哪里?！雹诹?xí)近平:《在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話(2013 年11 月12 日)》,載中共中央文獻研究室:《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》,中央文獻出版社2015 版,第71 頁。信訪治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,有其內(nèi)在規(guī)律性,如何發(fā)現(xiàn)、認識、掌握、運用這一規(guī)律,解決長期存在的信訪問題,是信訪治理成敗的關(guān)鍵。信訪是在我國特定國情下,經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展演變過程中形成的各種矛盾的集中反應(yīng),具有很強的政治性、法治性、社會性和理論性。信訪治理問題的實質(zhì)是人民立場問題、群眾路線問題,是實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾合法權(quán)益和滿足其日益增長的法治需求問題,信訪活動有其必然性、階段性、統(tǒng)籌性、“雙重性”。要進一步貫徹黨的二十大精神,深入落實全面依法治國戰(zhàn)略,按照加強和改進人民信訪工作的總體要求,把信訪治理法治化作為著力點,尤其對制定信訪治理法應(yīng)當(dāng)提前著手,從理論和實踐上加強研究,處理好“粗”與“細”的關(guān)系、上與下的關(guān)系、現(xiàn)行工作條例與立法的關(guān)系,統(tǒng)籌謀劃,講究策略,提出可行性研究方案。要用辯證思維、系統(tǒng)思維、法治思維認識和把握其治理的規(guī)律性。既要重視解決個案問題、當(dāng)前問題,也要高度重視頂層設(shè)計和長效機制制度建設(shè);既要堅持法治原則,依法治訪,又要重視發(fā)揮我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化感化教育作用,把依法治訪與以德治訪緊密結(jié)合起來。要全面總結(jié)我國信訪治理實踐的經(jīng)驗,提煉升華中國特色原創(chuàng)性信訪治理理論,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建設(shè)更高水平的法治中國、平安中國作出貢獻。