*基金項目：中國地震局2023年重大政策理論與實踐問題研究課題“財政預算一體化背景下財務管理信息系統(tǒng)演進研究”（CEAZY2023ZL03）。

第一作者簡介：姚震，廣東省地震局財務與國有資產(chǎn)管理中心，中級會計師。研究方向：政府會計、預算管理、資產(chǎn)管理。

通信作者： 張小妮，廣東省地震局財務與國有資產(chǎn)管理中心，碩士。研究方向：政府會計、預算管理、財會監(jiān)督與審計。

摘要：預算管理一體化被提出后，針對各基層預算單位政府預算支出經(jīng)濟分類科目調(diào)劑問題展開研究。我國的政府預算支出經(jīng)濟分類體系源于GFSM框架，對預算管理工作影響深遠。同時，存在政府預算經(jīng)濟分類管控資金客體錯配、管理邏輯不能形成閉環(huán)、調(diào)劑制度依據(jù)尚未出臺等問題。在此基礎上，提出政府預算經(jīng)濟分類支出科目調(diào)劑，應當遵循強化預算約束、堅持實事求是、提高預算績效為目的的三項原則，并建議分類設置調(diào)劑審批閾值。各級業(yè)務部門應參與審核，以預算績效完成情況作為調(diào)劑參考項，對調(diào)劑工作進行公開或披露，并加強財會監(jiān)督、審計監(jiān)督等管理。

關鍵詞：預算管理一體化；政府預算支出經(jīng)濟分類；調(diào)劑規(guī)則

中圖分類號：F230

2022年，財政部和中國人民銀行聯(lián)合印發(fā)《中央財政預算管理一體化資金支付管理辦法（試行）》，指出各地要加快預算管理一體化建設，推動進一步深化預算制度改革。按照一體化系統(tǒng)的支付要求，除了滿足政府采購、合同管理等要求外，各單位財政資金支出必須嚴格按照年初的政府預算支出經(jīng)濟分類科目執(zhí)行，即按照財政部2017年印發(fā)的《支出經(jīng)濟分類科目方案》（財預2017〔98〕號）要求，支付指令按照批復的政府預算經(jīng)濟分類填制。由于預算編制與實際執(zhí)行存在偏差，基層預算單位的政府預算經(jīng)費分類科目支出通常會發(fā)生結(jié)余、調(diào)劑等，按照改革要求，對相關科目的調(diào)劑，應報部門或財政部門批準，但在實際操作中，多數(shù)預算部門或財政部門并未出臺具體的調(diào)劑制度。隨著一體化系統(tǒng)上線，基層預算單位的預算管理工作面臨較大的挑戰(zhàn)，本研究基于預算管理一體化分析政府預算支出經(jīng)濟分類科目調(diào)劑規(guī)則，為推進預算管理一體化建設提供理論依據(jù)。

一、政府預算支出經(jīng)濟分類改革歷程

目前財政資金預算的依據(jù)是政府預算經(jīng)濟分類科目。政府預算支出經(jīng)濟分類與部門預算支出經(jīng)濟分類同屬于支出經(jīng)濟分類科目，是中國政府經(jīng)濟分類體系的重要組成部分，兩套科目之間保持對應關系，分別服務于財政總會計與部門預算會計基礎工作。按照《預算法》《預算法實施條例》規(guī)定，支出經(jīng)濟分類與功能經(jīng)濟分類共同用于預算編制、預算執(zhí)行、決算和會計核算等。

（一）支出經(jīng)濟分類體系源于GFSM框架

支出經(jīng)濟按照政府支出活動的經(jīng)濟性質(zhì)，對支出進行劃分和歸集。現(xiàn)行的政府預算支出經(jīng)濟分類體系，是借鑒國際貨幣基金組織1986年制定的GFSM（政府財政統(tǒng)計手冊） 中的“政府財政支出經(jīng)濟分類類目表”設計而成[1]。不同的是，我國經(jīng)濟分類科目針對的是政府預算支出，而非政府財政支出，且使用范圍較廣，全面用于預算編制、預算執(zhí)行、決算等日?；A工作。

（二）支出經(jīng)濟分類對預算管理實踐工作的影響

支出經(jīng)濟分類科目成為財政部門預算管理的重要方式。以預算管理一體化為例，所有的項目支出最終都會通過項目—經(jīng)濟活動—經(jīng)濟支出分類科目的順序分解，每一項支出都對應一個經(jīng)濟支出分類科目。預算執(zhí)行過程中，資金支付首先要看預算經(jīng)濟分類科目中的項目是否有余額，再核對政府采購、合同履約等信息。決算編報過程中，同樣要求所有資金按照支出經(jīng)濟分類科目進行分解。即會計核算過程中，資金支出必須按照經(jīng)濟分類科目記賬，結(jié)轉(zhuǎn)資金需要按照上年的部門經(jīng)濟分類科目編報預算?；陬A算管理一體化體系，支出經(jīng)濟分類對財政資金進行了全流程控制。

二、政府預算支出經(jīng)濟分類實施中存在的問題

（一）政府預算經(jīng)濟分類管控資金客體錯配

按照《支出經(jīng)濟分類科目改革方案》附表中的解釋，政府預算支出經(jīng)濟分類科目中 “501機關工資福利支出”“502機關商品和服務支出”“503機關資本性支出（一）”“504機關資本性支出（二）”均用于反映機關和參公事業(yè)單位的相關支出；但實際的預算管理工作中，大量非參公事業(yè)單位如學校、醫(yī)院、科研機構(gòu)等的財政撥款項目，也按照“501”至“504”的要求編制預算、執(zhí)行預算。管理對象的錯位，可能給預算執(zhí)行帶來困難。

假設某非參公事業(yè)單位的日常監(jiān)測運維類項目產(chǎn)生差旅支出，按照預算管理一體化要求，需要編制部門預算經(jīng)濟分類中的“30211商品和服務支出——差旅費”，同時自動對應“50201機關商品和服務支出——辦公費”。若實際工作中，由于各種因素差旅費不能支出，改由委托當?shù)厝藛T進行運維工作，可能涉及使用科目“30226勞務費”，即對應“50205委托業(yè)務費”，項目運行單位如果是一般基層預算單位，并沒有該項調(diào)劑權限，需報一級預算單位批復方可執(zhí)行。該類業(yè)務可能不同于機關或參公事業(yè)單位項目支出類型，此類管控將直接影響資金的預算執(zhí)行，尤其部分單位預算層級較多，如水利系統(tǒng)某單位屬于7級預算單位，該類調(diào)劑事項實際執(zhí)行難度較大。

（二）經(jīng)濟分類控制支出的管理邏輯不能形成閉環(huán)

一般公共預算中的項目測算信息，在填報預算時按照“項目活動—子活動—分項支出—支出標準—支出計劃—部門經(jīng)濟分類”的流程進行，項目資金的支出從活動內(nèi)容到分項支出到經(jīng)濟分類，環(huán)環(huán)相扣，以確保實現(xiàn)預算資金控制功能。但在實際執(zhí)行過程中，有些單位是部門經(jīng)濟分類控制資金支付，從部門經(jīng)濟分類出發(fā)，反向控制整個項目活動，即“部門經(jīng)濟分類—支出計劃—子活動—項目活動”，管理邏輯也不嚴謹。

假設某事業(yè)單位承擔日常監(jiān)測運維業(yè)務，編制預算時，將整個監(jiān)測項目分解，其中子活動為野外觀測，對應分項支出可能是差旅支出（自行派員），也可能是勞務支出（雇傭勞務），預算編制時按照慣例進行拆解，最終形成差旅費25萬元、勞務費15萬元。在實際預算執(zhí)行時，因為單位人員減員、當?shù)卣叩仍?，派出人?shù)受限，為完成任務，增加了雇傭勞務行為，實際應支出差旅費10萬元、勞務費30萬元。但是按照預算控制管理制度，該類調(diào)劑屬于應報部門批復事項，未經(jīng)批復不能夠執(zhí)行。因此，在現(xiàn)有管理邏輯下，如果要避免上述調(diào)劑，預算預估時必須近乎100%準確，否則可能影響預算執(zhí)行。

（三）政府經(jīng)濟分類調(diào)劑制度尚未出臺

根據(jù)《預算法》《預算法實施條例》規(guī)定，各單位、各部門的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行，嚴格控制不同預算科目的預算資金調(diào)劑。確需調(diào)劑的，按照國務院財政部門的規(guī)定執(zhí)行。即預算執(zhí)行中需要對政府預算“類”級科目進行調(diào)劑的，應當報財政部門批準，單位不得自行辦理；需要對政府預算“款”級科目調(diào)劑的，按照財政部門規(guī)定辦理。但是具體的預算調(diào)劑管理辦法尚未出臺。

目前，各地財政部門的要求與實際執(zhí)行不盡一致。東南地區(qū)某省涉及經(jīng)濟分類科目的調(diào)劑，由一級預算單位上報，報送至對口業(yè)務處室，經(jīng)審批同意后可以進行調(diào)劑，但關于調(diào)劑的制度，并未正式出臺。中部地區(qū)某省財政部門通過系統(tǒng)硬性設置，年初一旦確定經(jīng)濟分類，在執(zhí)行過程中單位沒有權限自行修改[2]。政府預算中的“類”“款”經(jīng)濟分類科目的調(diào)劑并無詳細規(guī)定，各基層單位面臨預算執(zhí)行難度較大、結(jié)轉(zhuǎn)資金較多等問題。

三、政府預算經(jīng)濟分類支出科目調(diào)劑原則

（一）強化預算約束，規(guī)范預算支出管理

根據(jù)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的規(guī)定，制定經(jīng)濟分類支出科目的調(diào)劑規(guī)則，基于預算法，明確資金使用部門的主體責任，強化預算約束，加強對經(jīng)濟運行的風險管控。隨著政府預算管理制度改革的深入推進，“項目—活動—子活動—經(jīng)濟分類”的預算編制思路已被普遍認可，基層預算單位應該提前科學規(guī)劃預算項目，以項目庫為基本建設單元，提高預算編制水平，盡量減少部門預算經(jīng)濟分類科目的調(diào)劑。

（二）堅持實事求是，建立健全工作機制

從預算編制的角度可以看出，經(jīng)濟分類科目是項目活動分解的結(jié)果，項目活動本身具有一定的預測性。因此，經(jīng)濟分類科目可以作為控制預算的重要手段，但不可作為唯一手段，可以根據(jù)項目的實際情況，進行一定范圍內(nèi)的調(diào)劑。將參與預算編制、負責資金分配、承擔項目建設的部門作為經(jīng)濟分類科目調(diào)劑的主責部門。調(diào)劑后應當予以公開或披露，接受內(nèi)外部的監(jiān)督。

（三）以控制為手段，以提高預算績效為目的

現(xiàn)代預算管理理論中，艾倫·?？耍⊿chick）將政府預算的功能劃分為規(guī)劃、管理、控制三種[3]。經(jīng)濟分類科目的應用，更多體現(xiàn)了預算控制功能，作為基礎工作，經(jīng)濟分類科目一方面體現(xiàn)了政府支出結(jié)構(gòu)，另一方面便于財政部門對財政資金的使用進行監(jiān)督和控制。2018年印發(fā)的《中共中央"國務院〈關于全面實施預算績效管理的意見〉》，與政府收支分類改革對提高預算透明度和財政管理水平，起到了重要的推動作用。預算績效評價工作在全國范圍內(nèi)已取得初步成效，并逐步向縱深推進[4]。支出經(jīng)濟分類作為預算管理體系的重要組成部分，其制度設計應當基于預算管理的本質(zhì)，以預算績效和財政資金使用情況為依據(jù)，結(jié)合經(jīng)費支出過程，對支出經(jīng)濟分類科目進行設定，做到“為產(chǎn)出而預算、為成果而管理”[5]，為完善預算管理體系提供保障。

四、政府預算經(jīng)濟分類支出科目調(diào)劑具體建議

（一）分類設置調(diào)劑審批閾值

預算執(zhí)行過程中，基層預算單位需要對政府預算中“款”“類”級科目調(diào)劑，在分別報送財政部門、內(nèi)部審批時，建議增加一定比例的備案審批權。

1.對于日常使用科目，如“辦公經(jīng)費”“委托業(yè)務費”等科目，可設置預算10%左右的內(nèi)部調(diào)劑權限，權限以內(nèi)的“類”級科目金額調(diào)劑，由基層預算單位履行內(nèi)部審批程序，報部門備案；權限以內(nèi)的“款”級科目金額調(diào)劑，由部門匯總后，進行內(nèi)部審批，報財政部門備案。

2.對于金額較大的科目，如“維修維護費”等，也可設置調(diào)劑閾值，如50 000元以下，由單位內(nèi)部自行審批調(diào)劑，定期備案。

3.對于“公務接待費”“因公出國（境）費”“公務用車運行維護費”等科目，標準可以調(diào)低不可以調(diào)高，以節(jié)約公務經(jīng)費。

4.對于實行“包干制”的科研項目經(jīng)費，應當全面落實包干要求，在內(nèi)部審批基礎上，合理設置調(diào)劑權限。

（二）科目調(diào)劑需各級業(yè)務部門參與審核

業(yè)務部門若參與了項目預算編制，在預算執(zhí)行階段的經(jīng)濟分類科目調(diào)劑過程中，也需要與財務預算部門一同參與審核。

1.基層預算單位及所屬部門進行經(jīng)濟分類科目調(diào)劑時，應發(fā)揮業(yè)務管理部門職能作用，對業(yè)務部門提交申請進行初審，會同財務部門確定最終審核意見。

2.預算單位向財政部門提交經(jīng)濟分類科目調(diào)劑申請，財政部門可提出初步審核意見，會同預算部門確定審核意見。

（三）將預算績效完成情況作為調(diào)劑參考項

按照財政部門要求，基層預算單位對“預算執(zhí)行+預算績效”實施雙監(jiān)控，對于績效目標已經(jīng)完成的項目可鼓勵其調(diào)劑到其他項目中。該類情形經(jīng)常發(fā)生在政府采購事項中，涉及科目包括“房屋建筑物構(gòu)建”“設備購置”“大型修繕”“基礎設施建設”等。預算單位年初編制采購計劃，但是在實際采購完成后，經(jīng)常產(chǎn)生采購結(jié)余，此類資金結(jié)余屬于財政資金的節(jié)約，在一定額度內(nèi)可以調(diào)劑到同一項目的其他活動中，鼓勵基層預算單位節(jié)約使用財政資金。

（四）對調(diào)劑工作進行公開或披露

為降低經(jīng)濟分類調(diào)劑帶來的風險，基層預算單位應當將重大政府經(jīng)濟分類科目的調(diào)劑情況作為公開或必須披露的內(nèi)容。

1.在決算報告中，對政府經(jīng)濟分類科目的預決算差異進行分析，超過一定比例的要逐項寫出情況說明，并披露通過上級部門備案或?qū)徟闹匾{(diào)整事項。

2.在政府財務報告中，重點描述向上級部門備案或?qū)徟氖马?，介紹單位內(nèi)部經(jīng)濟分類調(diào)劑制度規(guī)定及運行情況。

3.在單位內(nèi)部的核算支出公開中，對調(diào)劑情況進行逐項公開，除重點科目支出情況外的重要事項，均向單位內(nèi)部職工公開，接受群眾監(jiān)督。

（五）將調(diào)劑事項納入財會監(jiān)督范疇

各單位應當加強對經(jīng)濟分類科目調(diào)劑的監(jiān)督，通過財會監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等，掌握調(diào)劑工作的開展情況。核實經(jīng)濟分類項目調(diào)劑工作的真實性、必要性、準確性；核查調(diào)劑工作流程是否規(guī)范，是否按要求進行備案等；進一步督促各單位提升預算管理水平，科學、精細地編制預算，充分發(fā)揮財政資金效益，確保達到預期的績效目標。

參考文獻：

[1]孫碩.中國政府預算分類體系研究[D].上海：上海財經(jīng)大學，2021.

[2]宋曉明.支出經(jīng)濟分類科目改革對預算管理的影響[D]. 鄭州：河南農(nóng)業(yè)大學，2019.

[3]Schick， A. The road to PPB： The stages of budget reform［J］， PublicAdministration Review， 1966， 26（4）：243-258.

[4]馬蔡琛，趙笛.預算和績效管理一體化的實踐探索與改革方向［J］.經(jīng)濟與管理研究，2022，43（3）： 89-98.

[5]王雍君.回歸績效管理底層邏輯：為產(chǎn)出而預算、為成果而管理[J].學術界，2023（7）：50-62.

責任編輯：田國雙