摘要：[目的/意義]數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)成為戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)政策迭代發(fā)展成為主要國(guó)家促進(jìn)科技創(chuàng)新、提升競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵舉措。分析比較各國(guó)數(shù)據(jù)政策的發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)，能夠?yàn)橥晟莆覈?guó)數(shù)據(jù)治理體系與提升數(shù)據(jù)治理能力提供借鑒。[方法/過(guò)程]本文通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)研法收集科技強(qiáng)國(guó)的國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與核心數(shù)據(jù)政策集，結(jié)合重要智庫(kù)相關(guān)報(bào)告，分析各國(guó)數(shù)據(jù)政策的發(fā)展歷時(shí)演變和趨勢(shì)特征。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，科技強(qiáng)國(guó)的數(shù)據(jù)政策呈現(xiàn)出5個(gè)趨勢(shì)：加快升級(jí)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略；設(shè)立專職數(shù)據(jù)治理部門(mén)；監(jiān)督數(shù)據(jù)政策落實(shí)；重視跨境數(shù)據(jù)治理競(jìng)爭(zhēng)；將價(jià)值觀嵌入數(shù)據(jù)治理規(guī)則。本文在總結(jié)各國(guó)數(shù)據(jù)政策發(fā)展演變和趨勢(shì)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，剖析我國(guó)數(shù)據(jù)政策的薄弱點(diǎn)并提出5條政策建議：提出并實(shí)施“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略；系統(tǒng)完善國(guó)家數(shù)據(jù)管理機(jī)制；統(tǒng)籌數(shù)據(jù)創(chuàng)新研發(fā)資助，加快落實(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制；實(shí)施主動(dòng)式數(shù)據(jù)生產(chǎn)戰(zhàn)略以擴(kuò)大國(guó)家戰(zhàn)略數(shù)據(jù)資產(chǎn)；積極參與全球數(shù)據(jù)治理體系，發(fā)揮全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)力。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)政策" " 國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略" " 美國(guó)" " 英國(guó)" " 歐盟" " 日本

分類號(hào)：G353.1；F49

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.06.05

1" 引言

21世紀(jì)以來(lái)新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，一個(gè)鮮明的特征是數(shù)字和信息技術(shù)的革命性進(jìn)步正推動(dòng)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速向數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁進(jìn)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為戰(zhàn)略性生產(chǎn)要素，數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用成為新質(zhì)生產(chǎn)力的核心驅(qū)動(dòng)力。為抓住時(shí)代機(jī)遇，世界主要國(guó)家，特別是科技強(qiáng)國(guó)和大國(guó)紛紛圍繞數(shù)據(jù)要素不斷迭代發(fā)展和升級(jí)相關(guān)創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策，旨在通過(guò)政策創(chuàng)新促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以贏得國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2009年，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬（Obama）上任后，承諾要不惜成本“升級(jí)（美國(guó)）信息高速公路”[1]，并多次強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施及先進(jìn)數(shù)字技術(shù)是次貸危機(jī)后美國(guó)長(zhǎng)期繁榮和競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障，經(jīng)過(guò)幾屆政府大力實(shí)踐，目前美國(guó)在數(shù)據(jù)政策創(chuàng)新上處于全球領(lǐng)先地位。歐盟委員會(huì)提議[2]，要以尊重人的尊嚴(yán)、自由、民主、平等、法治和尊重人權(quán)為基礎(chǔ)，利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)為企業(yè)和人民提供以人為本、可持續(xù)且更加繁榮的數(shù)字未來(lái)。德國(guó)政府希望以“全面化數(shù)字覺(jué)醒”構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化主權(quán)社會(huì)”[3]。法國(guó)數(shù)字國(guó)務(wù)秘書(shū)阿克塞爾·勒梅爾（Axelle Lemaire）強(qiáng)調(diào)，“21世紀(jì)的法國(guó)必須擁抱數(shù)字技術(shù)，為未來(lái)發(fā)展做好準(zhǔn)備，抓住一切機(jī)遇，塑造一個(gè)體現(xiàn)自由、平等、博愛(ài)和原則的社會(huì)”[4]。英國(guó)數(shù)字部長(zhǎng)克里斯·菲爾普（Chris Philp）指出[5]，要將英國(guó)打造成世界上創(chuàng)辦和發(fā)展數(shù)字化業(yè)務(wù)的最優(yōu)選擇。日本政府聲明[6]，必須以“創(chuàng)建世界最尖端IT（信息技術(shù)）國(guó)家”為目標(biāo)，全面挖掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力。在我國(guó)，黨的二十大提出[7]，要“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》明確[8]，要“充分發(fā)揮我國(guó)海量數(shù)據(jù)規(guī)模和豐富應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)”。

目前我國(guó)數(shù)據(jù)增長(zhǎng)速度與數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)呈現(xiàn)出不匹配的困境。一方面，據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)公司（International Data Corporation，IDC）2023年報(bào)告預(yù)測(cè)[9]，中國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)模將從2022年的23.88 ZB增長(zhǎng)至2027年的76.6 ZB，成為全球數(shù)據(jù)規(guī)模最大的國(guó)家；另一方面，據(jù)國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院（International Institute for Management Development，IMD）數(shù)據(jù)[10]，中國(guó)2023年世界數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力排名第19位，且呈下降趨勢(shì)（美國(guó)排名第1）。公共政策作為政治領(lǐng)域協(xié)調(diào)社會(huì)諸種關(guān)系的一種重要工具，影響著國(guó)家的發(fā)展與繁榮。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展大勢(shì)下，中央層面數(shù)據(jù)政策制定的及時(shí)性、前瞻性、全面性對(duì)我國(guó)完善數(shù)據(jù)治理體系、促進(jìn)科學(xué)研究、布局?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)國(guó)際合作起到重要作用。

美國(guó)、英國(guó)、日本，以及歐盟等作為世界科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)[11]，其數(shù)據(jù)政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。雖已有學(xué)者探討了相關(guān)問(wèn)題，但總體呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)政策邊界模糊、缺乏從歷時(shí)角度探討各國(guó)數(shù)據(jù)政策態(tài)勢(shì)演變，以及未區(qū)分國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與一般數(shù)據(jù)政策等3個(gè)方面的不足[12-14]。對(duì)此，本文根據(jù)我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》，將涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用等的政策文件定義為數(shù)據(jù)政策。本文采用經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的定義[15]，將“政府在國(guó)家層面上最全面的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，專門(mén)或主要（統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)離散的）受數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響或影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一系列數(shù)據(jù)政策”界定為國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。以上述短語(yǔ)為檢索詞，從美國(guó)、英國(guó)、日本，以及歐盟（歐盟的政策以法國(guó)和德國(guó)為代表和引領(lǐng)，由于篇幅所限，本文不列舉分析法國(guó)、德國(guó)的數(shù)據(jù)政策）最高行政機(jī)關(guān)、正部級(jí)部門(mén)、數(shù)據(jù)政策主管部門(mén)官網(wǎng)及重要智庫(kù)中檢索“戰(zhàn)略”“規(guī)劃”“計(jì)劃”“綱要”“辦法”“議程”“方針”“條例”相關(guān)政策信息與研究報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，參考信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(huì)（Information Technology amp; Innovation Foundation，ITIF）《重塑美國(guó)數(shù)據(jù)政策領(lǐng)導(dǎo)力》[16]一文對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)代表性事件的梳理，將1993年美國(guó)信息高速公路計(jì)劃的提出作為全球數(shù)據(jù)政策的起點(diǎn)，提煉出美國(guó)、英國(guó)、日本，以及歐盟等國(guó)家和地區(qū)的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與關(guān)鍵數(shù)據(jù)政策集，通過(guò)多方面、多層次比較，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系現(xiàn)代化與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)提出建議。

2" 科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策導(dǎo)向的歷時(shí)演變

2.1" 美國(guó)：對(duì)內(nèi)寬松監(jiān)管且支持創(chuàng)新，對(duì)外加強(qiáng)管制

為各部門(mén)提供寬松且支持創(chuàng)新的數(shù)據(jù)監(jiān)管制度是早期美國(guó)政府的政策導(dǎo)向，這一舉措奠定了美國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的世界領(lǐng)先地位。但自從2000年以來(lái)，相比鼓勵(lì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)政策的基調(diào)逐漸轉(zhuǎn)向增強(qiáng)美國(guó)對(duì)境外數(shù)據(jù)的管制能力。美國(guó)關(guān)鍵智庫(kù)認(rèn)為，這一變化是導(dǎo)致美國(guó)全球數(shù)據(jù)政策領(lǐng)導(dǎo)地位削弱的主要原因，美國(guó)必須“重塑全球數(shù)據(jù)政策領(lǐng)導(dǎo)力”[16]。

1993年，美國(guó)克林頓政府宣布了一項(xiàng)高科技計(jì)劃——“國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施”，旨在以互聯(lián)網(wǎng)為雛形，興建“信息高速公路”，使美國(guó)各行業(yè)間方便共享信息資源。隨后，主要由美國(guó)商務(wù)部負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)政策的制定與發(fā)布。在此期間，美國(guó)通過(guò)《通信規(guī)范法》（1996）、《數(shù)字千年版權(quán)法》（1997）以及《互聯(lián)網(wǎng)免稅法》（1998）3部法律，明確了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)運(yùn)營(yíng)商不對(duì)使用其服務(wù)的第三方言論承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)免除對(duì)互聯(lián)網(wǎng)特定稅的征收。多方共同努力，既取消了阻礙美國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的管理法規(guī)壁壘，給美國(guó)IT行業(yè)高速發(fā)展創(chuàng)造了寬松且支持創(chuàng)新的監(jiān)管環(huán)境，也普及了數(shù)字經(jīng)濟(jì)理念并鞏固美國(guó)數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為社交媒體的興起鋪平道路。

美國(guó)是最早提出“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略”的國(guó)家，自2009年起，接連出臺(tái)《開(kāi)放政府指令》《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)法》等政策法規(guī)，并建立了全球首個(gè)多源統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。2012年，美國(guó)政府和軍方敏銳洞察到大數(shù)據(jù)技術(shù)的重要性，發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃倡議》，這是全球首個(gè)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2016年美國(guó)發(fā)布《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》以加速《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃倡議》的實(shí)施進(jìn)程。2015年，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布《數(shù)字經(jīng)濟(jì)議程》，將國(guó)家數(shù)據(jù)政策焦點(diǎn)集中于互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放、安全互信、普及與技能開(kāi)發(fā)、新興數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等4個(gè)方面。

隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的加劇，美國(guó)制定數(shù)據(jù)政策的重心由對(duì)內(nèi)寬松監(jiān)管且支持創(chuàng)新逐漸轉(zhuǎn)向?qū)ν饧訌?qiáng)管制。為促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的“長(zhǎng)臂管轄”能力，并保護(hù)美國(guó)數(shù)據(jù)，2018年，美國(guó)簽署《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》與《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》：前者使美國(guó)司法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)國(guó)內(nèi)法律程序直接調(diào)取海外與美國(guó)存在“最低聯(lián)系”企業(yè)的數(shù)據(jù)；后者要求對(duì)收集美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的外國(guó)投資企業(yè)進(jìn)行審查。2022年，美國(guó)發(fā)布《美國(guó)數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)法案》，意在增強(qiáng)個(gè)人對(duì)其數(shù)據(jù)的控制，并對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境進(jìn)行規(guī)制。2024年初，美國(guó)簽署《關(guān)于防止關(guān)注國(guó)家獲取美國(guó)公民大量敏感個(gè)人數(shù)據(jù)和美國(guó)政府相關(guān)數(shù)據(jù)的行政命令》，提出要限制關(guān)注國(guó)家及其科研人員訪問(wèn)和使用美國(guó)的“敏感數(shù)據(jù)”。

由于美國(guó)數(shù)據(jù)政策采用分權(quán)支配方式，不同委員會(huì)和部門(mén)通過(guò)“組合政策”助推數(shù)字經(jīng)濟(jì)[17]，因此不存在國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。美國(guó)政府專門(mén)組建跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)用以制定指導(dǎo)數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)使用的戰(zhàn)略方針，于2019、2021年發(fā)布并更新了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃的目標(biāo)是“為使命、服務(wù)和公共利益充分開(kāi)發(fā)、應(yīng)用聯(lián)邦數(shù)據(jù)的價(jià)值”，并制定了漸進(jìn)的年度階梯計(jì)劃。

2.2" 歐盟：在實(shí)現(xiàn)成員國(guó)數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一基礎(chǔ)上，謀求共同發(fā)展

歐盟作為一個(gè)超國(guó)家組織，其數(shù)據(jù)政策首要目標(biāo)是在保護(hù)個(gè)人權(quán)利的前提下，利用歐盟層面的法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)各成員國(guó)數(shù)據(jù)治理體系走向統(tǒng)一，在打破各成員國(guó)數(shù)據(jù)貿(mào)易壁壘、規(guī)范區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)流動(dòng)和共享的基礎(chǔ)上提升社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，以此帶動(dòng)整個(gè)歐洲地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，歐盟數(shù)據(jù)政策呈以下兩方面趨勢(shì)。

2.2.1" 保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和數(shù)字權(quán)利，促進(jìn)非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)" " 歐盟將數(shù)據(jù)分為個(gè)人數(shù)據(jù)與非個(gè)人數(shù)據(jù)兩類，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！秱€(gè)人數(shù)據(jù)自動(dòng)化處理中的個(gè)人保護(hù)公約》（1981）是世界上第一部關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的國(guó)際公約；《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的第95/46/EC/號(hào)指令》（1995）為歐盟成員國(guó)制定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律提供了基本框架；《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR；2016）被譽(yù)為“史上最嚴(yán)格隱私法”，賦予個(gè)人在處理其自身數(shù)據(jù)時(shí)的自主權(quán)與選擇權(quán)，明確了個(gè)人數(shù)據(jù)的控制主體和處理主體的責(zé)任與義務(wù)；為了進(jìn)一步補(bǔ)充和規(guī)定GDPR，歐盟發(fā)布《電子隱私條例》（2017），聚焦歐盟境內(nèi)電子通信及相關(guān)業(yè)務(wù)中的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)，該法案于2021年正式實(shí)施，并取代自2002年以來(lái)生效近20年的《電子隱私指令》。同時(shí)，歐盟鼓勵(lì)非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。2014年，歐洲研究圖書(shū)館協(xié)會(huì)發(fā)布《促進(jìn)開(kāi)放科學(xué)的聲明》，提出科學(xué)走向開(kāi)放將為數(shù)據(jù)創(chuàng)新提供支撐?！斗莻€(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》（2018）則禁止歐盟成員國(guó)內(nèi)部對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)的“數(shù)據(jù)本地化要求”，通過(guò)自我監(jiān)管的方式使數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)部自由流動(dòng)。2022年，歐盟發(fā)布《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場(chǎng)法》，旨在維護(hù)消費(fèi)者在線基礎(chǔ)權(quán)益，并制定將大型數(shù)據(jù)平臺(tái)作為數(shù)據(jù)市場(chǎng)“門(mén)衛(wèi)”的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，對(duì)“門(mén)衛(wèi)”的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為施以高額懲罰。

2.2.2" 圍繞數(shù)據(jù)要素加快建設(shè)數(shù)字單一市場(chǎng)" " 21世紀(jì)初，歐盟陸續(xù)發(fā)布《eEurope 2002》（2000）、《eEurope 2005》（2003）、《i2010》（2005）等政策用于指導(dǎo)建設(shè)歐洲各國(guó)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，但落實(shí)程度較低。據(jù)歐盟委員會(huì)《電子政務(wù)基準(zhǔn)指數(shù)報(bào)告》顯示[18]，以德國(guó)、法國(guó)為代表的歐盟成員國(guó)政府?dāng)?shù)字化水平在政策實(shí)施多年后依然處于低位。2015年，歐盟發(fā)布《數(shù)字單一市場(chǎng)戰(zhàn)略》，旨在促進(jìn)各大成員國(guó)間人員、貨物、資金流動(dòng)，推動(dòng)歐盟跨境數(shù)據(jù)貿(mào)易的實(shí)施，并先后發(fā)布《歐洲工業(yè)數(shù)字化》（2016）、《建立歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)》（2017）等配套政策。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起，歐盟將促進(jìn)數(shù)據(jù)安全與流動(dòng)作為“數(shù)字單一市場(chǎng)”的重要建設(shè)目標(biāo)。2018年，歐盟發(fā)布《歐盟機(jī)構(gòu)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)及自由流動(dòng)條例》，對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)個(gè)人數(shù)據(jù)處理和流動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。隨后，歐盟陸續(xù)頒布《數(shù)據(jù)治理法》（2022）與《數(shù)據(jù)法案》（2023）：前者引入數(shù)據(jù)中介機(jī)制用于建立個(gè)人及非個(gè)人數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)持有者和使用者之間的共享框架；后者規(guī)定企業(yè)有義務(wù)向使用聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的用戶提供相關(guān)產(chǎn)品及服務(wù)生成的非個(gè)人數(shù)據(jù)。

在國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略層面，2020年以來(lái)，歐盟發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《塑造歐洲數(shù)字未來(lái)》，以及《2030數(shù)字指南針：歐洲數(shù)字十年之路》3個(gè)綱要文件，并設(shè)定具體的數(shù)字化里程碑目標(biāo)：到2030年至少80%的成年人及90%的中小企業(yè)應(yīng)該具備基本的數(shù)據(jù)相關(guān)技能，歐盟應(yīng)該有2000萬(wàn)受雇的信息與通信技術(shù)（Information and Communication Technology，ICT）專家；千兆網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，人口稠密地區(qū)實(shí)現(xiàn)第五代移動(dòng)通信技術(shù)（5th Generation Mobile Communication Technology，5G）全覆蓋；75%的企業(yè)應(yīng)該使用云計(jì)算服務(wù)、大數(shù)據(jù)和人工智能；所有關(guān)鍵的公共服務(wù)都應(yīng)該在線提供，所有公民都應(yīng)該能夠訪問(wèn)其電子醫(yī)療記錄；生產(chǎn)出歐洲第一臺(tái)量子計(jì)算機(jī)。

2.3" 英國(guó)：借助數(shù)據(jù)要素，賦能國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力

英國(guó)是“數(shù)據(jù)密集科學(xué)范式”概念的開(kāi)創(chuàng)國(guó)，于2000年率先提出e-Science概念[19]，即以數(shù)據(jù)為中心的數(shù)據(jù)密集型科學(xué)研究。較早在科學(xué)數(shù)據(jù)管理、保存和共享方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。相比歐盟數(shù)據(jù)政策的“繁文縟節(jié)”，當(dāng)前英國(guó)數(shù)據(jù)政策試圖“在保護(hù)個(gè)人（數(shù)據(jù)）和允許合法商業(yè)活動(dòng)之間取得平衡”[20]，既希望利用數(shù)據(jù)政策加快數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用，以提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，也承諾對(duì)公民數(shù)據(jù)隱私提供必要的保護(hù)，使個(gè)人數(shù)據(jù)既受保護(hù)又可訪問(wèn)，英國(guó)數(shù)據(jù)政策呈現(xiàn)以下兩方面趨勢(shì)。

2.3.1" 從隱私保護(hù)走向數(shù)據(jù)創(chuàng)新" " 早期受歐盟影響，英國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)及隱私保護(hù)領(lǐng)域的立法和執(zhí)行均保持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。《1998數(shù)據(jù)保護(hù)法》賦予公民對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的修正權(quán)利，《隱私與電子通信條例》（2003）要求電子通信服務(wù)商保護(hù)終端用戶信息，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法》（2017）旨在保護(hù)公民上網(wǎng)安全。在正式脫歐后，為降低數(shù)據(jù)監(jiān)管成本并幫助企業(yè)減負(fù)，英國(guó)的隱私立法更加靈活寬松，并鼓勵(lì)數(shù)據(jù)創(chuàng)新。例如，《數(shù)據(jù)保護(hù)法》（2018）更新了《1998數(shù)據(jù)保護(hù)法》，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代個(gè)人和組織數(shù)據(jù)保護(hù)的權(quán)利責(zé)任做出明確規(guī)定；《數(shù)字憲章》（2018）規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)免費(fèi)、可用且開(kāi)放；《數(shù)據(jù)共享行為守則》（2019）聚焦數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為處理個(gè)人數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)提供了數(shù)據(jù)共享的最佳實(shí)踐；《數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)字信息法案》（2022）有限擴(kuò)大了合法利益的理由用以處理個(gè)人數(shù)據(jù)，并放寬了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制。

2.3.2" 營(yíng)造良好的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)投資與發(fā)展環(huán)境" " 在企業(yè)投資方面，英國(guó)啟動(dòng)了“企業(yè)投資計(jì)劃”（2016）、“風(fēng)險(xiǎn)投資信托”（2016）和“種子企業(yè)投資計(jì)劃”（2017）3項(xiàng)投資計(jì)劃，通過(guò)稅收減免來(lái)刺激私人對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)行業(yè)的種子投資和早期投資。2018年，英國(guó)發(fā)布《英國(guó)耐心資本計(jì)劃》，用于支持具有高增長(zhǎng)潛力的英國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)獲得擴(kuò)大規(guī)模的長(zhǎng)期融資。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面，英國(guó)發(fā)布《“為了更明智而采用”計(jì)劃》（2017）以及《“幫助成長(zhǎng)：管理”計(jì)劃》（2021）2個(gè)文件，通過(guò)提供一對(duì)一專家建議、資本補(bǔ)助和管理層培訓(xùn)，來(lái)支持企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與人工智能在企業(yè)中的運(yùn)用。在政府工作方面，英國(guó)政府較早開(kāi)始實(shí)施數(shù)據(jù)開(kāi)放政策，于2009年發(fā)布“讓公共數(shù)據(jù)公開(kāi)”倡導(dǎo)計(jì)劃，著手政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站（data.gov.uk）設(shè)計(jì)；2010年，時(shí)任首相卡梅倫（Cameron）發(fā)布《提高政府及其服務(wù)的透明度和責(zé)任》，正式提出要推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。2022年，英國(guó)發(fā)布《數(shù)字化未來(lái)轉(zhuǎn)型：2022年至2025年數(shù)字和數(shù)據(jù)路線圖》，通過(guò)開(kāi)發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)市場(chǎng)系統(tǒng)以支持?jǐn)?shù)據(jù)從業(yè)者便捷查詢政府?dāng)?shù)據(jù)，為企業(yè)決策提供支撐。

為有效應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)并助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，英國(guó)在2009年6月發(fā)布首個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略——《數(shù)字英國(guó)》計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上接連發(fā)布《信息經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略2013》《英國(guó)數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015—2018年）》配套政策，提出建立世界首個(gè)“開(kāi)放數(shù)據(jù)研究所”，積極推廣全民數(shù)據(jù)應(yīng)用，并要求英國(guó)企業(yè)等主體主動(dòng)擁抱新一代信息技術(shù)、提升數(shù)據(jù)創(chuàng)新能力、建立新型商業(yè)模式。2017年7月3日，英國(guó)政府正式成立數(shù)字化、文化、媒體和體育部（Department for Digital， Culture， Media and Sport，DCMS），負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)政策發(fā)布。2020年，DCMS發(fā)布《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在利用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素提高生產(chǎn)力和促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展、支持新商業(yè)模式與新工作、改善科學(xué)研究、更好地提供政策和公共服務(wù)。DCMS還于2017、2022年分別發(fā)布《英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略2017》《英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略2022》，明確了英國(guó)政府將從改善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)數(shù)據(jù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)與人才供應(yīng)、提供更大力度的融資方案、塑造繁榮社會(huì)5個(gè)方面推進(jìn)數(shù)據(jù)政策的具體落實(shí)。

2.4" 日本：創(chuàng)新數(shù)據(jù)政策，全面提升社會(huì)治理水平

日本數(shù)據(jù)政策聚焦于實(shí)現(xiàn)從政府到企業(yè)、再到民眾，由上至下的全社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用數(shù)據(jù)政策建設(shè)“一個(gè)都不掉隊(duì)、全民友好的數(shù)字化”“一個(gè)人們可以通過(guò)數(shù)字技術(shù)選擇滿足每個(gè)人需求的服務(wù)并實(shí)現(xiàn)多樣化幸福”的“數(shù)字花園城市國(guó)家”，為實(shí)現(xiàn)“超智能社會(huì)”愿景打下基礎(chǔ)[21]。

受美國(guó)“信息高速公路”計(jì)劃影響，日本是較早布局?jǐn)?shù)據(jù)政策的國(guó)家之一。無(wú)論是1996年開(kāi)始的每5年為1期的“科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”，或是《e-Japan》（2001）、《u-Japan》（2004）、《i-Japan》（2009）等政策，還是2013年起針對(duì)“科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”的每年度實(shí)施所提出的《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略》（1年1期），都為日本建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、推廣智能制造，以及培養(yǎng)數(shù)據(jù)專業(yè)人才起到了巨大作用。2013年，日本發(fā)布首個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略《世界最尖端IT國(guó)家創(chuàng)造宣言》，提出要把日本建設(shè)為“世界最高水準(zhǔn)的廣泛運(yùn)用信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)的社會(huì)”。2017年，日本基于《官民數(shù)據(jù)活用推進(jìn)基本法》對(duì)國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要把公共、個(gè)人數(shù)據(jù)的利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，并配套發(fā)布《開(kāi)放數(shù)據(jù)基本指南》，這是日本政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的總指導(dǎo)文件，完整介紹了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)管理與利用的規(guī)制辦法。

日本雖然自譽(yù)為“數(shù)據(jù)大國(guó)”，但據(jù)OECD《日本2021經(jīng)濟(jì)調(diào)查》[22]報(bào)告，新冠疫情期間日本暴露出空有大量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，但使用率低下的情況。日本政府將其背后原因歸咎于政府和民間雙方數(shù)據(jù)利用意識(shí)淡薄及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等問(wèn)題，因此，日本政府于2021年6月發(fā)布《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在建立起全日本所有數(shù)據(jù)參與者所共享的數(shù)據(jù)生態(tài)架構(gòu)，以明確每個(gè)數(shù)據(jù)管理措施在社會(huì)整體中的定位。為打破國(guó)內(nèi)各省廳間的垂直管理限制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與高效存儲(chǔ)，日本政府于2021年9月成立數(shù)字廳[23]，作為直屬于內(nèi)閣府的組織，由內(nèi)閣總理大臣親自擔(dān)任主管，下設(shè)統(tǒng)管各項(xiàng)事務(wù)的數(shù)字大臣。2023年，數(shù)字廳發(fā)布《實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會(huì)的重點(diǎn)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)要從推進(jìn)官民數(shù)字化轉(zhuǎn)型（建立幫助企業(yè)線上申請(qǐng)政府補(bǔ)貼，并提供數(shù)字化轉(zhuǎn)型支持的門(mén)戶網(wǎng)站，大力推進(jìn)個(gè)人數(shù)字身份證（My Number card）的普及）、保障數(shù)據(jù)安全與質(zhì)量（進(jìn)一步修改《個(gè)人信息保護(hù)法》等），以及大力發(fā)展數(shù)據(jù)先進(jìn)技術(shù)（Beyond 5G、半導(dǎo)體、量子技術(shù)等）3個(gè)方面全面提升日本的社會(huì)治理能力與數(shù)字經(jīng)濟(jì)水平。

可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)（data free flow with trust，DFFT）是日本數(shù)據(jù)政策中力推的一個(gè)概念。2019年G20（二十國(guó)集團(tuán)）大阪峰會(huì)上，日本首次倡議要建立以DFFT為核心理念的全球數(shù)據(jù)治理新模式[24]，旨在協(xié)調(diào)兩個(gè)相關(guān)且兼容的政策目標(biāo)：既要利用數(shù)據(jù)自由流動(dòng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要通過(guò)可信賴的法律保護(hù)個(gè)人隱私、國(guó)家安全和知識(shí)產(chǎn)權(quán)。2021年4月，七國(guó)集團(tuán)數(shù)字和技術(shù)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了《G7 DFFT合作路線圖》。2023年廣島峰會(huì)[25]上，G7批準(zhǔn)建立伙伴關(guān)系制度安排（Institutional Arrangement for Partnership），并商定關(guān)于在信任框架下實(shí)施數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的愿景及優(yōu)先事項(xiàng)。

3" 科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策總體發(fā)展趨勢(shì)

圖1展示了美國(guó)、歐盟、英國(guó)、日本在1993—2014年、2015—2019年、2020—2023年3個(gè)時(shí)間段的代表性數(shù)據(jù)政策。可以發(fā)現(xiàn)，雖然早期數(shù)據(jù)政策的創(chuàng)新與發(fā)布以美國(guó)為領(lǐng)跑者，但從2015年起，其余科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)紛紛加大數(shù)據(jù)政策的發(fā)布頻率與投入力度，尤其是2020年以來(lái)，新冠疫情的蔓延迫使各行業(yè)對(duì)電子政務(wù)、遠(yuǎn)程辦公、遠(yuǎn)程醫(yī)療和電子商務(wù)等需求的呼聲越發(fā)高漲，各國(guó)政府不約而同發(fā)布/更新其國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略?？傮w來(lái)看，科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策在發(fā)展過(guò)程中呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和趨勢(shì)。

3.1" 紛紛加快國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的迭代升級(jí)與數(shù)據(jù)相關(guān)項(xiàng)目的投入

科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)均針對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境變化，加快出臺(tái)/迭代其國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以頂層戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)對(duì)本國(guó)數(shù)據(jù)政策的統(tǒng)籌規(guī)劃，并輔以明確的投資目標(biāo)。其中，美國(guó)于2019、2021年發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，提出要“改進(jìn)政府的數(shù)據(jù)管理方法和利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值”，并提出40條具體舉措和目標(biāo)投資領(lǐng)域；歐盟將2020—2021年間發(fā)布的《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《塑造歐洲數(shù)字未來(lái)》《2030數(shù)字指南針：歐洲數(shù)字十年之路》作為指導(dǎo)文件，推出“下一代歐盟”復(fù)蘇基金[26]等一系列投資項(xiàng)目，預(yù)計(jì)籌集6500億歐元推動(dòng)歐盟數(shù)據(jù)相關(guān)建設(shè)；英國(guó)于2022年發(fā)布更新版國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略《英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略2022》，計(jì)劃利用該戰(zhàn)略使英國(guó)科技行業(yè)2025年的年總產(chǎn)值增加415億英鎊；自2013年開(kāi)始，日本便始終以創(chuàng)造“世界最尖端IT國(guó)家”為目標(biāo)快速迭代國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并于2023年發(fā)布《實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會(huì)的重點(diǎn)計(jì)劃》，意在充分利用數(shù)據(jù)以加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，計(jì)劃到2027財(cái)年對(duì)初創(chuàng)企業(yè)投資10萬(wàn)億日元以支持?jǐn)?shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型與數(shù)據(jù)創(chuàng)新。

3.2" 設(shè)立專職部門(mén)統(tǒng)籌全國(guó)數(shù)據(jù)治理

科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)均高度重視結(jié)合國(guó)情特點(diǎn)構(gòu)建、完善數(shù)據(jù)治理體系，競(jìng)相圍繞數(shù)據(jù)要素成立專職治理部門(mén)。1998年以來(lái)，美國(guó)商務(wù)部以利用數(shù)據(jù)要素“提高美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”為首要目標(biāo)，負(fù)責(zé)美國(guó)數(shù)據(jù)政策的制定與發(fā)布；2018年以來(lái)，歐盟委員會(huì)陸續(xù)成立歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)和歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)，專司數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)共享；2017年以來(lái)，英國(guó)建立數(shù)字化、文化、媒體和體育部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)；2021年以來(lái)，日本成立數(shù)字廳，致力于加快推進(jìn)日本社會(huì)的數(shù)字化改革。

3.3" 高度重視數(shù)據(jù)政策落實(shí)情況且競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日益激烈

美國(guó)財(cái)政部設(shè)置“數(shù)字政府戰(zhàn)略里程碑”[27]，公開(kāi)政府機(jī)構(gòu)各項(xiàng)措施落實(shí)進(jìn)度；歐盟委員會(huì)督促其各成員國(guó)定期發(fā)布“數(shù)字十年”推進(jìn)情況，目前已公開(kāi)各成員國(guó)“數(shù)字十年”的第一年報(bào)告[28]；英國(guó)將國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以網(wǎng)頁(yè)形式發(fā)布并實(shí)時(shí)更新，并任命中央數(shù)字和數(shù)據(jù)辦公室組建團(tuán)隊(duì)對(duì)政府部門(mén)的數(shù)據(jù)成熟度進(jìn)行定期評(píng)估[29]；日本在國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中明確提供用于評(píng)估各項(xiàng)措施的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（key performance index，KPI），數(shù)字廳官網(wǎng)也配合發(fā)布“政策數(shù)據(jù)儀表板”[30]用于可視化并監(jiān)督區(qū)域政府對(duì)各項(xiàng)KPI的落實(shí)情況。

3.4" 跨境數(shù)據(jù)治理競(jìng)爭(zhēng)引出國(guó)際數(shù)據(jù)地緣政治博弈新疆界

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已成為科技強(qiáng)國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路之爭(zhēng)的爆發(fā)點(diǎn)、規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)的核心點(diǎn)和數(shù)據(jù)資源之爭(zhēng)的落腳點(diǎn)。目前科技強(qiáng)國(guó)正加快利用跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)作為國(guó)際數(shù)據(jù)地緣政治博弈的“武器”，通過(guò)制定相關(guān)數(shù)據(jù)政策實(shí)施數(shù)據(jù)侵略行為。例如，美國(guó)利用《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》實(shí)現(xiàn)政府調(diào)用境外數(shù)據(jù)的“長(zhǎng)臂管轄”權(quán)；歐盟以GDPR將其個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則強(qiáng)加于其他國(guó)家；日本大力倡導(dǎo)“基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)體系”，試圖打造美歐日數(shù)據(jù)流動(dòng)圈。

3.5" 科技強(qiáng)國(guó)將數(shù)據(jù)治理規(guī)則與價(jià)值觀關(guān)聯(lián)趨勢(shì)日益明顯

數(shù)據(jù)治理關(guān)乎隱私保護(hù)和國(guó)家安全，涉及個(gè)人權(quán)利和商業(yè)自由的沖突，以及個(gè)人權(quán)利保護(hù)和國(guó)家管控模式等議題?？萍紡?qiáng)國(guó)將數(shù)據(jù)政策和治理規(guī)則與法治、制度乃至“人權(quán)”“民主”相關(guān)聯(lián)。例如，美國(guó)制定的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》聲稱是為了滿足所謂“民主的需要”，并推動(dòng)以價(jià)值觀為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)外交，組建科技民主聯(lián)盟；歐盟《2030數(shù)字指南針：歐洲數(shù)字十年之路》反復(fù)強(qiáng)調(diào)要以滿足“歐洲價(jià)值觀和規(guī)則”為基礎(chǔ)。其本質(zhì)均是將其價(jià)值觀整合于數(shù)據(jù)治理規(guī)則之中，以便作為實(shí)施數(shù)據(jù)侵略和抨擊他國(guó)的武器，即借人權(quán)與民主之名行數(shù)據(jù)霸權(quán)之實(shí)。

4" 科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策發(fā)展趨勢(shì)對(duì)我國(guó)的啟示

4.1" 我國(guó)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的緊迫性

我國(guó)高度重視數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，近年來(lái)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)進(jìn)程不斷加快：2016年前處于認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)、重視數(shù)據(jù)價(jià)值的政策醞釀階段；2017年以后進(jìn)入促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的政策創(chuàng)新階段；2020年后進(jìn)入加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)的政策深化階段，并于2022年出臺(tái)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，確立了數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素地位，為建立國(guó)家數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度體系指明方向；2023年我國(guó)發(fā)布《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》頂層數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，提出“2522”（即夯實(shí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系“兩大基礎(chǔ)”，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”深度融合，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系和數(shù)字安全屏障“兩大能力”，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)環(huán)境”）整體布局框架。把脈科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策發(fā)展態(tài)勢(shì)，目前我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)和完善還面臨以下緊迫性問(wèn)題。

4.1.1" 對(duì)數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義缺乏理念引領(lǐng)和戰(zhàn)略共識(shí)

我國(guó)雖已將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素，并出臺(tái)一系列推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的政策，但仍未能將數(shù)據(jù)上升到關(guān)系國(guó)家安全的關(guān)鍵性戰(zhàn)略資源的高度，還沒(méi)有明確形成全社會(huì)層面建設(shè)“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”的基本理念和普遍共識(shí)，現(xiàn)有的“數(shù)字中國(guó)”戰(zhàn)略更聚焦數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并未涉及數(shù)據(jù)要素的方方面面。而相比我國(guó)，科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)則紛紛發(fā)布了最高層面的數(shù)據(jù)要素政策，如美國(guó)的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》、歐盟的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》、英國(guó)的《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，日本不僅發(fā)布了《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，還將“官民數(shù)據(jù)活用”嵌入其法律體系。

4.1.2" 數(shù)據(jù)政策監(jiān)管力度不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用缺乏合理規(guī)制" " 世界科技強(qiáng)國(guó)均采用監(jiān)測(cè)指標(biāo)或可視化方式跟進(jìn)數(shù)據(jù)政策的落實(shí)與推進(jìn)情況。我國(guó)數(shù)據(jù)政策雖已初具雛形，但一方面在法律層面尚未完整落實(shí)，多為“意見(jiàn)”“條例”“指南”等文件；另一方面，我國(guó)并未明確規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)政策的監(jiān)管方法，這使一般公共數(shù)據(jù)開(kāi)放性不足、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)被相關(guān)行業(yè)過(guò)度采集和使用、數(shù)據(jù)倒賣等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，安全風(fēng)險(xiǎn)普遍存在。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)行業(yè)領(lǐng)域和數(shù)據(jù)主體、各類數(shù)據(jù)利益權(quán)屬和利益關(guān)系目前依然不夠明晰。

4.1.3" 跨境數(shù)據(jù)流入存在監(jiān)管過(guò)嚴(yán)甚至“一刀切”現(xiàn)象" " 存在訪問(wèn)境外網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)等無(wú)法登錄或者速度慢的現(xiàn)象，影響了高校和科研機(jī)構(gòu)跨國(guó)家、跨區(qū)域的學(xué)術(shù)信息交流活動(dòng)。相比我國(guó)，科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)在數(shù)據(jù)流入方面均未作出明確限制，我國(guó)這類過(guò)嚴(yán)的跨境數(shù)據(jù)流入監(jiān)管（網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管）不僅不利于掌握和匯聚國(guó)際上最新、最全的各類高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息，更不利于形成有世界競(jìng)爭(zhēng)力的全球高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素匯聚高地和開(kāi)放創(chuàng)新生態(tài)。這可能導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新的根本性數(shù)據(jù)基座缺失，更可能導(dǎo)致一些領(lǐng)域科技創(chuàng)新進(jìn)程遲滯，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到全球高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素匯聚不足的制約[31]。

4.1.4" 跨境數(shù)據(jù)流出缺乏科學(xué)規(guī)范的分類分級(jí)監(jiān)管體制機(jī)制" " 數(shù)據(jù)政策創(chuàng)新速度滯后于數(shù)字經(jīng)濟(jì)變革性發(fā)展要求，目前仍缺乏數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)的科學(xué)理念、規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，我國(guó)人口特有基因組數(shù)據(jù)[32]、獨(dú)特物種資源數(shù)據(jù)等涉及國(guó)家人口和民族安全、生物安全、生態(tài)安全等的高風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)出境未得到有效管制，而對(duì)敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)流出的監(jiān)管與反制已成為科技強(qiáng)國(guó)數(shù)據(jù)政策博弈的焦點(diǎn)，美國(guó)等西方國(guó)家可能據(jù)此將基因數(shù)據(jù)、物種資源數(shù)據(jù)武器化，成為其開(kāi)展生物戰(zhàn)、基因戰(zhàn)以遏制我國(guó)的定向戰(zhàn)略工具。

4.2" 完善我國(guó)數(shù)據(jù)治理體系的建議

鑒于數(shù)據(jù)要素對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戰(zhàn)略重要性、數(shù)據(jù)治理體系對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性作用，以及科技強(qiáng)國(guó)爭(zhēng)相迭代發(fā)展數(shù)據(jù)政策等現(xiàn)實(shí)，為進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系，提出以下政策建議。

4.2.1" 提出并實(shí)施“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略" " 建議我國(guó)提出并將“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”作為國(guó)家戰(zhàn)略，基于數(shù)據(jù)全生命周期和全價(jià)值鏈，引領(lǐng)提升社會(huì)各界對(duì)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略價(jià)值的再認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上研究出臺(tái)“數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃綱要”及年度行動(dòng)計(jì)劃。我國(guó)應(yīng)基于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)治理的系統(tǒng)性新特點(diǎn)，形成數(shù)據(jù)治理的相關(guān)新原則，如數(shù)據(jù)使用最小量原則、全國(guó)統(tǒng)一單一大數(shù)據(jù)市場(chǎng)原則、數(shù)據(jù)強(qiáng)勢(shì)主體與弱勢(shì)主體權(quán)利平衡原則、數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)價(jià)值化平衡原則、數(shù)據(jù)貿(mào)易安全風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)評(píng)估原則等。

4.2.2nbsp; 系統(tǒng)完善國(guó)家數(shù)據(jù)管理機(jī)制" " 在頂層設(shè)計(jì)方面，可考慮在全國(guó)人大設(shè)立數(shù)據(jù)委員會(huì)（專司數(shù)據(jù)治理法規(guī)建設(shè)），考慮建立國(guó)家數(shù)據(jù)執(zhí)法部門(mén)，如數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法院。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》要求，圍繞數(shù)據(jù)全價(jià)值鏈和生命周期所有環(huán)節(jié)，全面審視我國(guó)現(xiàn)有數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策制度，明確數(shù)據(jù)政策制度體系建設(shè)和完善的方向，系統(tǒng)完善我國(guó)的數(shù)據(jù)政策版圖。在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，可考慮放寬對(duì)數(shù)據(jù)流入的監(jiān)管機(jī)制，如對(duì)中立性網(wǎng)站（搜索引擎、數(shù)據(jù)信息、技術(shù)等）應(yīng)全面放開(kāi)，對(duì)政治和意識(shí)形態(tài)類網(wǎng)站可設(shè)立負(fù)面清單來(lái)精準(zhǔn)管理。此外，數(shù)據(jù)政策的落實(shí)效率直接決定了我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。可參照科技強(qiáng)國(guó)的做法，將不涉密數(shù)據(jù)政策的落實(shí)情況在政府網(wǎng)站中進(jìn)行可視化展示，讓社會(huì)大眾監(jiān)督各省市政府的落實(shí)進(jìn)度。在地方行業(yè)方面，積極探索建設(shè)數(shù)據(jù)集團(tuán)、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)交易所等各類核心數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，應(yīng)加快構(gòu)建能夠高質(zhì)量市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用數(shù)據(jù)要素、高效率開(kāi)展數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)運(yùn)行體系。

4.2.3" 統(tǒng)籌數(shù)據(jù)創(chuàng)新研發(fā)資助，加快落實(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制" " 對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)領(lǐng)域科技創(chuàng)新是基礎(chǔ)。鑒于數(shù)據(jù)領(lǐng)域科技創(chuàng)新需求的緊迫性，建議探索設(shè)立“國(guó)家數(shù)據(jù)基金會(huì)”，像投資科學(xué)一樣投資數(shù)據(jù)，專司統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)資助全國(guó)范圍內(nèi)涉及數(shù)據(jù)全價(jià)值鏈的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究創(chuàng)新活動(dòng)，包括數(shù)據(jù)生產(chǎn)、訪問(wèn)、共享、保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值化、增值、權(quán)利（國(guó)內(nèi)）、主權(quán)（國(guó)際）等。此外，針對(duì)我國(guó)各行業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、重要數(shù)據(jù)識(shí)別不清晰、多頭管理、權(quán)責(zé)不清等亂象，須建立主要面向安全分級(jí)并兼顧管理使用的數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)研究確定涉及國(guó)家“五大安全”及民族人口基因安全、糧食種子基因安全、生物安全等各類新型安全的關(guān)鍵數(shù)據(jù)類型，加快形成動(dòng)態(tài)化（隨國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境變化動(dòng)態(tài)調(diào)整數(shù)據(jù)安全級(jí)別）、敏捷型（快速預(yù)警），且統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)安全防護(hù)體系。

4.2.4" 實(shí)施主動(dòng)式數(shù)據(jù)生產(chǎn)戰(zhàn)略以擴(kuò)大國(guó)家戰(zhàn)略數(shù)據(jù)資產(chǎn)" " 隨著各國(guó)對(duì)“敏感數(shù)據(jù)”界定得愈加寬泛、對(duì)數(shù)據(jù)流出監(jiān)管的日漸嚴(yán)格，以及“主權(quán)AI（人工智能）”的日益重要，我國(guó)須建設(shè)具有自主“數(shù)據(jù)主權(quán)”的高質(zhì)量數(shù)據(jù)體系，制定系統(tǒng)性數(shù)據(jù)創(chuàng)新促進(jìn)政策，督促相關(guān)主體開(kāi)展高質(zhì)量重要數(shù)據(jù)集（庫(kù)）生產(chǎn)。規(guī)劃落實(shí)科學(xué)文獻(xiàn)、科學(xué)數(shù)據(jù)等全球高價(jià)值數(shù)據(jù)國(guó)內(nèi)本地化長(zhǎng)期存儲(chǔ)和開(kāi)放應(yīng)用，規(guī)劃建設(shè)科技、文化、歷史等自主高質(zhì)量大數(shù)據(jù)體系（特別是將向美國(guó)等西方國(guó)家境外數(shù)據(jù)庫(kù)繳存我國(guó)科研產(chǎn)生的大規(guī)?？茖W(xué)數(shù)據(jù)的單向數(shù)據(jù)流動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?guó)內(nèi)建設(shè)我國(guó)具有自主“數(shù)據(jù)主權(quán)”的高質(zhì)量科學(xué)數(shù)據(jù)體系），這是數(shù)智時(shí)代創(chuàng)新（如AI大模型訓(xùn)練）的主權(quán)戰(zhàn)略資源。實(shí)施主動(dòng)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)策略，例如，促進(jìn)跨部門(mén)數(shù)據(jù)收集、與私營(yíng)部門(mén)保持積極對(duì)話、投資數(shù)據(jù)生產(chǎn)等，進(jìn)而創(chuàng)建更多的高價(jià)值數(shù)據(jù)集，逐步形成國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略倉(cāng)儲(chǔ)，加快打造具有國(guó)際影響力的高質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)體系，防止與美國(guó)等西方國(guó)家形成“數(shù)據(jù)鴻溝”或產(chǎn)生“數(shù)據(jù)依賴”，強(qiáng)化國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略韌性。

4.2.5" 積極參與全球數(shù)據(jù)治理體系，發(fā)揮全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)力" " 雖然目前國(guó)際上仍缺乏有效的數(shù)據(jù)貿(mào)易和跨境流動(dòng)治理規(guī)則，但世界科技強(qiáng)國(guó)和地區(qū)早已表現(xiàn)出搶占國(guó)際數(shù)據(jù)治理話語(yǔ)權(quán)的傾向，例如，美國(guó)通過(guò)《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法》擁有對(duì)海外數(shù)據(jù)的強(qiáng)制訪問(wèn)能力、歐盟利用GDPR的“充分性”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建數(shù)據(jù)流動(dòng)同盟圈，日本力圖推動(dòng)“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”成為國(guó)際數(shù)據(jù)治理的共同理念。我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，理應(yīng)積極主導(dǎo)相關(guān)規(guī)則的制定，以保障國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則公平公正和對(duì)我國(guó)有利。例如，在已提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》等基礎(chǔ)上，繼續(xù)全面參與，主導(dǎo)構(gòu)建專門(mén)的全球數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)及其規(guī)則，倡議成立世界數(shù)據(jù)組織或聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)治理組織等高級(jí)別專責(zé)機(jī)構(gòu)，確保我國(guó)在國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

陳一帆：研究設(shè)計(jì)，論文撰寫(xiě)與修改；

馮志剛：論文撰寫(xiě)與修改；

張志強(qiáng)：研究設(shè)計(jì)，框架制定，論文撰寫(xiě)與修改。

The Competitive Game Situation of Data Policies in the World’s Science and Technology Powers and the Implications for China

Chen Yifan1，2" Feng Zhigang3" Zhang Zhiqiang1，2

1 National Science Library （Chengdu）， Chinese Academy of Sciences， Chengdu 610299

2 Department of Information Resources Management， School of Economics and Management， University of

Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

3 Department of Emergency Management Training， Party School of the Shandong Province of C.P.C （Shandong Academy of Governance）， Jinan 250014

Abstract： [Purpose/Significance] In the digital economy era， data has emerged a strategic production factor. The iterative development of data policies has become a crucial measure for leading countries to promote technological innovation and enhance competitiveness. Analyzing and comparing the development trends and characteristics of data policies across different nations can provide reference for improving China’s data governance system and capacity. [Method/Process] By collecting the national data strategies and core data policy sets of the major scientific and technological powers through the network research method， and combined with the reports of important think tanks， this paper analyzes the time-honored evolutions of the data policy orientations of various countries and summarizes the characteristics of the development trends behind them. [Result/Conclusion] It is found that the data policies of the major science and technology powers show similar trends in five aspects： accelerating the upgrade of national data strategies， setting up an independent data governance department， supervising the implementation of data policies， emphasizing cross-border data governance competition， and embedding values into data governance rules. On the basis of summarizing the trend of data policy development in various countries， this paper analyzes the weaknesses of China’s data policy and puts forward five policy recommendations： propose and implement the national strategy of building a “data power”; systematically improve the national data management mechanism; coordinate the funding of research and development on data innovation and expedite the implementation of a mechanism for data regulatory standards; implement a proactive data production strategy to expand national strategic data assets; actively participate in the global data governance system and play a leading role in global data governance.

Keywords： data policy" " national data strategy" " the United States" " the United Kingdom" " European Union" " Japan

收稿日期：2024-05-09" " " 修回日期：2024-06-27