［摘要］環(huán)境行政公益訴訟中的確認違法判決可在履行判決與撤銷判決無法適用時成為備位選擇，幫助司法機關(guān)實現(xiàn)對行政機關(guān)的監(jiān)督。然而，分析環(huán)境行政公益訴訟中涉及確認違法判決的12則判決書可以發(fā)現(xiàn)，這些判決在適用過程中存在評價對象不恰當(dāng)、與履行判決并用、法律依據(jù)援引混亂和適用形式化等問題。為防止法律邏輯和司法公信力被破壞，檢察機關(guān)應(yīng)落實行政公益訴訟的訴前建議程序，根據(jù)個案情況提出恰當(dāng)?shù)脑V訟請求。同時，審判機關(guān)則應(yīng)在確認違法判決運作邏輯和特性等基礎(chǔ)理論的支撐下，妥善處理復(fù)合型訴訟請求，著重審查“確認利益”，實現(xiàn)確認違法判決的理性運用。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境行政公益訴訟；指導(dǎo)性案例；確認違法判決

［中圖分類號］D915.4［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1672-1071（2024）04-0062-09

一、 問題的提出

黨的十八大明確提出了“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度，保護生態(tài)環(huán)境成為我國國家建設(shè)的要義之一。為響應(yīng)這一戰(zhàn)略部署，環(huán)境公益訴訟以試點先行、入法推廣的方式快速發(fā)展。然而，環(huán)境行政公益訴訟尚未建立起以客觀訴訟為基礎(chǔ)的特有運作規(guī)則，導(dǎo)致審判機關(guān)在判決類型的選取和適用上存在較大問題。其中，確認違法判決的錯用和濫用問題較為突出。以最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例136號和137號為例，兩者均是聚焦環(huán)境資源保護的行政公益訴訟案件，但在判決適用上卻折射出司法實踐中對確認違法判決在外部定位與內(nèi)部理解上的偏差。

（一） 兩則指導(dǎo)案例概述

1. 指導(dǎo)案例136號。2015年5月，白山市衛(wèi)計局在未實際核驗的情況下給江源區(qū)中醫(yī)院頒發(fā)執(zhí)業(yè)許可證，且疏于監(jiān)管，任由其排放未達到國家標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療污水，危害了周邊水源和土壤。白山市江源區(qū)人民檢察院對此發(fā)出檢察建議，但因整改不到位，污染狀況并未得到改善。隨后，檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求確認衛(wèi)計局校驗行為違法并責(zé)令其履行監(jiān)管職責(zé)。法院審理后，支持了檢察院上述訴訟請求①。

2. 指導(dǎo)案例137號。2013年1月，劍川縣護林人員發(fā)現(xiàn)王壽全受玉鑫公司委托，在未獲林地征占用手續(xù)下擅自開挖國有林區(qū)公路。經(jīng)查實后，王壽全及玉鑫公司被要求恢復(fù)森林原狀并繳納罰款。直至2016年，劍川縣檢察院發(fā)現(xiàn)森林破壞情況仍未改善，遂向森林公安局發(fā)出檢察建議。收到檢察建議后，森林公安局雖然按要求催告王壽全恢復(fù)森林原狀，但又以其去世為由終止執(zhí)行。由于環(huán)境未得到修復(fù)，劍川縣檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，要求確認公安局未盡職責(zé)的行為違法并責(zé)令其繼續(xù)履職。法院審理后，支持了檢察院上述訴訟請求②。

（二） 由兩則指導(dǎo)案例引發(fā)的思考

通過對兩則指導(dǎo)案例進行分析，可以發(fā)現(xiàn)兩份判決書中同時適用了確認違法判決與履行判決。其中，指導(dǎo)案例136號分別針對核驗行為和監(jiān)管行為作出確認違法判決，而指導(dǎo)案例137號則僅確認監(jiān)管失職行為違法，這一差異反映出環(huán)境行政公益訴訟的審判對象范圍不一。此外，兩則指導(dǎo)案例依據(jù)的法律條款也不盡相同。指導(dǎo)案例136號同時選取“撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害”與“不具有可撤銷內(nèi)容”的條文為法律依據(jù)，指導(dǎo)案例137號則援引了撤銷判決和“不具有可撤銷內(nèi)容”的規(guī)定，這進一步凸顯了司法實踐在確認違法判決外部定位和內(nèi)部區(qū)分上存在模糊地帶。

指導(dǎo)性案例對全國法院審判工作具有顯著的導(dǎo)向作用［1］，更在一定程度上推動公共政策形成［2］。一旦指導(dǎo)性案例存在對確認違法判決理解和應(yīng)用的不一致的問題，無疑會影響法律條文的確定性和穩(wěn)定性。因此，為規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的適用，需要從以下三方面漸進式地展開分析：第一，明晰確認違法判決的基本原理，并探討不同類型的確認違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中的適用可能。第二，檢視確認違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中的實際應(yīng)用情況，識別存在的問題，并針對性地剖析問題根源。第三，分別從檢察機關(guān)和審判機關(guān)的視角出發(fā)，優(yōu)化確認違法判決在司法實踐中的適用。

二、 環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的適用基礎(chǔ)

（一） 確認違法判決的基礎(chǔ)理論

確認違法判決的運作基礎(chǔ)是行政行為合法性與有效性的可分［3］。具言之，對于一個行政行為而言，存在兩個可分的評價維度：第一維度是行政行為合法性的評價，包括主體合法、權(quán)限合法、程序合法等多方面內(nèi)容，可以得出合法或違法的結(jié)果。第二維度是行政行為效力的評價，可以得出行政行為有效或無效的結(jié)果。在一般情況下，行政行為一經(jīng)成立，除非有重大違法情形，否則默認其是有效的。如若想使違法行政行為歸于無效，行政相對人需通過訴諸法院獲得撤銷判決的方式，使行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系盡可能地恢復(fù)到原有狀態(tài)。但是，行政行為的合法性與有效性不是一一對應(yīng)的關(guān)系，并非所有違法行為都需歸為無效。在特殊情形下，法院應(yīng)當(dāng)或者只能通過合法性層面的評價來回應(yīng)當(dāng)事人的訴訟請求。

我國《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第74條列明了確認違法判決的五種適用情形③。第74條第1款的兩種確認違法判決屬于法定的確認違法判決，究其根本，這兩種情形是在完成第一維度合法性否定的前提下，權(quán)衡了公益與私益或者公平與效率，主動放棄否定行政行為的效力，屬于立法的特別規(guī)定。其中，情況判決是在公共利益和私人利益之間的權(quán)衡，而“程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響”的類型主要是在行政效率與行政相對人程序性權(quán)利保障之間進行權(quán)衡［4］175，亦可視為公正與效率的權(quán)衡。此時的確認違法判決相較于撤銷判決而言更能實現(xiàn)各方利益的平衡，不僅保障了公共利益或國家利益，也為私人權(quán)益的救濟奠定了基礎(chǔ)。因此，法律例外允許違法行政行為效力延續(xù)。而《行政訴訟法》第74條第2款則規(guī)定了三種一般的確認違法判決。在這三種確認違法判決的適用情形中，客觀上只能完成對行政行為合法性，而無法完成效力性評價。例如，當(dāng)行政行為客觀上不存在時，行政行為的效力也隨即消失，此時，在實質(zhì)上消滅行政行為效力的撤銷判決便無法繼續(xù)適用。但考慮到當(dāng)事人可能仍然存在值得保護的利益，確認違法判決便可以作為一種替代性的救濟手段，用以否定行政行為的合法性。因此，這一類確認違法判決是在撤銷判決、履行判決無法使用時的備位選擇［5］。

目前，我國理論界主流觀點認為確認違法判決具有宣示性、補充性、不徹底性、基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性等特性［6］234-235。由于行政訴訟本質(zhì)上是對被訴行政行為合法性的審查，如果不考慮訴訟經(jīng)濟和救濟的徹底性，針對任何一個違法的被訴行政行為，都有可能作出確認違法判決，換言之，確認違法判決對其他救濟方式有預(yù)決意義［7］，具有基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性。而之所以認為確認違法判決具有不徹底性和宣示性，是因為它僅明確一種違法的法律狀態(tài)，不改變已有的行政法律關(guān)系，也不責(zé)令當(dāng)事人履行義務(wù)［8］465。綜上，宣示性、不徹底性、基礎(chǔ)性和適用范圍廣泛性可以被視為兩類確認違法判決的共通性質(zhì)。

然而，有關(guān)補充性的認定則存在討論的空間。在我國臺灣地區(qū)，學(xué)界通說認為確認違法之訴具有補充性［9］236。雖然我國沒有明確劃分訴訟類型，但是存在著判決類型的劃分。對法定確認違法判決而言，立法者在制定相關(guān)規(guī)則時，考慮到公共利益與行政效率保障的需要，在本應(yīng)適用撤銷判決的情形下要求審判機關(guān)以確認違法判決的方式實現(xiàn)利益平衡。這類確認違法判決的補充性并不明顯，反而應(yīng)優(yōu)先于撤銷判決被適用。但一般確認違法判決是撤銷判決、履行判決不能適用或適用沒有意義時的備位選擇，只要存在撤銷判決或履行判決適用可能時，確認違法判決就不應(yīng)被適用。這一類型的確認違法判決帶有明顯的補充性質(zhì)，是為防止司法資源的投入與原告獲得的權(quán)益保護不成正比而設(shè)置。

不可忽略的是，無論是何種類型的確認違法判決，都不可否認其獨立性，即確認違法判決不能在其他判決已經(jīng)作出的情況下附帶性適用?？紤]到行政糾紛實質(zhì)化解的需要，《行政訴訟法》第76條規(guī)定補救判決作為確認違法判決的補充性判決，法院在部分情況下可以判令行政機關(guān)采取補救措施或承擔(dān)賠償責(zé)任，此時，確認違法判決是主判決，補救判決是從判決。

（二） 環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的適用可能

1. 法定的確認違法判決一般不存在適用可能。其一，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的類型，此種確認違法判決通常被稱為“情況判決”。日本是情況判決的發(fā)源地，鹽野宏系統(tǒng)介紹了情況判決的立法沿革與適用規(guī)則，他指出日本的情況判決可以追溯至 1932 年的《行政訴訟法案》第 174 條，產(chǎn)生原因是為防止撤銷判決使行政行為的既成事實覆沒造成的公共福利損害［10］379-384。我國和日本的“情況判決”設(shè)計初衷是一致的——為防止公共利益、國家利益受損。具體到環(huán)境行政公益訴訟中，筆者認為情況判決一般不存在適用可能。一方面，從制度設(shè)計初衷出發(fā)，情況判決作為主觀訴訟的產(chǎn)物與環(huán)境行政公益訴訟這一客觀訴訟不兼容。環(huán)境行政公益訴訟目的是恢復(fù)被破壞的環(huán)境利益與公法秩序，沒有個人利益的存在空間，利益衡量并無展開基礎(chǔ)。另一方面，即使能在客觀訴訟中適用情況判決，但環(huán)境公益訴訟所保護的公共利益往往具有復(fù)雜性和廣泛性，它可能涉及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、公眾的健康與安全、環(huán)境的可持續(xù)性等多個方面。這些利益不僅難以量化，而且相互之間可能存在沖突或重疊。在環(huán)境公益訴訟所要保護的公共利益與撤銷被訴行政行為將對公共利益造成的損失之間完成理性、客觀的判斷，對法院來說通常是難以達成的。

其二，行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的類型。由于輕微程序違法不會實際影響原告的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即使法院判決撤銷后行政機關(guān)按照法定程序重新作出行政行為也只會得到相同的結(jié)果。為防止行政資源和司法資源的浪費，我國立法增設(shè)這一確認違法判決類型，但是，這一類型的確認違法判決在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)審慎適用。一方面，針對程序輕微違法作出的確認違法判決，本質(zhì)上是在行政效率和當(dāng)事人程序性權(quán)利保障之間的權(quán)衡。但在以檢察機關(guān)為公益起訴人的環(huán)境行政公益訴訟中，并不以檢察機關(guān)的程序性權(quán)利保障為導(dǎo)向，此類確認違法判決亦不存在適用可能。另一方面，程序輕微違法一般不會對公法秩序和環(huán)境利益造成損害，通過檢察建議足以高效且充分地修復(fù)被損害的環(huán)境利益，檢察機關(guān)也就沒有提起訴訟的必要。

2. 一般確認違法判決存在適用可能。一般確認違法判決包括不具有可撤銷內(nèi)容、繼續(xù)確認違法和履行無意義這三種類型。其中，對于“不具有可撤銷內(nèi)容”的情形界定，學(xué)界尚存有爭議。有學(xué)者主張不具有可撤銷內(nèi)容針對的是事實行為違法的情形［11］1703，有的學(xué)者則明確列舉了四種不具有可撤銷內(nèi)容的情形，包括“損害不可恢復(fù)原狀”“信賴?yán)嬷档帽Ｗo”“行政行為已經(jīng)消滅”和“將會造成重大損失”［12］。筆者認為，不具有可撤銷內(nèi)容的本質(zhì)，在于行政行為的客觀消滅，即該行為在事實上已不復(fù)存在，且其法律效果也隨之終止。這一類型在環(huán)境行政公益訴訟中存在適用可能。如在環(huán)境保護領(lǐng)域，違法行政行為的后果往往具有長期性和不可逆性，當(dāng)這些違法作為已經(jīng)造成實質(zhì)性損害，且無法通過撤銷行為來恢復(fù)時，確認違法的判決就存在適用可能。與此情形類似，如果被告不履行或拖延履行法定職責(zé)，已經(jīng)對環(huán)境造成了實質(zhì)性的損害，且由于各種原因，如時間流逝、損害不可逆，導(dǎo)致判決行政機關(guān)繼續(xù)履行其職責(zé)變得沒有意義或無法實現(xiàn)，那么法院也可以選擇適用確認違法判決對其進行法律上的約束和警示，防止類似情況再次發(fā)生。在行政機關(guān)雖然自覺糾正違法行為或改變怠于履職的狀態(tài)，但可以通過內(nèi)部行政追責(zé)發(fā)揮警示作用時，法院就可以適用確認違法判決，從而為內(nèi)部追責(zé)提供有力的依據(jù)。這一類型的確認違法判決在《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中也得到了確認④。

三、 環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的實踐檢視

（一） 實踐中確認違法判決適用問題檢視

筆者通過類案檢索的方式收集了十篇環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域涉及確認違法的判決文書，并對其中的訴訟請求、裁判結(jié)果和裁判依據(jù)逐一進行分析（見表），以更加全面、客觀地反映司法審判在運用確認違法判決時存在的問題：

1. 確認違法判決的對象范圍不恰當(dāng)?！按_認的對象問題即法院的行政確認判決可以也應(yīng)當(dāng)直接對什么作出確認”［13］91，根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定，在一般行政訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為的合法性進行審理，最終作出的裁判的對象也是該行政行為。然而，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定⑤，檢察機關(guān)起訴的行政行為應(yīng)當(dāng)是在檢察建議提出后的不依法履職的行為。所以，環(huán)境行政公益訴訟中法院也只應(yīng)對在檢察建議提出后的不依法履職的行為進行裁判。但在案6中，確認違法判決卻將被告在收到檢察建議前就已經(jīng)存在的未對行政相對人依法作出行政處理的行為納入評價范圍⑥。指導(dǎo)案例136號亦是如此，被告違法校驗的行為存在于檢察建議發(fā)出前，且與環(huán)境污染之間不存在直接因果關(guān)系，而法院卻在環(huán)境行政公益訴訟中判決確認該行政行為違法。此外，絕大多數(shù)的確認違法判決還存在評價對象階段不明的問題。以案1為例，法院的判決文書中僅表述為被告未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，但被告未依法履職的情況貫穿檢察建議提出前期、檢察建議履行期和公益訴訟期，法院究竟是對哪些階段的未依法履職行為進行的評價尚不清晰。一旦確認違法判決的評價對象范圍無法得到明確，就有可能給行政機關(guān)帶來錯誤的指導(dǎo)和壓力，導(dǎo)致其在實際履職中過于謹(jǐn)慎或過度作為。

2. 確認違法判決與履行判決不當(dāng)并用。一方面，一般確認違法判決在適用順位上置后。為實現(xiàn)糾紛的實質(zhì)性解決，針對行政不作為提起的訴訟，審判機關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮適用履行判決，以達成最佳的訴訟效果。另一方面，確認違法判決具有獨立性。同樣是針對不作為提起的訴訟，當(dāng)行政機關(guān)仍有履行職責(zé)的可能性和必要性時，審判機關(guān)應(yīng)適用履行判決。此時，履行判決內(nèi)含違法性維度的判斷，無需再通過確認違法判決進行評價。只有在行政機關(guān)已經(jīng)自覺履行相應(yīng)職責(zé)，或者履行職責(zé)沒有意義時，審判機關(guān)才會選擇適用確認違法判決。綜上所述，審判機關(guān)在審理行政不作為的案件時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮能否適用履行判決，倘若不存在履行判決的適用空間，在當(dāng)事人具備確認利益的情形下，可以對遲延履職或怠于履職作出獨立的確認違法判決。而在上述案件中，有6則案件同時作出了“確認違法+履行職責(zé)”的判決，這種做法實則違反了法律規(guī)定，造成司法評價的重復(fù)。

3. 確認違法判決法律依據(jù)援引混亂。通過對上述判決書中引用的法律條文進行分析，可以發(fā)現(xiàn)在確認違法判決的法律依據(jù)選取上存在三處問題。其一，案6中缺少對《行政訴訟法》第74條的引用，只依據(jù)《若干解釋》第25條的相關(guān)規(guī)定就作出了確認違法判決。在通常情況下，《行政訴訟法》作為行政訴訟領(lǐng)域的基本法律，應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟案件裁判的首要和主要法律依據(jù)。而案6中法院忽視了基本法律的援引，不利于保障法律適用的統(tǒng)一性和權(quán)威性。其二，指導(dǎo)案例136號中同時援引了《行政訴訟法》第74條中兩項適用情形和適用結(jié)果相沖突的條款為依據(jù)。在適用情形上，《行政訴訟法》第74條第1款第1項適用于行政行為可撤銷但不宜撤銷的情形，而第2款第1項則適用于行政行為因客觀原因已不存在撤銷可能的情形。在適用結(jié)果上，在因第74條第1款而被判決違法的行政行為基礎(chǔ)上作出的新行政行為， 具有權(quán)利來源的合法性，而根據(jù)第74條第2款被判決違法的行政行為衍生出來的行政行為， 不具有合法性基礎(chǔ)［14］。這一做法會導(dǎo)致判決結(jié)果的不穩(wěn)定，影響公眾對司法的信任。其三，案7中在附帶作出補救判決時，不當(dāng)引用了履行判決的條款。法院在作出補救判決時，同時援引了《行政訴訟法》第72條和第76條的規(guī)定⑦。但實際上，前者是履行判決的法律依據(jù)，后者才是補救判決所應(yīng)援引的條文，法官沒有明確認識到二者在適用情形和適用條件上的區(qū)別，錯誤地將采取補救措施視為履行職責(zé)的方式之一，造成了司法裁判邏輯的混亂。

4. 確認違法判決適用的形式化傾向。確認違法判決是為了彌補撤銷判決、履行判決等判決形式在某些情況下不足的替代性判決，能起到監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用。但是，在對上述司法判決分析后可以發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)的確認違法判決僅是簡單回應(yīng)檢察機關(guān)的訴訟請求，并不能發(fā)揮該判決應(yīng)有的功能。這也是有的學(xué)者質(zhì)疑確認違法判決只是為了形式上結(jié)案，而并無實質(zhì)價值的原因所在［15］。在案8中，被告已及時履行職責(zé)，恢復(fù)了林地的原狀，法院雖然認為行政公益訴訟的目的已經(jīng)實現(xiàn)，但堅持依據(jù)繼續(xù)確認違法的條文判決確認違法，也并未闡明作出該確認違法判決的原因和預(yù)期功能⑧。而在案9中，檢察機關(guān)僅提出責(zé)令履職的訴訟請求，法院卻在認可被告已經(jīng)履行監(jiān)管職責(zé)且恢復(fù)了林地環(huán)境的情形下以確認違法判決的方式作出裁判，沒有選擇駁回檢察機關(guān)的訴訟請求，以確保行政機關(guān)勝訴⑨。

（二） 確認違法判決適用不當(dāng)?shù)某梢蛱骄?/p>

1. 檢察機關(guān)的訴訟傾向影響法院判決的作出。一方面，作為公益訴訟的主要推動者，檢察機關(guān)的訴訟傾向?qū)Υ_認違法判決的適用有著不容忽視的影響。公益訴訟已逐漸成為檢察機關(guān)工作的重要組成部分，為了防止自身權(quán)力被削弱，檢察機關(guān)可能會對某些本可以通過其他途徑解決的案件提起行政公益訴訟，以彰顯其權(quán)力的穩(wěn)固和權(quán)威［16］。而為確保環(huán)境公益案件在訴訟中取得勝訴，從而滿足公眾對于環(huán)境保護的期待，檢察機關(guān)傾向于提出確認行政行為違法的請求。如在表1中提及的12件案例中，僅有案8中的檢察機關(guān)沒有提出確認違法的訴訟請求。其背后原因可能在于，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件中，行政機關(guān)或多或少地存在違法情況，確認違法的訴訟請求相較于其他訴訟請求而言更容易得到支持。

2. 對環(huán)境行政公益訴訟認知存在偏差。一是對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的忽視。行政公益訴訟的正式提起需要以檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議為前提，以督促行政機關(guān)及時糾正錯誤，只有當(dāng)檢察建議無法糾正違法行政行為時，才需要進入訴訟階段。一旦認知存在偏差，就會不當(dāng)擴大行政公益訴訟的審理范圍和判決對象范圍。二是對環(huán)境行政公益訴訟的謙抑性認知不充分。環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)上是在幫助有關(guān)環(huán)境立法規(guī)則的落實，是環(huán)境法的司法實施方式［17］。但從整體上看，環(huán)境保護領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)以行政機關(guān)的行政實施為主導(dǎo)，司法只能起到“最后一道防線”的作用，不能無限制地介入行政管理領(lǐng)域。

3. 對確認違法判決規(guī)范構(gòu)造存在認知偏差。其一，法院沒有認識到確認違法判決是獨立的判決類型。對于某一特定的行政行為或不作為，確認違法判決與撤銷判決、履行判決等判決之間是相互獨立的選擇關(guān)系。然而，司法實踐中卻忽視確認違法判決的獨立性，錯誤地將其當(dāng)作撤銷判決或履行判決的從屬性判決，導(dǎo)致多個獨立判決的混同適用。其二，法院在司法實踐中未能充分區(qū)分不同確認違法判決類型間的差異。實際上，分設(shè)在法律條文不同款項中的確認違法判決有特定的適用前提、適用范圍和運作邏輯，不可混淆。若法院未能深刻認識到這些判決類型在原理上的差異，僅根據(jù)字面意思進行理解，就可能導(dǎo)致法律依據(jù)適用不準(zhǔn)確，甚至產(chǎn)生司法錯誤。

4. 對“確認利益”審查的缺失。一方面，《若干解釋》第24條的規(guī)定限縮了法院的裁判空間。該條規(guī)定原意是為檢察機關(guān)在行政機關(guān)主動糾錯時撤回或變更訴訟請求提供參考。然而，這一規(guī)定中卻使用“應(yīng)當(dāng)”的表述，不僅限縮了法院的裁判空間，更讓法院錯誤地認為只要在繼續(xù)確認違法的情形中，檢察機關(guān)在變更訴訟請求后重新提出了確認違法的訴訟請求，就必須加以支持。另一方面，法院局限于形式性審查，忽略實質(zhì)性的“確認利益”判斷。參考我國臺灣地區(qū)的法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，無論是確認已執(zhí)行而無恢復(fù)原狀可能之行政處分違法，或是確認已消滅之行政處分違法，均需要原告有即受確認判決之法律上利益。只有在當(dāng)事人具備“確認利益”的前提下，法院才有必要以司法方式介入，繼而通過動用司法資源——確認違法判決——來對相關(guān)權(quán)益進行救濟。但在實踐中，法院往往只考慮行政機關(guān)是否存在相應(yīng)職責(zé)，以及是否違反了法定職責(zé)這兩方面內(nèi)容，忽略了對“確認利益”的判斷，將確認違法判決視為單純的形式判決。

四、 環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決的優(yōu)化路徑

（一） 檢察機關(guān)應(yīng)充分并有效利用檢察建議

行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的標(biāo)志之一，在于其增設(shè)了檢察機關(guān)的訴前建議環(huán)節(jié)，以促使行政機關(guān)高效、及時履職，完成行政公益訴訟案件的分流。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第75條的規(guī)定，檢察建議需要包括建議的內(nèi)容、整改期限和其他需要說明的事項等，這意味著檢察建議應(yīng)適當(dāng)具體化。當(dāng)然，考慮到檢察資源的有限性，同時也為行政機關(guān)的自我糾正創(chuàng)造空間［18］，檢察建議并不需要事無巨細。具體而言，檢察建議應(yīng)當(dāng)滿足以下要求：一是重點突出，檢察建議應(yīng)當(dāng)針對行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中存在的違法行為或者不作為，以及對公共利益造成的重大影響進行說明，避免過于瑣碎或無關(guān)緊要的事項。二是明確具體，檢察建議可以提供相對明確的整改方向，使行政機關(guān)能夠了解到問題的性質(zhì)和需要采取的整改措施。三是合法合理，檢察機關(guān)需要通過提出兼具合法性與合理性的檢察建議去維護其權(quán)威性［19］。因此，檢察建議必須基于法律法規(guī)和司法實踐，確保建議的可行性。四是適度合理，在提出檢察建議時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮到行政機關(guān)的自我糾正能力和空間，避免過度干預(yù)或強制要求。

在檢察建議履行期滿后，檢察機關(guān)要及時完成對行政機關(guān)履職情況的評估，可以嘗試從行政機關(guān)措施采取情況、破壞環(huán)境行為的制止情況、生態(tài)環(huán)境實際恢復(fù)情況、行政機關(guān)有無法定理由拒絕履行職責(zé)等方面綜合判斷，并以公共利益和客觀法秩序恢復(fù)與否為評價標(biāo)準(zhǔn)。如果實現(xiàn)了公益保護的目標(biāo)，檢察機關(guān)就無需通過提起訴訟的形式進行監(jiān)督，避免訴前程序空轉(zhuǎn)。如果行政機關(guān)仍未糾正錯誤，致使公共利益持續(xù)受損時，檢察機關(guān)有必要提起訴訟，以最為嚴(yán)厲的方式介入監(jiān)督。

一旦案件進入訴訟階段，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《行政訴訟法》的法律邏輯，提出合理、合法的訴訟請求。例如，檢察機關(guān)應(yīng)盡量避免單獨提出確認違法的訴訟請求，這是因為環(huán)境行政公益訴訟的根本目的在于維護環(huán)境利益，而非僅追求對被告行政行為的違法評價［20］。在環(huán)境有修復(fù)可能時，應(yīng)當(dāng)單獨請求法院責(zé)令其履行職責(zé)；在環(huán)境修復(fù)不能實現(xiàn)或行政機關(guān)已經(jīng)及時糾正錯誤時，要確保確認違法的訴訟請求有司法裁判介入的必要，包括預(yù)測案件能形成較大影響力，或能夠?qū)ζ渌姓C關(guān)產(chǎn)生警示作用［21］。

（二） 審判機關(guān)應(yīng)合理并規(guī)范作出確認違法判決

1. 妥善處理復(fù)合型訴訟請求。在環(huán)境行政公益訴訟中，不同類型確認違法判決適用可能的分析已在上文中詳細展開，此處不再贅述。在假設(shè)確認違法判決存在適用可能的前提下，面臨檢察機關(guān)提起復(fù)合型訴訟請求的情形時，法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮司法能動性，根據(jù)法律的規(guī)定進行妥善處理。

（1） 針對多個行政行為或不作為，檢察機關(guān)在同一訴訟中分別提起“確認違法+繼續(xù)履行”的訴訟請求。此時，法院應(yīng)當(dāng)先行審查多個行政行為或不作為是否屬于行政公益訴訟審理對象，即是否屬于檢察建議提起后至訴訟進行中行政機關(guān)的行政行為，以確保檢察建議與訴訟程序功能的高效實現(xiàn)。在多個行政行為均屬于案件審理范圍時，法院可依《行政訴訟法》第72條和第74條，分別對不同的行政行為或不作為作出確認違法判決和履職判決。對超出案件審理范圍的行政行為，法院應(yīng)當(dāng)及時闡明，如果檢察機關(guān)不變更訴訟請求的，應(yīng)當(dāng)對該部分請求進行駁回［22］。當(dāng)然，這并不意味著檢察建議發(fā)出前的行政行為或不作為完全不能進入訴訟程序，當(dāng)與案件審理緊密相關(guān)時，它們可以作為事實依據(jù)、證據(jù)材料等被有效利用。

（2） 針對同一行政行為或行政不作為，檢察機關(guān)提起“確認違法+繼續(xù)履行”的訴訟請求。通過上文的論述，確認違法判決具有獨立性，不應(yīng)當(dāng)與履職判決同時出現(xiàn)。當(dāng)有繼續(xù)履行職責(zé)的可能時，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用履行判決，無需附加確認違法判決，因為“判決行政機關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)本身已包含了對其不履行職責(zé)行為的否定性評價”⑩。此時，法院在判決理由部分完成對行政機關(guān)不依法履職的違法性判斷即可。

（3） 針對同一行政行為或行政不作為，檢察機關(guān)提起“確認違法”或者“確認違法+采取補救措施”的訴訟請求。如果檢察機關(guān)確認違法的訴訟請求得到支持，法院可以視情況同時判決責(zé)令被告采取相應(yīng)的補救措施，即補救判決需要依附于確認違法判決。需要注意的是，采取補救措施不能與判決履行職責(zé)混淆。履行判決是在行政機關(guān)不履行法定職責(zé)且履行有意義的情形下適用的，而補救判決則是在履行沒有必要時，要求行政機關(guān)采取的彌補性行為，旨在彌補因違法行政行為或不作為帶來的危害后果。

2. 確保案件具備“確認利益”。在確認違法判決的適用要件中，確認利益是最為特殊的要件。在李汴菊訴開封市鼓樓區(qū)人民政府征收補償決定案中，最高人民法院明確要求繼續(xù)確認之訴必須具備確認利益B11，這是因為行政行為的終結(jié)不等于其效果完全消失，違法性可能持續(xù)影響行政相對人，應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供司法救濟途徑。換言之，如果行政行為終結(jié)，效力和效果均消失，行政相對人就不具有確認利益，自然無法獲得確認違法判決。筆者認為，這種對確認利益的要求實際上屬于“訴的利益”的范疇，是對法院介入救濟的必要性、實效性的審查。因此，應(yīng)當(dāng)將確認利益的判斷擴大到所有一般確認違法判決類型中，以防止司法資源的浪費和確認違法判決的濫用。

有關(guān)確認利益的范圍，我國臺灣地區(qū)的觀點普遍認為其包括防止重復(fù)發(fā)生之危險、恢復(fù)名譽之利益及先決問題之厘清的必要這三種類型［9］234-236。由于環(huán)境行政公益訴訟不涉及個人名譽，其中的“確認利益”主要聚焦于兩個方面：一是預(yù)防類似危險的再次發(fā)生，二是為其他相關(guān)案件的解決奠定基礎(chǔ)或提供參考。例如，行政機關(guān)怠于履職致使環(huán)境破壞嚴(yán)重，經(jīng)評估后發(fā)現(xiàn)損害具有不可逆性，這時判決撤銷或履行都無法實現(xiàn)修復(fù)的目標(biāo)，但由于案件影響大，需要警示其他行政機關(guān)依法履職時，就應(yīng)當(dāng)適用確認違法判決。又或是環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟相關(guān)聯(lián)，民事訴訟因?qū)徖矸秶南拗茻o法評價行政機關(guān)的行為，而該行為的合法性判斷又是先決問題時，行政公益訴訟就有必要作出確認違法判決。

五、 結(jié)語

經(jīng)過不斷的實踐與探索，我國環(huán)境行政公益訴訟制度在《行政訴訟法》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等法律文件的指導(dǎo)下，已初步構(gòu)筑起訴訟規(guī)則體系，并在監(jiān)督環(huán)境行政違法行為、促進生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等領(lǐng)域取得了顯著成效。盡管如此，環(huán)境行政公益訴訟在規(guī)則構(gòu)建和司法實踐等方面仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。例如，本文著重分析的確認違法判決，它在維護公共利益、促進法治政府建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的作用，但是在司法實踐中卻存在適用不當(dāng)?shù)葐栴}。為此，在規(guī)則構(gòu)建層面，應(yīng)當(dāng)在遵循行政訴訟基本原理的前提下，結(jié)合行政公益訴訟制度的目的，細化確認違法判決的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)。在司法實踐層面，檢察機關(guān)需要重視訴前程序，避免將確認違法的訴訟請求當(dāng)作勝訴的“保底策略”，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合環(huán)境公益恢復(fù)情況等因素提出恰當(dāng)?shù)脑V訟請求。同時，審判機關(guān)應(yīng)妥善處理涉及確認違法的訴訟請求，嚴(yán)格審核特殊的訴訟要件——確認利益，以期實現(xiàn)確認違法判決的規(guī)范適用。

注釋：

①參見吉林省白山市中級人民法院行政判決書，（2016）吉06行初4號。

②參見云南省劍川縣人民法院行政判決書，（2017）云2931行初1號。

③《行政訴訟法》第74條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（一） 行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二） 行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：（一） 行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（二） 被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；（三） 被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的?！?/p>

④《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認違法。”

⑤《行政訴訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

⑥參見海南省第一中級人民法院行政判決書，（2019）瓊96行初274號。

⑦參見貴州省黔西縣人民法院行政判決書，（2020）黔0522行初16號。

⑧參見湖北省廣水市人民法院行政判決書，（2020）鄂1381行初14號。

⑨參見南昌市鐵路運輸法院行政判決書，（2020）贛7101行初587號。

⑩參見海口市海事法院行政判決書，（2019）瓊72行初20號。

B11參見最高人民法院行政裁定書，（2017）最高法行申2290號。

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（責(zé)任編輯：杜行）

（校對：木子）