摘要：我國(guó)已步入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)的繁榮穩(wěn)定，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高要求，必須把握其本質(zhì)要求和邏輯聯(lián)系?；趹?zhàn)略層面促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要致力于處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、發(fā)展與保護(hù)、發(fā)展與改革、發(fā)展與開(kāi)放這九個(gè)方面的關(guān)系?；诓呗詫用娲龠M(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，則要致力于處理好分類(lèi)指導(dǎo)和一體聯(lián)動(dòng)、單個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施和各戰(zhàn)略互動(dòng)融合、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性和強(qiáng)化對(duì)特殊地區(qū)支持、制定實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和著力縮小區(qū)域政策空間單元、統(tǒng)籌區(qū)域空間布局和建立區(qū)際利益平衡機(jī)制、解決當(dāng)前突出問(wèn)題和構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制這六個(gè)方面的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 城鄉(xiāng)融合 新發(fā)展格局

作者簡(jiǎn)介：范恒山，國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)的繁榮穩(wěn)定，應(yīng)高度重視、持續(xù)推動(dòng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)聯(lián)龐大而復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，外涉具體而實(shí)在的工作路徑與操作方式。要不斷開(kāi)拓新局面，推向新高度，必須把握其本質(zhì)要求和邏輯聯(lián)系，從戰(zhàn)略和策略上正確認(rèn)識(shí)和科學(xué)處理一系列重要的關(guān)系。

一、在戰(zhàn)略層面需把握的若干重大關(guān)系

基于戰(zhàn)略層面或總體角度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要致力于處理好九個(gè)方面的關(guān)系。

（一）政府與市場(chǎng)的關(guān)系

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，本質(zhì)含義包括兩個(gè)方面：市場(chǎng)在配置中起決定性作用；政府實(shí)施有效的宏觀管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。從資源配置效率的角度看，市場(chǎng)和政府都具有不完善性，即存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失當(dāng)”缺陷。實(shí)踐表明，完全的政府行政指令主導(dǎo)容易割斷區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及要素之間的內(nèi)在聯(lián)系，抑制區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。這就是“政府失當(dāng)”問(wèn)題。而純粹的盲目追求利益最大化的市場(chǎng)調(diào)節(jié)容易導(dǎo)致“外部不經(jīng)濟(jì)”的情況，如造成環(huán)境污染加劇、空間開(kāi)發(fā)混亂、產(chǎn)業(yè)無(wú)序布局等現(xiàn)象。這就是“市場(chǎng)失靈” 問(wèn)題。對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而言，僅靠市場(chǎng)機(jī)制作用，很難縮小地區(qū)兩極差距；僅靠政府作用，又很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展效率的持續(xù)提升。必須正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把有為政府和有效市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。政府與市場(chǎng)可以在區(qū)域發(fā)展的不同領(lǐng)域發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。政府可以在“市場(chǎng)失靈”的方面發(fā)揮作用，以社會(huì)管理者的身份組織和實(shí)現(xiàn)公共物品及時(shí)且公平的供給，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，還可提供社會(huì)保障援助等對(duì)收入進(jìn)行再分配，從宏觀上把握和指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市場(chǎng)則能在“政府失靈”的地方發(fā)揮作用，通過(guò)“看不見(jiàn)的手”對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，使資源流向經(jīng)濟(jì)效益更高的地方，提高區(qū)域發(fā)展效率。

立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵是要對(duì)兩者進(jìn)行科學(xué)定位與合理搭配。一是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，打破地區(qū)封鎖，建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是要充分發(fā)揮政府的管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，發(fā)揮政府作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體作用，不斷縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度基本均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。

（二）中央與地方的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性。中央與地方相對(duì)一致的步調(diào)對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。因此，需要在各級(jí)政府之間確定科學(xué)得當(dāng)?shù)闹贫劝才?，以保證既能賦予地方政府引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，又能保證中央政府有能力平衡全局發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央與地方之間的關(guān)系，基本上是遵循著分權(quán)軌跡展開(kāi)的。地方政府改變了上傳下達(dá)的中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)地位，逐漸成為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的代表、獨(dú)立的投資主體和地域范圍內(nèi)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。由于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性提高，各地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情空前高漲，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的總體實(shí)力明顯增強(qiáng)。但與此同時(shí)，一些有悖于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)象亦隨之出現(xiàn)，如區(qū)域間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，區(qū)際經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，公共產(chǎn)品供給不均衡以及日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，通過(guò)科學(xué)的制度安排、適時(shí)的制度調(diào)整，引導(dǎo)中央與地方政府的利益趨于一致，是解決區(qū)域問(wèn)題的重要手段。從我國(guó)的實(shí)際情況看，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要國(guó)家的統(tǒng)籌和支持，中央政府應(yīng)健全法治、確定發(fā)展戰(zhàn)略、編制發(fā)展規(guī)劃、制定區(qū)域政策，進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)性作用。同時(shí)，要通過(guò)國(guó)家層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和公共投資，平衡地區(qū)間的社會(huì)發(fā)展差距和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，改善地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，使不同地區(qū)的居民能夠共享基本社會(huì)服務(wù)，增強(qiáng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。

然而，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，僅僅有可能縮小地區(qū)間在公共服務(wù)供給和個(gè)人收入水平方面的差距，而難以直接惠及“地區(qū)差距”這一概念所包含的所有內(nèi)容。換句話說(shuō)，盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共投資手段具有縮小地區(qū)差別的作用，但這種作用仍只是局部的、間接的，因而也是有限的，不可能憑借這一辦法促進(jìn)各地區(qū)完全實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前區(qū)域問(wèn)題的解決，更多地取決于地方政府落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、執(zhí)行國(guó)家相關(guān)規(guī)劃、響應(yīng)國(guó)家有關(guān)政策的執(zhí)行意志和能力。因此，各地區(qū)政府應(yīng)在國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略框架指導(dǎo)下，從本地實(shí)際出發(fā)，落實(shí)好區(qū)域發(fā)展相關(guān)政策，借助外部市場(chǎng)資源和國(guó)家政策的支持，著力發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，深化體制改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)自主創(chuàng)新，增強(qiáng)參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的能力和高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力。

（三）行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系

行政區(qū)是行政區(qū)劃的空間表現(xiàn)形式，是一個(gè)國(guó)家為了實(shí)施有效管理和控制，根據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)領(lǐng)土進(jìn)行劃分，并設(shè)置地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行分區(qū)和分級(jí)管理的地域范圍。行政區(qū)是相對(duì)固定的，合理的行政區(qū)域范圍能夠防止有限財(cái)力、物力和政府精力使用的分散化，從而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，由于明晰的行政隸屬關(guān)系和對(duì)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的追求，又很容易導(dǎo)致行政區(qū)的自我封閉和壟斷。經(jīng)濟(jì)區(qū)是由經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系，以及自然與人文地理等因素影響而產(chǎn)生的具有一定市場(chǎng)容量和空間分工的地域范圍，是客觀存在的區(qū)域化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果。既不是單純的自然地理區(qū)域，也不是單純的行政區(qū)域，其形成和擴(kuò)大決定于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的形成和擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)區(qū)是可以交錯(cuò)的，一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)往往包含若干個(gè)不同層次的行政區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的拓展不會(huì)損害各個(gè)行政區(qū)的獨(dú)立性和自我發(fā)展能動(dòng)性，同時(shí)也有利于各行政區(qū)的要素在更大范圍內(nèi)流動(dòng)。它不僅使各個(gè)行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，而且能夠有效地解決產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，也能解決從各自利益出發(fā)導(dǎo)致的地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。因此，行政區(qū)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)行政區(qū)更快、更好發(fā)展的條件。在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中，行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)承擔(dān)著各自不同而又相互補(bǔ)充的職能。行政區(qū)是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)單元，是實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的操作主體，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)和方式將在不同層次上影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。經(jīng)濟(jì)區(qū)是在市場(chǎng)機(jī)制作用下形成的，是推進(jìn)實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)力量，經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量將直接影響區(qū)域發(fā)展的總體水平和資源配置效率。

要正確處理好行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系，必須明確兩者之間有機(jī)協(xié)調(diào)的目標(biāo)，在保持行政區(qū)良性發(fā)展的前提下，著力消除制約經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制束縛。一是建立行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在發(fā)展戰(zhàn)略、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要產(chǎn)業(yè)政策等方面，進(jìn)行區(qū)域間高層次的銜接，圍繞經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的目標(biāo)形成協(xié)同配合的良好機(jī)制。二是在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)大力推進(jìn)區(qū)域聯(lián)合與合作，促進(jìn)區(qū)域一體化，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)資源、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展自己，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的共同發(fā)展。三是各行政區(qū)要勇于開(kāi)放市場(chǎng)，打破各種形式的壟斷和封鎖，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，著力推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化，加快實(shí)現(xiàn)資源要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，市場(chǎng)化改革的進(jìn)程不斷推進(jìn)，從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)拓展。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，地方政府作為獨(dú)立的利益主體，激活了當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化資源，帶來(lái)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的弊端日漸顯現(xiàn)，導(dǎo)致了地區(qū)保護(hù)主義和市場(chǎng)分割，造成了地方重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。黨的十八大以來(lái)，在推動(dòng)市場(chǎng)配置資源的決定性作用不斷加強(qiáng)的同時(shí)，促使政府更好發(fā)揮作用，區(qū)域間開(kāi)放合作持續(xù)走向深入。特別是中心城市引領(lǐng)都市圈同城化、都市圈帶動(dòng)城市群一體化，城市群輻射經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域發(fā)展格局加快形成，各地結(jié)合實(shí)際探索具有特色的發(fā)展道路和運(yùn)行模式，顯著提升了區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。面向現(xiàn)代化建設(shè)新征程，加快構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，對(duì)妥善處理好行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系提出了新的更高要求，必須按照構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，進(jìn)一步突破行政區(qū)劃界限，健全市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)和高效配置，建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，以行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的高水平動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東西部地區(qū)之間的發(fā)展差距仍然較大。近年來(lái)，南北分化問(wèn)題又日趨明顯，區(qū)域問(wèn)題日趨復(fù)雜化，增加了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展前景的不確定性。這不僅成為國(guó)內(nèi)各界思考的焦點(diǎn)，也引起了一些重要國(guó)際組織的關(guān)注。世界銀行在其發(fā)表的有關(guān)報(bào)告中認(rèn)為，改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的條件應(yīng)作為我國(guó)改革政策措施需注意的問(wèn)題之一。

改革開(kāi)放之初，鄧小平同志提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想。思想上需要清醒的是，讓一部分人先富起來(lái)，讓一部分地區(qū)先發(fā)達(dá)起來(lái)，僅是一個(gè)實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的手段和第一個(gè)步驟；帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)大局的戰(zhàn)略安排，才是“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想的最終目的。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)立足于更好處理發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系。發(fā)達(dá)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)率先發(fā)展，得益于“第一個(gè)大局”戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的順利推進(jìn)，得益于國(guó)家的政策傾斜，得益于欠發(fā)達(dá)地區(qū)能源、資源和生產(chǎn)要素的支持。發(fā)達(dá)地區(qū)的率先發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前，在一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展的背景下，帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展條件已經(jīng)具備。按照“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的整體構(gòu)想，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加大支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的力度。這是一種義務(wù)和責(zé)任，也是一種回饋與反哺。事實(shí)上，發(fā)達(dá)地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展也要以欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身狀況的改進(jìn)為前置條件。如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)長(zhǎng)期停留在貧窮落后的狀態(tài)，發(fā)達(dá)地區(qū)再上新高階段的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)基礎(chǔ)就會(huì)弱化，整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安也會(huì)受到影響。從這個(gè)意義講，帶動(dòng)、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，是盤(pán)活全局的關(guān)鍵舉措，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)選擇。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，必須有自己的產(chǎn)業(yè)體系作支撐。從國(guó)家政策引導(dǎo)的層面考慮，應(yīng)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身工業(yè)體系的培育創(chuàng)設(shè)路徑。當(dāng)前，我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，某些傳統(tǒng)的低端、中端產(chǎn)業(yè)已不適于在這類(lèi)地區(qū)發(fā)展布局，國(guó)家應(yīng)適時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠財(cái)稅政策，引導(dǎo)其向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。推動(dòng)?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)有序向欠發(fā)達(dá)的中西部轉(zhuǎn)移，既是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)做大做強(qiáng)的重要環(huán)節(jié)，也是均衡國(guó)家重大生產(chǎn)力布局的重要環(huán)節(jié)。

要處理好發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系。一方面，要強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的促進(jìn)和帶動(dòng)作用，應(yīng)以共同發(fā)展、互惠共贏為主線，不應(yīng)以削弱發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)為代價(jià)。發(fā)達(dá)地區(qū)是從人力、物力、財(cái)力和技術(shù)上支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局極為重要的力量。國(guó)家在促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的進(jìn)程中，要積極加快發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程，保護(hù)好發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展活力。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要明確，指望發(fā)達(dá)地區(qū)的“行政指令性幫扶”不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，完全依賴(lài)國(guó)家的資金支持也不現(xiàn)實(shí)，更重要的是堅(jiān)持不懈地走制度創(chuàng)新之路，通過(guò)深入挖掘自身的比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)互利共贏的“交融式”合作，積極培育內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能。

（五）城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系

城市和鄉(xiāng)村作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大空間載體，以各自的功能和作用共同推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步與繁榮。它們之間既有相互促進(jìn)、共同發(fā)展、共同提高的一面，也有相互排斥、相互摩擦和相互矛盾的一面。因此，只有正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

總體上說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)，城市一直居于城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)民收入分配格局是圍繞著如何有利于工業(yè)資本積累而進(jìn)行的，通過(guò)“剪刀差”使廣大農(nóng)村為新中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放后，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革不斷深入，城市的發(fā)展優(yōu)勢(shì)更加明顯，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。盡管近年來(lái)城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，但城鎮(zhèn)化仍然是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力之一，城市發(fā)展帶來(lái)的聚集效益和規(guī)模效益仍有較大潛力空間，農(nóng)村要素更多向城市流動(dòng)仍是主流。在這種背景下，單靠市場(chǎng)的作用和農(nóng)村自身的力量，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步。城鄉(xiāng)差距已成為制約我國(guó)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)性矛盾之一。

近年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的決策，為各級(jí)政府部門(mén)處理新時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系提供了總綱。在實(shí)踐中，應(yīng)注意把握如下幾個(gè)問(wèn)題。一是樹(shù)立城鄉(xiāng)并舉意識(shí)。不能因?yàn)槌青l(xiāng)差距存在就人為壓制城市發(fā)展，而將城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)立起來(lái)；也不能片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，而忽視農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不牢這一發(fā)展短板，對(duì)城鄉(xiāng)差距視而不見(jiàn)。二是政府各職能部門(mén)要確立構(gòu)建良性城鄉(xiāng)關(guān)系的工作原則。必須從社會(huì)發(fā)展的整體角度考慮城市和農(nóng)村的利益分配與再分配，在國(guó)民待遇上根本改變城市和農(nóng)村的不平等狀況。三是在城鄉(xiāng)發(fā)生互動(dòng)作用的領(lǐng)域引入公平交易、利益共享，尤其是責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。四是積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)是改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、社會(huì)保障制度和教育體制等，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化教育事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障新機(jī)制。

（六）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的良性互動(dòng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，各地區(qū)在發(fā)展中比較重視和強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，而對(duì)于人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展以及基本公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展沒(méi)有給予足夠重視，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步之間的失衡。比如，社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，社會(huì)進(jìn)步是目的。因此，在全面推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的進(jìn)程中，要把加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入，鼓勵(lì)社會(huì)積極參與，繼續(xù)以加強(qiáng)農(nóng)村、基層社會(huì)事業(yè)為重點(diǎn)，加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系和制度建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。一是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念結(jié)合起來(lái)。在堅(jiān)持加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，切實(shí)解決群眾切身利益問(wèn)題和民生問(wèn)題，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，增加公共財(cái)政投入，切實(shí)加強(qiáng)義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)救助等基本公共服務(wù)體系建設(shè)。二是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與堅(jiān)持公平公正結(jié)合起來(lái)。在堅(jiān)持加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村和基層社會(huì)事業(yè)建設(shè)。切實(shí)維護(hù)困難群眾和弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，擴(kuò)大公共財(cái)政和各種社會(huì)資源向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間社會(huì)事業(yè)發(fā)展的差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。三是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與堅(jiān)持社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。堅(jiān)持規(guī)劃先行，重視推進(jìn)社會(huì)事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，保障基本公共服務(wù)和最薄弱環(huán)節(jié)優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃在優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的科學(xué)、規(guī)范、導(dǎo)向作用。四是把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與深化社會(huì)體制改革結(jié)合起來(lái)。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的原則，努力推進(jìn)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新。強(qiáng)化政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，堅(jiān)持基本公共服務(wù)由政府主導(dǎo)，強(qiáng)化公益性質(zhì)，逐步理順各級(jí)政府之間的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步明確相應(yīng)的責(zé)權(quán)。同時(shí)，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，大力發(fā)展社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，積極探索公共服務(wù)提供方式，促進(jìn)公共服務(wù)可持續(xù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

（七）發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是矛盾對(duì)立的，而是辯證統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。一方面，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境竭澤而漁，不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展是不可持續(xù)的發(fā)展，也必然會(huì)使資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等生態(tài)環(huán)境方面的欠賬越積越多。另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展而緣木求魚(yú)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是否成功。實(shí)踐充分證明，要在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。

新時(shí)代促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧雙碳目標(biāo)和保障民生。通過(guò)城鎮(zhèn)“點(diǎn)”上的高質(zhì)量發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域“面”上的高水平保護(hù)，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。“點(diǎn)”上經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展就是要集聚集約發(fā)展，引導(dǎo)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的合理配置。經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律表明，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，有利于提升經(jīng)濟(jì)總體效率，以點(diǎn)帶面促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)集約高效地開(kāi)發(fā)利用城鎮(zhèn)空間，有利于為農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能區(qū)騰挪保障空間，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)?！懊妗鄙仙鷳B(tài)環(huán)境的高水平保護(hù)就是要踐行“綠水青山就是金山銀山”理念， 探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這一理念生動(dòng)詮釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。踐行這個(gè)發(fā)展理念，就是要摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)、換取一時(shí)一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法，保護(hù)好森林、草原、濕地、湖泊、海洋等生態(tài)空間。生態(tài)優(yōu)勢(shì)地區(qū)，特別是承擔(dān)生態(tài)功能的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要樹(shù)立綠色財(cái)富觀，積極挖掘生態(tài)產(chǎn)品潛力，多途徑促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化。

（八）發(fā)展與改革的關(guān)系

改革開(kāi)放 40 多年來(lái)的實(shí)踐表明，處理好發(fā)展與改革的關(guān)系，是推動(dòng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)的根本性問(wèn)題，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大主題。改革開(kāi)放之初，我國(guó)東部沿海地區(qū)率先邁出推進(jìn)改革和對(duì)外開(kāi)放的步伐，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，為進(jìn)一步深化改革和提升開(kāi)放水平積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。而我國(guó)中西部和東北地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，與區(qū)位資源稟賦有一定聯(lián)系，但更與體制改革相對(duì)滯后、體制包袱相對(duì)沉重密切相關(guān)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)稅、行政管理等領(lǐng)域的體制機(jī)制，還存在較多影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素。因此，要解決影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問(wèn)題，關(guān)鍵是要通過(guò)深化改革，不斷消除體制性機(jī)制性障礙。要改革影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，又必須通過(guò)加快發(fā)展增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為改革創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須做到兩手抓。即一方面要靠有效的區(qū)域政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更快發(fā)展。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，為深化改革贏得更多的回旋余地和寬松環(huán)境。另一方面要靠全面深化改革建立一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的制度基礎(chǔ)。要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，形成更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。要增強(qiáng)改革措施的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展持續(xù)注入新動(dòng)力，保持全國(guó)又好又快發(fā)展的良好局面。要加快深化收入分配制度改革，加快財(cái)稅金融改革，加快要素市場(chǎng)體系建設(shè)，加快推進(jìn)行政管理體制改革。同時(shí)，要針對(duì)不同區(qū)域確立各自的改革重點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。東部地區(qū)要繼續(xù)發(fā)揮改革開(kāi)放和自主創(chuàng)新的示范作用，在推進(jìn)發(fā)展和深化改革兩個(gè)方面創(chuàng)造出新的發(fā)展模式。中部地區(qū)要加快推進(jìn)城市管理、行政管理等改革，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新提高發(fā)展的動(dòng)力。西部地區(qū)要全面加快改革開(kāi)放步伐，著力增強(qiáng)自我發(fā)展能力。東北地區(qū)要加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。加快推進(jìn)資源稅費(fèi)等改革，細(xì)化制定與國(guó)土空間體系相配套的政策體系。各地可以從自身實(shí)際出發(fā)，開(kāi)展多層次、多類(lèi)型的改革試點(diǎn)，積極探索促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。

（九）發(fā)展與開(kāi)放的關(guān)系

統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放是構(gòu)建新發(fā)展格局的必由路徑，也是深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展既要有效利用國(guó)際資本、技術(shù)和市場(chǎng)，又要關(guān)注國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和全球資源配置格局的變化，這就需要高度重視國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，必須繼續(xù)毫不動(dòng)搖地實(shí)施對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策。堅(jiān)持用全球戰(zhàn)略眼光觀察和謀劃國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。要適應(yīng)全球化發(fā)展新態(tài)勢(shì)和我國(guó)改革發(fā)展新形勢(shì)，積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競(jìng)爭(zhēng)，全面提高對(duì)外開(kāi)放水平。要在充分發(fā)揮我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，擴(kuò)大高新技術(shù)產(chǎn)品出口，擴(kuò)大具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主品牌的產(chǎn)品和服務(wù)出口，擴(kuò)大附加值高的產(chǎn)品出口，提高加工貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)層次并增強(qiáng)國(guó)內(nèi)配套能力。要把引進(jìn)外資同促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，通過(guò)利用外部資源促進(jìn)國(guó)內(nèi)技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。要把積極推進(jìn)國(guó)際區(qū)域合作與國(guó)內(nèi)區(qū)域合作結(jié)合起來(lái)，積極參與國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)商，深化雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系。與此同時(shí)，要不斷優(yōu)化區(qū)域開(kāi)放格局，提高各區(qū)域整體對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展活力。引導(dǎo)西南地區(qū)充分利用中國(guó)—東盟合作平臺(tái)，將廣東省、廣西壯族自治區(qū)、云南省打造成我國(guó)面向東南亞南亞合作的核心區(qū)。支持西北地區(qū)加強(qiáng)與中亞、西亞國(guó)家合作，建設(shè)好新疆絲綢之路核心區(qū)，將西北地區(qū)的發(fā)展與向西開(kāi)放緊密結(jié)合起來(lái)。支持東北地區(qū)加強(qiáng)面向東北亞區(qū)域合作。支持東部沿海地區(qū)繼續(xù)率先開(kāi)放發(fā)展和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，加快 21 世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，建設(shè)好福建 21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，走出一條更多依靠創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。

二、在策略層面需把握的若干重要關(guān)系

基于策略層面或政策角度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還需要處理好以下六個(gè)方面的關(guān)系。

（一）分類(lèi)指導(dǎo)和一體聯(lián)動(dòng)的關(guān)系

分類(lèi)指導(dǎo)和一體聯(lián)動(dòng)，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩種有效手段。要堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，提高區(qū)域政策針對(duì)性有效性，消除地區(qū)發(fā)展瓶頸制約，增強(qiáng)區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，要促進(jìn)一體聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源要素取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)化配置，克服不良競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位、協(xié)調(diào)發(fā)展。

分類(lèi)指導(dǎo)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的思路與原則。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件差異顯著，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展必須因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，以充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，形成合理分工基礎(chǔ)上的有序發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。分類(lèi)指導(dǎo)在空間指向上必然要突出重點(diǎn)，從各區(qū)域板塊的實(shí)際出發(fā)制定相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃。但這些區(qū)域規(guī)劃和政策文件的制定又不是彼此孤立和相互隔絕的，而是根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略方向，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃制定的，是國(guó)家整體意志在局部的體現(xiàn)和落實(shí)，是推進(jìn)“全國(guó)一盤(pán)棋”戰(zhàn)略的有效途徑、重要載體和具體步驟。也就是說(shuō)，分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策與宏觀政策是相互銜接、互為補(bǔ)充的，不存在所謂“碎片化”問(wèn)題。不僅如此，它還有效解決了在實(shí)施一盤(pán)棋戰(zhàn)略中容易出現(xiàn)的“一刀切”問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)東中西部區(qū)域增長(zhǎng)格局發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，一大批區(qū)域增長(zhǎng)極陸續(xù)涌現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的活力與創(chuàng)造力，在實(shí)踐上證明了分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策的科學(xué)性。未來(lái)應(yīng)繼續(xù)把分類(lèi)指導(dǎo)作為制定區(qū)域政策的核心要求和基本出發(fā)點(diǎn)，在把握國(guó)家戰(zhàn)略方向的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，設(shè)定不同發(fā)展目標(biāo)，提出不同任務(wù)要求，采取不同政策措施。

一體聯(lián)動(dòng)是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑和有效手段，能夠克服各自地域和條件的局限，在更大范圍內(nèi)利用和配置資源要素，實(shí)現(xiàn)資源要素的取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)化配置，并有效拓展發(fā)展的空間；能夠促進(jìn)各個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)合理分工，避免造成資源重復(fù)配置和市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，做強(qiáng)做大比較優(yōu)勢(shì)，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力和綜合發(fā)展能力；還能夠?qū)⑾冗M(jìn)地區(qū)的思想理念、管理方式、先進(jìn)技術(shù)、優(yōu)秀人才以及高水平的公共服務(wù)等，通過(guò)適當(dāng)形式傳輸?shù)酵粎^(qū)域里相對(duì)落后的地區(qū)，提升這些地區(qū)追趕的速度和質(zhì)量。簡(jiǎn)言之，對(duì)于發(fā)展較好的地區(qū)來(lái)說(shuō)，一體聯(lián)動(dòng)可以拓展更大的發(fā)展空間，而對(duì)于相對(duì)落后的地區(qū)來(lái)說(shuō)，不僅可以借力外部資源、技術(shù)，對(duì)接先進(jìn)體制、規(guī)則，還能夠把強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密的合作伙伴，從而加快自身發(fā)展。

實(shí)踐中，處理好分類(lèi)指導(dǎo)和一體聯(lián)動(dòng)的關(guān)系，要在兩方面下好功夫：一是實(shí)施好一些重大的一體聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略；二是推動(dòng)各個(gè)地方深入開(kāi)展各種形式的開(kāi)放合作。近些年來(lái)，各地基于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)各種形式的合作由淺入深逐漸拓展，取得明顯成效和豐富經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)和運(yùn)用已有的好經(jīng)驗(yàn)及做法，深入開(kāi)展各種形式的合作，從資源要素有序流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)體系協(xié)作共興、科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、公共服務(wù)共建共享、制度創(chuàng)新銜接推廣等方面入手，促進(jìn)全方位、多層次、多領(lǐng)域的合作聯(lián)動(dòng)，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。各地區(qū)要全面放下思想包袱、轉(zhuǎn)換思維模式，做到真心實(shí)意“聯(lián)”、積極主動(dòng)“融”和絲絲入扣“合”。

（二）單個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施和各戰(zhàn)略互動(dòng)融合的關(guān)系

制定實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和提升對(duì)區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)能力，每一項(xiàng)區(qū)域重大戰(zhàn)略的制定都是依據(jù)特定區(qū)域的自然環(huán)境、當(dāng)前基礎(chǔ)、主要矛盾和國(guó)家全局對(duì)該區(qū)域的需求等因素制定的。因此，它們的基本目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、主要任務(wù)和基本政策安排都各不相同，這種不同是“因區(qū)制宜”的必然選擇，也是體現(xiàn)戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)的必然要求。但如果囿于實(shí)施單個(gè)戰(zhàn)略，而不注重區(qū)域重大戰(zhàn)略間的互動(dòng)融合，就會(huì)造成戰(zhàn)略分割和政策極差，進(jìn)而帶來(lái)新的區(qū)域發(fā)展不平衡甚至加劇地區(qū)分化。

黨的十八大以來(lái)，中共中央推動(dòng)實(shí)施了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略。2014年提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)在于疏解北京“非首都”功能，打破行政區(qū)劃分割壁壘，推動(dòng)要素有序流動(dòng)和資源合理配置，探索經(jīng)濟(jì)和人口密集地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的路徑及模式。2016 年提出了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，明確了共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向和生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。2018 年提出了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，旨在讓香港和澳門(mén)在更好融入國(guó)家發(fā)展大局中獲得更廣闊的發(fā)展空間，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放中的支持引領(lǐng)作用。2018 年還提出了長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)圍繞高質(zhì)量發(fā)展和一體化，加強(qiáng)不同層級(jí)地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域間全方位協(xié)同互動(dòng)，積累推廣區(qū)域一體化和同城化發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2019 年提出了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，旨在加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，將黃河打造成為造福人民的幸福河。2020 年提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)戰(zhàn)略，旨在推動(dòng)都市圈城市群協(xié)同聯(lián)動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打造帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源。區(qū)域重大戰(zhàn)略充分考慮了我國(guó)國(guó)土空間類(lèi)型多樣、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差別巨大的客觀實(shí)際，明確了不同區(qū)域的差異化戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向，戰(zhàn)略指導(dǎo)性和問(wèn)題針對(duì)性強(qiáng)，戰(zhàn)略實(shí)施體系和保障機(jī)制健全，對(duì)于促進(jìn)不同戰(zhàn)略區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，扎實(shí)推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)具有重大支撐作用。

但是，有著明確區(qū)域指向的單個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略，也為各戰(zhàn)略間的相互隔斷提供了潛在條件。如果對(duì)其簡(jiǎn)單封閉實(shí)施有可能造成各自為戰(zhàn)或各司其政的問(wèn)題。前者會(huì)使一些地區(qū)囿于圈中陷入自我循環(huán)境地，并在相互獨(dú)立運(yùn)作中使戰(zhàn)略差別演變成為“戰(zhàn)略分割”；后一種情況則阻礙了相關(guān)政策在地區(qū)間的融通和靈活運(yùn)用，形成了地區(qū)間的“政策極差”?！皯?zhàn)略分割”將導(dǎo)致生產(chǎn)要素自由流動(dòng)直接受到限制，一些基于先行先試所形成的經(jīng)驗(yàn)與做法得不到及時(shí)擴(kuò)展，而規(guī)則、規(guī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)等制度性要素開(kāi)放也面臨障礙等后果；而“政策極差”必然帶來(lái)地區(qū)發(fā)展環(huán)境的差異、所得紅利的懸殊，造成各地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等和發(fā)展權(quán)利的不平等。也就是說(shuō)，兩者都可能給區(qū)域發(fā)展帶來(lái)新的不平衡，也可能帶來(lái)不合理的地區(qū)分化。促進(jìn)各區(qū)域重大戰(zhàn)略間的融合互動(dòng)、融通補(bǔ)充，形成戰(zhàn)略合力，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與高水平均衡的有機(jī)統(tǒng)一，不僅能夠更充分地激發(fā)每一個(gè)重大戰(zhàn)略的潛能，助力各相關(guān)地區(qū)發(fā)展進(jìn)程，而且有利于解決各自為戰(zhàn)形成的諸多問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全面提升。

推進(jìn)區(qū)域重大戰(zhàn)略互動(dòng)融合，要把握好三個(gè)關(guān)鍵。一是在總體上要確立戰(zhàn)略間的開(kāi)放性和貫通性，在區(qū)分一般原則和特殊規(guī)定、總體要求和定向指導(dǎo)、普遍賦予和特別授權(quán)的前提下，所有區(qū)域重大戰(zhàn)略所體現(xiàn)的思路和要求都應(yīng)向其他地區(qū)開(kāi)放，包括向尚無(wú)區(qū)域重大戰(zhàn)略覆蓋的地區(qū)開(kāi)放，允許甚至鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)對(duì)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的制度、規(guī)則等自主吸收借鑒和移植復(fù)制。二是應(yīng)最大限度保障戰(zhàn)略間政策利好的平衡性，避免通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃及其實(shí)施方案賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)直接的政策優(yōu)惠或明確的財(cái)政金融等支持，同時(shí)應(yīng)把對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)賦予的改革開(kāi)放先行先試的權(quán)利主要集中于風(fēng)險(xiǎn)很大、成本較高、前景不明的事項(xiàng)上，切忌泛化。一旦探索成功，就應(yīng)該允許全國(guó)各地區(qū)自主運(yùn)用或自由復(fù)制，以此最大限度地控制由政策極差形成的馬太效應(yīng)。三是推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域重大戰(zhàn)略的互動(dòng)融合，需要強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)推動(dòng)和長(zhǎng)效機(jī)制保障。當(dāng)前不少區(qū)域已經(jīng)形成了卓有成效的區(qū)域合作機(jī)制，這種機(jī)制同樣可用于推動(dòng)區(qū)域之間各重大戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)，不需要另起爐灶、從頭做起。考慮到區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)一個(gè)地區(qū)的特別重要性，合作交流機(jī)構(gòu)應(yīng)該以實(shí)施這些戰(zhàn)略為抓手，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)區(qū)域的合作交流工作。在吃透各區(qū)域重大戰(zhàn)略精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)目標(biāo)、定位、任務(wù)、舉措等各方面進(jìn)行精心梳理，形成操作清單，以適當(dāng)?shù)臋C(jī)制促進(jìn)各戰(zhàn)略在地區(qū)間的融合互動(dòng)，讓所有的地區(qū)都能享有區(qū)域重大戰(zhàn)略所帶來(lái)的利好。

（三）維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平性和強(qiáng)化對(duì)特殊地區(qū)支持的關(guān)系

追求公平正義是社會(huì)主義制度的核心要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)規(guī)定。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須恪守公平公正原則，把其作為制定各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)。但與此同時(shí)，要繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)特殊地區(qū)的支持。社會(huì)主義制度是追求公平正義的制度，建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也必須維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。保障市場(chǎng)公平、公正和有序運(yùn)行，這是毋庸置疑的，但據(jù)此質(zhì)疑甚至否定區(qū)域戰(zhàn)略中對(duì)一些特殊地區(qū)的支持，卻是不正確的。一種比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前國(guó)家對(duì)一些區(qū)域?qū)嵤┑闹С中詢(xún)?yōu)惠政策，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，破壞了統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則，應(yīng)予以廢止。實(shí)際上這是一種誤解。

從過(guò)去的實(shí)踐看，在區(qū)域戰(zhàn)略層面實(shí)施支持性?xún)?yōu)惠政策大體有兩種情況。一種是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是“老少邊窮”地區(qū)實(shí)行的所得稅優(yōu)惠等政策。比如對(duì)西部地區(qū)實(shí)行15%的所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)贛閩粵原中央蘇區(qū)所采取的相關(guān)優(yōu)惠政策等。對(duì)這些地區(qū)加以支持，既是改變其貧困落后面貌的需要，又是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的需要。從一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這些地方基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展相對(duì)滯后，單靠自身努力很難改變其生產(chǎn)生活狀況落后于全國(guó)平均水平的狀態(tài)，必須依靠國(guó)家政策支持，加快縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，爭(zhēng)取與全國(guó)其他地區(qū)同步基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，恰恰是為了體現(xiàn)平等公正的原則。市場(chǎng)公平性的核心內(nèi)容是機(jī)會(huì)均等、發(fā)展權(quán)利均等。長(zhǎng)期以來(lái)，為了支持工業(yè)的發(fā)展、支持城市的發(fā)展、支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，農(nóng)村、中西部地區(qū)作出了重要貢獻(xiàn)，如農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)銷(xiāo)售、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的廉價(jià)供應(yīng)等。大部分農(nóng)村、中西部地區(qū)仍然是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)這些地區(qū)的發(fā)展給予積極的、適當(dāng)?shù)闹С?，?shí)際上是一種有限的補(bǔ)償。也就是說(shuō)，在基本公共服務(wù)的提供上，區(qū)域間存在著嚴(yán)重的不平等，政府對(duì)農(nóng)村、中西部地區(qū)所提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遜于城市、東部地區(qū)。因此，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，特別是在提供基本公共服務(wù)方面的支持，其實(shí)是一種必要的“還賬”，是體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正原則的必然要求。而且，在已經(jīng)存在較大地區(qū)差距的情況下，僅靠市場(chǎng)機(jī)制是難以實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的。必須發(fā)揮政府的作用，通過(guò)必要的政策支持等手段來(lái)加快解決地區(qū)差距過(guò)大的問(wèn)題。這種做法不僅不違背市場(chǎng)的公正性，而恰恰是追求公正性和保證發(fā)展權(quán)利均等化的體現(xiàn)。實(shí)踐表明，正是通過(guò)強(qiáng)有力的區(qū)域政策，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度東高西低的狀況和地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。還要強(qiáng)調(diào)的是，包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的特殊類(lèi)型地區(qū)等需求潛力巨大，蘊(yùn)藏的發(fā)展?jié)摿σ彩志薮?，以適度的優(yōu)惠政策激發(fā)這種需求、激活這種潛力，進(jìn)而發(fā)揮這些地區(qū)的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)大局的持續(xù)穩(wěn)定，是十分重要和必要的。另一種情況是對(duì)一些發(fā)展改革實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)實(shí)行的某些優(yōu)惠政策。比如對(duì)橫琴的粵港澳合作示范區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行了一些稅收優(yōu)惠政策。這些實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)是探索發(fā)展改革，特別是優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑與方式的實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。在政策設(shè)計(jì)上，既考慮了實(shí)驗(yàn)主題的需要，也考慮了周邊環(huán)境、國(guó)際通行做法和改革探索的要求。這類(lèi)實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)的一部分設(shè)立在條件較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但這與對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)全面實(shí)行優(yōu)惠政策完全不同。這種優(yōu)惠政策實(shí)際上是一種先行先試政策，其目的在于改革創(chuàng)新、積累經(jīng)驗(yàn)、摸索道路、提供示范。

因此，在制定實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，始終注重維護(hù)市場(chǎng)的公平性，保證各地區(qū)和全體勞動(dòng)者能夠享有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，獲得均等化的基本公共服務(wù)；同時(shí)，必須堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)處于不同發(fā)展階段的地區(qū)給予差異化的政策支持，并基于試驗(yàn)示范的要求給予相關(guān)試驗(yàn)平臺(tái)以特殊的政策安排。

（四）制定實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和著力縮小區(qū)域政策空間單元的關(guān)系

由國(guó)家主導(dǎo)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要特色和手段。近年來(lái)，國(guó)家主導(dǎo)制定區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)放到跨省區(qū)、跨大區(qū)域?qū)用?，加?qiáng)對(duì)西部、東北、中部、東部四大板塊發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)沿大江大河沿邊沿海和沿重要交通干線的經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。第一，從事權(quán)看，編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是地方政府包括省級(jí)政府難以推動(dòng)的，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。但我國(guó)地域遼闊、區(qū)情復(fù)雜、行政層級(jí)眾多、區(qū)域板塊大小交錯(cuò)，國(guó)家很難包辦所有層級(jí)和區(qū)塊的區(qū)域規(guī)劃制定。第二，從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，這些年國(guó)家組織制定了一系列各種類(lèi)型的區(qū)域規(guī)劃，不僅基本覆蓋了各個(gè)省區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)，而且為進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃的制定打下了基礎(chǔ)、提供了示范。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重要戰(zhàn)略的推出，國(guó)家重點(diǎn)組織跨省區(qū)、跨大區(qū)域?qū)用鎱^(qū)域規(guī)劃制定的特點(diǎn)和成效都已得到明顯體現(xiàn)。

但如果據(jù)此認(rèn)為國(guó)家只能制定跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，就不那么正確了。各個(gè)地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件差異顯著，這種基本國(guó)情決定了必須細(xì)化區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策單元。從理論上說(shuō)，區(qū)域板塊越細(xì)分，區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)性、針對(duì)性就越強(qiáng)，也越能精準(zhǔn)發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，解決其所面臨的瓶頸制約。所以必須進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進(jìn)一步縮小區(qū)域政策單元。從這個(gè)意義上講，仍然要根據(jù)各自具體情況組織編制各省域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃。一般邏輯是，國(guó)家重點(diǎn)組織編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，省級(jí)政府重點(diǎn)組織編制跨地市行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，以此類(lèi)推，一直細(xì)化到最必要的空間板塊的規(guī)劃編制，形成多級(jí)聯(lián)動(dòng)、各負(fù)其責(zé)、一體貫通的區(qū)域規(guī)劃研究制定工作局面。必須指出的是，一些關(guān)乎改革發(fā)展大局的重要功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃及方案，盡管地處省級(jí)行政區(qū)內(nèi)，但仍需國(guó)家組織制定或指導(dǎo)制定，是屬于國(guó)家的事權(quán)和職責(zé)。一是因?yàn)檫@些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著重大的改革發(fā)展使命，關(guān)乎全局，涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)；二是因?yàn)檫@些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的許多突破性的先行先試政策需要國(guó)家相關(guān)部門(mén)研究并賦權(quán)；三是這些功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的探索極具創(chuàng)新性，也極具風(fēng)險(xiǎn)性，需要國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)推動(dòng)。

（五）統(tǒng)籌區(qū)域空間布局和建立區(qū)際利益平衡機(jī)制的關(guān)系

各地區(qū)的水土環(huán)境、地質(zhì)狀況、資源稟賦等差別很大，應(yīng)當(dāng)把握各自的區(qū)情，最大限度地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)。國(guó)家也應(yīng)基于各地的具體情況，統(tǒng)籌進(jìn)行區(qū)域空間布局，特別是產(chǎn)業(yè)布局。這體現(xiàn)了全國(guó)一盤(pán)棋的需要，有利于國(guó)家的發(fā)展和長(zhǎng)治久安。從靜態(tài)看，地方的發(fā)展格局和國(guó)家的空間布局是一致的，或者說(shuō)地方意志和國(guó)家意志是統(tǒng)一的。但從動(dòng)態(tài)看，一些地區(qū)的發(fā)展需求難免會(huì)與國(guó)家統(tǒng)籌區(qū)域空間布局的要求產(chǎn)生矛盾，在變化發(fā)展的外部環(huán)境和日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，原有的地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)可能會(huì)轉(zhuǎn)換成比較劣勢(shì)，從而產(chǎn)生適應(yīng)外部條件構(gòu)筑新的比較優(yōu)勢(shì)的需求。例如，糧食問(wèn)題關(guān)乎民族生存和國(guó)家安全，為確保糧食安全，國(guó)家統(tǒng)籌布局，以區(qū)域資源稟賦為基礎(chǔ)劃定了一批糧食主產(chǎn)區(qū)。但糧食附加值低，主產(chǎn)區(qū)光靠種糧難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。為了加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，糧食主產(chǎn)區(qū)必然要求“退農(nóng)進(jìn)工”，轉(zhuǎn)向發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是附加值較高的產(chǎn)業(yè)。這種想法或做法，從局部看無(wú)可非議，但從全局看，國(guó)家糧食安全將得不到保障，國(guó)家長(zhǎng)治久安也將面臨威脅。這就提出了一個(gè)重大問(wèn)題，如何既維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一空間布局，又使各地的發(fā)展水平不至于形成過(guò)大差距。對(duì)此，有必要采取合理方式對(duì)因承擔(dān)全局職責(zé)而付出代價(jià)的地方進(jìn)行補(bǔ)償，也有必要采取有效措施支持這些地區(qū)加快發(fā)展。一方面，各相關(guān)地區(qū)應(yīng)在不影響國(guó)家統(tǒng)一空間布局前提下，充分挖掘自身潛力和有效利用外部條件，努力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)效益。比如，糧食主產(chǎn)區(qū)要探索在不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的前提下，走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。另一方面，國(guó)家要推動(dòng)建立區(qū)際利益平衡機(jī)制，對(duì)那些按照國(guó)家統(tǒng)一空間布局發(fā)展附加值相對(duì)較低產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，給予合理的補(bǔ)償和必要的支持。

對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而言，建立區(qū)際利益平衡機(jī)制已刻不容緩。從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)，要著力在兩個(gè)方面進(jìn)行探索。一是建立健全稀缺資源、重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成和補(bǔ)償機(jī)制，有效平衡輸出地和輸入地的利益關(guān)系。價(jià)格決定應(yīng)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，綜合考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)水平、地區(qū)發(fā)展需要和社會(huì)承受能力。補(bǔ)償機(jī)制可以是縱向財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的方式，也可以是橫向?qū)拥膮^(qū)域補(bǔ)貼方式，還可以把兩者結(jié)合起來(lái)。二是探索市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)毗鄰地區(qū)和重點(diǎn)流域上下游地區(qū)建立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度體系。在此基礎(chǔ)上，還可以推動(dòng)建立跨地區(qū)投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項(xiàng)的利益分享機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的良性互動(dòng)。

（六）解決當(dāng)前突出問(wèn)題和構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)系

換個(gè)角度看，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程，其實(shí)就是處理和化解一個(gè)又一個(gè)矛盾與問(wèn)題的過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加大了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的力度，創(chuàng)新實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善支持西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展的政策體系，推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了顯著成效。但也要看到，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中仍然存在不少矛盾與問(wèn)題，包括城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大，基本公共服務(wù)地區(qū)、人群均等化程度不高，部分地區(qū)發(fā)展陷入“泥淖”境地，一些脫貧地區(qū)鞏固拓展已有成果的基礎(chǔ)不牢等。有些問(wèn)題又一定程度影響到國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活改善及社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須采取有力的措施予以化解或停緩。

需要明白的是，有些區(qū)域問(wèn)題是長(zhǎng)期存在的“頑癥”，有些看似新生的問(wèn)題實(shí)際上是老舊問(wèn)題的變異形態(tài)，或有著深層的體制根基。因此，單靠一些應(yīng)激性舉措是難以有效消除或治理的，需要用制度和機(jī)制建設(shè)的方法來(lái)預(yù)防及化解。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，從根本上說(shuō)依賴(lài)于構(gòu)建一套科學(xué)的制度體系。換言之，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須著力構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)它持續(xù)穩(wěn)定化解區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的突出矛盾，遏制區(qū)域差距的拉大。這些年，立足于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家從不同層面對(duì)構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制作了一些探索，取得了初步成效。實(shí)踐證明，相關(guān)體制機(jī)制較為健全的地方，制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題就解決得比較好，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性就能持續(xù)增強(qiáng)。但長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)難度較大，從實(shí)踐看，這方面的工作仍比較薄弱。區(qū)域間一些基本利益關(guān)系還沒(méi)有理順，區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，區(qū)域發(fā)展的法治建設(shè)還比較滯后，區(qū)域規(guī)劃和政策文件的實(shí)施缺乏必要的法律保障，實(shí)質(zhì)性的區(qū)域一體化進(jìn)展緩慢。

面向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，必須立足于解決當(dāng)前緊迫問(wèn)題和推動(dòng)形成協(xié)調(diào)發(fā)展長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)，著力構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)近些年制度建設(shè)方面的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，積極加以完善推廣。繼續(xù)圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一些重大問(wèn)題進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索，特別應(yīng)加強(qiáng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法探索，逐步形成一套完整的區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系。通過(guò)不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，不斷完善促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)舉措，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

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2.范恒山：《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)重點(diǎn)》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2022年第3期。

責(zé)任編輯：李 蕊