〔摘要〕 黨的二十屆三中全會對進(jìn)一步全面深化改革作出系統(tǒng)部署，強調(diào)構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，健全推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制，構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制，健全宏觀經(jīng)濟治理體系。破解經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾是我國創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的必由之路。川渝高竹新區(qū)是我國首個明確賦予探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革任務(wù)的跨省級新區(qū)，考察川渝高竹新區(qū)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“如何發(fā)生”以及“如何運行”，對于理解經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實踐邏輯意義重大。文章基于制度性集體行動框架，構(gòu)建包括改革觸發(fā)機制和驅(qū)動機制的兩階段分析框架，提出川渝高竹新區(qū)的實踐邏輯在于以上位規(guī)劃與漸進(jìn)式改革相結(jié)合的觸發(fā)機制，以經(jīng)濟管理權(quán)限復(fù)合一體、各級政府權(quán)力交錯嵌入和政府間利益聯(lián)結(jié)的驅(qū)動機制。實踐證明，推進(jìn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，需要重視以放權(quán)賦能觸發(fā)改革，建立多層級組織協(xié)調(diào)機制，建立多元主體利益共享機制，推進(jìn)跨區(qū)域政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

〔關(guān)鍵詞〕 經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)；適度分離改革；川渝高竹新區(qū)

〔中圖分類號〕F061.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）04-0012-11

〔作者〕 吳振明 副研究員 四川省社會科學(xué)院科研與外事處 成都 610071

王 芳 副研究員 四川省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟研究所 成都 610071

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金項目“‘兩區(qū)’適度分離促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展研究”（23BJY041）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“數(shù)字經(jīng)濟推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈市場一體化建設(shè)的效應(yīng)評估與路徑優(yōu)化研究”（SCJJ23ND149）；四川省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“基于‘邊界排斥’的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈協(xié)同發(fā)展困境及跨界聯(lián)動機制研究”（SCJJ23ND177）；四川省社會科學(xué)院重大集體攻關(guān)項目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)重大理論與實踐路徑研究”（2022JTGG09）。

一、問題提出：經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)如何適度分離

區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域公共事務(wù)復(fù)雜化是當(dāng)今區(qū)域發(fā)展的重要趨勢^〔1〕，處理經(jīng)濟社會發(fā)展中的跨行政區(qū)邊界事務(wù)成為世界各國難以回避的共同難題。在西方國家，形成了強調(diào)多元參與和協(xié)調(diào)合作的治理理念，以彌補行政管理模式在處理跨行政區(qū)邊界問題的不足^〔2〕。具體到區(qū)域治理領(lǐng)域，形成了傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇學(xué)派和新區(qū)域主義等重要思潮，成為解決區(qū)域?qū)用婵缧姓^(qū)邊界問題的理論基礎(chǔ)。但是，西方學(xué)者更加關(guān)注非政府組織與各級區(qū)域政府的互動，主要議題集中于環(huán)境保護(hù)、流域治理、公共服務(wù)供給等，具有顯著外部性、涉及“公共池塘資源”的公共事務(wù)領(lǐng)域，而在更具競爭性的經(jīng)濟領(lǐng)域則乏善可陳。

與西方國家相比，我國地方政府具有更強的資源配置能力^〔3〕，有利于調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性^〔4〕，但是也容易使各地為追求增長而相互競爭，地方政府在跨行政區(qū)邊界事務(wù)中面臨諸多集體行動困境，在經(jīng)濟領(lǐng)域尤為突出，形成了獨特的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象^〔5〕。以解決公共事務(wù)領(lǐng)域問題見長的區(qū)域治理理論，在面對我國經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾時，出現(xiàn)了地方政府積極性不高、約束機制不力的問題。另外，區(qū)域治理強調(diào)各類區(qū)域主體的同等地位和共同參與，而我國的地方政府在諸多領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位、社會組織專業(yè)能力不足^〔6〕，使得區(qū)域治理理論的適用性也受到質(zhì)疑。因此，亟待從新的理論視角理解我國經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾的內(nèi)在邏輯，探索破解二者矛盾的新模式和新路徑。2020年，中央財經(jīng)委員會第六次會議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離”。2021年，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確要求成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈“探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”。黨的二十屆三中全會強調(diào)“完善區(qū)域一體化發(fā)展機制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制”。適度分離改革，突破了經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)劃高度一致的傳統(tǒng)思維，為解決我國跨行政區(qū)邊界問題提供了新思路，如何推動適度分離改革就成為當(dāng)前亟待研究和解決的重大現(xiàn)實問題。

自“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”提出以來，相關(guān)研究還較為有限。唐國剛（2020）認(rèn)為，經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離是“在不打破行政隸屬關(guān)系前提下，讓渡一部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限，形成維護(hù)共同利益的一種重要制度安排”^〔7〕。盛毅等（2021）從管理職能視角，提出分離改革可以劃分為行政經(jīng)濟區(qū)管理模式、特定經(jīng)濟功能區(qū)管理模式、經(jīng)濟關(guān)聯(lián)區(qū)管理模式三種模式^〔8〕。蔡之兵等（2021）提出經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾根源在于央地集權(quán)和分權(quán)結(jié)構(gòu)的影響和制約，適度分離改革有縱向權(quán)力重置和橫向權(quán)限趨同兩種路徑^〔9〕。謝來位等（2023）采用模糊集定性比較分析方法研究了20個案例，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)分離改革中資源利用、行政關(guān)系、地域空間重構(gòu)起核心作用^〔10〕。

現(xiàn)有研究較為深入地討論了經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離的概念內(nèi)涵、理論模式以及實踐特征，但是經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實踐邏輯仍是一個“黑箱”，改革“如何發(fā)生”以及“如何推進(jìn)”仍然缺少解釋和分析?；诖?，本文在總結(jié)我國經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系典型模式的基礎(chǔ)上，嘗試從制度性集體行動框架（Institutional Collective Action，ICA）視角，構(gòu)建經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的理論分析框架，系統(tǒng)考察川渝高竹新區(qū)的探索過程，揭示經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實踐邏輯，并提出進(jìn)一步深化改革的對策建議。

二、我國處理經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的改革思路演進(jìn)

我國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)奠基人之一劉再興于1985年首先提出了經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾問題，指出行政區(qū)“區(qū)域范圍常常同主要根據(jù)經(jīng)濟因素而劃分的經(jīng)濟區(qū)域不一致，容易導(dǎo)致一種用行政手段管理經(jīng)濟，違反經(jīng)濟規(guī)律的僵硬的區(qū)域管理體系，人為地割斷區(qū)際間的經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)系”^〔11〕。自20世紀(jì)90年代以來，圍繞解決經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾問題，我國先后嘗試了“縱向配套”與“橫向自主”的改革思路，但均未從根本上解決經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾問題^〔12〕。2020年，我國首先在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈試點經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，并逐步推廣至多個都市圈，成為我國當(dāng)前處理經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的新思路。

1.縱向配套：行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)擴張

20世紀(jì)90年代，在我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾表現(xiàn)尤為突出，舒慶等（1995）針對地方政府在自身利益驅(qū)動下，形成的行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束現(xiàn)象，提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念^〔13〕。在這一時期，我國正處于計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府對經(jīng)濟運行的調(diào)控具有較強的計劃性，市場對資源的配置能力較為欠缺，為緩解日益突出的經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾，學(xué)者們主張通過行政區(qū)劃調(diào)整、轉(zhuǎn)變政府職能協(xié)調(diào)二者的關(guān)系^〔14-15〕。

在政策實踐方面，我國采用了“撤縣設(shè)市”改革、“擴權(quán)強縣”探索、設(shè)立特區(qū)等措施，嘗試以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)的擴張和發(fā)展。從表面看，以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的模式，可以立竿見影式地解決二者的矛盾問題。但是，從實質(zhì)來看，這種調(diào)整并未觸及經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾的本質(zhì)，行政區(qū)總是存在邊界，而由于經(jīng)濟活動、要素流動的動態(tài)性，經(jīng)濟區(qū)邊界總是處于變化之中，若使行政區(qū)邊界隨著經(jīng)濟區(qū)發(fā)展而頻繁調(diào)整，存在成本過高、政治和社會功能弱化等問題^〔16〕。因此，以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的模式，在經(jīng)濟區(qū)擴張較為緩慢的情況下，直接而快速地緩解了二者之間的矛盾，但是這一矛盾并沒有從根本上得到破解，而是將根本矛盾推向了更大的空間范圍或更高的行政層級，行政區(qū)“無論怎么調(diào)整，都會有邊界限制，且調(diào)整成本高，也不能頻繁進(jìn)行”^〔17〕。

2.橫向自主：經(jīng)濟區(qū)擴容覆蓋行政區(qū)

進(jìn)入新世紀(jì)后，在經(jīng)濟高速增長的背景下，經(jīng)濟活動突破行政邊界強烈需求與行政區(qū)剛性約束間的矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾引發(fā)的無序競爭、地方保護(hù)、市場分割等現(xiàn)象^〔18-19〕，在日趨激烈的區(qū)域競爭中愈演愈烈。面對依然突出的經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾，一方面，由于行政區(qū)劃調(diào)整的弊端，不能頻繁進(jìn)行；另一方面，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的深入，市場配置資源的能力顯著提升，解決二者之間矛盾的思路由單一行政管理模式轉(zhuǎn)向多元主體參與的區(qū)域治理模式。

2000年之后，20世紀(jì)末期引入我國的治理理念被廣為接受^〔20〕，因跨行政區(qū)邊界問題而產(chǎn)生的區(qū)域治理理論，為我國在這一時期解決經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)矛盾問題奠定了理論基礎(chǔ)。這一時期學(xué)者們提出了建立區(qū)域城市聯(lián)合政府、以“復(fù)合行政”理念轉(zhuǎn)變政府職能、完善區(qū)域合作機制、強調(diào)社會組織參與的“復(fù)合治理”、調(diào)整經(jīng)濟區(qū)劃等思路^〔21-26〕，解決經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的沖突問題。

在政策層面，我國相繼實施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、支持東部地區(qū)率先發(fā)展等區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，從宏觀尺度確定了區(qū)域分工合作、要素流動的總體格局，也為處理經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系提供了基本框架。在區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略下，我國進(jìn)一步縮小區(qū)域合作政策的空間尺度，將具有緊密經(jīng)濟聯(lián)系的行政單元納入同一經(jīng)濟區(qū)，實施了多個區(qū)域性規(guī)劃、城市群規(guī)劃，成立了多個國家級新區(qū)，通過進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化經(jīng)濟區(qū)劃、推動跨行政區(qū)域合作，在區(qū)域治理理念下以經(jīng)濟區(qū)覆蓋行政區(qū)的模式緩解二者之間的矛盾。但是，從實踐效果來看，普遍存在地方政府積極性不足、有效性不高^〔27〕，以及社會組織力量薄弱、地方政府行為缺乏約束機制等問題^〔28〕。

3.嵌套協(xié)同：經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離

隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，是建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場的主要障礙，成為阻礙國民經(jīng)濟循環(huán)的“堵點”。同時，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾引發(fā)了新問題，比如在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟和人口規(guī)模巨大的鎮(zhèn)，學(xué)者們形象地稱之為“小馬拉大車”現(xiàn)象，即“鎮(zhèn)級的體制、縣級的人口、市級的經(jīng)濟”^〔29-30〕，而出現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)不相適應(yīng)的問題，采用行政區(qū)劃調(diào)整或經(jīng)濟區(qū)擴容的模式，均不能解決“小馬拉大車”現(xiàn)象中管理權(quán)限與經(jīng)濟規(guī)模不相適應(yīng)的問題，新時期解決經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾需要新思路。

2020年，中央財經(jīng)委員會第六次會議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離”，標(biāo)志著我國經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系調(diào)整進(jìn)入新階段。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革探索，主要集中于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，建立了萬（州）達(dá)（州）開（州）川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)以及川渝高竹新區(qū)、遂（寧）潼（南）一體化發(fā)展先行區(qū)等一系列區(qū)域合作共建功能平臺，其中川渝高竹新區(qū)是全國第一個被明確賦予探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革使命的跨省共建省級新區(qū)。隨后，南京、福州、成都等都市圈在發(fā)展規(guī)劃中也先后明確提出推進(jìn)“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離”，改革探索正在從成渝地區(qū)逐步向全國擴展。

三、“兩區(qū)”適度分離改革的“觸發(fā)—驅(qū)動”兩階段分析框架

近年來，持續(xù)完善和適應(yīng)中國情境的制度性集體行動理論成為我國處理跨行政邊界問題的重要理論依據(jù)，也為理解經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的內(nèi)在邏輯提供了新的視角。ICA由Feiock（2007）首先提出^〔31〕，整合了Olson（1965）的集體行動理論^〔32〕、Ostrom（2003）的制度發(fā)展框架^〔33〕以及Coase（1960）的交易成本理論^〔34〕，從協(xié)作風(fēng)險、交易成本、協(xié)作收益三個層次描述和解釋地方政府協(xié)作的動機與選擇^〔35〕。基于制度性集體行動理論以及我國改革實踐中的實際作用機制，本文構(gòu)建了經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的“觸發(fā)—驅(qū)動”兩階段分析框架（詳見圖1）。

1.觸發(fā)機制

在傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力等級制度下，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的內(nèi)在矛盾性以及行政區(qū)的決策分散化，決定了區(qū)域內(nèi)部不會自發(fā)地“觸發(fā)”經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。一方面，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)的矛盾根源在于經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)空間上的非整體重合性，行政區(qū)的經(jīng)濟管理權(quán)限只能在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)揮作用，無法跨越行政邊界解決經(jīng)濟區(qū)的合作問題。另一方面，在我國分權(quán)體制下，行政區(qū)利益具有排他性和競爭性，各級政府間必然做出有利于自身利益的決策，地方政府間的決策分散化是造成治理困境的關(guān)鍵^〔36〕。因此，必須依靠外部力量“觸發(fā)”經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。

在我國，打破既有制度約束有兩種常用方式：一類是間接授權(quán)，通過上位規(guī)劃的方式，明確下級政府突破當(dāng)前制度約束的范圍、內(nèi)容和目標(biāo)；另一類是直接授權(quán)下級政府“先行先試”，為了實現(xiàn)特定改革目標(biāo)，可以在一定范圍內(nèi)突破現(xiàn)有制度約束。我國在改革開放實踐中，形成了以中央頂層設(shè)計的強制性制度變遷與特殊政策誘發(fā)的誘致性制度變遷相結(jié)合的中國特色漸進(jìn)式改革^〔37〕。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，以上位規(guī)劃確定的“自上而下”強制性制度變遷與授權(quán)“先行先試”誘致性制度變遷相結(jié)合，實現(xiàn)改革進(jìn)程的“觸發(fā)”：一方面，通過上位規(guī)劃明確下級政府適度分離改革的目標(biāo)，將適度分離改革作為對下級政府具有約束力的事項；另一方面，在小范圍內(nèi)“先行先試”，總結(jié)經(jīng)驗、再漸次推廣，降低下級政府改革的成本和風(fēng)險。

2.驅(qū)動機制

通過外部作用“觸發(fā)”經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革后，內(nèi)在驅(qū)動機制將發(fā)揮作用推動改革進(jìn)程，這一機制主要體現(xiàn)在經(jīng)濟管理權(quán)限的復(fù)合一體、各級政府權(quán)力的交錯嵌入以及政府間的利益聯(lián)結(jié)三個方面。

一是以經(jīng)濟管理權(quán)限的復(fù)合一體來提高區(qū)域自主性，降低協(xié)作的交易成本。制度性集體行動理論認(rèn)為，地方政府之間的協(xié)作面臨交易成本約束，F(xiàn)eiock（2009）提出協(xié)作機制的交易成本包括信息成本、議價成本、執(zhí)行成本、自主性喪失成本^〔38〕，交易成本越低，地方政府之間越有可能達(dá)成協(xié)議。一般來說，地方自主性越高，建立協(xié)作關(guān)系的交易成本越低^〔39〕。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，實現(xiàn)了經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)范圍的適度分離。從縱向來看，上級政府可以賦予下級政府更大的經(jīng)濟管理權(quán)限。從橫向來看，弱化了同級政府間經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)的對應(yīng)關(guān)系，這些跨行政區(qū)的經(jīng)濟管理權(quán)限在試驗區(qū)整合，實現(xiàn)了政府間管理權(quán)限的復(fù)合一體，提高了試驗區(qū)在經(jīng)濟協(xié)作方面的自主性。這種自主性的提高，一方面可以減少達(dá)成協(xié)作機制時的參與層級，減少參與主體數(shù)量，進(jìn)而降低信息、議價、執(zhí)行等交易成本；另一方面能有效避免上級政府強制性權(quán)力的直接介入，降低達(dá)成協(xié)作機制的自主性喪失成本。

二是以強制性權(quán)力的交錯嵌入，規(guī)避協(xié)作風(fēng)險。在制度性集體行動框架下，協(xié)作風(fēng)險是阻礙協(xié)作機制達(dá)成以及影響協(xié)作機制偏好的關(guān)鍵因素，主要包括協(xié)調(diào)風(fēng)險、收益分配風(fēng)險以及背叛風(fēng)險^〔40〕。相較于公共事務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作，經(jīng)濟協(xié)作涉及的目標(biāo)和問題更為復(fù)雜，構(gòu)成經(jīng)濟區(qū)的地方政府在經(jīng)濟協(xié)作方面以缺乏權(quán)威性的橫向協(xié)作為主，而協(xié)作產(chǎn)生的經(jīng)濟收益既難以準(zhǔn)確定義，又很難進(jìn)行公平分配，約束機制的缺乏使協(xié)作參與方陷入類似“囚徒困境”的背離^〔41〕。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，核心在于上級政府授予地方政府部分經(jīng)濟管理權(quán)限，上級政府強制性權(quán)力可以“嵌入式”介入?yún)f(xié)作機制的建立和運行，降低因缺乏權(quán)威性和約束機制而造成的協(xié)作風(fēng)險。與傳統(tǒng)的下放管理權(quán)限不同的是，適度分離改革的要義在于“適度”，既有上級政府權(quán)威的嵌入，又確保參與方擁有足夠的自主性。

三是建立跨行政區(qū)的利益聯(lián)結(jié)，克服競爭性因素和動機。如何克服競爭性因素和動機是達(dá)成區(qū)域性協(xié)作的重要影響因素^〔42〕，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的各行政區(qū)之間廣泛存在著競爭性因素和動機。從行政區(qū)層面看，行政區(qū)可以從經(jīng)濟活動中獲得排他性的經(jīng)濟利益，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的行政區(qū)往往存在著資源、要素、商品市場等方面的競爭；從行政區(qū)官員層面來看，我國存在著官員晉升錦標(biāo)賽制度^〔43〕，不同行政區(qū)的政府官員之間常常是競爭關(guān)系，在晉升激勵下會通過提高本行政區(qū)的經(jīng)濟優(yōu)勢來獲取晉升機會^〔44〕，兩方面因素都將削弱行政區(qū)的協(xié)作動機。經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，要求“建立跨行政區(qū)的財政協(xié)同投入機制”“探索經(jīng)濟統(tǒng)計分算方式”“建立稅收分享機制”^〔45〕，從行政區(qū)層面減少競爭性因素和動機，增加行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)整體之間的共融性利益。同時，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，由于上級政府的縱向嵌入，協(xié)作績效也將成為政府官員績效考核的重要組成部分，有利于克服行政區(qū)官員層面的競爭性因素和動機。

四、川渝高竹新區(qū)的實踐邏輯：基于“觸發(fā)—驅(qū)動”框架的分析

為了驗證前述“觸發(fā)—驅(qū)動”兩階段框架模型，進(jìn)一步揭示經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實際運行邏輯，本文引入川渝高竹新區(qū)案例作進(jìn)一步的研究。川渝高竹新區(qū)位于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈中部、四川省廣安市鄰水縣與重慶市渝北區(qū)交界處，由四川、重慶兩地于2020年12月共同設(shè)立，地理范圍包括四川省廣安市鄰水縣高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域和重慶市渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域，總面積262平方公里，其中渝北區(qū)124平方公里、鄰水縣138平方公里。川渝高竹新區(qū)自2021年開始正式運行，在經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革方面“先行先試”，探索了一系列改革舉措，誕生了全國首張跨省域稅費征管發(fā)票、實現(xiàn)“市場準(zhǔn)入異地同標(biāo)”等。作為全國第一個經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的試驗區(qū)，許多做法和經(jīng)驗具有首創(chuàng)性，有著重要的戰(zhàn)略意義和示范作用，適合作為研究樣本。

1.川渝高竹新區(qū)的觸發(fā)機制：上位規(guī)劃與漸進(jìn)式改革結(jié)合

川渝高竹新區(qū)的設(shè)立，內(nèi)在邏輯在于結(jié)合了上位規(guī)劃驅(qū)動與授權(quán)先行先試。一方面，中央頂層設(shè)計提出“經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離”的要求，四川、重慶省級部署、推動改革進(jìn)程，以上位規(guī)劃的制度供給方式，充分體現(xiàn)中央改革意圖；另一方面，又通過授權(quán)先行先試的方式，在實踐層面以新區(qū)特殊政策為基礎(chǔ)，鼓勵“自下而上”誘致性制度變遷，既確保了地方政府達(dá)成集體行動方向的正確性，又提供了政策的靈活性，在達(dá)成集體行動的類型、連接方式等方面具有充分的自主選擇權(quán)。

（1）上位規(guī)劃驅(qū)動下的改革探索。規(guī)劃是我國正式制度供給的重要組成部分，川渝高竹新區(qū)的設(shè)立源自上位規(guī)劃的目標(biāo)驅(qū)動。在國家層面，2020年1月，中央財經(jīng)委員會第六次會議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離”；2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出“探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈被賦予開展經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革先行先試的任務(wù)。為達(dá)成上位規(guī)劃目標(biāo)，在省級層面，2020年7月，四川、重慶兩地聯(lián)合制定《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進(jìn)方案》，將經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革任務(wù)聚焦于川渝毗鄰地區(qū)；2020年12月，重慶、四川兩地政府正式批復(fù)同意設(shè)立川渝高竹新區(qū)，將適度分離改革探索任務(wù)分解至廣安市和渝北區(qū)，并將川渝高竹新區(qū)作為承載實體。至此，在上位規(guī)劃目標(biāo)的驅(qū)動下，形成了“國家—省—市（區(qū)）—新區(qū)”的改革探索任務(wù)傳導(dǎo)鏈條，為新區(qū)設(shè)立提供了制度保障，也確保了頂層設(shè)計的改革意圖在特定空間內(nèi)實踐。

（2）授權(quán)先行先試的漸進(jìn)式改革。川渝高竹新區(qū)開展經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，同樣選擇了我國最為普遍的漸進(jìn)式改革路徑。在國家層面，賦予成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的先行先試使命；在省級層面，四川、重慶兩地在《川渝高竹新區(qū)總體方案》中明確了新區(qū)“在探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革上先行先試”“賦予與新區(qū)發(fā)展階段相適應(yīng)的管理權(quán)限”，并要求形成“可復(fù)制可推廣經(jīng)驗”。授權(quán)新區(qū)先行先試的制度安排，為自下而上的誘致性制度創(chuàng)新提供了權(quán)限和可能性，這將為各級政府達(dá)成集體行動提供初始的政策環(huán)境。

2.川渝高竹新區(qū)的驅(qū)動機制：以利益聯(lián)結(jié)為紐帶的復(fù)合一體和交錯嵌入

川渝高竹新區(qū)運作的基本邏輯，是通過經(jīng)濟管理權(quán)限的分離與整合達(dá)成協(xié)作機制，以各級政府權(quán)力的交錯嵌入降低協(xié)作成本和風(fēng)險，以利益聯(lián)結(jié)機制弱化競爭動機，促進(jìn)地方政府達(dá)成集體行動。

（1）經(jīng)濟管理權(quán)限的復(fù)合一體。在傳統(tǒng)體制下，經(jīng)濟管理權(quán)限與行政區(qū)劃高度一致，為實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)的要素流動和市場整合，需要行政區(qū)之間建立合作關(guān)系。這就要求，傳統(tǒng)體制下的區(qū)域合作，以行政區(qū)經(jīng)濟管理權(quán)限隸屬于原行政區(qū)為前提條件。川渝高竹新區(qū)通過經(jīng)濟管理權(quán)限與原行政區(qū)的分離，再以新區(qū)為載體重新整合，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的重塑，形成跨行政區(qū)經(jīng)濟管理權(quán)限的復(fù)合一體。

在經(jīng)濟管理權(quán)限分離方面，四川、重慶從省級層面制定改革的總體原則為“賦予與新區(qū)發(fā)展階段相適應(yīng)的管理權(quán)限”，渝北區(qū)、廣安市向新區(qū)授予具體的管理事權(quán)，比如廣安市級層面下放134項、鄰水縣級層面下放159項行政權(quán)力。川渝高竹新區(qū)在承接不同行政區(qū)的經(jīng)濟管理權(quán)限后，整合成具有一致性的管理權(quán)限。一方面，通過機構(gòu)和人員配備，為整合提供基礎(chǔ)條件，比如新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組由渝北區(qū)、廣安市兩地黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任“雙組長”，開發(fā)建設(shè)指揮部則由兩地政府主要領(lǐng)導(dǎo)任“雙指揮長”，新區(qū)管理機構(gòu)（黨工委、管委會、紀(jì)工委、監(jiān)察室）同樣由渝北區(qū)、廣安市分別抽調(diào)人員組建。另一方面，在省級層面給予新區(qū)整合管理權(quán)限充分的自主權(quán)，按照《川渝高竹新區(qū)總體方案》，“允許新區(qū)制定和執(zhí)行政策時在權(quán)限范圍內(nèi)自主選擇重慶市和四川省適宜新區(qū)發(fā)展的政策”。

（2）強制性權(quán)力的縱橫交錯嵌入。按照制度性集體行動框架，強制性權(quán)力的嵌入，形成具有外部力量的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，有利于達(dá)成多方協(xié)作。川渝高竹新區(qū)的運作，形成了縱向不同層級政府、橫向同層級政府強制性權(quán)力嵌入的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，降低了協(xié)作的交易成本和風(fēng)險。

在上下級政府之間，上級政府通過授權(quán)和目標(biāo)考核的方式，將強制性權(quán)力嵌入川渝高竹新區(qū)之中。四川、重慶兩地政府是《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》實施的責(zé)任主體，廣安市、渝北區(qū)是《川渝高竹新區(qū)總體方案》實施的責(zé)任主體，上級政府的強制性權(quán)力嵌入，可以有效降低協(xié)作的交易成本。例如，四川、重慶兩地在省級層面加強政府跨行政區(qū)聯(lián)動和跨部門聯(lián)動，為新區(qū)推動經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革提供條件和便利。

在同級政府之間，強制性權(quán)力以跨行政邊界的責(zé)任分擔(dān)機制嵌入川渝高竹新區(qū)的運行之中。新區(qū)在承接和整合跨行政區(qū)的經(jīng)濟管理權(quán)限后，各組成部分仍然保留了與原屬行政區(qū)明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，《川渝高竹新區(qū)總體方案》明確規(guī)定“渝北區(qū)、廣安市是新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的責(zé)任主體”，新區(qū)建設(shè)也納入了渝北區(qū)、廣安市、鄰水縣的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，同時也將任務(wù)落實情況納入年度考核。所以，新區(qū)在經(jīng)濟管理方面有比較大的自主權(quán)限，但是新區(qū)并未成為一級責(zé)任主體，其責(zé)任仍舊由原行政區(qū)分擔(dān)，這種跨行政邊界的責(zé)任分擔(dān)機制，可以有效增強協(xié)作的權(quán)威性，降低協(xié)作機制的背離風(fēng)險。

（3）打破行政邊界的利益聯(lián)結(jié)。建立合理的利益聯(lián)結(jié)機制，克服競爭性動機是達(dá)成區(qū)域性協(xié)作的關(guān)鍵^〔46〕。我國各行政區(qū)之間廣泛存在著競爭性動機，分權(quán)體制下行政區(qū)排他性的經(jīng)濟收益、官員晉升錦標(biāo)賽制度下獲取晉升優(yōu)勢^〔47-48〕，均會強化行政區(qū)間的競爭。川渝高竹新區(qū)設(shè)計了一系列利益共享機制，在“領(lǐng)導(dǎo)小組＋管理機構(gòu)＋開發(fā)公司”的構(gòu)架下，投資成本共擔(dān)、利益共享，存量收益各自分享、增量收益五五分成。同時，要求“建立跨行政區(qū)的財政協(xié)同投入機制”“探索經(jīng)濟統(tǒng)計分算方式”“建立稅收分享機制”^〔49〕，與利益分享緊密相關(guān)的財政投入、稅收分享、地區(qū)生產(chǎn)總值分算等相關(guān)制度，也開展配套改革。在上級強制性權(quán)力嵌入條件下，協(xié)作績效也將成為政府官員績效考核的重要組成部分，有利于克服行政區(qū)官員層面的競爭性因素和動機。

五、啟示與建議

本文提出經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“觸發(fā)—驅(qū)動”兩階段分析框架，考察川渝高竹新區(qū)的實踐邏輯，驗證了經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“觸發(fā)—驅(qū)動”機制的有效性，得到如下啟示與建議：

1.以放權(quán)賦能觸發(fā)改革

從機制分析來看，受地方政府管理權(quán)限的范圍約束，在缺乏上級政府推動的情況下，不可能觸發(fā)跨行政區(qū)的適度分離改革，川渝高竹新區(qū)的設(shè)立過程進(jìn)一步證實了上級政府“放權(quán)”的重要性。因此，推動“兩區(qū)”適度分離改革，需要以上級政府的“放權(quán)”為前提。從川渝高竹新區(qū)的經(jīng)驗來看，上級政府可以賦予下級政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的自主管理權(quán)限。同時，要考慮下級政府承接經(jīng)濟管理權(quán)限的能力問題，采用共建新區(qū)、設(shè)立平臺等方式，明確承接管理權(quán)限的主體，隨著主體承接能力提升而逐步授權(quán)下放。

2.建立多層級組織協(xié)調(diào)機制

“兩區(qū)”適度分離改革，涉及大量的具體事項協(xié)調(diào)問題，比如在川渝高竹新區(qū)改革探索過程中，四川省廣安市與重慶市渝北區(qū)之間由于多部門綜合協(xié)調(diào)機制不健全，具體事務(wù)以單一部門單一領(lǐng)域的協(xié)調(diào)為主，而涉及多部門共同推進(jìn)的改革事項，存在部門之間標(biāo)準(zhǔn)不同、進(jìn)度不一等問題，造成改革進(jìn)展遲緩問題。因此，“兩區(qū)”適度分離改革，應(yīng)建立多層次的組織協(xié)調(diào)機制，一是上級政府間要針對“兩區(qū)”適度分離改革建立跨行政區(qū)的政務(wù)互認(rèn)機制，對涉及的具體審批、監(jiān)管事項實現(xiàn)“同級互認(rèn)”；二是設(shè)立重大事項協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)與更高層級管理部門的協(xié)調(diào)溝通，針對具體事項推進(jìn)專項事務(wù)協(xié)調(diào)；三是加強政務(wù)信息化協(xié)作，推動政務(wù)信息互通、數(shù)據(jù)共享，為互認(rèn)機制的建立和運行奠定基礎(chǔ)。

3.建立多元主體利益共享機制

利益共享是驅(qū)動“兩區(qū)”適度分離改革的根本動力，利益共享的難點在于如何實現(xiàn)，以及對多方利益主體的兼顧。因此，在推進(jìn)“兩區(qū)”適度分離改革時，一是完善稅收共享實現(xiàn)機制，細(xì)化稅收分配機制，建立稅收分享的平等協(xié)商、動態(tài)調(diào)整機制，尤其在資金結(jié)算、稅費返還、獎補資金落實等方面，加強實現(xiàn)機制的約束力，建立利益爭端處理機制。二是注重“兩區(qū)”改革與屬地政府的利益協(xié)調(diào)，采取共同設(shè)立發(fā)展基金、共同建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目等靈活多樣的實現(xiàn)方式，確保屬地政府的相關(guān)利益。三是以市場化手段兼顧多元主體利益，通過經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革推動統(tǒng)一大市場建設(shè)，強化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，支持和鼓勵民營企業(yè)積極參與，通過就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)等方式加強與當(dāng)?shù)鼐用竦睦媛?lián)結(jié)。

4.推進(jìn)跨區(qū)域政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

從川渝高竹新區(qū)探索的經(jīng)驗來看，行政區(qū)之間政策差異涉及范圍廣、數(shù)量多，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)難度大，是推進(jìn)“兩區(qū)”適度分離改革必須重視的難點問題。一是重視政策協(xié)調(diào)工作，開展區(qū)域間政策差異梳理、協(xié)商、調(diào)整工作，簡化政策調(diào)整審批流程，建立高效的政策協(xié)調(diào)機制。二是建立政策溝通協(xié)商機制，合作政府間制定相關(guān)政策時，充分開展前期溝通，針對關(guān)鍵問題進(jìn)行協(xié)商，確保政策的一致性。

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（責(zé)任編輯 張 筠）