摘 要：流域生態(tài)環(huán)境問題所具有的跨區(qū)域性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特征表明其治理之難，我國(guó)沿江經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的快速發(fā)展使得流域生態(tài)環(huán)境問題變得更加突出。雖然《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》確立了流域環(huán)境行政公益訴訟制度，但是實(shí)踐中依然出現(xiàn)流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄錯(cuò)位、流域環(huán)境行政公益訴訟案件推進(jìn)難度大以及流域生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不及時(shí)等問題。鑒于此，有必要設(shè)立流域跨行政區(qū)劃專門檢察機(jī)關(guān)、構(gòu)建流域環(huán)境行政公益訴訟的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制、探索流域環(huán)境行政公益訴訟的新范式以完善我國(guó)流域環(huán)境行政公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：流域環(huán)境行政公益訴訟；困境；檢察機(jī)關(guān)；協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2024.0411

0 引 言

流域環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的下位概念，準(zhǔn)確理解環(huán)境公益訴訟對(duì)于推動(dòng)我國(guó)流域環(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展具有重要意義。環(huán)境公益訴訟是指與爭(zhēng)議案件無直接利害關(guān)系的原告出于保護(hù)環(huán)境公益的目的、以環(huán)境利用行為人或者行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起的民事訴訟或者行政訴訟[1]。環(huán)境公益訴訟的范圍較為廣泛，涵蓋了流域生態(tài)環(huán)境治理、生物多樣性保護(hù)、固體廢棄物污染、大氣污染、土壤污染、水污染防治等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各個(gè)方面。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第25條第4款規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益訴訟中的行政訴訟，指人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，對(duì)其發(fā)出檢察建議后依舊不依法履行職責(zé)的，由此依法向人民法院提起的訴訟。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年審議通過的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）以及于2017年修正的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域失職的行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟；于2018年起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第21條進(jìn)一步規(guī)定了人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境問題不作為或亂作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，檢察機(jī)關(guān)向其提出檢察建議后仍不依法履行職責(zé)的，可以提起環(huán)境行政公益訴訟；于2019年施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》和2021年起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》更加具體地規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟的基本程序和各項(xiàng)事宜。自此，環(huán)境行政公益訴訟初具架構(gòu)且作為行政訴訟的法定類型得以確立。

但目前來看，《行政訴訟法》《試點(diǎn)方案》等法律規(guī)范僅僅初步構(gòu)建了流域環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，并未形成系統(tǒng)、全面的制度架構(gòu)。頂層設(shè)計(jì)的缺憾帶來了流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄權(quán)錯(cuò)位、流域環(huán)境行政公益訴訟案件推進(jìn)難度大和流域生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不及時(shí)等諸多問題。圍繞流域環(huán)境行政公益訴訟制度在實(shí)踐中的困境，試圖提出針對(duì)性的建議，助力我國(guó)流域環(huán)境行政公益訴訟制度的進(jìn)一步完善。

1 流域環(huán)境行政公益訴訟的特性

與一般的環(huán)境行政公益訴訟相比，流域環(huán)境行政公益訴訟的特殊性在于發(fā)生于囊括龐大、多層次生態(tài)系統(tǒng)的流域范圍內(nèi)。流域環(huán)境行政公益訴訟以流域?yàn)檩d體，訴訟的爭(zhēng)議焦點(diǎn)也基于流域而展開，具有與一般環(huán)境行政公益訴訟顯著不同的特征。

1.1 跨區(qū)域性

流域往往跨越了多個(gè)行政區(qū)域，流域中流動(dòng)的水和其他環(huán)境要素會(huì)從一個(gè)區(qū)域流動(dòng)到其他區(qū)域。但是，相對(duì)固定的行政區(qū)劃與流動(dòng)的環(huán)境要素之間存在著天然的矛盾，污染行為地和污染結(jié)果發(fā)生地往往在不同的行政區(qū)域，流域環(huán)境行政公益訴訟案件通常會(huì)涉及多個(gè)行政區(qū)域，具有跨區(qū)域性的特點(diǎn)。

1.2 系統(tǒng)性

流域不僅僅包括河流、湖泊，也包括沿岸的植被、空氣、砂石等多種環(huán)境要素。各種環(huán)境要素間相互影響，組成了一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)里各個(gè)環(huán)境要素都不可或缺，故各種環(huán)境要素均應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，流域環(huán)境行政公益訴訟便是該流域中的一種或多種環(huán)境要素被污染或被破壞的情況下采取的系統(tǒng)性的司法救濟(jì)措施。

1.3 復(fù)雜性

流域是由水文、土壤、大氣、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種要素組成的復(fù)雜整體，是自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的統(tǒng)一體，流域的地理范圍較大，導(dǎo)致了流域內(nèi)不同區(qū)域間的生態(tài)環(huán)境實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化及風(fēng)土人情都不盡相同，在流域環(huán)境行政公益訴訟的過程中所牽扯的要素多，各要素間的相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，具有明顯的復(fù)雜性特征。

2 流域環(huán)境行政公益訴訟面臨的困境

2.1 流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄權(quán)錯(cuò)位

龐大的流域生態(tài)系統(tǒng)往往跨越兩個(gè)及以上行政區(qū)，并且由于現(xiàn)代科學(xué)以及化工產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，流域污染問題逐漸開始呈現(xiàn)出隱蔽性、潛伏性、持續(xù)性和廣泛性等特點(diǎn)，常常出現(xiàn)成片污染以及污染行為地和污染結(jié)果發(fā)生地不在同一地區(qū)的情況。目前的檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)制度設(shè)計(jì)難以適應(yīng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害案件的上述特點(diǎn)。

其一是有管轄權(quán)的污染行為地檢察機(jī)關(guān)易產(chǎn)生地方保護(hù)主義思想[2]?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦案指南（試行）》）中對(duì)檢察行政公益訴訟的管轄作出規(guī)定，即行政公益訴訟案件以不作為或亂作為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民檢察院管轄為原則，以不作為或亂作為的行政機(jī)關(guān)所在地市（分、州）人民檢察院管轄為例外，只有違法行政機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上人民政府時(shí)才適用例外管轄情形。因此，流域上游地區(qū)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致下游地區(qū)環(huán)境污染或被破壞的訴訟糾紛一般由上游地區(qū)基層人民檢察院管轄。然而，所涉檢察機(jī)關(guān)可能因顧全所在區(qū)域利益而忽略生態(tài)環(huán)境整體利益，《辦案指南（試行）》規(guī)定的區(qū)域性檢察監(jiān)督模式容易受到部門本位主義、地方保護(hù)主義的影響而不能有效行使其檢察監(jiān)督權(quán)。

其二是污染結(jié)果發(fā)生地檢察機(jī)關(guān)無對(duì)應(yīng)的管轄權(quán)，協(xié)調(diào)的難度和成本較大。上游的污染轉(zhuǎn)移到下游地區(qū)時(shí)，下游地區(qū)檢察機(jī)關(guān)一般要啟動(dòng)逐級(jí)上報(bào)、與上游地區(qū)溝通等繁瑣的流程。浙江省曾發(fā)生污染結(jié)果地在江山市而污染發(fā)生地在江西省的污染案件，該案件由江山市檢察機(jī)關(guān)層層上報(bào)給浙江省檢察機(jī)關(guān)，浙江省檢察機(jī)關(guān)再請(qǐng)求江西省檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，最終由江西省檢察機(jī)關(guān)指定管轄，可見流域環(huán)境行政公益訴訟中管轄權(quán)確立之復(fù)雜。為緩解檢察機(jī)關(guān)提起流域行政公益訴訟程序效率低下等問題，《辦案指南（試行）》規(guī)定上級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過協(xié)商可以指定轄區(qū)內(nèi)其他下級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄，但是這種指定管轄制度依然存在效率低下等問題，難解流域環(huán)境損害防治燃眉之急。

總之，流域上下游檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)的錯(cuò)位表明目前的管轄制度未能夠有效適應(yīng)具有跨區(qū)域性質(zhì)的流域生態(tài)環(huán)境損害案件。

2.2 流域環(huán)境行政公益訴訟案件推進(jìn)難度大

一方面，流域的環(huán)境問題調(diào)查取證對(duì)專業(yè)技術(shù)要求較高。流域是一個(gè)集河湖、土壤、砂石、空氣、人文、經(jīng)濟(jì)等多種環(huán)境因素組成的綜合系統(tǒng)，具有復(fù)雜性。在流域環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)流域中復(fù)雜的環(huán)境要素?fù)p害事實(shí)并進(jìn)行相關(guān)證據(jù)的保全，這就要求檢察機(jī)關(guān)既需要掌握法律知識(shí)，又要掌握專業(yè)的流域生態(tài)環(huán)境知識(shí)以便進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查和鑒定。然而，目前我國(guó)許多基層檢察院面臨著“調(diào)查取證缺設(shè)備，鑒定勘測(cè)缺經(jīng)費(fèi)，執(zhí)法辦案缺人才，調(diào)查核實(shí)缺保障”的現(xiàn)實(shí)困境[3]。這些困境也導(dǎo)致了一線的檢察官在流域環(huán)境行政公益訴訟案件的取證和鑒定過程中“心有余而力不足”，調(diào)查和證據(jù)搜集的工作往往因?yàn)楦叨纫蕾囆姓C(jī)關(guān)和第三方鑒定機(jī)構(gòu)而陷入被動(dòng)，許多案件也常常因?yàn)槿笔е饕C據(jù)、無法承擔(dān)高昂的鑒定費(fèi)用等原因而無法立案與推進(jìn)。

另一方面，流域跨區(qū)域性的特點(diǎn)易導(dǎo)致地方保護(hù)主義滋生而阻礙案件的推進(jìn)。流域環(huán)境行政公益訴訟中損害行為地、損害結(jié)果發(fā)生地往往呈現(xiàn)分散化布局，這勢(shì)必會(huì)提升檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度。并且，地方的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)地方保護(hù)主義，甚至?xí)榱水?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展包庇地方企業(yè)。最高人民檢察院于2020年發(fā)布的十大法律監(jiān)督案件之一的“萬峰湖流域環(huán)境保護(hù)案”在辦理過程中，就曾出現(xiàn)過流域內(nèi)某地方行政機(jī)關(guān)以涉案養(yǎng)殖企業(yè)系該地招商引資的重點(diǎn)龍頭企業(yè)，關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為由，通過當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)請(qǐng)求最高人民檢察院在該流域清除湖中養(yǎng)殖網(wǎng)箱的行動(dòng)中“緩一緩、等一等”。根據(jù)《解釋》，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和取證，但《解釋》并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)不配合或消極配合的法律后果，缺少對(duì)違反該規(guī)定的救濟(jì)保障措施。并且，流域內(nèi)部行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間也不存在直接的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)是否能夠有效并及時(shí)地配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查也有待商榷。

2.3 流域生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不及時(shí)

首先，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟(jì)程序啟動(dòng)較為滯后?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第5條明確規(guī)定了“預(yù)防為主”原則，要求在環(huán)境治理中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用防患于未然的方式?！董h(huán)境保護(hù)法》第39條在此基礎(chǔ)之上進(jìn)一步明確了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度和“三同時(shí)”制度等也都直接或間接地體現(xiàn)了“預(yù)防為主”原則。但是，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前需要向有關(guān)單位提出檢察建議，并且只有在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害后才能夠提出。然而，隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境污染開始呈現(xiàn)出隱蔽性的特點(diǎn)。而流域作為一個(gè)龐大的生態(tài)系統(tǒng)，基于其自凈能力，對(duì)流域環(huán)境要素存在危害風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)往往在實(shí)施時(shí)并未造成實(shí)際損害或難以發(fā)現(xiàn)損害的相關(guān)線索，為此檢察機(jī)關(guān)也無法及時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。司法程序啟動(dòng)的滯后性也必然會(huì)帶來生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的滯后性。因此，《行政訴訟法》所規(guī)定的發(fā)生損害后檢察機(jī)關(guān)才能提起檢察建議的制度難以有效應(yīng)對(duì)流域環(huán)境損害隱蔽性問題[4]。

其次，公眾難以及時(shí)參與流域生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。依據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)是唯一能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的主體，當(dāng)?shù)氐墓窈蜕鐣?huì)團(tuán)體只能向檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)線索。但是，檢察機(jī)關(guān)需要處理大量刑事案件的偵察和訴訟，還需要履行法律監(jiān)督職能，分配在流域環(huán)境公益訴訟的司法資源容易受到擠壓。2023年8月15日，最高人民檢察院發(fā)布了十件生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察公益訴訟典型案例，其中五件屬于環(huán)境行政公益訴訟案件，而其中僅有一件屬于檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索，并且案件從生態(tài)環(huán)境污染行為開始到處理結(jié)束歷經(jīng)數(shù)年時(shí)間。在目前流域環(huán)境行政公益訴訟的制度框架下，流域內(nèi)能夠提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，而與流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切的公眾發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)失職導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境可能受到損害的線索時(shí)卻只能夠向當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)提交該線索并等待檢察機(jī)關(guān)處理。行政機(jī)關(guān)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)失職和國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害之間往往存在一定的時(shí)間差，而公眾等待檢察機(jī)關(guān)處理線索時(shí)，難以充分利用該時(shí)間差對(duì)流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。因此，在等待檢察機(jī)關(guān)處理相關(guān)線索時(shí)也容易將流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)損害[5]，從而造成不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境損害后果。

3 流域環(huán)境行政公益訴訟困境之紓解

針對(duì)流域環(huán)境行政公益訴訟在實(shí)踐中過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)通過建立流域跨行政區(qū)劃的專門檢察機(jī)關(guān)，構(gòu)建流域環(huán)境行政公益訴訟的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，探索流域環(huán)境行政公益訴訟的新范式。

3.1 建立流域跨行政區(qū)劃專門檢察機(jī)關(guān)

針對(duì)流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄權(quán)錯(cuò)位的問題，不宜一味地?cái)U(kuò)大流域地方檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)。地方檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)過大，則勢(shì)必會(huì)引起上下游不同行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)的沖突，產(chǎn)生流域內(nèi)部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的割裂[6]。流域環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)注重流域的整體性，而上游與下游之間不同行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)為了本地區(qū)的利益而爭(zhēng)奪案件的管轄權(quán)顯然有悖于環(huán)境行政公益訴訟的公益性特點(diǎn)。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)建立流域跨行政區(qū)劃的專門檢察機(jī)關(guān)，對(duì)流域內(nèi)的環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行集中管轄。近年來，審判機(jī)關(guān)“司法專門化”在各地相繼推行[7]，而我國(guó)的“環(huán)境司法專門化”改革也在迅猛發(fā)展中，2007年在貴州省清鎮(zhèn)市建立的環(huán)保法庭，是我國(guó)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化的開端，之后，全國(guó)各地的專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，截至2022年12月，我國(guó)設(shè)立的環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)或組織已達(dá)2 426個(gè)，涵蓋了四級(jí)法院的專門化審判組織架構(gòu)已基本建成。審判機(jī)關(guān)綜合考量轄區(qū)案件數(shù)量、性質(zhì)等要素，以司法專門化的方式具體分配審判資源，這些審判機(jī)構(gòu)超越了地域限制將類案集中管轄，實(shí)踐中運(yùn)行十分順暢并取得了良好的法律效果[8]。然而，目前的《人民檢察院組織法》卻沒有跨行政區(qū)域檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，雖然在政策和實(shí)踐層面中多地正在積極探索設(shè)立跨行政區(qū)域?qū)ｉT檢察機(jī)關(guān)，但目前還未上升到法律制度層面建立長(zhǎng)效的機(jī)制。因此，在制度設(shè)計(jì)層面，可以參照審判機(jī)關(guān)的“司法專門化”和鐵路檢察院的設(shè)立思路，在《人民檢察院組織法》中規(guī)定可以設(shè)立專門檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄該流域范圍內(nèi)的環(huán)境行政公益訴訟案件。

3.2 構(gòu)建流域環(huán)境行政公益訴訟的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制

其一，從整體主義的視角出發(fā)，統(tǒng)一流域內(nèi)各主體環(huán)境保護(hù)觀念。流域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)是該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共同體，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是“一榮俱榮，一損俱損”的宏大課題，保護(hù)好流域的生態(tài)環(huán)境，也是流域內(nèi)各個(gè)主體的共同責(zé)任。并且，要踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的原則，平衡好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，流域內(nèi)不同行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)要加強(qiáng)合作與交流，摒棄各自為政和地方保護(hù)主義的思想。此外，在制度的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)流域內(nèi)異地行政機(jī)關(guān)如何為檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證提供便利的司法解釋，并盡快構(gòu)建行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查消極配合或拒不配合的處罰機(jī)制，貫徹落實(shí)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的思想。

其二，從協(xié)同論的視角出發(fā)，完善流域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制?？梢栽诹饔蛑卫碇幸搿皡f(xié)同論”的思維，協(xié)同論的主要觀點(diǎn)是系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的協(xié)同作用決定的。協(xié)同得好，系統(tǒng)的整體性功能就好；反之，一個(gè)管理系統(tǒng)內(nèi)部相互掣肘、離散、沖突或摩擦，就會(huì)造成整個(gè)管理系統(tǒng)內(nèi)耗增加，系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能，致使整個(gè)系統(tǒng)陷于一種混亂無序的狀態(tài)。系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組成部分之間同向合作、相互配合，從而減少或避免內(nèi)耗，提高相關(guān)要素在系統(tǒng)協(xié)同工作中的效能[9]。而流域作為一個(gè)整體，跨越了多個(gè)行政區(qū)域，各個(gè)區(qū)域的司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要通力合作，積極擴(kuò)大協(xié)作的內(nèi)容和主體范圍，避免內(nèi)耗，以產(chǎn)生“協(xié)同效應(yīng)”，提高流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性功能。

3.3 探索流域環(huán)境行政公益訴訟的新范式

一方面，可以參照環(huán)境民事公益訴訟較為寬松的起訴要件完善環(huán)境行政公益訴訟制度。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》指出，有關(guān)主體可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等具有損害公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，這一制度對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”預(yù)防體現(xiàn)了“預(yù)防為主”原則。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，環(huán)境行政公益訴訟提前防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、督促職能部門充分履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的功能更為凸顯[10]。因此，可以參照環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)規(guī)定，把“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的情況列為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的法定條件[11]，建立環(huán)境重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)于未然。對(duì)于流域而言，環(huán)境行政公益訴訟在其規(guī)范條文中明確引入“預(yù)防性”理念，可以提前司法救濟(jì)的干預(yù)，防止流域環(huán)境問題的進(jìn)一步擴(kuò)大。

另一方面，可以擴(kuò)寬其他有關(guān)主體參與流域環(huán)境行政公益訴訟的渠道。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)目前環(huán)境行政公益訴訟唯一的法定起訴主體，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞問題線索往往依賴于公民和社會(huì)組織等其他主體，其進(jìn)行線索處理也需較長(zhǎng)時(shí)間。并且，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督同一地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或其他原因?qū)е碌胤剿痉ūＷo(hù)主義的抬頭。因此，可以考慮擴(kuò)寬流域環(huán)境行政公益訴訟的公眾參與渠道，對(duì)于流域而言，允許流域內(nèi)有利害關(guān)系的公眾、社會(huì)團(tuán)體等其他社會(huì)力量通過實(shí)質(zhì)化的聽證制度等方式參與流域環(huán)境行政公益訴訟的各個(gè)程序，強(qiáng)化對(duì)流域司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，逐步消解地方司法保護(hù)主義，形成公眾參與的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)多元合力。

4 結(jié)束語

流域行政公益訴訟案件具有特殊性，制度設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)存在特殊規(guī)定。針對(duì)流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄權(quán)錯(cuò)位問題，可以建立流域跨行政區(qū)劃的專門檢察機(jī)關(guān)；針對(duì)流域環(huán)境行政公益訴訟案件推進(jìn)難度大的問題，可以構(gòu)建流域環(huán)境行政公益訴訟的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制；通過探索流域環(huán)境行政公益訴訟的新范式，紓解流域環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)不及時(shí)的問題。對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境問題，要以整體性視角進(jìn)行綜合分析，逐步實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境行政公益訴訟制度的預(yù)設(shè)價(jià)值和終極目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 高曉露. 環(huán)境法學(xué)總論[M]. 大連：大連海事大學(xué)出版社，2017：86.

[2] 吳凱杰. 論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位[J]. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，21（1）：30-44.

[3]馮安祥，王二林.基層檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟“五缺”問題亟待解決[C]//2021年貴州省六盤水市檢察機(jī)關(guān)理論研究年會(huì)論文集.六盤水：貴州省六盤水市人民檢察院法律政策研究室，2021：4.

[4] 劉建新. 論檢察環(huán)境公益訴訟的職能定位及程序優(yōu)化[J]. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，21（4）：28-40.

[5] 丁國(guó)民，賁丹丹. 環(huán)境行政公益訴訟提起主體之拓展[J]. 東南學(xué)術(shù)，2021（6）：110-120.

[6] 李海旺，李麗華. 環(huán)境公益訴訟中跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)組織體系研究[J]. 西部學(xué)刊，2022（17）：56-59.

[7] 劉軍，秘明杰. 檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟法律分析[J]. 山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，23（3）：38-43，50.

[8] 張忠民. 環(huán)境司法專門化發(fā)展的實(shí)證檢視：以環(huán)境審判機(jī)構(gòu)和環(huán)境審判機(jī)制為中心[J]. 中國(guó)法學(xué)，2016（6）：177-196.

[9] 吳勇. 我國(guó)流域環(huán)境司法協(xié)作的意蘊(yùn)、發(fā)展與機(jī)制完善[J]. 湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2020，49（2）：39-47.

[10] 陳曉景. 檢察環(huán)境公益訴訟的理論優(yōu)化與制度完善[J]. 中國(guó)法學(xué)，2022（4）：288-304.

[11] 薛莉萍，陳靜. 環(huán)境公益訴訟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念提倡[J]. 中國(guó)檢察官，2022（19）：61-64.

收稿日期：2023-10-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（19ZDA59）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（CX20240483）

作者簡(jiǎn)介：崔月明，男，碩士研究生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。E-mail：573077884@qq.com

2024，8（4）：72-77

Dilemma and Relief of Watershed Environmental Administrative Public Interest Litigation System

CUI Yueming，WANG Shaoquan

（School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Managing eco-environmental issues in watersheds is challenging due to their trans-regional，systemic and complex nature. The rapid development of China’s riverine economy and industrialization has aggravated these problems. Although China’s Administrative Procedure Law establishes the environmental administrative litigation system for public interest，many problems still arise in practice. Such problems include the misplaced jurisdiction of prosecutors across administrative divisions，the difficulty in promoting the litigation cases of environmental administrative public interest，and the lack of timely relief for ecological damage in watersheds. To address these issues and improve the litigation system of environmental administrative public interest in China’s watershed，it is essential to establish specialized prosecution services across administrative divisions，build a cross-regional coordination mechanism and explore a new paradigm for environmental administrative litigation of public interest in the watershed.

Key words：watershed environmental administrative litigation for public interest；dilemma；prosecutorial authorities；coordination mechanism