一、引言

黨的二十大報告指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準。如何在實際工作中秉持法治理念嚴格執(zhí)行法律規(guī)定，有效約束權力主體自由裁量權，就成為關鍵問題。

嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是法治政府建設的基礎性工程，是衡量國家、地方治理體系和治理能力的顯性標尺，是新時代對執(zhí)法權行使方式的系統升級，是執(zhí)法權行使的基本內核。讓執(zhí)法權的行使科學、公正、嚴明、高效、適當，是時代的呼喚、群眾的期盼。嚴格執(zhí)法要求執(zhí)法機關的執(zhí)法權配置內部要確保權責明晰、外部要做到配合有序，而執(zhí)法人員的執(zhí)法權行使要裁量適當、盡職守責。規(guī)范執(zhí)法旨在要求執(zhí)法者在履行執(zhí)法權的過程中確保法律適用的準確性，在執(zhí)法活動中嚴守執(zhí)法程序的正當合法性。公正執(zhí)法堅持執(zhí)法不因社會地位、財富、性別和民族的不同而有所變化，不受私利、人情等不利影響，保證同案裁量一致性。同時要求執(zhí)法權的行使要及時高效，公正是執(zhí)法權行使的價值取向。文明執(zhí)法在于讓執(zhí)法者在行使執(zhí)法權的過程中注重執(zhí)法效果，為執(zhí)法活動注入人本理念，真正樹立憲法和法律的權威，不斷提升群眾的滿意度。

二、基于基層執(zhí)法工作現狀的樣本調查

為了解基層執(zhí)法工作的現狀，本文結合對新疆昌吉回族自治州（以下簡稱“昌吉州”）7縣（市）基層政府執(zhí)法工作進行的問卷調研和實地訪談，對于昌吉州基層執(zhí)法工作的基本情況分析如下。

（一）綜合行政執(zhí)法隊伍建設改革情況分析

在新一輪的縣級綜合行政執(zhí)法體制改革中，為落實整合組建農業(yè)農村、文化市場、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保和交通運輸五大領域綜合執(zhí)法隊伍的安排部署，昌吉州7縣（市）除生態(tài)環(huán)保因垂直管理不屬于整合范圍外，其余四大領域均已完成了綜合執(zhí)法改革任務。以各縣市市場監(jiān)督綜合行政執(zhí)法隊為例，各縣市統籌質監(jiān)、工商、食藥品、價格、商標專利等領域執(zhí)法職責，在市場監(jiān)督管理局掛牌，施行“局隊合一”；同時整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所、食品藥品監(jiān)督管理站職責，按區(qū)域設置4個市場監(jiān)督管理所，覆蓋各縣（市）市場監(jiān)督執(zhí)法工作。

（二）行政執(zhí)法制度建設情況分析

昌吉州各縣（市）執(zhí)法工作緊緊依托行政體制改革過程中推進的轉變政府職能和“放管服”改革、落實行政執(zhí)法“三項制度”（行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）的兩項重點工作展開部署，在完善行政執(zhí)法標準、建立行政行為公示制度、規(guī)范執(zhí)法程序、健全執(zhí)法審查等方面有了較為顯著的改善。比如，在深化“放管服”改革中建立的各類窗口評差促優(yōu)、各類服務事項信息共享集成、個人權益記錄自助查詢與自主認證等措施，創(chuàng)造了行政執(zhí)法機構為群眾提供便捷服務的良好條件，反映出各執(zhí)法單位對執(zhí)法行為的內部評價體系建構的認識逐步提升。

（三）權責清單體系建設情況分析

機構改革不斷深化促使昌吉州各縣（市）行政權力在科學、優(yōu)化配置上進一步完善。2020年為貫徹落實新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)范和完善權責清單“三級四同”（三級即區(qū)、州、縣三級政府，“四同”為實現權責清單中權力事項名稱、權力類型、事實依據、地方權力編碼相統一）標準化建設工作，昌吉州各縣（市）針對25個權責清單部門，梳理出行政職權2549項（表1）。增減相抵后，共計減少174項權責事項。其中，因機構改革職能劃轉，取消包括公安局消防職責在內的78項行政職權；對比政務服務一體化在線平臺顯示的行政職權，新增104項，包括發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設局、自然資源局在內的行政主體在一體化政務服務平臺認領的行政職權事項；由于法律法規(guī)規(guī)章等的“立改廢釋”，取消包括農業(yè)農村局和原煤炭局等的行政職權18項。此外，在查漏補缺、清理多部門重復審批的工作中，取消182項行政職權事項。權責清單制度的系統化升級在推動地方規(guī)范權力運行、轉變政府職能、深化簡政放權、加強便民服務等方面成效顯著，成為行使執(zhí)法權在源頭治理上的最有效措施。

（四）執(zhí)法公信力情況分析

一個地區(qū)的執(zhí)法公信力水平反映著該地區(qū)社會公眾對執(zhí)法機關執(zhí)法行為的信服度和認同感。針對行政制度改革和執(zhí)法成效的滿意度進行“不記名”問卷調查，對7縣（市）政務中心服務大廳隨機抽取的500個個體進行統計，其中滿意330人、基本滿意120人、不了解30人、不滿意20人，群眾滿意度（包含基本滿意）為90%（圖1）；認為行政制度改革和執(zhí)法成效較之前有所提升的達到100%。

此外，行政執(zhí)法能力的強弱也和執(zhí)法公信力建設水平的高低呈正相關。2020年1月—2022年12月，昌吉州各縣（市）人民法院行政審判庭審理案件200件，包括行政非訴案件80件以及由具體行政行為引發(fā)的行政訴訟案件120件。其中，因事實不清、證據不足、程序違法、適用法律錯誤導致的行政行為不合法案件30件，占總收案數的15%（圖2）。這一數據，從一定程度上能夠反映出基層執(zhí)法能力弱項。

三、制約基層嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的現實問題剖析

基層落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，要確保執(zhí)法權行使的過程中行政執(zhí)法行為恰當、執(zhí)法程序嚴謹、執(zhí)法功能完善、執(zhí)法的效果良好，必須厘清制約其發(fā)展的現實矛盾。

（一）執(zhí)法行為標準化與執(zhí)法能力差異化的矛盾

當前在執(zhí)法人員管理標準化、執(zhí)法程序標準化、監(jiān)督檢查標準化的共同作用下，基層行政執(zhí)法行為標準化建設日趨完善。然而在實踐中，基層執(zhí)法隊伍建設往往存在著不同程度的結構老齡化、專業(yè)化人才稀缺、執(zhí)法者執(zhí)法能力參差不齊等問題，勢必阻礙執(zhí)法標準化建設目標的完成，同樣也制約著嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法效果的達成。

（二）執(zhí)法效果精確化與執(zhí)法權配置合理化的矛盾

嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然結果便是執(zhí)法效果的精確化。在權責清單制度不斷完善的當下，妨礙基層執(zhí)法精確化實現的最大障礙是新的執(zhí)法權配置結構初具規(guī)模而顯現出的協同性滯后、銜接存在摩擦等問題。特別是由于機構改革初見成效，而經過整合的執(zhí)法權配置因職能交接、執(zhí)法人員的流動、部分權責的調整而產生的過渡期不適應問題，權力在行使過程中一旦出現差漏必然導致執(zhí)法行為的誤差。另外，由于執(zhí)法自由裁量權的基準制度不健全、案例指導制度仍需進一步完善，執(zhí)法權行使的末端差異，同樣是影響基層執(zhí)法效果精確的重要因素。

（三）群眾利益訴求多元化與執(zhí)法程序規(guī)范化的矛盾

在實踐中，一方面，基層群眾的權利意識持續(xù)提升，利益訴求也愈加多元，對公權力機關做出回應的速度、質量的要求也相應提升。另一方面，群眾在訴求解決的過程中往往對程序性規(guī)定缺乏理解或不愿受到程序的種種限制，相應地增加了執(zhí)法的難度；同時也削弱了執(zhí)法機關第一時間回應矛盾訴求，從而在根源上解決糾紛的積極性與主動性，勢必使嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的效果大打折扣。

（四）公共服務需求復雜化與執(zhí)法應對方式機械簡單化的矛盾

在嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的治理語境下，基層執(zhí)法機關不僅要正確行使執(zhí)法權，還需做好法治的基層鋪墊工作，如開展普法宣傳，為確保社會大局穩(wěn)定、經濟高質量發(fā)展、實現鄉(xiāng)村振興建設目標提供法治保障等公共服務。服務的需求眾多、種類繁雜，但執(zhí)法實踐活動中，基層執(zhí)法者行使執(zhí)法權簡單、機械，對公共服務的種種需求往往或疲于難于應對、或忽略執(zhí)法的社會效果。

四、基層嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的路徑指向

（一）以末端執(zhí)法行為的整體規(guī)制落實嚴格執(zhí)法

嚴格執(zhí)法的核心任務是“執(zhí)法者學法守法用法”，以全方位的綜合配套措施促使末端執(zhí)法行為嚴格落實法律法規(guī)的相關規(guī)定。

1．構建執(zhí)法者主動學法和依法執(zhí)法的倒逼機制。一方面，設立執(zhí)法“門檻”“嚴格制定基層行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經執(zhí)法資格認證則不得從事執(zhí)法活動”；針對專業(yè)理論不扎實、工作態(tài)度不端正、行為不規(guī)范的執(zhí)法人員設立退出機制。另外，執(zhí)法機關須建立常態(tài)化、系統化學法制度，比如緊緊圍繞“學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育”開展固定日學法、專題講法、自主講法等活動并形成制度，從而促進執(zhí)法能力的不斷提升。

2．健全執(zhí)法人員擔當作為的激勵機制。執(zhí)法隊伍的打造除了要在硬件上確保人員、裝備、經費有保障外，還須對執(zhí)法人員的考核評價、信任激勵等機制建設不斷完善。對長期在一線的執(zhí)法人員給予相應的表彰、獎勵甚至待遇上的傾斜，使執(zhí)法人員的綜合評價與實際待遇掛鉤，促進“能者上、劣者下”的良性競爭。

3．提升執(zhí)法者對落實執(zhí)法程序的自覺認識。我國在行政執(zhí)法方面無統一的程序性法典，各部門、各領域執(zhí)行的程序規(guī)范均在部門法當中給予了部分規(guī)定，執(zhí)法實踐中執(zhí)法者重實體、輕程序問題普遍存在。要嚴格落實行政執(zhí)法的程序要求，以基層執(zhí)法程序的規(guī)范運行為著力點，是保障當事人程序權利、實現執(zhí)法行為精準的有效方式。

（二）用執(zhí)法權的優(yōu)化配置保障規(guī)范執(zhí)法

規(guī)范執(zhí)法的基礎鋪墊使各項權能配置科學、運行流暢，因此對執(zhí)法權優(yōu)化配置的討論宜集中在縱向各層級與橫向各部門的權責整合、執(zhí)法單位內部有關執(zhí)法活動的責任分工、執(zhí)法自由裁量權的約束和執(zhí)法活動的全面監(jiān)督四個維度。

1．接續(xù)深入推進綜合行政執(zhí)法機制變革。按照新疆維吾爾自治區(qū)有關“三級四同”的標準化設置，當前的權責清單體系已完成全面梳理，在現有結構下的權力運行雖初步完成了上下聯動與橫向交流，但在上級對下級的指導、下級對上級的問題反饋、不同領域事權的劃分以及配合、執(zhí)法權劃轉后的銜接等方面還有待進一步完善制度設計和規(guī)劃。尤其在依法治國、依法治疆、依法治縣的整體布局下，面對跨層級、跨系統、跨業(yè)務的執(zhí)法活動亟須依靠執(zhí)法體制改革的不斷深化破除變革過程中的衍生問題，真正在源頭上避免權力失控、責任不明、管理缺位、執(zhí)法多頭或空白等問題。

2．理順執(zhí)法單位內部責任分工。執(zhí)法單位內部的組織分工明晰、職責分配科學是執(zhí)法權規(guī)范行使的基礎防線。組織分工明晰則崗位職責明確，職責分配科學則能夠最大限度地避免執(zhí)法權力的“真空”或“休眠”，從而打通規(guī)范權責清單體系運行的“中阻?！?。

3．規(guī)范基層執(zhí)法的自由裁量權。對于執(zhí)法自由裁量權的運用尺度建立相應的基準制度或案例指導制度，比如法律規(guī)定對未經批準擅自取水或者未依照批準的取水許可規(guī)定條件取水的，其罰款金額可在20 000元以上100 000元以下的區(qū)間浮動。對該項行政處罰權的行使應該依據不同的主觀動機、違法情節(jié)、損害后果、當事人悔過程度等情形設立相應的處罰標準或者案例指導意見，使自由裁量權在“制度的籠子里”正確行使。

4．健全完善執(zhí)法監(jiān)督“全覆蓋”機制。按照《中國共產黨政法工作條例》的相關規(guī)定，政法單位應當建立健全與執(zhí)法司法權運行機制相適應的監(jiān)督制約體系，構建權責清晰的執(zhí)法司法責任體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監(jiān)督方式。執(zhí)法監(jiān)督制約體系建設旨在不同層面實現全方位監(jiān)督。以多維的權力監(jiān)督促執(zhí)法活動的規(guī)范運作，才能使以執(zhí)法案件質量終身責任與錯查案件倒查終身責任為中心的行政執(zhí)法案件終身負責制產生實際效能。

（三）以執(zhí)法公信力的普遍提升詮釋公正執(zhí)法

執(zhí)法公信力的普遍提升意味著法律最大限度地被普遍信仰，做到這一點需要營造和諧、有序的法治環(huán)境。

1．切實提高基層執(zhí)法公開化水平。當前基層執(zhí)法公示的深度和廣度遠達不到對執(zhí)法全過程進行常態(tài)化公開的具體要求，在執(zhí)法實踐中常常出現公示的方式或內容過于簡單、信息查詢系統操作不便、公示信息更新不及時等諸多問題。因此，提高執(zhí)法公開化水平須不斷擴大公示的范圍、完善公示的內容、創(chuàng)新公示的方式、規(guī)范公示的程序，公開推進自我監(jiān)督與完善，用風清氣正的法治環(huán)境推動基層執(zhí)法公信力的全面提升。

2．強化基層網絡輿情的引流和監(jiān)管。受互聯網蓬勃發(fā)展的影響，一個執(zhí)法案件的不當處置極易發(fā)酵為社會熱點問題，對基層執(zhí)法公信力造成不良影響。因此，對社會、網絡輿情的科學處置及引流監(jiān)管，能夠第一時間對妨礙執(zhí)法活動的有害信息進行查處，同時對于不適當的執(zhí)法行為及早進行糾正。

3．健全基層矛盾糾紛的多元化解架構。矛盾糾紛的多元化解不僅針對平等主體之間的糾紛解決以和解、調解、爭訟等方式在不同權力部門以不同方式進行；還針對各執(zhí)法單位在行政執(zhí)法事權方面產生爭議后，有多元渠道化解爭議，比如向上級主管部門提交爭議或申請同級人民政府復議，或設立相應權限使產生爭議的執(zhí)法單位協商或聯合執(zhí)法等。

（四）用執(zhí)法為民的多維探索促進文明執(zhí)法

習近平總書記強調，“政法機關和廣大干警要把人民群眾的事當作自己的事，把人民群眾的小事當作自己的大事，從讓人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起，為人民群眾安居樂業(yè)提供有力法律保障”。文明執(zhí)法的最終目標便在于此。

1．進一步拓展“執(zhí)法為民”的渠道。行政執(zhí)法機構乃至執(zhí)法者在轉變職能、提升服務意識方面還有差距。提升便民服務能力的固本之舉在于執(zhí)法者牢固樹立“執(zhí)法為民”的核心理念，不斷拓展便民服務渠道。比如將群眾滿意度納入執(zhí)法者工作考評指標、建立優(yōu)化服務的評比獎勵機制中等，以“執(zhí)法為民”的實際體現文明執(zhí)法的核心。

2．進一步提高“執(zhí)法為民”的質量和效率?！盀槊瘛币髨?zhí)法活動中要簡化辦事流程：對于辦理事項的形式要件一次性告知，對于程序要求簡單的事項一次性辦理；對于需要審核、論證等不能當日辦結的事項承諾辦理時間；對于需要多個部門協同辦理的事項告知辦理流程。服務指南要簡潔明晰，辦事流程精簡順暢，以高效率、優(yōu)服務保障執(zhí)法水平的整體提升。

3．以柔性執(zhí)法讓執(zhí)法活動有力度更有溫度。在社會治理模式從“傳統管理”向“現代治理”轉變的語境下，柔性執(zhí)法更能提升公眾的參與度，體現著人本的終極價值追求。運用規(guī)勸、指導等更為柔和的執(zhí)法方式，重視回應群眾的關切、訴求，是能夠實現執(zhí)法效果和政治效果、社會效果相統一的橋梁和紐帶。

（責任編輯：張秋辰）