公眾參與,即公共參與、公民參與,是指有參與愿望的公眾通過(guò)一定的途徑影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。公眾參與的主體是普通公眾或者是由公眾組成的團(tuán)體,公眾參與的目標(biāo)是影響政府對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配。
一個(gè)有效的公眾參與系統(tǒng)至少應(yīng)該包含相互影響的三個(gè)元素,即公民主體性、知情公民和參與途徑(圖1)。公民主體性是指在一個(gè)社會(huì)治理體系中,必須在實(shí)質(zhì)性意義上確定公民的主體地位,政府的正當(dāng)性和合法性都必須以公民同意為前提。沒(méi)有公民主體性,則公民參與無(wú)從談起,只能淪為徹底的形式主義。知情公民是指公民要具備參與社會(huì)公共事務(wù)的能力。參與社會(huì)公共事務(wù)的公民要對(duì)政府治理體系和公共事務(wù)相關(guān)的知識(shí)有基本的認(rèn)識(shí)。政府應(yīng)創(chuàng)造條件保障公眾的知情權(quán),通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、政策宣貫等方式為公眾參與公共事務(wù)提供可能性和便利性。參與途徑則是指公眾參與社會(huì)治理的渠道,公眾參與的渠道不暢通會(huì)導(dǎo)致其參與意愿難以實(shí)現(xiàn)。
公眾參與的理論淵源主要是顧客導(dǎo)向(customer driven)的公共管理,起源于20世紀(jì)80年代盛行的政府全面質(zhì)量管理理論(TQM)。全面質(zhì)量管理理論將公民視為政府機(jī)關(guān)的顧客,將顧客定義為受公共政策和公共管理行為影響的人,認(rèn)為政府管理是一種全員參與的、以各種科學(xué)方法優(yōu)化和改進(jìn)組織的管理與服務(wù),從而獲得顧客滿意的管理理念、制度和方法。全面質(zhì)量管理理論后來(lái)成為各國(guó)政府改革的重要指南,使政府逐漸改變了傳統(tǒng)的居高臨下和自我中心意識(shí),開(kāi)始以為公民提供更好的服務(wù)為己任。顧客導(dǎo)向的公共管理,強(qiáng)調(diào)政府站在顧客的立場(chǎng)上評(píng)估組織績(jī)效,以追求顧客滿意為目標(biāo),重視建立政府與顧客之間的長(zhǎng)期互動(dòng)關(guān)系,針對(duì)顧客需要提供公共服務(wù),加強(qiáng)與顧客的互動(dòng),了解顧客期望,并將顧客期望作為改進(jìn)管理工作的方向。顧客導(dǎo)向的公共管理推動(dòng)了公共管理理念和方式的巨大變革,使政府部門(mén)開(kāi)始重視尋求公眾參與和支持認(rèn)同。這開(kāi)啟了公眾參與的新紀(jì)元。
公眾參與的興起也有鮮明的時(shí)代背景。就城市治理而言,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),城市化率飛速提升。政府面臨的治理環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜、多元、動(dòng)態(tài)。新興科技的應(yīng)用和新型社會(huì)主體的出現(xiàn),使公共問(wèn)題的復(fù)雜性以前所未有的方式凸顯出來(lái),城市治理的難度也隨之提升,傳統(tǒng)的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法解決日益復(fù)雜的公共問(wèn)題。政府治理越來(lái)越難以依靠政府單方面行使權(quán)力來(lái)完成,反而更需要政府與公眾加強(qiáng)互動(dòng)、充分合作。政府與公眾之間互動(dòng)能力越強(qiáng),產(chǎn)生的城市治理效果越持久穩(wěn)固。政府、社會(huì)、公眾共同治理已經(jīng)成為當(dāng)代的主要治理模式。政府與社會(huì)共同治理,也成了各國(guó)城市治理的重要舉措。
城市治理過(guò)程并不是政府單方面行使權(quán)力的過(guò)程,而是政府與公眾互動(dòng)的過(guò)程。在城市治理領(lǐng)域,公眾參與的價(jià)值至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
(一)輔助政府科學(xué)決策
廣泛的公眾參與可以反映公眾需求和偏好,使政府提供公共服務(wù)更有針對(duì)性。公眾參與可以直接或間接反映公眾的需求與偏好,使城市治理部門(mén)的治理行為和政策供給能夠與大多數(shù)公民的需求相契合,及時(shí)回應(yīng)公眾需求,更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和需求的均衡。
(二)檢驗(yàn)城市治理成效
公眾參與可以促進(jìn)城市管理部門(mén)了解公眾對(duì)城市治理成效是否滿意。在當(dāng)前倡導(dǎo)“人民城市人民建,人民城市為人民”的背景下,公眾對(duì)城市治理的滿意度成為衡量城市治理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府與公眾互動(dòng),了解公眾對(duì)城市治理的滿意度,可以促進(jìn)政府改進(jìn)工作方法,提升城市治理效能。更進(jìn)一步說(shuō),公眾參與可以為城市治理部門(mén)優(yōu)化改善公共服務(wù)提供參考,增強(qiáng)政府的公信力,增強(qiáng)公眾對(duì)政策合法性的認(rèn)同和支持。
(三)培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)
從公眾的角度而言,公眾參與可以培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識(shí)。公眾參與,為公眾充分了解政府治理機(jī)制、城市治理過(guò)程、政策制定初衷、政策執(zhí)行流程提供了可能性。公眾參與也有利于消除政府與公眾在互動(dòng)過(guò)程中的信息鴻溝問(wèn)題。尤其是現(xiàn)代化信息技術(shù)在公眾參與中的應(yīng)用場(chǎng)景不斷拓展,不僅消除了政民互動(dòng)中的信息不對(duì)稱,而且拓展了公眾眼界,提升了公眾認(rèn)知,為培養(yǎng)有公共事務(wù)參與能力的現(xiàn)代公民提供了便利。
(一)公眾參與內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足
城市治理是典型的公共治理。在城市治理領(lǐng)域,政府所提供的多是公共物品(服務(wù))。公共物品(服務(wù))是指那些能夠被所有人得到的物品或服務(wù),具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和顯著的“燈塔效應(yīng)”。一座燈塔一旦建立起來(lái),就能夠照亮所有路過(guò)的船只,那么誰(shuí)會(huì)愿意自己承擔(dān)建立燈塔的成本而讓別人坐享其成呢?誰(shuí)又會(huì)在能搭便車的情況下,去支付建造燈塔的費(fèi)用呢?城市治理領(lǐng)域的公共服務(wù)和建造海上的燈塔面臨一樣的問(wèn)題。以市容環(huán)境治理為例,干凈、整潔、有序、安全的市容環(huán)境會(huì)惠及所有人,但是并不是所有人都愿意為環(huán)境改善付出努力和成本,更關(guān)鍵的是,沒(méi)有辦法把不付出成本的人排除在受惠范圍之外。這就不可避免地會(huì)涉及公共管理領(lǐng)域最常見(jiàn)的治理困境——“公地悲劇”(tragedy of the commons),即如果一種資源沒(méi)有排他性的所有權(quán),就會(huì)導(dǎo)致這種資源的過(guò)度使用。在共享公共服務(wù)的社會(huì)中,每個(gè)人都會(huì)追求個(gè)人利益最大化,而避免付出成本?,F(xiàn)階段的公眾參與,之所以內(nèi)驅(qū)動(dòng)力不足,很大程度上是因?yàn)楣娫谒枷肷险J(rèn)為自己即使不參與城市治理的任何一個(gè)環(huán)節(jié),其余人參與治理的成果也會(huì)惠及自身。大部分公民只是把自己當(dāng)作被管理的對(duì)象,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己是公共管理主體的一部分,公共責(zé)任意識(shí)比較薄弱。從公眾參與城市治理的情況看,公眾參與主要依靠政府、街道辦事處、居委會(huì)組織動(dòng)員,不管是開(kāi)展文明社區(qū)創(chuàng)建、市容環(huán)境整治、垃圾分類宣講、居民議事廳會(huì)議、普法宣傳等公益活動(dòng),還是居委會(huì)選舉、人大代表政協(xié)委員換屆選舉、社區(qū)事務(wù)聽(tīng)證會(huì)、公共車位出租等公共事務(wù),積極主動(dòng)參與的公眾都較少,多需要政府或居委會(huì)等部門(mén)定向邀請(qǐng)或組織動(dòng)員。
(二)公眾參與廣度和深度有待提升
蜻蜓點(diǎn)水和淺嘗輒止都無(wú)法真正觸及城市治理的本質(zhì)和核心,也無(wú)法提升城市治理效能。當(dāng)前,公眾參與城市治理的廣度、深度均有待提升,這極其容易使公眾參與淪為形式主義。公眾參與城市治理的廣度、深度不夠主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是公眾參與城市治理的途徑選擇較為單一。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,公眾參與的渠道主要包括電話或網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)投訴、參與聽(tīng)證會(huì)、成立行業(yè)協(xié)會(huì)、參與選舉等。在當(dāng)前的城市治理領(lǐng)域,公眾參與的渠道主要是通過(guò)電話或網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等方式向政府反映個(gè)人利益訴求,其余參與方式使用較少。這種參與,更多是一種維護(hù)個(gè)人利益的參與,與公共利益關(guān)聯(lián)較少。以公眾通過(guò)“12345”市民服務(wù)熱線參與城市治理為例,公眾反映的問(wèn)題多為與自身緊密相關(guān)的訴求,涉及有關(guān)不特定大多數(shù)人的公共利益的問(wèn)題較少。這與追求公共利益實(shí)現(xiàn)的公眾參與仍存在差距。二是公眾參與能力有待提升。受受教育程度、政策理解能力、數(shù)字化信息化工具使用能力、信息獲取渠道等多方面因素的影響,社會(huì)公眾參與城市治理的能力差別較大。部分公民雖具有參與熱情,但對(duì)城市治理了解不多,容易將參與過(guò)程簡(jiǎn)化為較低層面的意見(jiàn)表達(dá),甚至有的公民還會(huì)產(chǎn)生心有余而力不足的參與體驗(yàn)。
(三)政府與公眾互動(dòng)機(jī)制需更加完善
建立完善的政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制,是政府公信力的有力保障,更是實(shí)現(xiàn)有效公眾參與的重要前提。但目前在城市治理領(lǐng)域,政府與公眾互動(dòng)機(jī)制不健全,這就容易導(dǎo)致“塔西佗陷阱”?!八髻⑾葳濉笔侵敢坏┱畣适Ч帕Γ瑹o(wú)論它說(shuō)真話還是假話,做好事還是壞事,都會(huì)遭到民眾和輿論的質(zhì)疑?!八髻⑾葳濉钡拇嬖跁?huì)嚴(yán)重?fù)p害公眾參與的熱情和效果,這主要體現(xiàn)在兩方面。一是政府主導(dǎo)的公眾參與多采用民意調(diào)查和意見(jiàn)征集方式,公眾參與主要集中在事前意見(jiàn)征集階段,對(duì)于治理過(guò)程和治理結(jié)果的參與度和影響力都較小。公眾對(duì)城市治理活動(dòng)的參與呈現(xiàn)片段性、碎片化特征,無(wú)法實(shí)現(xiàn)全程參與和互動(dòng)。二是互動(dòng)機(jī)制不健全,影響政府公信力,也影響公眾參與熱情。以參與聽(tīng)證會(huì)為例,聽(tīng)證會(huì)是公眾參與城市治理的重要途徑,是公眾參與政權(quán)的體現(xiàn),能從程序上保障政府行政決定的易被接受性,減少服從成本,提高行政效率。但在實(shí)際中卻經(jīng)常遭遇公眾質(zhì)疑,多是因?yàn)槁?tīng)證結(jié)果經(jīng)常與網(wǎng)上民眾調(diào)查結(jié)果大相徑庭。例如,在廣受關(guān)注的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上,公眾最關(guān)心漲與不漲的問(wèn)題,但是實(shí)際中的聽(tīng)證會(huì)變成了漲多漲少的問(wèn)題,以至于聽(tīng)證會(huì)這一重要的公眾參與形式遇冷。這就需要認(rèn)真反思,從政府與公眾互動(dòng)機(jī)制完善的角度去探索政府與公眾協(xié)同治理之道。
(一)調(diào)動(dòng)公眾參與熱情
在公共治理領(lǐng)域,有個(gè)著名的理論叫“集體行動(dòng)邏輯”。該理論闡釋了在公共事務(wù)治理過(guò)程中個(gè)人理性將導(dǎo)致集體非理性,最終導(dǎo)致集體利益和個(gè)人利益雙重受損。1965年,著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森在其代表作《集體行動(dòng)的邏輯》中系統(tǒng)解釋了該理論。他認(rèn)為人們之所以會(huì)加入特定組織,是因?yàn)樵摻M織提供了一種排他性的個(gè)人收益。俗話說(shuō)“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”,但是奧爾森認(rèn)為,如果存在選擇性激勵(lì),那么“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的困境就能夠得以解決。所謂選擇性激勵(lì),簡(jiǎn)單理解,就是對(duì)能給集體帶來(lái)收益的個(gè)體給予額外獎(jiǎng)勵(lì),提供排他性的個(gè)人收益。這為解決城市治理領(lǐng)域的公眾參與內(nèi)驅(qū)力不足問(wèn)題提供了解決思路,即可以通過(guò)排他性的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)等方式,讓公眾認(rèn)識(shí)到自己在城市治理過(guò)程中的主體地位,從而激發(fā)公眾參與城市治理的熱情。例如,北京市大興區(qū)團(tuán)河社區(qū)開(kāi)展“綠地認(rèn)養(yǎng)”試點(diǎn),制定認(rèn)養(yǎng)綠地方案,擬定合約,鼓勵(lì)居民主動(dòng)參與社區(qū)共治,就近認(rèn)領(lǐng)綠地栽種花草,取得了社區(qū)環(huán)境提質(zhì)升級(jí)和群眾滿意度上升的良好效果。這為我們立足公眾需求,有針對(duì)性地提供選擇性激勵(lì),激發(fā)公眾參與提供了啟示。未來(lái)可以在城市治理的更多領(lǐng)域探索類似的將公眾興趣、利益關(guān)切與城市治理實(shí)務(wù)直接掛鉤的新思路新舉措,調(diào)動(dòng)公眾與政府協(xié)同開(kāi)展城市治理。
(二)提高公眾參與水平
鑒于當(dāng)前公眾參與存在的參與渠道單一、部分主體參與能力較低的問(wèn)題,可以采用政府因地制宜分層次引導(dǎo)公眾通過(guò)多種方式和渠道參與城市治理的方式予以應(yīng)對(duì)。在城市治理的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié),需要引入的公眾參與廣度和深度也不盡相同。公眾參與由淺到深可有以下三種形式。一是訴求、意見(jiàn)和建議征集式公眾參與形式。這是最常見(jiàn)的公眾參與形式,這種形式對(duì)參與主體的要求不高。政府可以選擇易于理解和參與的領(lǐng)域引入公眾參與,如制定城市治理相關(guān)政策之前公開(kāi)征求意見(jiàn),可以讓市民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、熱線等方式參與治理過(guò)程。二是咨詢式公眾參與形式。對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性要求較高的治理領(lǐng)域,可以通過(guò)組織專項(xiàng)咨詢會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的方式引入公眾參與。這類形式的參與主體一般為技術(shù)專家等專業(yè)人士,參與主體對(duì)相關(guān)議程的影響力較前一種參與方式更大。這有助于提高城市治理的科學(xué)性。三是協(xié)商共治式公眾參與形式。這種形式更重視公眾對(duì)城市治理過(guò)程的影響力,政府與公眾分享決策權(quán)力,處于相對(duì)平等地位共同治理。政府可以依據(jù)實(shí)際治理需求和不同參與主體的參與能力,引導(dǎo)開(kāi)展不同深度和范圍的公眾參與。
(三)構(gòu)建良性互動(dòng)機(jī)制
當(dāng)前,在世界范圍內(nèi),城市治理范式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變,突出表現(xiàn)在政府治理典范由效率行政向民主行政轉(zhuǎn)變。民主行政強(qiáng)調(diào)政府決策的開(kāi)放性,重視公眾參與,淡化政府控制者和監(jiān)督者的角色,對(duì)民眾需求給以充分、及時(shí)的回應(yīng)。在此背景下,可以從以下兩個(gè)維度構(gòu)建政府—公眾良性互動(dòng)機(jī)制。一方面,政府要更加重視與公眾的信息溝通。具體來(lái)說(shuō),就是要進(jìn)一步暢通與公眾的溝通渠道。繼續(xù)完善信息公開(kāi)制度,加大對(duì)信息的公開(kāi)力度,充分考量各類公民、社會(huì)群體的實(shí)際特點(diǎn),要運(yùn)用新聞、報(bào)紙等傳統(tǒng)的宣傳手段,更要充分利用信息技術(shù)帶來(lái)的信息傳播便利,發(fā)揮微信、網(wǎng)站、融媒體等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具的優(yōu)勢(shì),提高各方信息溝通的時(shí)效性,提高政府與公眾互動(dòng)的頻率和效果。另一方面,政府要提高回應(yīng)性,注重信息反饋,形成互動(dòng)閉環(huán)。不斷改進(jìn)工作作風(fēng),轉(zhuǎn)變治理理念,充分、及時(shí)、有效地回應(yīng)公眾關(guān)切,既要給出明確的、經(jīng)得起檢驗(yàn)的操作流程,更要加強(qiáng)信息反饋,落實(shí)回訪制度,形成一個(gè)有合理時(shí)間約束的、有始有終的互動(dòng)閉環(huán),讓公眾切實(shí)感受到政府“事事有回應(yīng),件件有著落”的決心和態(tài)度,從而提升政府公信力,增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任,有效促進(jìn)政府與公眾良性互動(dòng),增強(qiáng)公眾參與城市治理的信心。
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(責(zé)任編輯:張秋辰)