摘要：邊疆地區(qū)是“雙循環(huán)”發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，邊疆治理是國家治理的重要組成部分，邊疆與內(nèi)地發(fā)展不平衡已成為影響“一帶一路”建設(shè)的重要問題。本文認(rèn)為中心城市集聚能力弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié)，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，應(yīng)高度重視關(guān)鍵增長極的培育問題，變“短板”為“跳板”，化“阻點(diǎn)”為“支點(diǎn)”，推動全面開放新格局的形成。在此基礎(chǔ)上，本文以喀什為例，對邊疆地區(qū)中心城市建設(shè)問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為喀什市是南疆的中心城市，增長極缺失加劇了南疆發(fā)展滯后的問題，南疆高質(zhì)量發(fā)展和長治久安亟需激活喀什市這個(gè)“增長極”和“動力源”?？κ仓行某鞘薪ㄔO(shè)是破解南疆發(fā)展困局的根本出路，應(yīng)逐步將喀什市培育成為城區(qū)常住人口在50萬人甚至100萬人以上的大中城市，成為事實(shí)上的南疆中心城市；應(yīng)高度關(guān)注喀什行政區(qū)劃和行政體制改革問題，構(gòu)建大格局、培育大產(chǎn)業(yè)和推動大開放需統(tǒng)籌推進(jìn)，以新型生產(chǎn)關(guān)系的構(gòu)建推動新質(zhì)生產(chǎn)力的培育。

關(guān)鍵詞：向西開放 邊疆發(fā)展 中心城市 行政區(qū)劃

作者簡介：趙彪，中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所助理研究員。

黨的二十屆三中全會指出，必須自覺把改革擺在更加突出位置，緊緊圍繞推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)一步全面深化改革。在構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中，邊疆地區(qū)（僅指陸地邊疆，下同）已成為國內(nèi)大循環(huán)（核心—邊疆）和國際大循環(huán)（核心—邊疆—國際）“雙循環(huán)”發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，邊疆發(fā)展在國家發(fā)展中的地位和作用日益凸顯。新階段下，中國積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，為邊疆高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，對加快解決邊疆與內(nèi)地發(fā)展不平衡問題，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化具有重要意義。作為祖國最西部的邊陲城市，喀什市地處古絲綢之路南北道“匯合點(diǎn)”和世界四大文明“交匯地”，是中國內(nèi)陸聯(lián)通中亞、南亞、西亞乃至歐洲的國際大通道，具有“五口通八國、一路連歐亞”的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，東亞經(jīng)濟(jì)圈、歐亞大陸經(jīng)濟(jì)圈、阿拉伯經(jīng)濟(jì)圈“三圈疊加”的效應(yīng)尤為明顯（楊剛勇、楊友國，2016），是中國向西開放的橋頭堡。然而，受自然環(huán)境、歷史沿革、地緣政治等多重因素的影響，喀什市雖然被自治區(qū)確立為南疆區(qū)域中心城市，但經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、城鎮(zhèn)化水平低、輻射帶動能力弱等問題依然突出，對新疆高質(zhì)量發(fā)展和長治久安造成了諸多影響，亟需深入分析，加快推動南疆中心城市建設(shè)步伐。

一、邊疆內(nèi)地發(fā)展不平衡對“一帶一路”建設(shè)的影響

長期以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長與出口導(dǎo)向型發(fā)展模式密切相關(guān)，但與此同時(shí)，也導(dǎo)致了發(fā)展不平衡不充分的問題，“東西失衡”與“南北分化”相互疊加，既抬高了“核心”地區(qū)的發(fā)展成本，又加劇了“邊疆”地區(qū)的發(fā)展難度?！耙粠б宦贰背h的提出，是中國經(jīng)濟(jì)由出口導(dǎo)向型向內(nèi)需拉動型、由商品輸出向資本輸出、由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是踐行人類命運(yùn)共同體理念和推動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重大實(shí)踐。對中國而言，“一帶一路”建設(shè)有助于突破“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)體系，通過在外圍地區(qū)培育新增長極，既可以提升“邊疆”地區(qū)城市的要素集聚水平，改善邊疆內(nèi)地發(fā)展不平衡的問題，又可以提高“核心”地區(qū)城市能級和綜合承載力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向外轉(zhuǎn)移，降低生產(chǎn)生活成本，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級拓展更大的內(nèi)外需空間。對沿線國家而言，共建“一帶一路”將為其帶來寶貴的資本、技術(shù)、商品市場等供給，更有效地彌補(bǔ)自身發(fā)展短板，推進(jìn)各國實(shí)現(xiàn)共同繁榮發(fā)展，重塑世界經(jīng)濟(jì)地理與文明秩序版圖。然而，在“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)的過程中，由于中國邊疆地區(qū)發(fā)展相對滯后，“核心區(qū)”難以有效輻射帶動周邊國家，中國與周邊國家之間的“梯度差距”尚未充分轉(zhuǎn)化為“經(jīng)濟(jì)勢能”，對“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展造成了諸多不利影響。

一是陸海并重的開放格局難以形成，“一帶”發(fā)展長期滯后于“一路”。改革開放以來，中國充分利用沿海地區(qū)的土地、勞動力以及區(qū)位優(yōu)勢，大力引進(jìn)外資、技術(shù)等要素“補(bǔ)短板”，逐漸形成了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海開放城市—沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)—內(nèi)地”多層次對外開放格局。在此過程中，大量“開發(fā)區(qū)”“高新區(qū)”“新區(qū)”“自貿(mào)區(qū)”等各類功能區(qū)相繼設(shè)立，形成了有中國特色的出口導(dǎo)向型發(fā)展模式。然而，這種發(fā)展模式在向邊疆地區(qū)推廣的過程中，卻出現(xiàn)了一定程度上“政策失靈”的問題，即國家給予邊疆地區(qū)大量的政策支持，但發(fā)展效果相對一般。這導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份多集中在東部沿海地區(qū)，沿海地區(qū)“經(jīng)濟(jì)比重高、資源要素少”與邊疆地區(qū)“資源要素多、經(jīng)濟(jì)比重低”并存，中心與腹地相互割離的特征日漸明顯。對沿海地區(qū)而言，由于邊疆地區(qū)距離較遠(yuǎn)，與海上運(yùn)輸相比，能源原材料等資源的陸地運(yùn)輸成本相對較高，隨著開采強(qiáng)度提高，對沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用也在逐漸減弱；對邊疆地區(qū)而言，由于缺乏增長極且受沿海城市的輻射作用有限，造成邊疆城市發(fā)展面臨“需求不足、供給有限”的困境。總之，由于邊疆地區(qū)發(fā)展滯后，使中國東西不平衡與南北不平衡的差距長期難以改變，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的發(fā)展明顯滯后于“21世紀(jì)海上絲綢之路”，直接影響著“陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)”開放格局的構(gòu)建。

二是通道經(jīng)濟(jì)難以轉(zhuǎn)化為樞紐經(jīng)濟(jì)，對“一帶一路”的支撐作用不足。與內(nèi)地城市相比，受特殊自然環(huán)境等因素的影響，邊疆城市多存在著資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施綜合承載能力弱、產(chǎn)業(yè)布局和城市功能空間配置效率低等問題，難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)，更容易產(chǎn)生擁擠效應(yīng)、擠出效應(yīng)和負(fù)外部效應(yīng)，進(jìn)而影響專業(yè)化分工水平的提升，致使邊疆城市普遍存在著“通道作用”大于“樞紐作用”，難以推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展走深走實(shí)。以甘肅省蘭州市為例，在開放通道建設(shè)方面，蘭州市與周邊城市聯(lián)系的主干道日益完善，但樞紐節(jié)點(diǎn)“微循環(huán)”水平仍有待進(jìn)一步提升，蘭州市內(nèi)及其到周邊市縣的通行成本仍然偏高。具體而言，蘭州市中心城區(qū)內(nèi)通勤時(shí)間長，存在著“城際半小時(shí)、城區(qū)一小時(shí)”的困境；與周邊市縣之間多依賴高速公路聯(lián)系，通勤費(fèi)用較高；公共交通不發(fā)達(dá)，站點(diǎn)規(guī)劃、線路設(shè)計(jì)等方面仍存在較多問題等。據(jù)調(diào)研，蘭州市最大的客運(yùn)樞紐蘭州站尚不能發(fā)送寶蘭方向高鐵列車，也就是說，180萬人需要橫向穿過蘭州城區(qū)最大的瓶頸到蘭州西站乘坐高鐵。這造成生產(chǎn)性要素（包括人才、科技、金融）以及物流資源難以向核心樞紐進(jìn)一步集聚，不利于專業(yè)化生產(chǎn)和資源配置效率的提升，進(jìn)而導(dǎo)致蘭州科技文教、區(qū)位交通等優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，區(qū)域樞紐核心的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，對“一帶一路”建設(shè)的支撐保障作用相對有限。

三是邊疆內(nèi)地一體化程度難以提升，對沿線國家的輻射帶動作用有限。由于邊疆發(fā)展相對滯后，與內(nèi)地一體化程度相對較低，“邊緣”對“核心”更多是依賴關(guān)系，邊疆區(qū)依靠核心區(qū)提供的資金、技術(shù)、人才等要素推動自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而核心區(qū)對邊疆區(qū)的依賴性相對較低，更多是能源原材料的需求，且這部分需求也能通過對外貿(mào)易彌補(bǔ)。又因邊疆區(qū)城市規(guī)模普遍較小，能為核心區(qū)提供的消費(fèi)市場規(guī)模相對有限，邊疆內(nèi)部生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品和旅游產(chǎn)品也因本地市場容量相對較小，難以帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一方面，這導(dǎo)致第一產(chǎn)業(yè)主要是初級加工為主，難以形成規(guī)模效應(yīng)，表現(xiàn)在缺少龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精加工不足、產(chǎn)品附加值不高等方面，與周邊國家普遍存在同質(zhì)化競爭等問題；另一方面，第三產(chǎn)業(yè)仍然以餐飲、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，“旅長游短”的瓶頸問題仍然突出，缺少能夠滿足群眾食、住、行、游、購、娛等綜合性需求的商業(yè)場所，現(xiàn)有場所普遍存在功能不完備、商品不齊全以及消費(fèi)不景氣的現(xiàn)象，對境內(nèi)外游客的吸引力有待提升?？傊?，邊疆區(qū)發(fā)展依賴核心區(qū)的支持，仍存在內(nèi)生動力不足問題，對周邊國家的輻射帶動作用就更加有限，這也直接影響著中國與東北亞、中亞、東南亞等國家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水平的提升。加快邊疆發(fā)展，有助于將邊疆與內(nèi)地之間的“單向依賴”關(guān)系轉(zhuǎn)為“雙向支撐”關(guān)系，兩者互為消費(fèi)市場，形成科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)地域分工格局。這對降低財(cái)政壓力，開創(chuàng)穩(wěn)邊固邊興邊新局面，以及進(jìn)一步提升“一帶一路”倡議的國際影響力都具有重要意義。

二、中心城市集聚能力弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié)

中心城市是邊疆地區(qū)的增長極，對邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著“蓄水池”“攔水壩”和“防火墻”的作用。一方面，邊疆中心城市是邊疆發(fā)展的核心“引擎”，可以有效“留住”可能外溢的人口和產(chǎn)業(yè)，給予其更好的公共服務(wù)支持和政策保障，也有助于吸引內(nèi)地和境外投資集聚，起著“蓄水池”和“攔水壩”的作用，在發(fā)展到一定階段后，可以“灌溉”周邊地區(qū)及次中心城市，有效增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。另一方面，針對邊疆地區(qū)“小、散、邊”的城市格局導(dǎo)致市場規(guī)模較小和運(yùn)輸成本較高，民營企業(yè)規(guī)模發(fā)育不足導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會較少，生態(tài)環(huán)境壓力較大導(dǎo)致生活品質(zhì)難以保障等問題，積極培育發(fā)展邊疆中心城市，既能有效提升人民群眾的幸福感和獲得感，又可以提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，降低縣（市）過多抬高的行政成本，對境內(nèi)外敵對勢力也將形成強(qiáng)有力的震懾，起著“防火墻”的作用。然而，與內(nèi)地相比，邊疆中心城市更難產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，主要原因有以下三方面。

一是制度資源供給不足抬高了邊疆中心城市的發(fā)展成本。邊疆地區(qū)存在行政區(qū)與功能區(qū)等多重疊加，河谷型城市、資源型城市、口岸型城市較多，增加了邊疆城市發(fā)展的難度，加之改革開放以來中國的行政區(qū)劃調(diào)整存在著從沿海到邊疆漸次推進(jìn)的過程（趙彪，2024），邊疆行政區(qū)劃調(diào)整仍然相對滯后，導(dǎo)致邊疆中心城市制度資源供給不足問題日益突出。國家相關(guān)政策更多是從資金、項(xiàng)目、政策等方面對邊疆地區(qū)給予支持，制度性資源供給相對不足。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，制度供給不足的問題正在成為制約邊疆中心城市發(fā)展的“天花板”，而邊疆地區(qū)消除體制障礙的唯一途徑就是增加制度資源的有效供給。

二是資源要素保障短板制約了邊疆中心城市發(fā)展質(zhì)量的提升。受自然地理?xiàng)l件的制約，邊疆城市資源要素保障能力相對較弱，邊疆中心城市多位于盆地或沿河呈條帶狀狹長分布，難以形成環(huán)形放射狀的道路體系，容易造成中心城市集聚能力有限、生產(chǎn)生活成本高等諸多問題，難以有效吸引人才、資金等要素。由于中心城市集聚能力較弱，使得邊疆中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用不強(qiáng)，抑制了城鎮(zhèn)體系的正常發(fā)展，容易產(chǎn)生人口跨區(qū)域流動等問題。

三是本地市場容量不足抑制了邊疆中心城市的規(guī)模效應(yīng)。生活成本高難以留住人口，生產(chǎn)成本高難以吸引企業(yè)，人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小難以產(chǎn)生集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，難以形成推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，這是影響邊疆中心城市發(fā)展的重要因素。邊疆中心城市人口規(guī)模偏小影響規(guī)模報(bào)酬遞增機(jī)制的產(chǎn)生，導(dǎo)致土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素都相對不足，本地市場容量也相對有限，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不易吸引相關(guān)廠商集聚，不利于產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，影響邊疆中心城市比較優(yōu)勢有效發(fā)揮。

綜上所述，邊疆地區(qū)中心城市集聚能力較弱是邊疆發(fā)展滯后的核心癥結(jié)，加快邊疆中心城市發(fā)展，將加速形成集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和外部效應(yīng)，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，也將為高質(zhì)量共建“一帶一路”提供有力支撐，變“短板”為“跳板”，化“阻點(diǎn)”為“支點(diǎn)”，推動構(gòu)建新發(fā)展格局。

三、喀什中心城市建設(shè)對南疆高質(zhì)量發(fā)展的影響

習(xí)近平總書記指出，“做好新疆工作是全黨全國的大事，必須從戰(zhàn)略全局高度，謀長遠(yuǎn)之策，行固本之舉，建久安之勢，成長治之業(yè)”，【 資料來源：《習(xí)近平在第二次中央新疆工作座談會上發(fā)表重要講話》，新華網(wǎng)，2015年9月24日。】并明確表示“發(fā)展仍是解決新疆一切問題的關(guān)鍵，必須切實(shí)抓好”【 資料來源：《把祖國的新疆建設(shè)得越來越美好——習(xí)近平總書記新疆考察紀(jì)實(shí)》，人民網(wǎng)，2014年5月4日。】。南疆大多是集邊境地區(qū)、民族地區(qū)、高原荒漠地區(qū)、貧困地區(qū)于一體的集中連片特殊困難地區(qū)，是新疆發(fā)展的“短板”?？κ彩校ㄖ缚κ驳貐^(qū)行政公署駐地縣，是縣級市）及其周邊地處阿克蘇地區(qū)、克州、和田地區(qū)之間，具有“五口通八國”的區(qū)位優(yōu)勢以及自貿(mào)區(qū)等多重政策優(yōu)勢，是南疆吸引產(chǎn)業(yè)和人口集聚的最佳區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)支持喀什市發(fā)展成為更具國際影響力的南疆中心城市。然而，當(dāng)前喀什市明顯存在著“增長極”缺失的問題，對南疆高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻影響。

（一）

喀什市增長極缺失加劇了南疆發(fā)展滯后問題

喀什市是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的南疆支點(diǎn)和國家向西開放的重要窗口，是促進(jìn)南疆高質(zhì)量發(fā)展和長治久安的“關(guān)鍵區(qū)域”，為國家“雙循環(huán)”發(fā)展提供現(xiàn)代化的物流基礎(chǔ)支撐、陸基戰(zhàn)略支點(diǎn)和門戶平臺，已成為暢通國內(nèi)國際大循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?？κ彩卸笫刂鋈搿拔蹇凇薄鞍藝?的樞紐區(qū)域，然而由于受交通基礎(chǔ)設(shè)施及自然地理特征等因素的影響，其核心樞紐作用并未充分發(fā)揮，已成為影響“雙循環(huán)”發(fā)展的堵點(diǎn)之一，喀什中心城市增長極缺失對南疆發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

由于喀什中心城市輻射帶動作用不足，導(dǎo)致南疆發(fā)展缺少增長極和動力源，中心城市對城鎮(zhèn)體系組織、引領(lǐng)、驅(qū)動的“提綱挈領(lǐng)”作用難以發(fā)揮，進(jìn)而造成以“地區(qū)”“縣”為主體的南疆城鎮(zhèn)缺少凝聚力、輻射力和競爭力，加劇了南疆發(fā)展滯后問題。又由于南疆發(fā)展缺少核心引擎的驅(qū)動，加之距離內(nèi)地大市場較遠(yuǎn)等因素的影響，導(dǎo)致南疆城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展面臨著內(nèi)需不足等問題。雖然產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制造業(yè)的支撐，但由于本地市場有限，不得不從中東部地區(qū)輸入，抬高了企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活成本。因此，南疆就不可避免地存在“制造業(yè)空心化”等問題。以縣為主體（包括駐地縣和普通縣）的南疆城鎮(zhèn)，縣與縣之間較為相似的資源稟賦，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了“同質(zhì)競爭”問題，難以培育出龍頭企業(yè)和知名品牌。地區(qū)（自治州）駐地縣、普通縣都面臨著自身發(fā)展難以克服的“天花板”，加劇了南疆發(fā)展滯后問題的產(chǎn)生，進(jìn)而增加了解決南北疆發(fā)展不平衡問題的難度。

具體而言，南疆發(fā)展滯后主要體現(xiàn)在以下方面：從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來看，2022年，新疆人均地區(qū)生產(chǎn)總值為6.86萬元，南疆四地州中，除阿克蘇地區(qū)為6.38萬元（位于全自治區(qū)倒數(shù)第六位），僅略高于阿勒泰地區(qū)和伊犁州之外，克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)人均指標(biāo)均低于新疆其他地市州，分別為3.48萬元、2.87萬元和1.96萬元，處于全自治區(qū)末三位?！?數(shù)據(jù)來源：各地州統(tǒng)計(jì)年鑒及相關(guān)政府統(tǒng)計(jì)公報(bào)，后文如無特殊說明皆同。】從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2022年，新疆三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為44.9 ∶41.0 ∶14.1，南疆四地州分別為克州12.3 ∶35.8 ∶51.9、阿克蘇地區(qū)24.3 ∶35.7 ∶40.0、喀什地區(qū)30.9 ∶20.7 ∶48.4、和田地區(qū)21.9 ∶16.6 ∶61.5。由此可以看出，南疆地區(qū)普遍存在二產(chǎn)占比較低的問題，其中，喀什地區(qū)、和田地區(qū)的二產(chǎn)占比均處全自治區(qū)倒數(shù)后三位。與自治區(qū)相比，南疆地州對第三產(chǎn)業(yè)的依賴程度更高，但這并不意味著南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入較高階段，而是與工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展水平偏低密切相關(guān)。 從一般公共預(yù)算收入自給能力看，2022年，新疆各地州市一般公共預(yù)算收入對其支出的覆蓋程度總體較弱，除克拉瑪依市、烏魯木齊市、昌吉州、哈密市和吐魯番市的自給能力相對較高外，其余地州市的自給率均低于40%。其中，喀什地區(qū)、克州、和田地區(qū)的一般公共預(yù)算自給率甚至低于20%，高度依賴上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。從駐地縣常住人口規(guī)模來看，明顯高于自治區(qū)縣級政區(qū)平均水平，從高到低依次為喀什市（78.27萬人）、阿克蘇市（71.53萬人）、和田市（50.10萬人）、克州阿圖什市（29.09萬人）。【 國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《2020中國人口普查分縣資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2022年?！?010—2020年，上述4個(gè)駐地縣的常住人口分別增長27.60萬人、17.97萬人、17.87萬人和5.06萬人。僅從人口規(guī)模來看，喀什市等縣級市似乎具備發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)增長極的潛在可能。但若僅考慮城鎮(zhèn)人口規(guī)模，這4個(gè)駐地縣的城鎮(zhèn)常住人口總量都在50萬人以下，即南疆四地州均為50萬人以下的小城市。

綜上，南疆四地州發(fā)展水平明顯滯后，2020年，千萬人口規(guī)模的區(qū)域城鎮(zhèn)化率卻僅有33.70%，比全國平均水平低30.19%，且由于均為地區(qū)或自治州的行政建制，表明這1000多萬的人口均分布在33個(gè)縣級行政區(qū)域內(nèi)（包括5個(gè)縣級市、27個(gè)縣、1個(gè)自治縣），平均每個(gè)縣級政區(qū)人口規(guī)模僅有31.13萬人。這容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大、公共服務(wù)供給成本高、跨部門區(qū)域協(xié)調(diào)難等一系列復(fù)雜問題，難以發(fā)揮“增長極”和“動力源”作用，進(jìn)而造成南疆發(fā)展明顯滯后于其他地區(qū)，這與喀什中心城市的引領(lǐng)帶動作用發(fā)揮不足密切相關(guān)。

（二）

南疆發(fā)展亟需推動喀什中心城市建設(shè)

1.南疆城鎮(zhèn)化率低且增長緩慢，區(qū)域發(fā)展不平衡加劇，亟需喀什集聚核心的引領(lǐng)

2020年，南疆城鎮(zhèn)化率僅為33.70%，各地州之間也存在明顯差異，城鎮(zhèn)化率從高到低依次為阿克蘇地區(qū)（43.77%）＞克州（31.55%）＞喀什地區(qū)（31.54%）＞和田地區(qū)（27.03%），由此可以看出南疆城鎮(zhèn)化水平明顯偏低?！就凇！繌目h級政區(qū)來看，南疆四地州共33個(gè)縣（含縣級市、自治縣），城鎮(zhèn)化率大于35%的縣僅有7個(gè)，其中有4個(gè)都位于阿克蘇地區(qū)，4/5以上的縣級政區(qū)城鎮(zhèn)化率低于南疆平均水平。2010—2020年，南疆城鎮(zhèn)化率增長11.89%，明顯慢于新疆（13.52%）和全國（13.94%），南疆與新疆的城鎮(zhèn)化率差距由21.20%增至22.83%，與全國的差距則由28.14%擴(kuò)大至30.19%，城鎮(zhèn)化率較低且增長緩慢的特征明顯?！?國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司編：《中國2010年人口普查分縣資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012年；國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《2020中國人口普查分縣資料》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2022年?！磕辖貐^(qū)城鎮(zhèn)化滯后的問題，與其缺乏較大能級的中心城市存在密切關(guān)聯(lián)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南疆四地州駐地縣的城鎮(zhèn)化水平普遍偏高，由高到低依次為：阿克蘇市（65.79%）＞和田市（58.49%）＞喀什市（50.18%）＞阿圖什市（36.38%），均為所在地州城鎮(zhèn)化率最高的縣。然而，由于駐地縣城鎮(zhèn)人口總量均在50萬人以下，自身能級有限，集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)難以充分發(fā)揮，無法提供足夠的就業(yè)機(jī)會和相應(yīng)的公共服務(wù)，進(jìn)而抑制了人口的進(jìn)一步集中和城鎮(zhèn)化水平的快速提升。無論從區(qū)位條件、自然環(huán)境、歷史文脈，還是從人口規(guī)模、政策優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，喀什市及周邊地區(qū)都是無可爭議的南疆中心區(qū)域，理應(yīng)承擔(dān)起提升南疆城鎮(zhèn)化水平的重任，以喀什市為突破口，推動南疆城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。事實(shí)證明，與其他縣市相比，喀什市是南疆最有吸引力的城市，2010—2020年，喀什市總?cè)丝趦粼黾?7.60萬人，是南疆人口增長最多的縣級政區(qū)。然而，與此同時(shí)，受基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后、老城區(qū)人口密度偏高等因素的影響，喀什市新增人口多非城鎮(zhèn)人口，產(chǎn)生了南疆唯一的城鎮(zhèn)化率不增反降的現(xiàn)象。綜上可知，南疆城鎮(zhèn)化率明顯滯后于其他區(qū)域，這與其缺乏大中規(guī)模的中心城市引領(lǐng)帶動有密切關(guān)系。歷史與實(shí)踐均表明，喀什市最合適且最有可能發(fā)展成為中心城市，然而受多種因素的影響，喀什市在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中遇到了諸多瓶頸，難以發(fā)揮集聚核心的引領(lǐng)帶動作用。

2.南疆制造業(yè)空心化與同質(zhì)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分加劇，亟需喀什樞紐載體的支撐

2022年，南疆地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比為25.68：27.87：46.45，第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模僅約1000億元?？紤]到南疆1000萬人以上的常住人口和55.73萬平方公里的廣闊區(qū)域，可以看出第二產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和比重明顯偏低，即南疆“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并非是工業(yè)化程度較高的表現(xiàn)，而是工業(yè)發(fā)展不足、制造業(yè)空心化的體現(xiàn)。分地州來看，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯存在“一家獨(dú)大”的特征，阿克蘇地區(qū)的二產(chǎn)規(guī)模就占南疆二產(chǎn)總量的58.45%，喀什地區(qū)、和田地區(qū)等地的工業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。除“滯后化、空心化、分散化”特征外，南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在“同質(zhì)化、低端化、單一化”的問題，多以農(nóng)業(yè)、旅游、物流等為支柱產(chǎn)業(yè)，缺少大企業(yè)、大品牌和大項(xiàng)目的支撐，深加工能力差、產(chǎn)品附加值低、服務(wù)體驗(yàn)不佳等困境難以突破，部分行業(yè)低水平重復(fù)競爭的問題日益突顯。南疆均為50萬人以下的小城市，小城市難以產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不易發(fā)展大工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度較大，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)競爭等問題。因此，南疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需一個(gè)具有一定規(guī)模的中心城市的引領(lǐng)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體提質(zhì)升級。通過喀什中心城市建設(shè)，將有效推動農(nóng)產(chǎn)品深加工、先進(jìn)制造業(yè)以及現(xiàn)代物流、金融商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，圍繞做活南疆“棋眼”破題南疆高質(zhì)量發(fā)展。

3.南疆小城鎮(zhèn)大農(nóng)村特征明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇，亟需喀什橋梁紐帶的帶動

南疆各地州多呈現(xiàn)出以駐地縣為核心的“單中心”發(fā)展特征，駐地縣均為各地州內(nèi)城鎮(zhèn)化率最高的縣，且除了阿克蘇市、和田市和喀什市外，其余均為城鎮(zhèn)化率低于50%的縣市，半數(shù)以上的縣市城鎮(zhèn)化率低于30%，農(nóng)村人口大幅高于城鎮(zhèn)人口，“小城鎮(zhèn)大農(nóng)村”的特征十分明顯。與此同時(shí)，阿克蘇市、和田市、喀什市三個(gè)縣級市也都是城鎮(zhèn)人口在50萬人以下的小城市，對人口的吸納能力有限。2010—2020年，三市新增城鎮(zhèn)人口44.13萬人，僅為南疆新增城鎮(zhèn)人口的28.96%?！就??！窟@表明南疆區(qū)域性中心城市在城鎮(zhèn)化的過程中吸引力十分有限?！榜v地縣吸引力有限”且“非駐地縣城鎮(zhèn)化率低”，導(dǎo)致南疆城鎮(zhèn)化“出口”不暢，農(nóng)村居民難以轉(zhuǎn)化為市民，相應(yīng)的就業(yè)勞動、公共服務(wù)、社會交往等需求就更難得到有效滿足。城鎮(zhèn)化“出口”不暢導(dǎo)致人口難以向城鎮(zhèn)流動，然而，人口向疆外或疆內(nèi)其他地區(qū)流動的渠道也存在著語言等諸多障礙，進(jìn)而產(chǎn)生了農(nóng)村人口規(guī)模較大、比重較高的特征，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題?？κ彩械淖匀画h(huán)境、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都相對較好，具備發(fā)展成為大中城市的基礎(chǔ)，它也是南疆群眾自發(fā)選擇出來的中心城市。2010—2020年，喀什市新增常住人口27.6萬人，是南疆新增人口最多的縣級行政區(qū)，要比第二位的阿克蘇市多10萬人左右。推動喀什市城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，也是在為南疆地區(qū)城鎮(zhèn)化探索“出口”，有利于構(gòu)建中心城市引領(lǐng)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。

四、關(guān)于加快推進(jìn)喀什中心城市建設(shè)的建議

喀什市是南疆高質(zhì)量發(fā)展和長治久安的“增長極”和“動力源”。應(yīng)逐步將其培育成為城區(qū)常住人口在50萬人甚至100萬人以上的大中城市，成為事實(shí)上的南疆中心城市。

喀什中心城市建設(shè)具有高度的科學(xué)性。具體而言：一是加快推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，有利于共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？κ驳膮^(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的充分發(fā)揮，將有效提升自身造血能力，既可以為中東部的地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供有效支撐，又能大幅減少中東部地區(qū)提供的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)而深刻影響著國家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)進(jìn)程，應(yīng)高度關(guān)注喀什中心城市培育問題。二是推進(jìn)鑄牢中華民族共同體意識進(jìn)程，有利于國家安全和社會穩(wěn)定的維護(hù)。南疆自古以來就是多民族聚居之地，也是東西方文化的交流、融合與共生的區(qū)域，是世界三大文明（華夏文明、古印度文明、古希臘文明）、三大宗教（佛教、基督教、伊斯蘭教）、三大語系（漢藏語系、阿爾泰語系、印歐語系）等多元文化的交匯交融之地，稱為“多民族交融的十字路口”（羅清和、尹華杰，2012）?？κ仓行某鞘薪ㄔO(shè)有利于鑄牢中華民族共同體意識，也將有效降低維護(hù)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的難度及成本。三是推進(jìn)高水平對外開放進(jìn)程，有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建。因地處陸上絲綢之路的核心樞紐地帶，喀什是中國與中亞、南亞乃至歐洲合作的承接地與輻射源，具有發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)的巨大潛力，喀什中心城市建設(shè)對于促進(jìn)新發(fā)展格局構(gòu)建具有重要意義。

喀什中心城市建設(shè)還具有高度的可行性。具體而言：一是擁有深厚的人文底蘊(yùn)支撐。2100多年以來，喀什都是南疆的第一大城，是古代絲綢之路北、中、南線的西端總交匯處，是中西交通樞紐和商品集散地。二是擁有豐富的自然生態(tài)資源支撐?？κ矃^(qū)域內(nèi)山區(qū)冰雪融水給綠洲開發(fā)創(chuàng)造了條件，形成喀什和葉爾羌河兩大綠洲，是南疆基本連片的最大綠洲群，面積有3.6萬平方公里，為喀什中心城市發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的資源環(huán)境基礎(chǔ)。三是擁有多項(xiàng)國家級政策的支持?？κ彩邪l(fā)展?jié)摿^大，綜合競爭力優(yōu)勢明顯，已初步成為南疆農(nóng)產(chǎn)品、旅游業(yè)等集散中心，擁有自貿(mào)區(qū)等多項(xiàng)國家級政策支持，是南疆地區(qū)對人口和產(chǎn)業(yè)最具吸引力的區(qū)域之一。

當(dāng)前，新疆維吾爾自治區(qū)明顯存在南北疆發(fā)展不平衡的問題。南疆地區(qū)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度6國接壤，少數(shù)民族占比高達(dá)86.58%，比自治區(qū)平均水平高28.82%，加之1027.43萬人的人口規(guī)模，以及昆侖山、喀喇昆侖山、興都庫什山和天山等巨型山脈交匯于境內(nèi)的帕米爾高原，造成了南疆發(fā)展難度大、發(fā)展水平滯后等困境。南疆地區(qū)明顯是新疆高質(zhì)量發(fā)展與長治久安的“短板弱項(xiàng)”和“重點(diǎn)難點(diǎn)”，喀什市做大做強(qiáng)是具有全局性意義的重要戰(zhàn)略，將深刻影響“一帶一路”的發(fā)展格局。推動喀什中心城市建設(shè)應(yīng)著重做好以下工作。

一是構(gòu)筑大格局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提高中心城市帶動力。盡快開展喀什市行政區(qū)劃改革相關(guān)研究工作，整合現(xiàn)有功能區(qū)設(shè)置，推進(jìn)行政區(qū)與功能區(qū)融合發(fā)展，探索邊疆地區(qū)行政區(qū)劃改革，適度擴(kuò)大邊疆城市管理權(quán)限，將功能區(qū)的部分權(quán)限賦予行政區(qū)，減少管理主體，避免盲目照搬東部發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。更加重視南疆高質(zhì)量發(fā)展問題，以高質(zhì)量發(fā)展和長治久安為導(dǎo)向，推動喀什市行政區(qū)劃和行政體制改革，以喀什中心城市培育為突破口，推動南疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革。

二是培育大產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強(qiáng)集聚資源要素能力。主要包括：以推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，深入發(fā)掘深圳與喀什產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，創(chuàng)新成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切對接，大力發(fā)展壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；以建設(shè)西部消費(fèi)中心城市為目標(biāo)，培育喀什市新的中心商務(wù)區(qū)，完善大商貿(mào)、大流通、大市場的發(fā)展格局；以建設(shè)國家級綜合交通樞紐為目標(biāo)，加快推進(jìn)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建成服務(wù)于全國和國家向西開放的重要樞紐及戰(zhàn)略平臺。

三是推動大開放，加強(qiáng)聯(lián)動互融，構(gòu)建開放合作新格局。提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，強(qiáng)化喀什對外開放門戶功能，從產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、開放等層面著手，與中亞、南亞等周邊國家和城市建立多層次合作交流機(jī)制，支持南疆各城市組團(tuán)參加各類國家級、國際性經(jīng)貿(mào)交流活動，鼓勵龍頭企業(yè)合作開拓國際市場。推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施對接，做好物流企業(yè)服務(wù)及信息平臺建設(shè)，線上延伸，面上拓展，在加強(qiáng)中西亞和東南亞互聯(lián)互通等方面發(fā)揮積極作用，建設(shè)面向歐亞的合作樞紐，打造向西開放核心城市。

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責(zé)任編輯：李 蕊