［摘要］針對貴州省畢節(jié)市轄區(qū)內(nèi)的所有城鎮(zhèn)建設用地的節(jié)約集約利用情況，通過土地利用結(jié)構(gòu)、人口經(jīng)濟用地彈性指標和貢獻比較指數(shù)角度出發(fā)，結(jié)合開發(fā)強度、增長耗地、建設用地彈性和用地變化匹配等四個方面對土地節(jié)約集約利用狀況開展評價。評價結(jié)果表明：畢節(jié)市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大提升空間，其中用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數(shù)分值過低，土地利用強度不一，村莊用地面積過高以及農(nóng)村人口不斷外流等，是影響畢節(jié)市建設用地集約利用的重要因素。建議通過提高人口城鎮(zhèn)化水平，增加人口承載力和合理布局村莊規(guī)劃，有效遏制村莊用地的粗放擴張，不斷提高全市土地集約利用率。

［關(guān)鍵詞］畢節(jié)市；土地利用；節(jié)約集約；利用結(jié)構(gòu)與趨勢；狀況評價；建議措施

理解土地節(jié)約集約利用應分別從“節(jié)約”和“集約”兩方面入手―“節(jié)約”代表珍惜和合理利用土地，“集約”代表高效利用土地[1]。在以新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化推動中國式現(xiàn)代化的大背景下，國內(nèi)現(xiàn)行的土地利用方式已不能適應經(jīng)濟發(fā)展由粗放轉(zhuǎn)向集約的要求，土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫在眉睫[2，3]。2012年，黨的十八大報告指出：“要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益”[4]。鑒于目前國內(nèi)針對城市區(qū)域范圍內(nèi)建設用地的土地節(jié)約集約利用評價尚不多見，文章擬以貴州省畢節(jié)市為例，對畢節(jié)全域建設用地開展土地節(jié)約集約利用評價研究，在進一步豐富相關(guān)研究成果的同時，希望為有關(guān)部門制定合理的土地節(jié)約集約利用政策提供依據(jù)和參考。

1 評價區(qū)概況

畢節(jié)市位于貴州省西北部烏蒙山腹地，地處川、滇、黔三省結(jié)合部，東西長309 km，南北寬157 km，現(xiàn)轄大方縣、黔西縣、金沙縣、織金縣、納雍縣、赫章縣、威寧彝族回族苗族自治縣和七星關(guān)區(qū)，全市總面積近2.69×104km2。據(jù)2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，畢節(jié)市常住人口665.97萬人，其中常住城鎮(zhèn)人口為293.9335萬人，城鎮(zhèn)化水平為44.13%，戶籍人口922.64萬人，全市人口密度為343人/km2。

2 研究內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究內(nèi)容

選擇畢節(jié)市所轄8個區(qū)縣作為評價對象，按照“區(qū)域建設用地利用狀況調(diào)查與資料整理、區(qū)域用地狀況定性分析、區(qū)域用地狀況定量評價、評價結(jié)果綜合分析以及研究提出建設用地節(jié)約集約利用結(jié)論與建議”五步到位的思路，并根據(jù)《TD/T 1018-2008建設用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）[5]，從土地利用現(xiàn)狀、趨勢和狀況三方面對畢節(jié)市全域建設用地利用的現(xiàn)實狀況進行研究，客觀揭示畢節(jié)市建設用地節(jié)約集約利用的總體狀況及差異。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究涉及的經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)來源于《畢節(jié)市統(tǒng)計年鑒（2014-2016年）》《畢節(jié)市領導干部手冊（2017年）》畢節(jié)市2017 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、2014 ～ 2017年畢節(jié)市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、畢節(jié)市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)土地供應臺賬數(shù)據(jù)等。

3 分析與評價

3.1 土地利用結(jié)構(gòu)及動態(tài)變化分析

3.1.1 畢節(jié)市土地利用結(jié)構(gòu)分析

畢節(jié)市土地利用結(jié)構(gòu)的顯著特征為農(nóng)地資源極其豐富。根據(jù)2017年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，畢節(jié)市土地總面積為2684851.29 hm2，其中農(nóng)用地面積占土地總面積的88.28%；建設用地面積占比3.66%；其他土地占比8.06%。建設用地中，城鄉(xiāng)建設用地面積81108.00 hm2，占土地總面積的3.02%（其中，城鎮(zhèn)用地18150.59 hm2，占總面積的0.68%；采礦用地5448.55 hm2，占總面積0.20%；村莊用地57508.86 hm2，占總面積的2.14%；交通水利用地面積16255.11 hm2，占總面積的0.61%；其他建設用地900.84 hm2，僅占總面積的0.03%）。

隨著城市化的快速推進，畢節(jié)市土地利用總體呈現(xiàn)出建設用地、城鄉(xiāng)建設用地逐年擴張、農(nóng)用地逐年減少的態(tài)勢。對比2014年末和2017年末土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，畢節(jié)市建設用地4年累計建設用地面積增加7872.3 hm2，年均增長率為2.18%；農(nóng)用地面積逐年減少，4年累計年均變化率為-0.07%；其他土地面積4年累計年均變化率為-0.14%。

3.1.2 畢節(jié)市下轄各縣區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)分析

畢節(jié)市所轄各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展速度不一，各地強化土地要素保障經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地數(shù)量也在不斷提高，農(nóng)用地面積有所減少。針對農(nóng)用地和建設用地的變化，2014末至2017年末期間，全市農(nóng)用地減少平均變化率為-0.07%，黔西縣變化率與全市平均水平持平，七星關(guān)區(qū)（-0.19%）和大方縣（-0.11%）農(nóng)用地減少變化率高于全市平均水平，主要是由于七星關(guān)區(qū)和大方縣建設甲巖水庫大型工程，農(nóng)用地占用量較大，因此變化率高于全市平均水平。從耕地變化來看，全市耕地減少平均變化率為-0.09%，高于全市平均水平的有大方縣（-0.21%）、威寧縣（-0.10%）、七星關(guān)區(qū)（-0.26%）、納雍縣（-0.20%），耕地變化原因主要是畢節(jié)市中心城區(qū)涉及七星關(guān)區(qū)和大方縣，規(guī)劃建設金海湖新區(qū)、畢節(jié)市高新區(qū)等，城鎮(zhèn)建設占用耕地量較大。

從建設用地變化情況來看，畢節(jié)市4年來各區(qū)縣建設用地面積、城鄉(xiāng)建設用地面積和交通水利用地面積都呈現(xiàn)出了增長的態(tài)勢。其中建設用地方面，年均增長率最快的為七星關(guān)區(qū)（3.84%），其次是大方縣（2.92%），年均增長率最小的是金沙縣（0.98%）；城鄉(xiāng)建設用地方面，年均增長率最快的為七星關(guān)區(qū)（3.83%），其次是大方縣（2.92%）和納織金縣（2.40%），年均增長率最小的是金沙縣（1.11%）。8個區(qū)縣中，除黔西縣和織金縣采礦用地面積有減少之外，其余區(qū)縣采礦用地均有所增加。

交通水利用地方面，織金縣增長最快，年均增長率達到8.63%，其次威寧縣6.30%和黔西縣6.21%。主要是因為研究年期間，畢節(jié)市大力發(fā)展交通水利建設，國家級和省級高速公路、礦山公路、環(huán)城公路以及通鄉(xiāng)油路的建設，導致交通用地面積增加。黔西北（畢節(jié)夾巖）水利樞紐、黔中水利樞紐工程、六沖河提水工程等建設，導致水利用地面積增加。另一方面則是畢威高速和黔息高速公路的建設開通，新增了大量的公路用地，故織金、威寧及黔西的交通水利用地增長速度較快。

3.1.3 土地利用結(jié)構(gòu)變化分析小結(jié)

隨著貴州省5個100工程、工業(yè)強縣的發(fā)展戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來了建設用地的持續(xù)增長。建設用地的快速增長，不僅占用了農(nóng)用地也加劇了耕地保護壓力，使畢節(jié)市通過新增建設用地來保障社會經(jīng)濟發(fā)展用地的合理需求遇到難度。因此，要通過加快存量建設用地內(nèi)部挖潛的方式來提高土地集約利用總體水平，一方面保證城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要；另一方面達到更好地保護耕地、促進生態(tài)文明建設的目標。

3.2 土地利用趨勢評價

3.2.1 指標體系及測算

通過用地增長彈性系數(shù)、用地增長貢獻度兩項指標分析畢節(jié)市8個縣（區(qū)）人口、經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設用地變化的匹配程度（如表1所示）。

基于經(jīng)濟發(fā)展與建設用地變化情況的土地利用趨勢分類，并結(jié)合人口變化與建設用地變化的土地利用趨勢分類的判定條件，結(jié)合畢節(jié)市相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，分別從人口發(fā)展、經(jīng)濟增長的角度判定各區(qū)土地利用趨勢類型（如表2所示）。

3.2.2 土地利用趨勢判定

人口發(fā)展與建設用地變化匹配程度分析主要選取人口與建設用地增長彈性系數(shù)，揭示畢節(jié)市行政轄區(qū)建設用地消耗與自身社會發(fā)展的協(xié)調(diào)程度、動態(tài)變化及存在的問題。從人口發(fā)展和城鄉(xiāng)建設用地變化情況來看，2014～2017年間畢節(jié)市的常住總?cè)丝谠龇?.81%，同期城鄉(xiāng)建設用地增長量增幅7.52 %。畢節(jié)市各區(qū)縣中新城區(qū)的建設和工業(yè)園區(qū)、經(jīng)開區(qū)的集中布局建設，城鄉(xiāng)建設用地面積逐年增長。對于人口來說，一方面戶籍人口雖每年都在增長，但另一方面外出務工人員也在攀升，表明城鄉(xiāng)建設用地擴張速度快于城鄉(xiāng)常住總?cè)丝谠鲩L速度，土地利用仍處于外延粗放式擴張趨勢。

經(jīng)濟發(fā)展與建設用地變化匹配程度分析，主要選取地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長的彈性系數(shù)、地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度，以此揭示畢節(jié)市行政轄區(qū)建設用地消耗與自身經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)程度、動態(tài)變化及存在的問題。從經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設用地變化情況來看，畢節(jié)市建設用地利用呈集約趨勢。地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地同步增長且生產(chǎn)總值的增長速度大于建設用地擴張速度，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長彈性系數(shù)為5.5126，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度為1.8016。表明2014～2017年間，全市經(jīng)濟發(fā)展用地集約利用水平較高，判定為集約趨勢型。各區(qū)縣中，黔西縣、金沙縣、納雍縣和赫章縣地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度大于1，且經(jīng)濟用地彈性系數(shù)均高于全市范圍的地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長系數(shù)，判定為集約趨勢型。

威寧縣和赫章縣地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長系數(shù)高于全市整體水平，但地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度分別為0.7299和0.9346，均小于1，判定為粗放趨勢型?？椊鹂h地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度大于1，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長彈性系數(shù)低于全市水平，判定為粗放趨勢型。大方縣和七星關(guān)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長貢獻度小于1，且經(jīng)濟用地彈性系數(shù)略低于全市整體水平，判定為粗放趨勢型。

3.3 區(qū)域利用動態(tài)變化趨勢

2018 年度，更新評價人口和城鄉(xiāng)建設用地增長彈性系數(shù)為0.2409，較2017 年評價的0.2191 提高了0.0218，仍遠低于初始評價設定理想值1。2018 年度更新評價中單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設用地量（PGCI1） 為494.0223，較2017年度更新評價指標值的316.6910增加了177.3313。指標增加的原因，是畢節(jié)市2017年新增常住人口總量低于2016年新增常住人口總量，導致2018年度更新評價中PGCI1劣于2017年度更新評價數(shù)據(jù)?？偟膩碇v，本輪評價指標仍然優(yōu)于初始評價數(shù)據(jù)。在連續(xù)四年的評價中，人口變化和城鄉(xiāng)建設用地增長彈性系數(shù)呈向好態(tài)勢，但仍未達到理想值，表明集約和節(jié)約利用土地是一個主導政策，需要長期貫徹執(zhí)行下去。

2018年更新評價中畢節(jié)市生產(chǎn)總值增長速度明顯快于建設用地擴張速度，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長彈性系數(shù)（EEI1）為5.5126，較2016年更新評價地區(qū)生產(chǎn)總值與建設用地增長彈性系數(shù)4.7726高出0.7400，正向初始評價時設定的理想值6靠近。畢節(jié)市處于后發(fā)趕超發(fā)展時期，地均GDP從2010年的77.60萬元/ hm2（2010 可比價）提高至2017 年的163.30 萬元/ hm2（2010 可比價），七年間提高了85.70 萬元/ hm2，較2016 年147.64萬元/ hm2（2010可比價）提高了69.86萬元/ hm2，表明畢節(jié)市的土地利用正逐年向集約方式發(fā)展。

3.4 土地集約利用實施策略

落實土地集約利用，要始終堅持集約利用的原則運用到經(jīng)濟建設當中。一是強化規(guī)劃引領，要堅持保護耕地、節(jié)約集約利用土地，以水定產(chǎn)、以水定人、以水定城的規(guī)劃原則，合理設置城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標。對于人口數(shù)量少、土地節(jié)約集約利用程度不高的城市，要在空間規(guī)劃中控制新增用地，強化盤活存量用地。二是加強用途管制，統(tǒng)籌做好新增建設用地土地利用計劃指標管理。按照自然資源部“增存掛鉤”機制要求，落實新增建設用地計劃與存量用地盤活相結(jié)合，未處置或存量用地盤活成效低、完成國家或省級任務較低，減少獲批新增建設用地。三是用好考核制度，將用地評價考核作為促進節(jié)約集約用地的重要手段，提高對節(jié)約集約用地工作的重視程度，構(gòu)建節(jié)約集約用地激勵和約束機制，將節(jié)約集約用地的約束性指標納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，列入?yún)^(qū)縣政府領導班子和干部政績考核[6]。四是探索創(chuàng)新方式，引入市場機制，按需擴大國有建設用地使用權(quán)出讓范圍，減少劃撥用地量，探索標準地、混合用地、建設用地地上地下空間利用等方式，全力推進土地節(jié)約集約利用。

4 結(jié)論與展望

總體來看，畢節(jié)市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大的提升空間。分析原因，一方面在于用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數(shù)分值過低影響了全市的建設用地集約利用整體程度；另一方面在于土地利用強度不一，當前村莊用地面積過高，而農(nóng)村人口不斷外流。建議通過提高人口城鎮(zhèn)化水平，增加人口承載力；堅持規(guī)劃引領，合理布局村莊規(guī)劃，有效遏制村莊用地的粗放擴張；以“畝產(chǎn)論英雄”的用地導向，提高經(jīng)濟產(chǎn)出力，降低經(jīng)濟社會發(fā)展消耗新增用地量，提高全市土地集約利用率。

[參考文獻]

［1］帥文波，杜新波. 土地節(jié)約集約利用內(nèi)涵及機制研究［J］. 生態(tài)經(jīng)濟，2013（4）：52-56.

［2］馬巨革. 山西土地節(jié)約集約利用潛力評價與對策［J］. 中國土地科學，2008（10）：39-45.

［3］邱磊，廖和平，龍雨嬌，等. 成渝經(jīng)濟區(qū)的城市土地集約利用評價及時空特征分析［J］. 西南師范大學學報（自然科學版），2010（1）：208-213.

［4］周曉林. 土地節(jié)約集約利用的效益與維度分析［J］. 中國土地，2021（10）：32-34.

［5］TD/T1018-2008，建設用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程［S］.

［6］楊濤，陳長煜. 新形勢下山地城市土地節(jié)約集約利用路徑與對策研究―以重慶市為例［J］. 自然資源情報，2022（10）：10-1.