［摘 要］ 慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要較為完善的政策體系。在政策工具理論視角下建立分析框架，對1994—2023 年間中央層面的431 份政策進(jìn)行內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，政府組合應(yīng)用環(huán)境型、供給型和需求型政策工具對慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理和培育發(fā)展，其中環(huán)境型政策工具始終居于主導(dǎo)性地位，供給型政策工具的數(shù)量相對穩(wěn)定，需求型政策工具在創(chuàng)新發(fā)展期略有增多，但總量一直有限。慈善政策工具的選擇體現(xiàn)了政府在慈善事業(yè)發(fā)展中的“強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”制度邏輯，但總體而言政府對慈善事業(yè)的監(jiān)管在不斷減弱，而賦能在持續(xù)增多。慈善政策的未來發(fā)展需要更多關(guān)注供給型和需求型政策工具的應(yīng)用，以更好地回應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

［關(guān)鍵詞］ 慈善事業(yè)；政策文本；政策工具；演進(jìn)特征；制度邏輯

一、引言

慈善事業(yè)是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，是第三次分配的主要實(shí)現(xiàn)形式和推進(jìn)共同富裕的必要手段。慈善事業(yè)發(fā)展受多方面因素影響，其中最為關(guān)鍵的是政府政策。a 我國具有悠久的慈善傳統(tǒng)，但是受政策影響，新中國成立后的慈善事業(yè)發(fā)展一度陷入停滯，直到改革開放后才逐漸復(fù)蘇。1994 年2 月，《人民日報(bào)》發(fā)表社論《為慈善正名》，慈善事業(yè)開始褪去污名化外衣，重返公眾視野。此后，慈善事業(yè)經(jīng)歷了從恢復(fù)發(fā)展到穩(wěn)步推進(jìn)再到邁入高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程，在這一進(jìn)程中，慈善政策不斷增多并且逐漸形成了布局合理、功能較為完善的政策體系。

雖然慈善政策日趨完善，為慈善事業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，但對慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求來說，當(dāng)前政策仍然存在優(yōu)化空間。對此，學(xué)界和慈善行業(yè)已有較多討論，尤其是針對稅收優(yōu)惠、慈善人才等政策的優(yōu)化提出了一系列建議。但是，既有研究主要討論特定方面或時(shí)段的慈善政策及其優(yōu)化問題，鮮有文獻(xiàn)對長時(shí)段的政策進(jìn)行整體性分析。鑒于此，本文擬在政策工具理論視角下對1994—2023 年間的慈善政策進(jìn)行分析，探討慈善政策工具的應(yīng)用情況，揭示政策演進(jìn)的制度邏輯，以期為進(jìn)一步優(yōu)化政策提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和理論參考。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

慈善事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開慈善政策的有力支撐。a 慈善政策是指國家機(jī)關(guān)為發(fā)展慈善事業(yè)所采取的措施，是一系列法令、措施、辦法等的總稱。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于慈善政策的研究主要在法學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)三個(gè)學(xué)科視角下進(jìn)行。

法學(xué)視角的研究主要關(guān)注《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》等與慈善事業(yè)相關(guān)的法律文本，多討論慈善組織的法治現(xiàn)狀、法律規(guī)定、法條優(yōu)化以及民間規(guī)范與慈善法的銜接等問題。研究認(rèn)為，《慈善法》和配套政策的實(shí)施為慈善事業(yè)發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境，慈善法治建設(shè)已經(jīng)邁入新階段。b 但是慈善法制中所移植的西方公益原則阻礙了慈善功能的識別與發(fā)揮，c 應(yīng)當(dāng)正本清源，通過強(qiáng)調(diào)非營利原則彰顯慈善的公益性屬性。d 同時(shí)，要明確政府開展慈善活動(dòng)的法律界限，對政府開展捐贈(zèng)和提供慈善服務(wù)的行為進(jìn)行合理規(guī)制，以促進(jìn)慈善組織良性發(fā)展。

社會(huì)學(xué)視角的研究以慈善立法和執(zhí)法中的利益調(diào)適為主要內(nèi)容。研究者認(rèn)為，慈善立法過程體現(xiàn)了一定的開放性，但仍存在主體不夠多元的問題；f 法律實(shí)施過程中應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)涉及政府、企業(yè)和非營利機(jī)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)，將分散的資源進(jìn)行動(dòng)員和匯集，以有效解決政策實(shí)施過程中所面對的問題。

在公共管理學(xué)視角下，研究者更多關(guān)注慈善政策的激勵(lì)作用。部分學(xué)者將稅收優(yōu)惠政策作為促進(jìn)慈善捐贈(zèng)和推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的重要激勵(lì)機(jī)制，對稅收激勵(lì)手段與效力等問題進(jìn)行分析，認(rèn)為進(jìn)一步加強(qiáng)激勵(lì)是政策優(yōu)化的重要方向。h 另有研究提出，要以政策為調(diào)整和激勵(lì)手段解決不同主體之間的利益分配和沖突問題；i 要進(jìn)一步明晰《慈善法》與稅法之間的分工與銜接，構(gòu)建完善的慈善政策體系，j 以釋放不同主體的捐贈(zèng)潛力，提升捐贈(zèng)意愿；要從準(zhǔn)入機(jī)制、慈善信托的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和主體成長機(jī)制等多個(gè)方面加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化慈善組織培育與發(fā)展的制度環(huán)境。

綜上，既有文獻(xiàn)在充分肯定慈善政策發(fā)展的同時(shí)指出了其中存在的不足。遺憾的是，當(dāng)前研究尚未對慈善政策進(jìn)行整體性分析，無法反映慈善事業(yè)去污名化以來的政策全貌，對政府究竟采用了哪些政策工具推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，政策工具的采用情況如何影響慈善事業(yè)整體進(jìn)程等重要問題缺乏分析，留下了較大的研究空間。

（二）分析框架

政策工具是理解慈善政策的一個(gè)重要視角。政策工具的類型和組合的選擇對慈善能否達(dá)到既定目標(biāo)具有決定性影響。b 所謂政策工具，是指政府為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的具體手段和方式，其核心是利用集體行動(dòng)在政策目標(biāo)和結(jié)果之間構(gòu)建橋梁，從而解決公共問題。c 選用何種政策工具對政府能否達(dá)成既定政策目標(biāo)具有決定性影響，d 因而，透過政策工具可以理解慈善事業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)狀況，進(jìn)而洞察慈善事業(yè)發(fā)展背后的制度邏輯。

在眾多政策工具分類中，羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zegveld）的分類法（以下簡稱“羅斯韋爾分類”）具有較高引用率。兩位學(xué)者在研究技術(shù)創(chuàng)新如何受政策影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，成功的創(chuàng)新取決于技術(shù)供給、市場需求和環(huán)境影響的有利組合，因此根據(jù)政策工具對行業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的作用將其劃分為環(huán)境型、供給型和需求型三大類型，共包含12 種次級政策工具（見表1）。羅斯韋爾分類淡化了政策工具的強(qiáng)制性特征，強(qiáng)調(diào)政府不僅僅是控制者，在推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中還要通過塑造環(huán)境間接影響目標(biāo)群體，通過調(diào)節(jié)供給和需求對目標(biāo)群體形成推動(dòng)力和拉動(dòng)力。e 不僅如此，這種分類方法瞄準(zhǔn)的是行業(yè)創(chuàng)新問題，更易于從整體上把握政府發(fā)展特定行業(yè)的努力程度。

本文以羅斯韋爾分類為基本框架分析我國的慈善政策。選擇這一分類的原因主要有兩點(diǎn)：一是慈善是一種道德實(shí)踐行為，慈善政策具有典型的非強(qiáng)制性。與其他的政策分析工具相比較，羅斯韋爾分類更加強(qiáng)調(diào)政策環(huán)境和供需情況對于目標(biāo)群體的重要性，淡化了政策的強(qiáng)制性特征，a 與慈善事業(yè)的非強(qiáng)制特性更為匹配。二是本文旨在分析較長時(shí)段中慈善政策的演進(jìn)特征與制度邏輯，更適宜采用宏觀視角的政策工具分類方法，羅斯韋爾分類能夠在宏觀層面將復(fù)雜交織的政策進(jìn)行分類降維操作，b 契合本文的研究需要。故而，本文將慈善事業(yè)發(fā)展看作環(huán)境型、供給型、需求型政策工具共同作用的結(jié)果，三種政策工具分別發(fā)揮保障、推動(dòng)和拉動(dòng)作用，三者間關(guān)系如圖1 所示。

將羅斯韋爾分類應(yīng)用于我國的慈善政策分析時(shí)，還需要充分考慮本土特點(diǎn)，并且有針對性地對某些次級政策工具進(jìn)行調(diào)整和修正。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國各項(xiàng)事業(yè)的重要內(nèi)容和必要保障。c 黨領(lǐng)導(dǎo)慈善事業(yè)體現(xiàn)在一系列政策之中。因此，原模型中環(huán)境型政策工具中需添加“黨建引領(lǐng)”這一次級政策工具。其次，原模型中供給型政策工具中的“公共企業(yè)”指政府通過公共企業(yè)促進(jìn)新技術(shù)的使用或者新產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，當(dāng)前我國慈善事業(yè)能與之相對應(yīng)的是“體制內(nèi)慈善組織”，因此要對該次級政策工具對應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行重新理解。最后，原模型中需求型政策工具中的“商業(yè)”和“海外機(jī)構(gòu)”指在國際市場中拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策或措施，慈善領(lǐng)域也開展海外活動(dòng)，但與商業(yè)無關(guān)，通常表現(xiàn)為海外交流合作，所以可將二者合并為“國際交流”。綜上，本文對原模型進(jìn)行適當(dāng)修正，最終提出適用于我國慈善領(lǐng)域的三大類政策工具，同樣包括12 個(gè)次級政策工具。

環(huán)境型政策工具主要發(fā)揮外部環(huán)境因素對慈善事業(yè)的保障作用，其效果是間接的或者隱性的。環(huán)境型政策工具的次級工具共有5 種：一是“黨建引領(lǐng)”，包括慈善組織黨建、思想政治教育和黨風(fēng)廉政建設(shè)等工作；二是“法律法規(guī)”，指與慈善相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件；三是“稅收”，包括捐贈(zèng)和受贈(zèng)稅收優(yōu)惠；四是“行政”，指政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)規(guī)劃、計(jì)劃綱要和指導(dǎo)咨詢政策等；五是“財(cái)政金融”，指財(cái)政撥款、轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)基金，財(cái)政補(bǔ)貼和金融政策支持等。

供給型政策工具主要為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造人才、信息、資金等必要條件。按照發(fā)展性要素的不同可以將慈善政策中的供給型政策工具分為4 類：一是“體制內(nèi)慈善組織”，指通過體制內(nèi)慈善組織銜接各類資源、對各類慈善組織進(jìn)行支持等；二是“科學(xué)研究”，指通過設(shè)立研究基金、鼓勵(lì)建立研究機(jī)構(gòu)等方式促進(jìn)慈善研究；三是“教育”，指通過知識普及、學(xué)校教育、培訓(xùn)等方式培養(yǎng)慈善人才和傳播慈善文化；四是“信息”，指搭建信息交流和數(shù)據(jù)集成等平臺，提供信息公開、信息查詢等信息服務(wù)。

需求型政策工具主要是通過拉動(dòng)慈善“消費(fèi)”來促使慈善主體提供更多的服務(wù)。我國慈善政策中的需求型政策工具主要包括3 類：一是“國際交流”，指鼓勵(lì)和支持慈善主體參與涉外活動(dòng)，推動(dòng)慈善組織“走出去”；二是“政府購買服務(wù)”，指政府將部分公共服務(wù)外包給慈善組織；三是“公共服務(wù)”，指為慈善力量提供基地、公共建筑、園區(qū)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)慈善服務(wù)平臺等。

三、數(shù)據(jù)來源與慈善政策分布情況

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以1994—2023 年間的慈善政策為分析對象。將1994 年作為時(shí)間起點(diǎn)是因?yàn)檫@一年慈善事業(yè)正式獲得政治和社會(huì)合法性。研究人員以慈善、公益、捐贈(zèng)、志愿服務(wù)、捐獻(xiàn)等為關(guān)鍵詞在“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)和中共中央辦公廳、國務(wù)院、民政部、財(cái)政部等官方網(wǎng)站上進(jìn)行檢索，并根據(jù)兩項(xiàng)原則對政策文本進(jìn)行梳理和篩選。一是將發(fā)文主體限定為黨中央、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院和各部委、直屬機(jī)構(gòu)。二是在政策類型上，剔除已失效的政策和行政批復(fù)、函、領(lǐng)導(dǎo)講話等規(guī)范性相對較弱的政策文件，保留法律法規(guī)、條例、意見、通知、公告、決定等規(guī)范性相對較強(qiáng)的政策文件，最終獲得431 份政策文本。

（二）慈善政策的階段性分布

對慈善政策文本進(jìn)行閱讀和理解，根據(jù)慈善政策數(shù)量分布情況，結(jié)合慈善事業(yè)發(fā)展整體情況，可以將政策變遷歷程劃分為探索發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展三個(gè)階段。

1. 探索發(fā)展期（1994—2007 年）

雖然慈善事業(yè)在改革開放后就開始復(fù)蘇，但直到1994 年《為慈善正名》的發(fā)表和中華慈善總會(huì)的成立，才從由政府主導(dǎo)的社會(huì)救助中剝離出來，成為一項(xiàng)重視民間力量作用的社會(huì)事業(yè)。其后，為發(fā)揮慈善事業(yè)在國家建設(shè)中的作用，政府陸續(xù)出臺政策加以規(guī)范和促進(jìn)。從總體上看，1994—2007 年屬于慈善事業(yè)的建章立制階段，這一時(shí)期的政策具有探索發(fā)展的特征，雖然頒布的政策總量相對較少（共85 份，年均6 份），但一些政策具有基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性作用，奠定了慈善事業(yè)發(fā)展的基石。

這一時(shí)期的典型性政策主要包括：一是社會(huì)組織“三大條例”先后出臺。1998 年10 月25 日，國務(wù)院同時(shí)頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了影響深遠(yuǎn)的“歸口登記”“雙重管理”等社會(huì)組織管理體制；2004 年2 月11 日，國務(wù)院頒布《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，為基金會(huì)發(fā)展提供政策性支持?！叭髼l例”的出臺為慈善事業(yè)的重要載體——公益慈善組織的發(fā)展提供了政策保障。二是1999 年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的出臺規(guī)范了捐贈(zèng)和受贈(zèng)行為，明確了捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，確立了社會(huì)捐贈(zèng)的基本規(guī)范。三是2004 年黨的十六屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，第一次將慈善事業(yè)寫進(jìn)黨中央文件，并將其定位為社會(huì)保障體系的組成部分，充分體現(xiàn)了黨和國家對慈善事業(yè)的高度重視，極大地增強(qiáng)了社會(huì)各界信心。

2. 穩(wěn)定發(fā)展期（2008—2015 年）

這一時(shí)期慈善政策的內(nèi)容相對穩(wěn)定，沒有明顯的突破性變化，但政策數(shù)量增長較快，總發(fā)文量達(dá)到166 份，年均15 份。慈善政策數(shù)量的增長一方面是由于期間發(fā)生的一些重大事件對慈善事業(yè)管理提出了新要求，需要對此做出政策回應(yīng)；另一方面是因?yàn)榻?jīng)過十多年的發(fā)展，慈善事業(yè)已經(jīng)有所積累，需要針對其中的全局性、長遠(yuǎn)性和根本性問題做出政策規(guī)定。

就前者而言，2008 年我國相繼發(fā)生南方冰雪災(zāi)害和汶川地震，同時(shí)成功舉辦北京奧運(yùn)會(huì)，極大地激發(fā)了社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的積極性，a 也催生了多項(xiàng)慈善政策。以汶川地震后對社會(huì)捐贈(zèng)的規(guī)范管理為例，為規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)款物接收，保證捐贈(zèng)工作有序進(jìn)行，2008 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用的通知》（國辦發(fā)〔2008〕39 號），中央紀(jì)委、監(jiān)察部、民政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2008〕12 號）。其后，民政部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、海關(guān)總署等多個(gè)部門相續(xù)出臺與震救災(zāi)抗捐贈(zèng)相關(guān)的政策文件，形成了一個(gè)明顯的政策高峰。

就后者來看，針對改革開放以來我國慈善事業(yè)雖然蓬勃發(fā)展但是依然存在政策法規(guī)體系不夠健全、監(jiān)督管理措施不夠完善、慈善活動(dòng)不夠規(guī)范等問題， 2014 年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》確立了慈善事業(yè)發(fā)展的總體要求，提出“到2020 年，慈善監(jiān)管體系健全有效，扶持政策基本完善，體制機(jī)制協(xié)調(diào)順暢，慈善行為規(guī)范有序”等發(fā)展目標(biāo)。這是新中國成立以來第一個(gè)以中央政府名義出臺的指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的文件，具有重大意義。

3. 創(chuàng)新發(fā)展期（2016—2023 年）

從數(shù)量上看，這一時(shí)期慈善政策的總量達(dá)到180 份，年均22 份，比上一時(shí)期有明顯增加；從內(nèi)容上看，出臺一系列針對新問題、新情況的創(chuàng)新性政策，是這一時(shí)期的顯著特征。其中尤為值得關(guān)注的政策主要有：一是為解決包括公益慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織面臨的法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、自身建設(shè)不足等問題，2016 年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，對社會(huì)組織發(fā)展做出了整體安排。二是2016 年我國頒布了歷史上的第一部《慈善法》，對慈善組織、慈善行為和慈善促進(jìn)等內(nèi)容作出了規(guī)定。同年，民政部、財(cái)政局、國家稅務(wù)總局等部門先后出臺包括《慈善法》配套措施在內(nèi)的政策文件近40 份，涉及慈善事業(yè)的方方面面。三是2017 年我國頒布了歷史上的第一部《志愿服務(wù)條例》，以鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)，發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)。四是2023 年底全國人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于修改lt; 中華人民共和國慈善法gt; 的決定》，修改后的《慈善法》增加了應(yīng)急慈善、社區(qū)慈善等內(nèi)容，慈善法治建設(shè)由此邁入新篇章。

綜上，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，在不斷探索創(chuàng)新中，我國慈善政策已經(jīng)逐步形成了相對較為完善的體系，既包括《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等法律和“三大條例”、《志愿服務(wù)條例》等行政法規(guī)，還包括內(nèi)容豐富的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，為慈善事業(yè)發(fā)展提供了重要的制度保障。

四、慈善政策文本分析結(jié)果

在前述政策工具分析框架的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用MAXQDA2020 數(shù)據(jù)分析軟件對431 份慈善政策文本的內(nèi)容進(jìn)行編碼分析，相關(guān)編碼字段見表3。為保證分析的信度，由同一編碼員分別按照時(shí)間順序和倒序?qū)φ呶谋具M(jìn)行兩次編碼，避免了由于編碼員認(rèn)知變化而導(dǎo)致的編碼不穩(wěn)定問題。

（一）慈善政策工具分類統(tǒng)計(jì)

將段落作為政策文本內(nèi)容分析的最小單元，運(yùn)用MAXQDA2020 對431 份政策文件進(jìn)行編碼，同時(shí)將政策文本內(nèi)容與所構(gòu)建的政策工具框架相對應(yīng)，最終得到901 頻次的政策工具編碼片段，其中，環(huán)境型政策工具的編碼片段總頻次為626 次，供給型政策工具188 次，需求型政策工具81 次，各類政策工具和次級政策工具的頻次分布見表4。

環(huán)境型政策工具的使用頻次最高，占比69.47%；供給型政策工具次之，占比21.54%；需求型政策工具最少，占比8.99%。這表明，政策制定者綜合考慮了慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境、供給和需求問題，但是更傾向于為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造制度環(huán)境，對慈善事業(yè)發(fā)展所需要素的供給相對較少，拉動(dòng)慈善市場需求的政策供給更少。

環(huán)境型政策工具中使用最多的次級工具是“行政”，占比30.52%，接下來是“法律法規(guī)”“稅收”“財(cái)政金融”，分別占比24.86%、5.77%、4.99%，使用最少的是“黨建引領(lǐng)”，占比3.33%。這表明，政府偏好于利用規(guī)劃、計(jì)劃、法律法規(guī)等手段為慈善事業(yè)謀篇布局，發(fā)揮宏觀指導(dǎo)和規(guī)范懲戒作用，對稅收、財(cái)政金融工具的應(yīng)用相對較少。“黨建引領(lǐng)”雖然是慈善事業(yè)發(fā)展中的首要問題，但與之相關(guān)的政策內(nèi)容卻不多。

在供給型政策工具中，“信息”使用最多，占比7.44%，其次是“體制內(nèi)慈善組織”和“教育”，分別占比6.44% 和5.66%，“科學(xué)研究”使用最少，占比2.00%。這表明，在各類供給要素中，政府比較重視慈善信息公開、發(fā)揮體制內(nèi)慈善組織作用和慈善教育等方面的工作，但對慈善研究的關(guān)注相對較少。

在需求型政策工具中，“公共服務(wù)”和“政府購買服務(wù)”出現(xiàn)的頻次最高，分別占比4.77%和3.44%，“國際交流”最少，占比0.78%。這表明，在各類需求要素中，政府更偏好于為慈善組織提供基礎(chǔ)設(shè)施，對購買服務(wù)這一市場化工具的應(yīng)用也比較多，但鼓勵(lì)和支持慈善國際化的政策相對較少。

整體而言，位列次級政策工具前3 位的是“行政”“法律法規(guī)”和“信息”，并且前兩位出現(xiàn)的頻次超過所有政策工具的55%。顯而易見，政府的政策注意力主要放在宏觀政治、法律環(huán)境的營造上，對以信息公開為基礎(chǔ)的慈善公信力的關(guān)注也相對較多，但對其它同樣重要的政策工具尤其是“國際交流”和“科學(xué)研究”的關(guān)注則明顯較少。

（二）慈善政策工具的階段性特征

圖3 展示了不同時(shí)期三類政策工具組合使用的情況?？梢钥吹?，不同時(shí)期的政策工具組合有所變化，環(huán)境型政策工具在第二和第三階段有所減少，供給型政策工具在第二和第三階段略有增多，需求型政策工具在第二階段略有減少，但在第三階段有所增多。從總體上看，環(huán)境型政策工具始終居主導(dǎo)地位，占所有政策工具數(shù)量的比例在70% 左右。

在探索發(fā)展時(shí)期，三種政策工具共出現(xiàn)169 次，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具的占比分別為71.02%、20.11% 和8.87%。由表5 可知，在次級政策工具中，“法律法規(guī)”“行政”“體制內(nèi)慈善組織”出現(xiàn)的頻次位列前三，三者之和超過65%；“國際交流”“政府購買服務(wù)”“黨建引領(lǐng)”的頻次較低，分別為1.18%、1.77%、1.78%。這表明，這一時(shí)期政府主要依靠法律、政治和行政手段管理和發(fā)展慈善事業(yè)，黨建、政府購買服務(wù)等柔性、市場化的政策工具還沒有受到重視。

在穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，三種政策工具共出現(xiàn)307 次，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具的占比分別為69.38%、21.83%、8.79%。由表6 可知，環(huán)境型政策工具中的“法律法規(guī)”占比大幅下降，同時(shí)“行政”數(shù)量快速增長，這可能是因?yàn)榍耙粫r(shí)期法律法規(guī)已經(jīng)初步形成體系，所以政府將政策重點(diǎn)放在了行政規(guī)劃和引導(dǎo)上。同時(shí)，“黨建引領(lǐng)”有所增加，這可能與2006 年10 月黨的十六屆六中全會(huì)提出“推進(jìn)新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織的黨建工作，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面”直接相關(guān)。供給型政策工具略有增加，其中“信息”占比最高，政府對慈善信息公開工作的重視度明顯提高。但是，“教育”與“科學(xué)研究”的占比有所下降，這表明政府未能有效回應(yīng)慈善事業(yè)快速發(fā)展對人才和理論研究的需求。這一時(shí)期，需求型政策工具整體有所減少，“政府購買服務(wù)”比上一時(shí)期增加近2 倍，但“國際交流”降至0.65%。

在創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期，三種政策工具共出現(xiàn)425 次，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具的占比分別為68.94%、21.88%、9.18%。如表7 所示，環(huán)境型政策工具中的“法律法規(guī)”明顯增多，接近“行政”，同時(shí)，“稅收”有所增多，“黨建引領(lǐng)”有大幅度下降。可以看到，政府更加重視慈善法治建設(shè)，稅收優(yōu)惠政策增多；“黨建引領(lǐng)”的減少可能與前一時(shí)期大量出臺相關(guān)政策、政策體系已趨于完善相關(guān)。供給型政策工具整體占比變化不大，但“信息”和“教育”的供給有大幅度提升，“體制內(nèi)慈善組織”占比明顯下降。這表明，政府日漸重視信息、教育這兩大慈善事業(yè)發(fā)展的支撐性要素，并且開始重新審視和調(diào)整體制內(nèi)慈善組織的作用。這一時(shí)期，需求型政策工具整體上有所增加，其中，“政府購買服務(wù)”的增加較為明顯，與政府?dāng)U大購買慈善組織服務(wù)的實(shí)踐高度契合。

五、慈善政策演進(jìn)的制度邏輯

制度與政策之間相互耦合，制度是“穩(wěn)定”的政策，政策是“流動(dòng)”的制度，二者共同促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。a 制度邏輯作為一種外部的、既定的影響因子，通過某種因素或者新觀念、新情景的變化對不同時(shí)期的政策制定產(chǎn)生影響。b 同樣地，行善雖無國界，但一個(gè)國家慈善事業(yè)的發(fā)展離不開所在國家的制度環(huán)境。c 我國慈善事業(yè)政策工具選擇的背后同樣隱含著特定的制度邏輯。

首先，環(huán)境型政策工具的頻次在不同時(shí)期雖然出現(xiàn)波動(dòng)，但始終居于主導(dǎo)地位?？梢哉f，無論國家對慈善事業(yè)的認(rèn)識如何變化，在中國特色政社關(guān)系的基本框架中，慈善事業(yè)始終需要國家的有力規(guī)范與引導(dǎo)。d20 世紀(jì)90 年代中后期以來，盡管慈善洗脫了意識形態(tài)污名，獲得了政治合法性，但人們對慈善的認(rèn)識障礙并沒有立即消融，慈善事業(yè)發(fā)展的制度性基礎(chǔ)設(shè)施還處于初建階段，政府的引導(dǎo)與規(guī)范十分重要。這或許能夠解釋為何在過去30 年間的慈善政策中，“法律法規(guī)”和“行政”的頻次一直超過50%。

雖然環(huán)境型政策工具的總量變化不大，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)在2008 年以后卻呈現(xiàn)從剛性政策居多向柔性政策不斷增加的明顯變化。這一時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨較多挑戰(zhàn)，一方面是基尼系數(shù)一直停留在警戒線以上水平，再分配的調(diào)節(jié)作用沒有充分發(fā)揮，a 民生保障體系暴露出一些問題；另一方面，汶川地震爆發(fā)后慈善事業(yè)在災(zāi)害救助中的作用凸顯，其蘊(yùn)含的巨大能量為政府所重視。因而，環(huán)境型政策工具逐漸表現(xiàn)出柔性色彩，即“法律法規(guī)”的剛性管制減少，宏觀調(diào)控和引導(dǎo)型政策工具日漸增多，這突出地表現(xiàn)為政策文本中出現(xiàn)了更多“服務(wù)”“扶持”等表述。例如“加強(qiáng)對基層慈善活動(dòng)的引導(dǎo)，各地要從扶持和引導(dǎo)基層慈善活動(dòng)”（政策文本資料：WD3142009b），“各級民政部門要認(rèn)真履行慈善工作管理服務(wù)職能，完善指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)有關(guān)政策的制定與落實(shí)，提供規(guī)范、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！保ㄕ呶谋举Y料：WD2682011）。同樣明顯的是，2016 年以來環(huán)境型政策工具更加趨向柔和與平衡，在加強(qiáng)慈善法治建設(shè)的同時(shí)，“稅收優(yōu)惠”“財(cái)政補(bǔ)貼”“政策扶持”等政策工具的應(yīng)用增多，政府鼓勵(lì)和支持慈善事業(yè)發(fā)展的傾向突出，例如2016 和2019 年的政策分別規(guī)定“境外捐贈(zèng)用于慈善活動(dòng)的物資，依法減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅”（政策文本資料：CX1462016），“社會(huì)力量參與社會(huì)救助，按照國家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策”（政策文本資料：CX902019）。

其次，供給型政策工具一直保持平穩(wěn)，三個(gè)時(shí)期的頻次均在20% 左右。供給型政策工具的主要作用是通過加大信息、人才等發(fā)展性要素的供給來推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。供給型政策工具的總頻次不高，契合慈善政策一直以制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要任務(wù)的思路，體現(xiàn)了政府在慈善事業(yè)發(fā)展中所具有的保守態(tài)度。

縱向來看，供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)從注重行政干預(yù)到重視專業(yè)能力建設(shè)的演變傾向。改革開放后的一段時(shí)間內(nèi)，受傳統(tǒng)單向思維的影響，國家與社會(huì)被認(rèn)為是零和博弈關(guān)系。c 因此，在慈善政策的探索發(fā)展時(shí)期，政府雖然認(rèn)同慈善事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中的作用，但對其持有一定的懷疑態(tài)度，具體表現(xiàn)為政府大力鼓勵(lì)體制內(nèi)慈善組織發(fā)展和發(fā)揮作用，公開募捐、稅收優(yōu)惠等權(quán)利主要授予體制內(nèi)慈善組織，信息、人才、資金等慈善事業(yè)發(fā)展所需的政策數(shù)量有限。進(jìn)入21 世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，同時(shí)自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生危機(jī)頻發(fā)，慈善事業(yè)的作用日漸凸顯。與此同時(shí)，慈善事業(yè)快速發(fā)展中也發(fā)生了一系列失范事件甚至不時(shí)暴出“丑聞”，出現(xiàn)了嚴(yán)重的公信力危機(jī)。同一時(shí)期，我國政府持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，對政府與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識日漸清晰，對慈善事業(yè)的定位也更加明確，慈善不再被認(rèn)為僅是對社會(huì)保障的補(bǔ)充，而成為第三次分配的重要組成部分。因而，加強(qiáng)慈善組織專業(yè)能力建設(shè)、提升慈善公信力成為后兩個(gè)時(shí)期政策的主要關(guān)注點(diǎn)，政策文本中關(guān)于信息公開、人才培養(yǎng)、慈善理念普及的內(nèi)容明顯增多。例如“建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)制度，完善慈善信息統(tǒng)計(jì)和公開平臺，及時(shí)發(fā)布慈善數(shù)據(jù)，定期發(fā)布慈善事業(yè)發(fā)展報(bào)告”（政策文本資料：WD2682011），“支持高等院校開展慈善專業(yè)人才培養(yǎng)”（政策文本資料：WD152016），“大力宣傳中華民族樂善好施、扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德和誠信友愛、互幫互助的公益慈善理念，營造濃厚慈善社會(huì)氛圍”（政策文本資料：WD32023），等等。

再次，需求型政策工具表現(xiàn)出在平穩(wěn)中略有提升的趨勢，但整體占比不高，各階段均沒有超過10%。需求型政策工具在慈善領(lǐng)域的應(yīng)用存在一定爭議，這可能是此類政策工具在實(shí)踐中應(yīng)用較少的原因。我國慈善事業(yè)發(fā)展中一直存在“西化”與保持中國特色的兩種路徑之爭。部分學(xué)者認(rèn)為慈善組織屬于區(qū)別于政府的非營利組織，應(yīng)保持相對于政府的獨(dú)立性，因而政府不應(yīng)該通過建設(shè)孵化基地、購買服務(wù)等方式直接介入慈善事業(yè)發(fā)展，更不應(yīng)該將慈善組織視作一種治理工具或外交手段。相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為中國慈善事業(yè)從來都是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的慈善事業(yè)，政府為慈善組織提供場所、設(shè)備設(shè)施等支持具有合理性。從政策工具的實(shí)際應(yīng)用情況看，近年來，政府一直采取提供公共服務(wù)、購買服務(wù)等措施支持慈善事業(yè)發(fā)展，例如政策文件中規(guī)定“建立和實(shí)施政府購買服務(wù)制度，采取項(xiàng)目資助、合同委托、社會(huì)招標(biāo)等方式，擴(kuò)大政府購買服務(wù)的規(guī)模，拓展購買服務(wù)的領(lǐng)域，形成多元參與、有序競爭、共同發(fā)展的慈善服務(wù)供給格局”（政策文本資料：WD2682011），“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為開展慈善活動(dòng)提供場所和其他便利條件”（政策文本資料：CX1462016）。即便如此，政府在需求型政策工具的應(yīng)用上仍然表現(xiàn)得比較克制，相關(guān)規(guī)定在政策工具總量中占比不高。

最后，1994 年以來的慈善政策整體上反映出“強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”邏輯，但從動(dòng)態(tài)演進(jìn)來看，具有較鮮明的“弱化監(jiān)管、強(qiáng)化賦能”特征。一方面，雖然政府對慈善事業(yè)的認(rèn)識不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其是在大力推進(jìn)共同富裕的背景下，慈善事業(yè)已經(jīng)成為第三次分配的中流砥柱，a 政府對慈善主體的賦權(quán)增能日漸增多。但是，慈善政策仍然存在宏觀性政策較多、供給型和需求型政策較少的問題，政府仍然以監(jiān)督管理為第一要?jiǎng)?wù)，對慈善事業(yè)基本要素的培育發(fā)展不足。不僅如此，政府對慈善事業(yè)的規(guī)劃、計(jì)劃較多，推動(dòng)和拉動(dòng)發(fā)展的具體措施較少。當(dāng)前，慈善事業(yè)面臨的專業(yè)人才不足、現(xiàn)代慈善理念欠缺、慈善文化氛圍不濃、慈善組織國際化程度低等一系列問題，b不能說與多年以來的政策導(dǎo)向沒有關(guān)系。另一方面，“強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”邏輯難以跟上慈善事業(yè)的發(fā)展步伐，因此政府對慈善主體的監(jiān)管不斷弱化，同時(shí)不斷強(qiáng)化賦權(quán)，這既體現(xiàn)為環(huán)境型政策工具中政府規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策工具的增多，也體現(xiàn)為供給型和需求型政策工具中信息公開和政府購買服務(wù)政策工具的增多。

在“強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”的總體邏輯下，我國慈善事業(yè)實(shí)現(xiàn)了有序發(fā)展，慈善立法和政策擬制等工作進(jìn)展明顯，慈善信息平臺建設(shè)、慈善教育等也取得了顯著成效。但是，“強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”畢竟是以監(jiān)管為主、以賦能為輔，不可避免地導(dǎo)致慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了一系列問題。其中最為突出且廣受關(guān)注的是過多的監(jiān)管導(dǎo)致慈善組織總體數(shù)量不多，慈善事業(yè)的組織基礎(chǔ)薄弱，而過少的賦能導(dǎo)致慈善行業(yè)長期面臨缺乏本土工具和話語、缺乏專業(yè)人才等問題，慈善事業(yè)的整體質(zhì)量不高。

六、研究總結(jié)與發(fā)展建議

對特定時(shí)段的政策進(jìn)行整體性分析，有助于觀察政策制定者的注意力分配及其變化，進(jìn)而理解政策發(fā)展背后的制度邏輯。在政策工具視角下對中央層面431 份慈善政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，1994—2003 年可以被劃分為慈善政策探索發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展三個(gè)時(shí)期。在整個(gè)發(fā)展進(jìn)程中，環(huán)境型政策工具始終最受政府青睞，而需求型和供給型政策工具的應(yīng)用相對不足。換言之，政府總體上偏好于優(yōu)化慈善事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，通過需求和供給型政策發(fā)揮的推動(dòng)和拉動(dòng)作用不足。進(jìn)一步的分析發(fā)現(xiàn)，慈善政策工具的分布情況總體上體現(xiàn)了黨和政府的 “強(qiáng)監(jiān)管弱賦能”邏輯，但從發(fā)展趨勢看，也存在明顯的“減弱監(jiān)管、增強(qiáng)賦能”的特征。

以上研究結(jié)論對慈善事業(yè)的實(shí)踐發(fā)展具有較強(qiáng)的解釋力。慈善事業(yè)一直受到黨和政府的重視，然而，雖然慈善政策不斷出臺，但是慈善事業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展卻明顯乏力，慈善人才缺乏、慈善組織專業(yè)性不足、社會(huì)參與積極性不高等已經(jīng)成為掣肘慈善事業(yè)的關(guān)鍵問題，而這無不提示我們要進(jìn)一步優(yōu)化政策，更加充分地發(fā)揮政策的支撐、推動(dòng)和拉動(dòng)作用。本文最后針對慈善政策優(yōu)化提出三方面建議。

首先，加強(qiáng)對需求型政策工具的應(yīng)用。一是建議政府為慈善組織發(fā)展提供更多公共服務(wù)，比如為初創(chuàng)期的慈善組織提供公共辦公空間，為中小型慈善組織提供基礎(chǔ)性的數(shù)字接入服務(wù)。增加公共服務(wù)供給不僅可以促進(jìn)慈善組織數(shù)量增長和質(zhì)量提升，而且可以營造良好的行善環(huán)境，激勵(lì)更多力量投入慈善事業(yè)。二是政府需要進(jìn)一步開放公共服務(wù)領(lǐng)域，提高社會(huì)治理的社會(huì)化、市場化水平，鼓勵(lì)和加強(qiáng)慈善力量與政府共治。a 具體來說，政府應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變和加大政府購買服務(wù)力度，將適合由慈善組織履行的職能轉(zhuǎn)移出去，同時(shí)將一些專業(yè)性、技術(shù)性職能外包給慈善組織。三是建議完善慈善“國際交流”政策。當(dāng)前我國慈善組織還處于“走出去”的初級階段，在中華慈善文化傳播、全球命運(yùn)共同體建設(shè)中的作用尚未得到充分發(fā)揮。可以考慮建立“政府授權(quán)、民間主導(dǎo)”的對外援助機(jī)制，建立對慈善組織參與國際事務(wù)的支持性制度，鼓勵(lì)慈善組織在區(qū)域和全球?qū)用嫔咸岣吣芤姸取?/p>

其次，供給型政策存在較大的發(fā)展空間。無論從政策規(guī)定還是從實(shí)踐發(fā)展看，體制內(nèi)慈善組織的作用還沒有得到充分發(fā)揮，對此應(yīng)給予更多關(guān)注。建議相關(guān)部門出臺政策明確規(guī)定體制內(nèi)慈善組織的角色和功能，尤其是那些具有行業(yè)性組織、樞紐型組織地位的慈善組織，要通過政策引導(dǎo)它們切實(shí)發(fā)揮行業(yè)性、樞紐性功能。此外，慈善教育近年來雖然有較大發(fā)展，政府組織的慈善人才培訓(xùn)日漸增多，高校專業(yè)慈善教育實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破，但相較于慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求而言，慈善教育尤其是高校慈善教育整體上還處于薄弱狀態(tài)，亟需加強(qiáng)。同樣重要的是，從政策文本看，鼓勵(lì)和支持慈善研究的政策內(nèi)容一直在減少，與近年來黨和政府致力于建設(shè)中國特色現(xiàn)代慈善體系的目標(biāo)不相匹配。當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展中存在比較突出的“西化”問題，優(yōu)秀中華慈善文化沒有得到很好的傳承和創(chuàng)新，b中國慈善事業(yè)在國際舞臺上缺乏話語權(quán)，走出這些窘境迫切需要加強(qiáng)慈善研究，通過政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)建構(gòu)具有中國特色的慈善理論體系，比如支持建設(shè)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、智庫機(jī)構(gòu)，并給予經(jīng)費(fèi)、政策上的支持。

最后，環(huán)境型政策工具中的稅收、財(cái)政金融工具可適當(dāng)增多，“行政”和“法律法規(guī)”可適當(dāng)減少。其一，稅收優(yōu)惠政策直接影響社會(huì)捐贈(zèng)意愿，對慈善事業(yè)發(fā)展影響重大。然而，我國的慈善稅收優(yōu)惠政策還有待完善，比如慈善信托、不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)、遺產(chǎn)捐贈(zèng)等方面的稅收優(yōu)惠政策還不明確，需要盡快補(bǔ)足。其二，慈善金融是近年來慈善事業(yè)發(fā)展中的新現(xiàn)象和新潮流，英美等國家積極推動(dòng)影響力投資、大力發(fā)展善經(jīng)濟(jì)，我國在這方面的政策規(guī)定還非常缺乏，對社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興、共同富裕領(lǐng)域開展影響力投資的政策支持不足，同樣需要加強(qiáng)。其三，規(guī)范管理和宏觀規(guī)劃是慈善事業(yè)發(fā)展所必須的，但并不意味著需要大量的政策文件來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，而是應(yīng)將政策資源集中用于引導(dǎo)發(fā)展、打擊慈善違法違規(guī)行為上，對于慈善組織內(nèi)部治理、行業(yè)性管理等內(nèi)容，則應(yīng)該充分發(fā)揮慈善行業(yè)組織的作用，通過行業(yè)自律（比如制定慈善倫理準(zhǔn)則、慈善行業(yè)規(guī)約）等方式加以規(guī)范管理。

（責(zé)任編輯：高靜華）

［基金項(xiàng)目］ 國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色現(xiàn)代慈善體系建設(shè)研究”（23amp;ZD181）。