內(nèi)容提要 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是公共數(shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容，具有正當(dāng)性，包括統(tǒng)一與分散兩種授權(quán)模式，并分別對應(yīng)國有資本運(yùn)營公司方式與特許經(jīng)營方式。公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營存在公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍不清、被授權(quán)主體范圍不明以及責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不明等問題。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)范圍方面，應(yīng)建立“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)登記—數(shù)據(jù)授權(quán)—數(shù)據(jù)流通”四個階段的標(biāo)準(zhǔn)化流程。在被授權(quán)主體范圍方面，只有具備公益屬性且擁有較強(qiáng)開發(fā)能力的運(yùn)營機(jī)構(gòu)才能取得運(yùn)營權(quán)限。在責(zé)任承擔(dān)機(jī)制方面，若原始公共數(shù)據(jù)即存在侵權(quán)內(nèi)容，由公共部門承擔(dān)違約責(zé)任；若因被授權(quán)企業(yè)自身原因侵犯第三人合法權(quán)益，由被授權(quán)企業(yè)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；若二者產(chǎn)生競合，由公共部門與被授權(quán)企業(yè)承擔(dān)比例連帶責(zé)任。

關(guān)鍵詞 公共數(shù)據(jù) 授權(quán)運(yùn)營 特許經(jīng)營 責(zé)任承擔(dān)

高圣平，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授

孫玉維，上海大學(xué)法學(xué)院司法研究中心助理研究員

公共數(shù)據(jù)擁有極高的利用價值，對社會治理與完善我國“統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場”舉足輕重。公共數(shù)據(jù)利用的新風(fēng)向是基于特許經(jīng)營或國有資本運(yùn)營公司等方式授權(quán)企業(yè)對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘與利用，進(jìn)而生成易于使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“‘十四五’規(guī)劃綱要”）提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)”，“授權(quán)運(yùn)營”的表述首次出現(xiàn)；而后2022年1月《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出“通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵更多社會力量進(jìn)行增值開發(fā)利用”；2022年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布后，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)同志在答記者問中明確指出“健全完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制”。

目前，針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營并未建立健全的法律體系，“十四五”規(guī)劃綱要、“數(shù)據(jù)二十條”等政策文本僅能為其“指路”。地方立法呈現(xiàn)“眾口不一”態(tài)勢，各地具體規(guī)定乃至基本概念都不盡相同。學(xué)界對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的探討主要聚焦公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵[1]、公共數(shù)據(jù)權(quán)屬[2]、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)[3]、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的收益分配機(jī)制[4]等領(lǐng)域，而針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程可能存在的侵權(quán)情形、責(zé)任分配機(jī)制與救濟(jì)路徑等問題的研究寥寥。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)確定何種流程、如何規(guī)范公共數(shù)據(jù)與被授權(quán)主體范圍、授權(quán)運(yùn)營所生之產(chǎn)品侵權(quán)情勢當(dāng)如何界定、侵權(quán)責(zé)任主體為何等問題亟待厘清。

一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營焦點(diǎn)爭議

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種以行政主體為數(shù)據(jù)提供方，以運(yùn)營主體為數(shù)據(jù)處理加工方，以社會主體為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)最終使用方的公私合作模式。要厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律關(guān)系，首要任務(wù)便是界分授權(quán)運(yùn)營的“公共數(shù)據(jù)”之含義與來源，授權(quán)之“權(quán)”存在何種內(nèi)涵，授權(quán)者是何種社會身份。

1.公共數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵

對公共數(shù)據(jù)概念的探索貫穿運(yùn)營實踐與學(xué)界探討。中央政策文件中含有多種“類公共數(shù)據(jù)”的表述[5]，多與“數(shù)據(jù)二十條”第4條以“依法履職”與“提供公共服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行界分類似；地方性法規(guī)多采取“主體+行為”的立法方式，將公共數(shù)據(jù)界定為“公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行職責(zé)或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取的數(shù)據(jù)”[6]。需要說明的是，學(xué)界討論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營時，亦有使用“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”稱謂者，授權(quán)運(yùn)營語境下政府?dāng)?shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵相近，本文所稱“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”同樣適用于“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”。

學(xué)界關(guān)于公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的觀點(diǎn)爭議主要聚焦兩個方面：一是數(shù)據(jù)內(nèi)容。爭議問題主要為是否應(yīng)將個人信息等數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇，有學(xué)者認(rèn)為公共機(jī)構(gòu)采集的數(shù)據(jù)均為公共數(shù)據(jù)[7]，另有學(xué)者認(rèn)為依循《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱“個人信息保護(hù)法”），公共數(shù)據(jù)不應(yīng)包括個人信息[8]。二是數(shù)據(jù)來源。爭議問題主要為公共數(shù)據(jù)來源的主體范圍，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)來源主體僅為“行政機(jī)關(guān)”[9]，此種定義范圍較小，已不符合當(dāng)下公共數(shù)據(jù)利用現(xiàn)狀；第二種觀點(diǎn)將承擔(dān)公共服務(wù)和管理職能的事業(yè)單位、授權(quán)組織等納入公共數(shù)據(jù)來源主體[10]；第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，承擔(dān)公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)亦可產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)[1]。放眼域外，美國政策文本主要強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)內(nèi)容要素的公共性，如《開放數(shù)據(jù)政策——信息資產(chǎn)管理》第一部分“定義”強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的“開放性”“可訪問性”等要素[2]。歐盟則更關(guān)注主體要素的公共性，其政策文本中的常用概念為“公共部門信息”，而歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中“數(shù)據(jù)”與“信息”并無差異[3]，可知“公共部門信息”與我國“公共數(shù)據(jù)”概念類似。

綜上，放眼政策文本、學(xué)界討論，對公共數(shù)據(jù)的界定主要聚焦主體要素與內(nèi)容要素的公共性質(zhì)，即數(shù)據(jù)主體的公共性與數(shù)據(jù)產(chǎn)生時段的公共性。本文第三、第四部分詳細(xì)探討二者的具體內(nèi)涵，此處不贅。

2.公共數(shù)據(jù)權(quán)屬之辯

當(dāng)下，公共數(shù)據(jù)受數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)“確權(quán)難”掣肘[4]，其權(quán)利歸屬問題成為學(xué)界爭議的焦點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的理論主要有“政府所有說”“國家所有說”“公共信托說”“公物說”等[5]?！罢姓f”支持者依循勞動財產(chǎn)理論認(rèn)為政務(wù)活動屬于勞動范疇，進(jìn)而證成公共數(shù)據(jù)歸政府所有[6]?！皣宜姓f”支持者認(rèn)為公共數(shù)據(jù)屬于“類自然資源”，此種所有屬于憲法意義上的“全民所有制”[7]?！肮残磐姓f”否定了傳統(tǒng)的確權(quán)路徑，提出設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托以解決當(dāng)下公共數(shù)據(jù)利用面臨的數(shù)據(jù)隱私與數(shù)據(jù)安全難題[8]?！肮镎f”與“公共信托說”類似，在否定傳統(tǒng)確權(quán)路徑的同時認(rèn)為，將公共數(shù)據(jù)資源界定為公物更符合其本質(zhì)，應(yīng)以公物制度為依托構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源使用規(guī)則[9]。

上述學(xué)說對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的回應(yīng)各有千秋，亦有美中不足?！罢姓f”本質(zhì)為“國家所有說”的另類表達(dá)，“政府可依法代表國家行使所有權(quán)”[10]，依循《中華人民共和國憲法》第85條，政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其權(quán)源在于代表國家行使國家所有權(quán)而非其自身享有對公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)，“政府所有說”有待商榷?！皣宜姓f”支持者選擇政治哲學(xué)路徑進(jìn)行證成，如基于羅爾斯建立在“無知之幕”上的契約方法論[11]。此種論證因襲自然法學(xué)派的精神內(nèi)核，存在一定的先驗理性及形而上學(xué)性，而公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的爭議落腳點(diǎn)為解決實際問題，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不清導(dǎo)致現(xiàn)實應(yīng)用困境。因此，“國家所有說”未吸收實證主義法學(xué)的“形”而探討自然法學(xué)的“神”，其是否適合我國現(xiàn)實境況有待檢驗。“公物說”與“公共信托說”或許能為公共數(shù)據(jù)的利用提出一條合法進(jìn)路，然而數(shù)據(jù)確權(quán)是我國數(shù)據(jù)要素市場“大勢所趨”，回避這一根本問題進(jìn)行的討論，無異于無根之木、無源之水。

準(zhǔn)此，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的討論短時難成定局。若籠統(tǒng)地認(rèn)定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)全部歸屬國家，則存在陷入新一輪“公地悲劇”之風(fēng)險[12]；反之，國家機(jī)關(guān)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)基于特殊主體身份而成為公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者與處理者，則不能享有公共數(shù)據(jù)的私權(quán)利[13]。面對方興未艾的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，為“確保資源的有效利用和社會效益最大化”[1]，應(yīng)當(dāng)對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題“擱置爭議”。政府應(yīng)在明確數(shù)據(jù)確權(quán)的立場下，在公共數(shù)據(jù)利用過程中尋找符合實踐需求的權(quán)屬規(guī)范進(jìn)路。

3.公共數(shù)據(jù)授權(quán)模式與經(jīng)營方式

公共數(shù)據(jù)授權(quán)模式與經(jīng)營方式的差異源于各地立法實踐形成的多樣化授權(quán)運(yùn)營形態(tài)?！叭龣?quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)框架下，形成了統(tǒng)一授權(quán)與分散授權(quán)兩種主要模式[2]：統(tǒng)一授權(quán)模式為地方政府、公共數(shù)據(jù)管理部門集中承擔(dān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營責(zé)任，如北京、成都、貴陽等地的實踐情景[3]；分散授權(quán)模式則為公共管理部門在各自內(nèi)部開展分散的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，如濟(jì)南的實踐情景[4]。上述兩種模式各有利弊：統(tǒng)一授權(quán)模式在加強(qiáng)授權(quán)運(yùn)營的整體管理效率、提高公共數(shù)據(jù)的綜合性和全面性方面具有顯著優(yōu)勢，然而該模式在一定程度上限制了部分公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的自主性和創(chuàng)新動力；分散授權(quán)模式能夠有效提升各授權(quán)單位的自主性和積極性，但也存在潛在的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題，這可能影響統(tǒng)一市場的構(gòu)建和授權(quán)運(yùn)營的安全性，同時引發(fā)資源的重復(fù)投入和浪費(fèi)[5]。

上述授權(quán)模式大致對應(yīng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的兩類經(jīng)營方式：國有資本運(yùn)營公司方式與特許經(jīng)營方式。國有資本運(yùn)營公司方式是指“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國有資本運(yùn)營公司，通過其全資持股或參股新公司的方式統(tǒng)一實施對被授權(quán)數(shù)據(jù)的增值性開發(fā)利用”[6]，采用“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)—國有資本運(yùn)營公司—公共數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)營公司”嵌套架構(gòu)，其中“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)—國有資本運(yùn)營公司”前端授權(quán)形式依循《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實施意見》適用統(tǒng)一授權(quán)模式，又稱“直接授權(quán)”。特許經(jīng)營方式則指“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)與被授權(quán)主體協(xié)議約定被授權(quán)主體在一定期限和范圍內(nèi)投資運(yùn)營被授權(quán)的公共數(shù)據(jù)，由其獲得收益并提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)”[7]，其授權(quán)方式并不固定。此兩種經(jīng)營方式各有優(yōu)劣：國有資本運(yùn)營公司方式下集中管理公共數(shù)據(jù)而鮮有市場流通，雖顯著降低了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，卻導(dǎo)致開發(fā)動力不足、公共數(shù)據(jù)價值難以被完全挖掘等問題；特許經(jīng)營方式下市場活力充足，可以有效開發(fā)基于公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、賦能要素市場，但存在公共數(shù)據(jù)過度資本化之風(fēng)險，湖南衡陽“全國首例”公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權(quán)出讓交易被叫停就是前車之鑒[8]。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的權(quán)利內(nèi)容構(gòu)造

目前，全國已有多個地區(qū)出臺了相關(guān)數(shù)據(jù)管理規(guī)范條例。隨著國家政策、地方制度的逐步完善，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營正由研究部署階段邁向落地實施階段。厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本概念后，必然產(chǎn)生新的思考：在公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不明境況下，政府授權(quán)之正當(dāng)性從何而來？“授權(quán)運(yùn)營”之“權(quán)”究竟有何種內(nèi)涵？授權(quán)之邊界又存于何處？

1.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的權(quán)力來源

政府作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的授權(quán)方，成立國有資本公司抑或特許地方企業(yè)經(jīng)營公共數(shù)據(jù)，已成“當(dāng)仁不讓”之責(zé)。然而政府處置公共數(shù)據(jù)之正當(dāng)性從何而來？

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度提出前，我國公共數(shù)據(jù)的利用模式為公共數(shù)據(jù)開放制度。學(xué)界對二者關(guān)系聚訟紛紜，主要有“并列互補(bǔ)論”與“包含隸屬論”兩大論派。支持前者的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)開放的一種補(bǔ)充機(jī)制[1]；支持后者的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營應(yīng)被視為數(shù)據(jù)開放制度的一部分，是一種新形式的數(shù)據(jù)開放[2]。本文支持“包含隸屬論”，理由如下：一是國家政策文本有明確規(guī)定。國家“十四五”規(guī)劃綱要在“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享”一節(jié)中提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)”，“《‘十四五’推進(jìn)國家政務(wù)信息化規(guī)劃》《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》中，政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也被列為完善數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制的新舉措”[3]，因此授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)開放的一種特殊形式。二是公共數(shù)據(jù)開放的客體涵蓋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的客體，后者為前者的特殊形式。公共數(shù)據(jù)開放制度下政府通常直接將原始公共數(shù)據(jù)提供給社會主體，而授權(quán)運(yùn)營制度采取一種更為審慎的策略，首先將原始數(shù)據(jù)授權(quán)給經(jīng)過嚴(yán)格篩選和評估的被授權(quán)運(yùn)營主體，這些主體在獲得授權(quán)后，將原始數(shù)據(jù)加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再提供給社會主體[4]。綜上所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度是我國公共數(shù)據(jù)開放的特殊形式，在后者正當(dāng)性已得到《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等國家法律承認(rèn)的現(xiàn)狀下，前者正當(dāng)性自不待言。

公共數(shù)據(jù)本身屬性層面，學(xué)界與國內(nèi)外政策文本對公共數(shù)據(jù)的定義均聚焦其主體要素和內(nèi)容要素的公共性。直接界定公共數(shù)據(jù)為公共物品或許失之偏頗，可以援引“準(zhǔn)公共物品”理論對其加以定義。布坎南等提出“準(zhǔn)公共物品”是介于私人物品和公共物品之間，具有部分競爭性、排他性的產(chǎn)品[5]。公共數(shù)據(jù)必然包含大量個人信息與企業(yè)數(shù)據(jù)，具有私人物品的部分特性，但因數(shù)據(jù)自身特點(diǎn)及其固有的公共屬性，其仍存在一定的非排他性與非競爭性，可以被視為“準(zhǔn)公共物品”。提供“準(zhǔn)公共物品”為政府的公共服務(wù)職能之一[6]，因而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的正當(dāng)性得證。

2.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的權(quán)利分析

證成政府授權(quán)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)的正當(dāng)性后，隨之而來的問題為此中之“權(quán)”指向何種權(quán)利？對此應(yīng)立足于國有資本運(yùn)營公司與特許經(jīng)營兩種經(jīng)營方式作類型化討論。

國有資本運(yùn)營公司方式的基礎(chǔ)在于將公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置給國家，視其為國有資產(chǎn)。有學(xué)者以成都市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營為實例對此模式進(jìn)行了詳細(xì)分析，“將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)給本地國資公司運(yùn)營，這樣產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益能夠以國有資產(chǎn)運(yùn)營收入的方式進(jìn)入地方財政，實質(zhì)是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)運(yùn)營”[7]。概言之，國有資本運(yùn)營公司方式下的地方政府將公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營權(quán)集中授予大數(shù)據(jù)集團(tuán)，后者進(jìn)而擁有對公共數(shù)據(jù)占有、使用、收益之權(quán)利?？梢?，此模式下授權(quán)運(yùn)營之“權(quán)”是“以物的使用收益為目的而設(shè)立的權(quán)利”[1]，此處之“經(jīng)營權(quán)”本質(zhì)是用益物權(quán)。

特許經(jīng)營方式可視為廣義的政府與社會資本合作（public private partnership， PPP）模式。在經(jīng)營性活動中，公共資產(chǎn)具有增值空間，即公私合作中的運(yùn)營者不是通過政府付費(fèi)方式，而是通過經(jīng)營活動本身獲得利益，因而產(chǎn)生了特許權(quán)的適用空間，即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”（build-operate-transfer， BOT）模式。歐盟《委員會關(guān)于社區(qū)法特許權(quán)的解釋性通報》第2.2條將特許經(jīng)營權(quán)分為公共設(shè)施特許權(quán)和公共服務(wù)特許權(quán)[2]。傳統(tǒng)的BOT模式下企業(yè)基于特許權(quán)授予協(xié)議負(fù)責(zé)公共項目的投資、建設(shè)等環(huán)節(jié)，這更傾向于“公共設(shè)施特許權(quán)”。而特許經(jīng)營方式的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則屬于“公共服務(wù)特許權(quán)”，即“政府在提供公共服務(wù)方面，因客觀原因的制約，無法直接向社會提供完善的服務(wù)，而引入社會第三方……將通常應(yīng)由其負(fù)責(zé)的全部或部分服務(wù)轉(zhuǎn)由該第三方承擔(dān)”[3]?？梢娫谔卦S經(jīng)營方式下，被授權(quán)企業(yè)雖然受到政府部門的監(jiān)管，但二者實質(zhì)具備某種協(xié)議性質(zhì)的合作關(guān)系。依循《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第4條，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特許經(jīng)營方式中，“政府就項目投資建設(shè)運(yùn)營與社會資本開展合作，不新設(shè)行政許可”。因此，行政機(jī)關(guān)將其公共服務(wù)職能通過行政協(xié)議的方式，授權(quán)社會第三方部分或者全部承擔(dān)，“不是行政許可，而是一種公共服務(wù)特許權(quán)的授予，本質(zhì)上是行政協(xié)議關(guān)系”[4]。特許經(jīng)營方式下授權(quán)運(yùn)營之“權(quán)”，是基于行政協(xié)議的特許權(quán)。

3.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的授權(quán)邊界

法諺有云，自由就是做法律許可范圍內(nèi)事情的權(quán)利。明晰公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“權(quán)”之內(nèi)涵后，亦須明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的權(quán)利邊界，即在兩種不同的運(yùn)營方式下被授權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

國有資本運(yùn)營公司方式下，地方政府將各部門數(shù)據(jù)的市場化運(yùn)營權(quán)集中授予本地國資企業(yè)[5]。一方面，此模式下被授權(quán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)有維護(hù)公共利益的義務(wù)：一是兼有設(shè)立運(yùn)營平臺與為其他市場主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)。如云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司的云數(shù)據(jù)服務(wù)包括數(shù)據(jù)開放平臺與數(shù)據(jù)共享交換平臺。二是反哺地方財政的義務(wù)。國有資本運(yùn)營公司除了公司分紅以外，經(jīng)營公共數(shù)據(jù)所獲得利潤收入須按固定比例上繳地方財政，如成都市的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營方案即為此種思路[6]。另一方面，權(quán)利與義務(wù)是一體兩面、對應(yīng)一致的，此模式下的被授權(quán)者理應(yīng)享有更多權(quán)利，可視為應(yīng)享有公共數(shù)據(jù)的完整用益物權(quán)。需要說明的是，其對公共數(shù)據(jù)的使用應(yīng)合法、正當(dāng)，不得損害國家利益、社會利益和其他主體合法權(quán)益，特別是不能損害數(shù)據(jù)原始主體的合法權(quán)益[7]。

特許經(jīng)營方式下對公共數(shù)據(jù)的利用秉持的是“最佳使用原則”，即為了公共利益盡量發(fā)揮公物的經(jīng)濟(jì)效益并可以利用公物取得正當(dāng)經(jīng)濟(jì)收益[8]。公私主體采取簽署書面特許經(jīng)營協(xié)議的方式確定公私權(quán)責(zé)，不同于國有資本運(yùn)營公司方式以確權(quán)為進(jìn)路的規(guī)范方式，其是越過權(quán)屬直接規(guī)定交易規(guī)則。因此較之國有資本運(yùn)營公司方式，被授權(quán)者無須承擔(dān)維護(hù)公共利益的義務(wù)，亦不享有完整的用益物權(quán)。此時，被授權(quán)者的主要義務(wù)為開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)服務(wù)而無須承擔(dān)運(yùn)營平臺之責(zé)。例如2024年4月7日發(fā)布的“婚信寶”，即石家莊市數(shù)據(jù)局與中國電子云利用該市公共數(shù)據(jù)資源試點(diǎn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品賦能實體經(jīng)濟(jì)的實踐成果[1]。同時，因被授權(quán)者用益物權(quán)的不完整而不具有排他性。換言之，國有資本運(yùn)營公司方式下公共數(shù)據(jù)通常是獨(dú)占性質(zhì)的，而特許經(jīng)營方式下公共數(shù)據(jù)的利用更加市場化，可能存在多個被授權(quán)者同時開發(fā)的情形。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營面臨的現(xiàn)實困境

我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實踐根植于國內(nèi)智慧政府構(gòu)建和數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。然而，擴(kuò)張后的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實踐中涌現(xiàn)出一系列亟待解決的問題，如對授權(quán)對象和被授權(quán)主體的界定模糊、責(zé)任承擔(dān)機(jī)制缺失等。因此，亟須構(gòu)建完善的法律框架和制度體系，以支撐公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的健康發(fā)展。

1.公共數(shù)據(jù)概念不清

“數(shù)據(jù)二十條”第4條只是對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行了宏觀定義，公共數(shù)據(jù)概念的具體內(nèi)涵尚需厘清，如“各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位”能否涵蓋產(chǎn)出公共數(shù)據(jù)的全部主體，“依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”若包含個人信息甚至私密信息，對其應(yīng)如何處理等問題均存在模糊之處。具體而言，公共數(shù)據(jù)概念的外延與內(nèi)涵仍含糊不清。

一是公共數(shù)據(jù)概念外延模糊。公共數(shù)據(jù)概念外延的拓展顯著被政策所驅(qū)動，內(nèi)在邏輯是功利主義視角下“所有利益相關(guān)的人的最大幸?！盵2]，其外延模糊主要體現(xiàn)為各地規(guī)范性文件對公共數(shù)據(jù)來源主體規(guī)定的差異。如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第2條限縮來源主體為“政務(wù)部門”，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3條第1款定義來源主體為“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)”，《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條甚至弱化了來源主體而采用極為寬泛的定義[3]?？傮w而言，公共數(shù)據(jù)概念的外延呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢，且不同地區(qū)規(guī)定差異較大。然而，這種擴(kuò)展并非對概念外延的簡單延展，而是在本質(zhì)上“將‘公共數(shù)據(jù)’與‘具有公共價值的數(shù)據(jù)’相混同”[4]。

二是公共數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵模糊。公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵問題主要表現(xiàn)為公共利益與個人信息權(quán)益的沖突。公權(quán)力機(jī)關(guān)基于《中華人民共和國民法典》第1036條、個人信息保護(hù)法第13條“公共利益條款”，在依法履職過程中收集個人信息構(gòu)成數(shù)據(jù)池（data pool）[5]，數(shù)據(jù)池構(gòu)成公共數(shù)據(jù)的一部分。然而，現(xiàn)階段如何處理公共數(shù)據(jù)中的個人信息是厘清公共數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵的最大挑戰(zhàn)。為了追求精準(zhǔn)服務(wù)和治理，一些公共部門可能在數(shù)據(jù)收集中違背個人信息保護(hù)法第6條的“最小必要原則”，如學(xué)校對學(xué)生家庭信息的過度收集[6]。同時，公共數(shù)據(jù)流通過程中個人信息的泄露問題同樣不容小覷，如2023年9月上海市政府部門委托的某技術(shù)承包商違規(guī)測試政府?dāng)?shù)據(jù)導(dǎo)致大量公民數(shù)據(jù)泄露[7]。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，固然“以聯(lián)邦學(xué)習(xí)為主的隱私計算技術(shù)以‘?dāng)?shù)據(jù)可用不可見’的特性，有效平衡了公共數(shù)據(jù)在開放共享和個人信息安全保護(hù)之間的價值沖突”[8]，然而技術(shù)手段難以有效消弭匿名信息中的“剩余風(fēng)險”[1]。如何消解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中個人信息權(quán)益風(fēng)險依舊是現(xiàn)階段亟需解決的難題。

2.被授權(quán)主體范圍不明

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律關(guān)系復(fù)雜，現(xiàn)階段亦無明確政策文件對被授權(quán)主體應(yīng)具備何種資格作出規(guī)定，這就產(chǎn)生了被授權(quán)主體范圍不明之問題。需要說明的是，國有資本運(yùn)營公司方式下，以公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)為整體向國有資本運(yùn)營公司授權(quán)，被授權(quán)者通常具有唯一性，市場化程度較弱且公權(quán)力機(jī)關(guān)介入公司治理，無須討論被授權(quán)者的資格問題。而特許經(jīng)營方式則更偏重市場模式，政府行使“公共資源托管者”的權(quán)力，在市場經(jīng)濟(jì)語境下對經(jīng)營者進(jìn)行篩選[2]。因此，本節(jié)聚焦特許經(jīng)營方式下被授權(quán)主體資格問題。

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的生態(tài)系統(tǒng)中，被授權(quán)主體的重要性不言而喻。以公司形式存在的運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的實際處理與對外供給，在運(yùn)營過程中，其兼有確保數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)處理與提供數(shù)據(jù)服務(wù)之能，可以“彌補(bǔ)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的環(huán)節(jié)空缺”[3]。由此，公共數(shù)據(jù)方可轉(zhuǎn)化為具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。此外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實施將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共部門的數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位，被授權(quán)主體取得授權(quán)的過程即為公共部門讓渡部分權(quán)限的過程。因此，以限制被授權(quán)主體數(shù)量、適度進(jìn)行行政和技術(shù)干預(yù)等手段限縮被授權(quán)主體范圍[4]從而確保運(yùn)營的合規(guī)性和有效性尤為重要。然而，現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實踐中被授權(quán)主體的資格規(guī)制缺位，大部分地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度缺乏對被授權(quán)主體資格方面的限制[5]。特許經(jīng)營方式本就面臨公共利益和私營利益的沖突，存在誘發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的可能，被授權(quán)主體資格不明必然導(dǎo)致以下問題：一是公私目標(biāo)沖突導(dǎo)致被授權(quán)的市場主體對公共數(shù)據(jù)非法采集和過度開發(fā)。若對被授權(quán)者的資格不進(jìn)行嚴(yán)格限制，被授權(quán)者可能出于利益最大化的考慮，泄露、濫用或出賣數(shù)據(jù)信息。二是被授權(quán)者能力不足致使公共數(shù)據(jù)資源難以被有效開發(fā)。被授權(quán)者需要經(jīng)過嚴(yán)格審查以確保其擁有將公共數(shù)據(jù)開發(fā)成為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的能力，若非如此可能會導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源被浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)被授權(quán)者成為數(shù)據(jù)中介進(jìn)而削弱政府公信力的極端狀況[6]。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度本身的屬性，使其處于功利主義視角的最大化開發(fā)市場觀念與公共利益視角的開發(fā)公共資源觀念的“拉扯”之中。一方面，應(yīng)最大程度開發(fā)公共數(shù)據(jù)價值與激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力；另一方面，作為一種限制性開發(fā)利用方式，理應(yīng)對被授權(quán)主體資格進(jìn)行篩選[7]。因此，須對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營主體范圍進(jìn)行明確限制，在允許其獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時保證公共數(shù)據(jù)之價值得到有效開發(fā)。

3.責(zé)任承擔(dān)機(jī)制不明

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營侵權(quán)語境下的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制存在模糊之處。國有資本運(yùn)營公司方式下法律關(guān)系相對簡單，政府部門與被授權(quán)主體之間呈現(xiàn)“點(diǎn)對點(diǎn)”形態(tài)，此時可以適用《中華人民共和國公司法》相關(guān)規(guī)定加以規(guī)制。特許經(jīng)營方式下法律關(guān)系復(fù)雜，政府自身受到資金、技術(shù)等方面限制，授權(quán)市場主體進(jìn)行數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，就不可避免地使運(yùn)營系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)受到授權(quán)企業(yè)直接或者間接的影響。公共部門和企業(yè)共同進(jìn)行數(shù)據(jù)處理使得追責(zé)更加復(fù)雜，但被授權(quán)企業(yè)自身并非行政主體，一旦出現(xiàn)糾紛，責(zé)任將難以確認(rèn)[8]。產(chǎn)出的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)侵害了第三人的合法權(quán)益，對授權(quán)主體與被授權(quán)主體應(yīng)如何追責(zé)？在雙方過錯程度不同時是否存在不同的責(zé)任承擔(dān)路徑？此中疑問，難成定論。職是之故，本段所述“授權(quán)運(yùn)營”特指公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特許經(jīng)營方式。

與傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)開放不同，授權(quán)運(yùn)營下政企合作模式可能導(dǎo)致“原有的單一政府責(zé)任承擔(dān)方式轉(zhuǎn)換為政府與企業(yè)二元主體責(zé)任承擔(dān)方式”[1]。政府部門通過許可協(xié)議將公共數(shù)據(jù)的市場經(jīng)營權(quán)授予企業(yè)主要是基于權(quán)利義務(wù)相一致原則，這是由于授權(quán)開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的行為責(zé)任有其特殊性，具體表現(xiàn)為兩個方面：一方面，責(zé)任形態(tài)顯著多樣。這種多樣性源于數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜本質(zhì)，它們作為授權(quán)運(yùn)營的直接產(chǎn)出，涉及多個維度的責(zé)任考量。一是數(shù)據(jù)供給責(zé)任，它直接關(guān)系數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，其優(yōu)劣取決于所依賴的原始數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確性和完整性；二是數(shù)據(jù)開發(fā)責(zé)任，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的開發(fā)通常委托給被授權(quán)企業(yè)，這一過程往往涉及多個不透明的環(huán)節(jié)和復(fù)雜的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，從而增加了責(zé)任界定的難度。另一方面，數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中的責(zé)任界分模糊。傳統(tǒng)行政行為通常遵循明確的“行為→結(jié)果→責(zé)任”邏輯鏈條[2]，而授權(quán)運(yùn)營則不然，其責(zé)任產(chǎn)生的環(huán)節(jié)往往難以直接追蹤和明確。例如，在數(shù)據(jù)產(chǎn)品侵犯第三人個人信息權(quán)益的案例中，責(zé)任可能源于原始公共數(shù)據(jù)本身的侵權(quán)內(nèi)容，也可能源于被授權(quán)主體在開發(fā)過程中的不當(dāng)操作，或兩者兼有。現(xiàn)有政策文件和地方實踐難以給出清晰普適的責(zé)任界定框架，因此，需要構(gòu)建更加合理有效的授權(quán)運(yùn)營責(zé)任界定機(jī)制。

四、我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的路徑建構(gòu)

在法律法規(guī)缺位、立法標(biāo)準(zhǔn)不一的情勢下，亟須建立“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)登記—數(shù)據(jù)授權(quán)—數(shù)據(jù)流通”的標(biāo)準(zhǔn)化流程，以激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素活力，為日后公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營做好充分準(zhǔn)備。

1.明確可授權(quán)公共數(shù)據(jù)范圍

明確可授權(quán)公共數(shù)據(jù)的具體范圍，公共數(shù)據(jù)外延內(nèi)涵的模糊問題自然迎刃而解。需要對數(shù)據(jù)收集階段與數(shù)據(jù)登記階段相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確，以確?？墒跈?quán)公共數(shù)據(jù)范圍的清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化。

一是數(shù)據(jù)收集階段。應(yīng)當(dāng)課以公共部門數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類處理，以明確可授權(quán)公共數(shù)據(jù)的外延，避免與其他數(shù)據(jù)產(chǎn)生混淆，如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第28條規(guī)定的“根據(jù)國家和省有關(guān)公共數(shù)據(jù)分類分級要求，組織編制全省公共數(shù)據(jù)開放目錄”。可以借鑒我國發(fā)展較為成熟的公共數(shù)據(jù)開放制度，將公共數(shù)據(jù)分為禁止開放類數(shù)據(jù)、有條件開放類數(shù)據(jù)和無條件開放類數(shù)據(jù)[3]。禁止開放類數(shù)據(jù)一般情況下不得授權(quán)運(yùn)營，無條件開放類數(shù)據(jù)一般通過政府?dāng)?shù)據(jù)免費(fèi)開放，無須對這類數(shù)據(jù)開展授權(quán)運(yùn)營。通常可授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)屬于有條件開放類型。應(yīng)當(dāng)在分類的基礎(chǔ)上推進(jìn)國家立法工作，對禁止授權(quán)運(yùn)營的具體公共數(shù)據(jù)類型作出統(tǒng)一規(guī)定。英國開放政府許可（Open Government Licence）[4]、美國知識共享CC許可（Creative Commons licenses）[5]均有類似規(guī)定，其通過制定詳細(xì)的公共數(shù)據(jù)分級分類清單，明確公共部門收集數(shù)據(jù)的范圍和具體內(nèi)容。

二是數(shù)據(jù)登記階段。制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中登記制度的目的在于規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場和授權(quán)運(yùn)營的流程“，輔助公共數(shù)據(jù)確權(quán)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)，從而推動公共數(shù)據(jù)進(jìn)入市場流通”[6]。如2021年10月16日廣東省發(fā)放全國首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，其以數(shù)字化憑證作為載體承載數(shù)據(jù)要素，從而具備了進(jìn)入市場進(jìn)行交易的條件[1]。具體登記流程亦可參照我國數(shù)據(jù)要素市場的既有規(guī)范，如上海數(shù)據(jù)交易所《上海數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記規(guī)范（試行）》、北京國際數(shù)據(jù)交易聯(lián)盟《北京國際數(shù)據(jù)交易服務(wù)指南》、貴州省《貴州省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法》等。標(biāo)準(zhǔn)化的登記流程有助于解決政府部門信息披露不完備導(dǎo)致的個人信息權(quán)益受損問題，并使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的前置過程更加透明。

2.明確被授權(quán)主體范圍

明確被授權(quán)主體范圍要解決“授權(quán)給誰”和“如何授權(quán)”兩大問題，即被授權(quán)主體資格與授權(quán)流程。

一是嚴(yán)格審查被授權(quán)主體資格。對被授權(quán)主體的審查應(yīng)貫穿授權(quán)運(yùn)營的整個流程，包括授權(quán)前的資格審查與授權(quán)后的運(yùn)營監(jiān)督。授權(quán)前的資格審查應(yīng)包括對企業(yè)架構(gòu)、信用狀況與數(shù)據(jù)開發(fā)能力的審查。對企業(yè)架構(gòu)和信用狀況的審查可以借鑒上市公司信息披露相關(guān)規(guī)定與流程，參考《中華人民共和國證券法》第78條至第87條信息披露的相關(guān)規(guī)定；對企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)能力的審查可以借鑒數(shù)據(jù)分級分類制度，從數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)服務(wù)三方面綜合衡量[2]。授權(quán)后的運(yùn)營監(jiān)督應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式，鼓勵協(xié)同監(jiān)管并將主動監(jiān)管貫穿授權(quán)運(yùn)營的全過程[3]。授權(quán)后的主動監(jiān)督可以確保被授權(quán)企業(yè)開發(fā)過程的合法性，同時，可以避免市場主體出于營利目的對公共數(shù)據(jù)的不當(dāng)利用。

二是建立標(biāo)準(zhǔn)化的授權(quán)流程。特許經(jīng)營方式下，被授權(quán)者取得特許經(jīng)營權(quán)的方式為行政協(xié)議，但對行政協(xié)議并無統(tǒng)一格式與內(nèi)容規(guī)定。為避免實踐中權(quán)利義務(wù)不清晰、追責(zé)無法落實之問題，應(yīng)當(dāng)確定格式明確、內(nèi)容精準(zhǔn)的開放許可授權(quán)協(xié)議?！捌浔举|(zhì)是用具有法律效力的協(xié)議落實政府與用戶的權(quán)責(zé)，調(diào)和或緩解數(shù)據(jù)價值釋放與風(fēng)險管理之間的沖突?！盵4]國外公共數(shù)據(jù)的開放許可授權(quán)協(xié)議發(fā)展已經(jīng)相對成熟[5]，主要包括國際組織制定的開放許可協(xié)議，如知識共享許可協(xié)議（Creative Commons Licence，CCL）和開放數(shù)據(jù)共享許可協(xié)議（Open Data Commons Licence，ODCL）；政府制定的開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議，如澳大利亞《政府開放獲取與許可框架》；法律公告、使用條款、其他聲明；等等。國內(nèi)實踐亦不乏優(yōu)秀案例，如《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（城市）（2023）》指出，德州市平臺不僅在開放協(xié)議中對無條件和有條件開放數(shù)據(jù)進(jìn)行了差異化規(guī)范，還對可能帶來安全風(fēng)險的數(shù)據(jù)集（如實時公交數(shù)據(jù)集）提供了專門的開放授權(quán)許可協(xié)議[6]。我國立法可以借鑒上述內(nèi)容，制定統(tǒng)一的、科學(xué)的、符合國情和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實際的開放許可協(xié)議。

3.明確責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營過程中責(zé)任主體和責(zé)任份額難以界定之問題，應(yīng)根據(jù)授權(quán)主體和被授權(quán)主體在侵權(quán)中的過錯建立類型化的責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)[7]。具體分類如下：

一是原始公共數(shù)據(jù)存在侵權(quán)內(nèi)容，被授權(quán)者使用該侵權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)品或服務(wù)開發(fā)，生成的產(chǎn)品或服務(wù)侵犯第三人合法權(quán)益，此時，公共部門未盡審核數(shù)據(jù)的安全保障義務(wù)。如前所述，數(shù)據(jù)授權(quán)階段應(yīng)簽訂明確規(guī)定公主體與私主體權(quán)利義務(wù)的開放許可授權(quán)協(xié)議（行政協(xié)議），其中必然包括公共部門交付無瑕疵公共數(shù)據(jù)的義務(wù)。依循《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第19條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違反行政協(xié)議約定內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。因此，此情勢下被授權(quán)企業(yè)承擔(dān)對被侵權(quán)方的損害賠償責(zé)任后，可以基于行政協(xié)議請求公共部門承擔(dān)違約責(zé)任。

二是原始公共數(shù)據(jù)不存在侵權(quán)內(nèi)容，因被授權(quán)企業(yè)自身原因致使開發(fā)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)侵犯第三人合法權(quán)益，此時，被授權(quán)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。然而，此情勢下公共部門亦不能完全“置身事外”，存在適用擔(dān)保國家理論規(guī)制之可能。德國Schuppert教授依據(jù)責(zé)任主體的不同將行政責(zé)任劃分為“履行責(zé)任”“擔(dān)保責(zé)任”“承接責(zé)任”三個層次[1]，本文適用此理論合理性之基礎(chǔ)在于“擔(dān)保責(zé)任”是指國家必須“確?！彼饺瞬块T按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在國家擔(dān)保模式下，國家將國家任務(wù)的履行交給私人部門，而以“擔(dān)保者”的身份進(jìn)行監(jiān)督，以確保私人部門提供滿足一般民眾需求標(biāo)準(zhǔn)的給付[2]。放眼公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實踐，公共部門既然為“監(jiān)督”者，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“責(zé)任”；被授權(quán)企業(yè)的不法行為致使侵權(quán)現(xiàn)象頻現(xiàn)，公共部門自然難辭其咎，理應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任。

三是原始數(shù)據(jù)存在侵權(quán)內(nèi)容，且被授權(quán)企業(yè)因自身原因?qū)е麻_發(fā)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)侵犯第三人合法權(quán)益，二者產(chǎn)生競合。此時，應(yīng)當(dāng)適用無意思聯(lián)絡(luò)多人侵權(quán)理論，公共部門與被授權(quán)企業(yè)承擔(dān)比例連帶責(zé)任。楊立新將無意思聯(lián)絡(luò)數(shù)人侵權(quán)中的部分加害人可能造成全部損害，其他加害人僅造成部分損害的行為認(rèn)定為“半疊加分別侵權(quán)行為”[3]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》明確了半疊加分別侵權(quán)行為中數(shù)個侵權(quán)人的特別連帶責(zé)任。本段所設(shè)情形，公共部門和被授權(quán)企業(yè)行為均具有違法性、針對同一個目標(biāo)造成相同損害結(jié)果、雙方行為對損害后果的發(fā)生都有原因力但各不相同、被授權(quán)企業(yè)行為原因力為100%而公共部門不足100%，符合通說對“半疊加分別侵權(quán)行為”之定義。具體責(zé)任方面，我國在既有的法律規(guī)范和裁判實踐中進(jìn)一步發(fā)展出“比例連帶責(zé)任”，如證券市場虛假陳述的侵權(quán)民事賠償案件[4]。至于比例連帶責(zé)任的具體內(nèi)涵與承擔(dān)方式，國內(nèi)既有研究尚無定論。在侵權(quán)法領(lǐng)域主要有“半疊加分別侵權(quán)行為之部分連帶責(zé)任說”[5]與“片面連帶責(zé)任說”[6]，在證券法領(lǐng)域亦有“集合體說”[7]等，均可為后續(xù)政策的制定提供參考。

五、結(jié)語

當(dāng)前，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、授權(quán)運(yùn)營客體等的界定，以及包含個人信息數(shù)據(jù)的處理策略等問題，學(xué)界尚未形成共識，立法層面亦缺乏明確的指導(dǎo)。此背景下，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)制研究，應(yīng)緊緊圍繞公共數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場的實際情境，依托“數(shù)據(jù)二十條”提出的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”理念，對國有資本公司運(yùn)營和特許經(jīng)營方式下的主體進(jìn)行精細(xì)化的權(quán)利義務(wù)配置。規(guī)制過程中應(yīng)避免簡單的“一刀切”策略，兼顧基于功利主義視角的要素市場經(jīng)營性與基于公共利益的公共數(shù)據(jù)公益性，細(xì)化運(yùn)營流程、主體范圍和責(zé)任承擔(dān)制度，平衡各方利益以挖掘公共數(shù)據(jù)的最大價值。

〔責(zé)任編輯：玉水〕

[1]張峰、李照川、王冠軍等：《公共數(shù)據(jù)確權(quán)的探索與實踐》，《信息通信技術(shù)與政策》2023年第4期。

[2]衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)歸國家所有》，《法學(xué)論壇》2022年第4期。

[3]馮洋：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的行政許可屬性與制度建構(gòu)方向》，《電子政務(wù)》2023年第6期；吳亮：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理的法律完善》，《法學(xué)論壇》2023第1期；肖衛(wèi)兵：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營法律問題探析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2023年第1期。

[4]門理想、張瑤瑤、張會平等：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的收益分配體系研究》，《電子政務(wù)》2023年第11期；朱揚(yáng)勇、謝波峰：《數(shù)據(jù)財政：數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的公共利益實現(xiàn)》，《大數(shù)據(jù)》2023年第2期；童楠楠、楊銘鑫、莫心瑤等：《數(shù)據(jù)財政：新時期推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營利益分配的模式框架》，《電子政務(wù)》2023年第1期。

[5]2015年9月《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中出現(xiàn)“政府?dāng)?shù)據(jù)”23次、“政務(wù)數(shù)據(jù)”6次、“公共數(shù)據(jù)”6次、“公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源”3次；2020年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中出現(xiàn)“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”各1次；2022年6月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中出現(xiàn)“政務(wù)數(shù)據(jù)”5次、“公共數(shù)據(jù)”7次、“社會數(shù)據(jù)”3次；2022年12月“數(shù)據(jù)二十條”使用“公共數(shù)據(jù)”16次，使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“政務(wù)數(shù)據(jù)”各1次。

[6]如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》第2條、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3條都作出了相似規(guī)定。

[7]冉高苒、高富平：《“公益數(shù)據(jù)私人控制”的破解：確立私主體的數(shù)據(jù)開放義務(wù)》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第4期。

[8]趙加兵：《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2021年第1期。

[9]程嘯：《區(qū)塊鏈技術(shù)視野下的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第2期。

[10]張建文：《能動司法與網(wǎng)絡(luò)平臺公開數(shù)據(jù)法律制度的型塑——評“北京微夢創(chuàng)科網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司與云智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)科技（北京）有限公司不正當(dāng)競爭糾紛案”》，《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》2021年第3期。

[1]胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開放的法律性質(zhì)》，《地方立法研究》2019年第3期。

[2]See \"Open Data Policy-Managing Information as an Asset\"， 9 May 2013， https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/ default/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf.

[3]如GDPR“鑒于條款”第26條規(guī)定：“數(shù)據(jù)保護(hù)原則應(yīng)適用于任何有關(guān)已識別或可識別自然人的信息。”

[4]呂正英、湯奇峰、胥莉：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營價格機(jī)制研究——基于CSR模式的分析》，《價格理論與實踐》，https：// doi.org/10.19851/j.cnki.CN11-1010/F.2024.01.014。

[5]徐偉：《公共數(shù)據(jù)權(quán)屬：從憲法國家所有到民法國家所有權(quán)》，《當(dāng)代法學(xué)》2024年第1期。

[6][10]趙加兵：《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2021第1期。

[7]龐琳：《數(shù)據(jù)資源的國家所有：權(quán)屬反思與重構(gòu)》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2022年第5期。

[8]翟志勇：《論數(shù)據(jù)信托：一種數(shù)據(jù)治理的新方案》，《東方法學(xué)》2021年第4期。

[9]齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，《行政法學(xué)研究》2021年第5期。

[11]衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)國家所有》，《法學(xué)論壇》2022年第4期。

[12]陳星：《數(shù)字時代數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論證成與權(quán)利構(gòu)造》，《法商研究》2023年第6期。

[13]程嘯：《論數(shù)據(jù)權(quán)益》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2023年第5期。

[1]趙正、楊銘鑫、易成岐等：《數(shù)據(jù)財政視角下公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配的理論基礎(chǔ)與政策框架》，《電子政務(wù)》2024年第2期。

[2]葉明、朱佳佳：《論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的立法路徑》，《地方治理研究》2024年第1期。

[3]相關(guān)規(guī)定見《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》第6條至第8條、《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)管理辦法》第4條、《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》第4條。

[4]相關(guān)規(guī)定見《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營辦法》第7條、第8條。

[5]魏艷：《特許經(jīng)營抑或政府采購：破解PPP模式的立法困局》，《東方法學(xué)》2018年第2期。

[6][7]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。

[8]《湖南衡陽政務(wù)數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)出讓被叫停：公共數(shù)據(jù)不應(yīng)“資本化”》，2023年11月21日，https：//www.infzm.com/ contents/261010。

[1]張會平、顧勤、徐忠波：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實現(xiàn)機(jī)制與內(nèi)在機(jī)理研究——以成都市為例》，《電子政務(wù)》2021年第5期；王偉玲：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：實踐動態(tài)、價值網(wǎng)絡(luò)與推進(jìn)路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。

[2]吳亮：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營治理的法律完善》，《法學(xué)論壇》2023年第1期；胡業(yè)飛、陳美欣、張怡夢：《價值共創(chuàng)與數(shù)據(jù)安全的兼顧：基于聯(lián)邦學(xué)習(xí)的政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營方式研究》，《電子政務(wù)》2022年第10期。

[3][4]宋爍：《構(gòu)建以授權(quán)運(yùn)營為主渠道的公共數(shù)據(jù)開放利用機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2023年第1期。

[5]詹姆斯·M.布坎南、理查德·A.馬斯格雷夫：《公共財政與公共選擇：兩種截然對立的國家觀》，類成曜譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第32頁。

[6]王鋒、陶學(xué)榮：《政府公共服務(wù)職能的界定、問題分析及對策》，《甘肅社會科學(xué)》2005年第4期。

[7]張會平、顧勤、徐忠波：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實現(xiàn)機(jī)制與內(nèi)在機(jī)理研究——以成都市為例》，《電子政務(wù)》2021第5期。

[1]房紹坤、丁海湖、張洪偉：《用益物權(quán)三論》，《中國法學(xué)》1996年第2期。

[2]See \"Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law（2000/C 121/02）\"，29 Apr 2000， https：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：C：2000：121：0002：0013：EN：PDF.

[3][4]常江、張震：《論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的特點(diǎn)、性質(zhì)及法律規(guī)制》，《法治研究》2022年第2期。

[5]張會平、顧勤、徐忠波：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實現(xiàn)機(jī)制與內(nèi)在機(jī)理研究——以成都市為例》，《電子政務(wù)》2021第5期。

[6]顧勤、唐探宇：《淺談數(shù)據(jù)要素發(fā)展的成都道路》，《中國產(chǎn)經(jīng)》2021年第12期。

[7]杭州市中級人民法院（2020）浙01民終4874號民事判決書。

[8]王名揚(yáng)：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第236頁。

[1]《石家莊首單公共數(shù)據(jù)運(yùn)營應(yīng)用場景落地》，2024年4月10日，https：//www.sjz.gov.cn/columns/8166f236-f8c8-4504-8077-98e9ec77c1e6/202404/10/1f072594-e055-4c0b-84b8-55fb548796ec.html。

[2]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第57頁。

[3]《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條：“本辦法所稱公共數(shù)據(jù)，是指具有公共使用價值的，不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，依托計算機(jī)信息系統(tǒng)記錄和保存的各類數(shù)據(jù)。”

[4]王錫鋅、王融：《公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張及其檢討》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2023年第4期。

[5]胡凌：《超越代碼：從賽博空間到物理世界的控制/生產(chǎn)機(jī)制》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。

[6]《學(xué)校為何總喜歡采集“家長收入信息”》，2023年12月21日，https：//www.163.com/dy/article/IMFSGE0G0521CUNL. html。

[7]《公民個人信息遭境外披露兜售，上海市一政務(wù)信息系統(tǒng)技術(shù)服務(wù)公司被行政處罰》，2023年9月16日，http：// news.cyol.com/gb/articles/2023-09/16/content_3nZgaetz9P.html。

[8]嘎拉森、徐擁軍：《公共數(shù)據(jù)開放視域下的個人信息保護(hù)風(fēng)險及其治理邏輯》，《圖書與情報》2022年第6期。

[1]齊英程：《我國個人信息匿名化規(guī)則的檢視與替代選擇》，《環(huán)球法律評論》2021年第3期。

[2]陳靜忠：《論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府職責(zé)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。

[3]時祖光：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的理論闡述與規(guī)則構(gòu)建》，《科技與法律（中英文）》2023年第6期。

[4]馮洋：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的行政許可屬性與制度建構(gòu)方向》，《電子政務(wù)》2023年第6期。

[5]胡元聰、龔家鋒：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度：理論躍升、問題檢視與躍遷進(jìn)路》，《電子政務(wù)》2024年第4期。

[6]顏佳華、曾玉芝：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的風(fēng)險研判及應(yīng)對策略》，《中國行政管理》2023年第9期。

[7]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。

[8]馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學(xué)研究》2019年第1期。

[1]郭兵、黃偉豪、謝真強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營下政企合作的責(zé)任承擔(dān)》，《貴州省黨校學(xué)報》2024年第2期。

[2]顏佳華、曾玉芝：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的風(fēng)險研判及應(yīng)對策略》，《中國行政管理》2023年第9期。

[3]胡元聰、龔家鋒：《政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度：理論躍升、問題檢視與躍遷進(jìn)路》，《電子政務(wù)》2024年第4期。

[4]See \"Open Government Licence\"， https：//www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3/.

[5]See \"Frequently Asked Questions\"， https：//creativecommons.org/faq/.

[6]周文泓、文利君、吳一凡：《我國省級政府面向數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用的推進(jìn)行動調(diào)查及其啟示》，《圖書情報工作》2024年第3期。

[1]廣東省政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局：《公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證是什么？有什么作用？》，2021年10月19日，http：//zfsg.gd.gov. cn/hdjl/yss/content/post_3580098.html。

[2]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務(wù)》2022年第10期。

[3]董玉庭、張閎詔：《大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督的發(fā)展隱憂及優(yōu)化路徑》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第5期。

[4]范佳佳：《中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議（CLOD）研究》，《中國行政管理》2019年第1期。

[5]范麗莉、張薷予：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究：現(xiàn)狀調(diào)查與機(jī)制構(gòu)建》，《渭南師范學(xué)院學(xué)報》2020年第9期。

[6]《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（城市）（2023）》，2023年11月13日，https：//finance.sina.com.cn/tech/roll/2023-11-13/doc-imzumchw8034365.shtml。

[7]本段承繼前文論述，聚焦特許經(jīng)營方式下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營衍生侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)制度，特此說明。

[1]G. F. Schuppert， \"Die？ffentliche Verwaltung im Kooerationsspektrum Staatlicher und Privater Aufgabenerfüllung： Zum Denken in Verantwortungsstufen\"， Die Verwaltung， 1998， 31， S.416-423.

[2]張濤：《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的國家擔(dān)保責(zé)任及其調(diào)控面向》，《清華法學(xué)》2024年第2期。

[3][5]楊立新：《環(huán)境侵權(quán)司法解釋對分別侵權(quán)行為規(guī)則的創(chuàng)造性發(fā)揮——〈最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋〉第3條解讀》，《法律適用》2015年第10期。

[4]浙江省杭州市中級人民法院（2019）浙01民初1120號民事判決書、上海金融法院（2020）滬74民初213號民事判決書。

[6]李中原：《多數(shù)人侵權(quán)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究》，北京大學(xué)出版社2014年版，第23頁。

[7]秦悅民、鄭潤鎬、于煥超：《比例連帶責(zé)任之反思：目標(biāo)、困境及替代方案》，《金融法苑》2021年第3期。