摘要：我國沿海地區(qū)海洋災害風險日益突出，編制并實施海洋防災減災規(guī)劃，是沿海城市加強源頭風險防范、系統(tǒng)治理海洋災害風險的重要手段。文章以湛江市為例，在分析湛江市海洋災害風險形勢的基礎(chǔ)上，通過借鑒先進的海洋防災減災規(guī)劃經(jīng)驗，充分融合海洋災害風險普查成果，從國土空間規(guī)劃的角度，探討了市級海洋防災減災規(guī)劃的編制策略、要點和實施機制。研究提出了基于分層次、分片區(qū)和分級別的海洋防災減災規(guī)劃策略，建立了以海洋觀（監(jiān)）測、海洋預警報、海洋生態(tài)減災等十大要素組成的規(guī)劃體系，并探索了信息共享、管控措施、監(jiān)測評估和多元參與等方面的實施建議。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;海洋災害;防災減災規(guī)劃;海洋災害綜合風險普查;湛江市

中圖分類號：P71;X43 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）05-0030-12

0 引言

2013—2022年，我國海洋災害平均每年造成直接經(jīng)濟損失71億元，死亡失蹤39人[1]，海洋災害對我國沿海地區(qū)的生命財產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅。開展海洋防災減災規(guī)劃，是沿海城市踐行總體國家安全觀，實施海洋災害防治“要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力”的重要體現(xiàn)。

在國土空間規(guī)劃體系提出前，海洋災害防御工作的頂層設計，主要以海洋主管部門編制的海洋觀測網(wǎng)規(guī)劃和海洋預警監(jiān)測工作方案等文件作為支撐。2019年《中共中央國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》[2]正式發(fā)布，我國國土空間規(guī)劃體系全面展開構(gòu)建，同時我國防災減災事業(yè)邁入從應災走向“防抗救”全過程、安全與發(fā)展有機融合的新時期[3]。同年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》[4]，明確將城市安全與綜合防災體系設施布局等納入各級各類國土空間規(guī)劃編制工作。2022年國家減災委員會印發(fā)《“十四五”國家綜合防災減災規(guī)劃》[5]的通知，明確提出“構(gòu)建高效科學的自然災害防治體系，全面提高防災減災救災現(xiàn)代化水平”，將推進自然災害防治體系和能力的現(xiàn)代化發(fā)展作為主要任務。在新形勢、新要求下，沿海城市如何理解和完善海洋防災減災規(guī)劃，構(gòu)建適應中國式現(xiàn)代化發(fā)展需要的、與國土空間開發(fā)保護相銜接的海洋防災減災格局，研究和確定國土空間角度下海洋防災減災規(guī)劃編制體系和實施保障機制，成為重要的課題。

目前，國土空間防災減災規(guī)劃的風險評估、規(guī)劃標準、內(nèi)容深度、成果要求等編制規(guī)定尚未形成，多災害管理部門協(xié)同聯(lián)動的規(guī)劃實施機制也尚未建立[6]，這造成有關(guān)規(guī)劃的研究，架構(gòu)和規(guī)則不統(tǒng)一，成果和質(zhì)量差異大[6-13]。

為此，本研究基于國土空間規(guī)劃視角，梳理總結(jié)先進的防災減災規(guī)劃案例，以廣東省第一次海洋災害綜合風險普查工作（以下簡稱“災害普查”）作為風險評估支撐，深化災害普查成果在國土空間規(guī)劃中的應用，以廣東省海洋災害頻發(fā)、海洋經(jīng)濟發(fā)展迅速的湛江市為例，從規(guī)劃編制策略、要點和實施機制等方面進行探討，以期構(gòu)建翔實有效、可操作性強的海洋防災減災規(guī)劃體系。

1 先進經(jīng)驗總結(jié)

國際上，現(xiàn)行先進、可靠的海洋防災減災體系主要是各地區(qū)在遭受重大災害襲擊后，通過經(jīng)驗總結(jié)和深入研究，提出新的規(guī)劃方案，如日本仙臺等地區(qū)在2011年遭遇千年一遇的地震海嘯后，構(gòu)建起現(xiàn)行的海洋防災減災韌彈性制度[14-16]，美國紐約在2012年遭受“桑迪颶風”重創(chuàng)后，提出加強災前應對能力的韌性城市建設規(guī)劃[17-18]。國內(nèi)，深圳市在2022年印發(fā)《深圳市海洋自然災害防災減災專項規(guī)劃（2021—2025年）》[19]，為我國首個出臺的市級海洋防災減災規(guī)劃。本文選取中國深圳市、日本仙臺市、美國紐約市3個地區(qū)作為典型案例，梳理總結(jié)有關(guān)海洋防災減災規(guī)劃的經(jīng)驗（表1），為本文探討海洋防災減災規(guī)劃編制提供經(jīng)驗借鑒。

中國深圳市、日本仙臺市、美國紐約市現(xiàn)行的海洋防災減災規(guī)劃中，相似點是在規(guī)劃編制內(nèi)容框架上，基本涵蓋海洋災害風險評估、監(jiān)測預警、海岸防護、應急避難、救災響應、恢復重建、宣傳教育等方面的規(guī)劃。深圳市在規(guī)劃內(nèi)容上，明確了要加強海堤、入海水閘、應急避難場所、漁船避風場所、應急物資等防災工程應急資源建設，并開展海洋減災示范區(qū)建設;空間布局安排上，更注重對海洋觀測站點布局的規(guī)劃，對其他防災、減災工程設施未做具體規(guī)劃;在實施機制上，更側(cè)重于組織實施的工作機制。仙臺市的規(guī)劃較為全面地覆蓋了災害鏈發(fā)生各環(huán)節(jié)的防減災措施，還在空間布局安排上，制定了不同災害風險等級的土地利用策略和減災設施建設要求，在實施機制上，突顯社會公眾參與的重要性。紐約市更偏向于規(guī)劃城市整體系統(tǒng)抵御災害所涉及的防災管理，提出利用沿海自然區(qū)域作為城市韌性建設的彈性措施。

2 研究區(qū)域

2.1 海洋災害狀況

湛江市地處我國大陸最南端，三面臨海，海岸線綿長，易受海洋災害影響。《廣東省海洋災害公報》顯示，2014—2022年，湛江市主要由風暴潮和海浪災害引起海洋災害損失，9年間海洋災害直接經(jīng)濟損失約80.14億元，為廣東省海洋災害直接經(jīng)濟損失（185.14億元）的43.3%，8人因災死亡失蹤。近9年湛江市主要海洋災害發(fā)生次數(shù)、人員死亡失蹤及直接經(jīng)濟損失等災情信息見表2。

上述海洋災害損失主要發(fā)生在水產(chǎn)養(yǎng)殖、漁船、海洋防護工程等方面，暴露了湛江市沿海防御能力及防潮防浪設施的不足。此外，海平面上升、海岸侵蝕等緩發(fā)性災害以及海嘯、赤潮、裂流、海上溢油等突發(fā)性災害也對湛江市沿海帶來一定程度的威脅[20-26]。

2.2 海洋災害風險形勢

本文利用災害普查成果進行再分析，綜合評估風暴潮、海嘯、海平面上升3類海洋災害對湛江市沿海各社區(qū)（村）單元之間的相對風險高低，結(jié)果顯示（圖1），湛江市東部沿海的社區(qū)（村）比南部、西部沿海面臨更高的風暴潮、海嘯和海平面上升風險。

湛江市東部沿海直接面臨來自西北太平洋熱帶氣旋、馬尼拉海溝潛在地震海嘯的威脅，發(fā)生風暴潮、海嘯災害的危險性比其他海岸更高?！?022年中國海平面公報》和《2022年廣東省海洋災害公報》顯示，1980—2022年，湛江市沿海海平面以3.5mm/a的平均速率波動上升，未來30 年預計將上升70～170mm[27-28]。湛江市整體地勢平緩，濱海平原區(qū)域海拔基本為0.8～3m，海平面上升易對沿岸低洼地區(qū)造成影響，并加大風暴潮、海岸侵蝕等海洋災害的風險。特別是東部鑒江、通明海、南渡河、湛江灣、雷州灣沿岸及西部九州江沿岸，地勢低平、人口聚集、產(chǎn)業(yè)密集、經(jīng)濟繁榮，受海洋災害與上游來水的疊加影響，其風險性相對更高。

3 海洋防災減災規(guī)劃編制研究

3.1 規(guī)劃策略

3.1.1 分層次提出全域海洋災害防御格局

借鑒仙臺市、紐約市在海岸帶設置災害緩沖地帶的規(guī)劃策略，融入生態(tài)減災理念，在湛江市規(guī)劃構(gòu)建分層次的海洋災害防御格局。該格局主要體現(xiàn)為從外海至內(nèi)陸方向，設置由觀測預報、生態(tài)緩沖、防護工程、避難空間組成的4 層“防線”（圖2）。

健全觀測預報體系，筑牢預防為主的第一層防線。在海岸帶及近海范圍，布設海洋觀測、監(jiān)測設施，獲取海洋環(huán)境和海洋災害的信息和變化趨勢，開展精細化海洋預報，提前對風暴潮、海浪、海嘯、赤潮等災害進行預警，實現(xiàn)海洋災害防御關(guān)口前移。

營造生態(tài)緩沖空間，構(gòu)成綠色韌性的第二層防線。重點利用沿海防護林、濱海濕地、砂質(zhì)海岸、海灣、海島等海洋生態(tài)系統(tǒng)，通過實施生態(tài)保護修復工程，營造集生態(tài)、景觀、減災、碳匯等復合功能于一體的沿海生態(tài)空間，發(fā)揮其納潮排澇、消波減浪等災害緩沖、災害隔離的作用。

打造防護工程系統(tǒng)，構(gòu)成剛性抵御的第三層防線。及時除險加固隱患海堤、防潮閘等沿岸防護工程，保障防潮體系高效運作。針對人口產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、重點工程等重要防御岸段、防潮薄弱岸段，相較于現(xiàn)狀傳統(tǒng)式海堤，通過提高防潮標準、生態(tài)化建設等手段進行改造，提升保護堤后腹地的能力。

搭建有效避難空間，構(gòu)成安全兜底的第四層防線。在災害風險區(qū)域，利用海洋災害風險及防治區(qū)劃定成果，引導國土空間功能分區(qū)和規(guī)范開發(fā)利用活動，形成陸域緩沖帶。在陸域合理規(guī)劃應急資源分配、避難場所選址和避險疏散通道，在海域合理規(guī)劃船舶避風避浪的錨地。并通過加強海洋災害預警監(jiān)測信息的傳遞，落實災害科普宣傳教育，提高全民避災、抗災、救災的能力。

3.1.2 分片區(qū)劃出海洋災害風險治理格局

海洋災害風險與沿海區(qū)域海洋災害危險性和保障目標脆弱性有關(guān)。若以保障目標類型為標準，湛江市沿海可劃分為人口集聚區(qū)、重點工程區(qū)、重要生態(tài)區(qū)和其他區(qū)域。人口集聚區(qū)，人口密度往往大于100人/km2，如市中心城區(qū);重點工程區(qū)，投資規(guī)模較大，且因海洋災害易引起重大安全事故，如巴斯夫一體化項目工程;重要生態(tài)區(qū)，為海洋典型生態(tài)系統(tǒng)、海洋自然保護地所在區(qū)域，如廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)。

湛江市海洋災害風險治理格局，在空間疊加沿海保障目標區(qū)域和災害高危、易發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)上，劃出湛江灣、雷州灣、北部灣南、安鋪港、海安港以及外羅海6個重點風險治理片區(qū)（表3）。各片區(qū)根據(jù)海洋災害風險及經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全需要進行分類分級治理。

3.1.3 分級別明確海洋災害防范應對措施

海洋災害風險等級基本可以劃分為低、中、高3個級別，不同風險等級區(qū)域因地制宜采用差異化防災措施，優(yōu)化防治資源分配。海洋災害高風險區(qū)通過采用“軟硬兼施，雙管齊下”的防災措施，最大限度地減輕海洋災害的影響和損失;中低風險區(qū)則主要采用“軟措施”為主來降低海洋災害的影響?！败洿胧敝饕訌姙暮︻A警監(jiān)測、隱患排查治理、科普宣教和應急演練，強化沿岸建筑退縮范圍[29]和災害高風險區(qū)避讓管理[30]，完善沿海防護林體系等非工程性措施。“硬措施”主要為實施海岸防護設施加固、加高、加寬[31]，局部地基抬高，避難場所與疏散通道建設等工程性措施。

3.2 規(guī)劃要點

一套科學、完善的規(guī)劃編制體系，需要明確合理的規(guī)劃要點，來約束規(guī)劃內(nèi)容、深度等質(zhì)量要求。海洋防災減災規(guī)劃要點的選擇和確定，需要綜合考慮海洋災害影響、防災減災要求，還要全面融合沿海城市產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、人口、地理環(huán)境、發(fā)展戰(zhàn)略等自身特征。在充分調(diào)研湛江市海洋防災減災需求，汲取中國深圳、日本仙臺等先進規(guī)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文以“分層次、分片區(qū)、分級別”的規(guī)劃策略為導向，從“智能立體知災、全域御災容災、全民防災抗災”三大方面搭建海洋防災減災規(guī)劃的體系框架。基于此框架，將規(guī)劃內(nèi)容分解為海洋觀（監(jiān)）測、海洋預警報、海洋生態(tài)減災、海岸防護工程防御、應急避難疏散、應急處置與恢復重建、防災減災信息管理與服務、防災減災科技支撐、基層防災減災、科普宣教等十大要素，并研究提出各要素在湛江市海洋防災減災規(guī)劃中的要點（表4）。

3.2.1 建立監(jiān)測精密、預警精準的智能立體知災體系

智能立體知災體系，著重對海洋氣象、水文、水質(zhì)、生態(tài)等海洋狀況的獲取，識別海洋災害，分析、預報海洋災害的變化趨勢及其影響，提升城市智能感知和智慧預測多維海洋災害信息的能力。

（1）海洋觀（監(jiān)）測能力建設規(guī)劃要點。海洋觀測體系要構(gòu)建成空-天-海-岸四基一體的立體觀測網(wǎng)。在海洋環(huán)境觀測站點布局方面，充分考慮海洋環(huán)境的特征和變化規(guī)律，以沿海重點城鎮(zhèn)、重大工程、重要產(chǎn)業(yè)和災害高危易發(fā)區(qū)域為保障對象，填補水文氣象觀測空白，優(yōu)化調(diào)整低應用價值的觀測設施，加大代表性觀測站點密度，提高赤潮、溢油易發(fā)區(qū)域的水質(zhì)、生態(tài)觀測能力，科學合理地擴大觀測覆蓋范圍和提升海洋觀測能力。在觀（監(jiān)）測內(nèi)容方面，增強一站多要素觀測的能力，確保單個站點盡可能涵蓋氣象、水文、水質(zhì)、生態(tài)等常規(guī)要素，同時融合新型觀（監(jiān)）測技術(shù)手段，在侵蝕嚴重海岸線、裂流易發(fā)區(qū)增加實時視頻監(jiān)控，結(jié)合應急觀測需求部署無人機、無人艇等移動設施。在海洋生態(tài)監(jiān)測站位布局方面，選取典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、海水浴場、重要養(yǎng)殖區(qū)、赤潮易發(fā)區(qū)、濱海電廠冷源取水區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域，設置海洋生態(tài)監(jiān)測站位，掌握海洋生態(tài)基礎(chǔ)要素、生態(tài)問題和壓力因素的變化趨勢，增強對海洋生態(tài)狀況、海洋生態(tài)災害的監(jiān)測監(jiān)視。

（2）海洋預警報能力建設規(guī)劃要點。海洋預警報業(yè)務服務于海洋防災減災、海洋經(jīng)濟發(fā)展和近海生態(tài)系統(tǒng)保護，充分考慮本地各類海洋產(chǎn)業(yè)、社會群體、重點工程對海洋災害預警報的內(nèi)容和時效需求，定制化地方特色預警報產(chǎn)品。湛江市海洋預警報產(chǎn)品體系首先要考慮海洋災害預警的需要，保障風暴潮、海浪、海嘯災害預警應急時間提前量和精準度，提高海洋災害（特別是風暴潮）的智能網(wǎng)格預報水平;其次要結(jié)合湛江市濱海旅游、港口海運、鋼鐵和石化工業(yè)、海洋油氣開發(fā)、濱海采礦、海洋漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)服務體驗、生產(chǎn)作業(yè)、安全管理的需求，開展精細化的海洋預報服務;再者還要完善全市近海風場、海浪、海流、潮汐、海溫等海洋環(huán)境基礎(chǔ)要素的預報產(chǎn)品。海洋生態(tài)預警服務從防控生態(tài)風險出發(fā)，規(guī)劃為海洋生態(tài)災害預警和典型生態(tài)系統(tǒng)預警兩類產(chǎn)品。海洋生態(tài)災害預警產(chǎn)品重點為預警赤潮、局地海洋生物暴發(fā)和海上溢油等突發(fā)事件的態(tài)勢發(fā)展。典型生態(tài)系統(tǒng)預警產(chǎn)品方面，相關(guān)預警產(chǎn)品體系的建立尚在探索階段，湛江市優(yōu)先考慮為紅樹林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)，以及海洋牧場、深遠海大型智能化養(yǎng)殖平臺規(guī)劃建立關(guān)鍵生境指標、關(guān)鍵物種和關(guān)鍵威脅要素的生態(tài)風險指標預警產(chǎn)品。此外，海洋預警報產(chǎn)品需要充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新技術(shù)，覆蓋“云上線下”的全媒體，擴大受眾群體，實現(xiàn)精準發(fā)布。

3.2.2 建立抗災有效、恢復迅速的全域御災容災體系

全域御災容災體系，注重城市在陸?？臻g發(fā)展抵御海洋災害的能力，以及提高容納和適應海洋災害的韌性，使人民生活、生產(chǎn)不受災害影響或盡快恢復至原有水平。在海岸帶，利用海洋生態(tài)系統(tǒng)和海堤防護工程，構(gòu)筑“綠色彈性+灰色硬質(zhì)”復合的護岸體系。城市空間中要合理布局應急避難設施、資源和疏散通道，還要通過信息化技術(shù)構(gòu)建智慧減災數(shù)字孿生城市，提升減災現(xiàn)代化水平。

（1）海洋生態(tài)減災能力建設規(guī)劃要點。沿海防護林、砂質(zhì)海岸、珊瑚礁等海洋生態(tài)系統(tǒng)具有減災功能。湛江市海洋生態(tài)資源豐富，當前其紅樹林面積、大陸自然岸線長度均列于廣東省首位。規(guī)劃主要以生態(tài)維育為導向，增強自然海岸對災害的抵抗力和恢復力。針對沿海防護林帶低質(zhì)低效的問題，采取退塘退墾還林、殘次林更新改造、斷帶林套種補植等保護修復措施，營造分別達200 m、300～500m寬度的泥質(zhì)、砂質(zhì)海岸基干林帶，確保湛江市以木麻黃、紅樹林為主的沿海防護林的減災功能。針對珊瑚礁白化、紅樹林退化、海岸侵蝕嚴重等生態(tài)問題，加強海岸帶生態(tài)系統(tǒng)本地物種、脆弱群落的保護和生境修復，通過人工補沙、植被種植等方式整治侵蝕岸段，提升海岸帶生態(tài)質(zhì)量和穩(wěn)定性，同時發(fā)揮其生態(tài)緩沖和碳封存作用。

（2）海岸防護能力建設規(guī)劃要點。海堤、防潮閘等海岸防護工程，是沿海地區(qū)有效抵擋風暴潮高水位沖刷和近岸浪沖擊影響的重要防災設施。從災害普查有關(guān)海堤隱患調(diào)查成果來看，湛江市海堤存在堤身護面塊體、防浪墻和防滲土體變形、塌陷等隱患，對此類破損失修的堤防工程開展除險加固，進一步排查與修繕堤防工程隱患。統(tǒng)籌考慮沿岸風暴潮、海嘯和海平面上升災害的風險性，合理評估沿岸堤防的防潮標準，對防潮標準偏低的海堤，規(guī)劃開展提標加固。在保障海堤物理防護能力的前提下，推進海堤生態(tài)化改造，修復或營造堤前堤后生境，提升海堤周邊生態(tài)連通性。

（3）避難及疏散能力建設規(guī)劃要點。海洋災害的避難疏散空間覆蓋陸域和近海。在陸域，主要實現(xiàn)應急避難場所的合理配置、設施規(guī)模的提質(zhì)擴容，提高受災區(qū)到避難場所疏散路徑的通達性，同時配套建設避難場所與疏散指引標識系統(tǒng)。避難場所方面，結(jié)合災害普查劃定的災害風險區(qū)和重點防御區(qū)，在空間設置上避讓海洋災害高危區(qū)域，提升海洋災害避難空間覆蓋率，并滿足避難人口和人均避難場地面積等要求;同時在符合國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，優(yōu)先選擇場地平坦、地勢較高、利于排水、空氣流通且具備一定基礎(chǔ)設施的公園綠地、廣場、學校、體育館等公共建筑與設施進行避難場所的新、改、擴建。避難疏散方面，在現(xiàn)有道路網(wǎng)絡基礎(chǔ)上，加強有效疏散路線的規(guī)劃，保障群眾能有序高效撤離危險區(qū)。在近海，可結(jié)合災害普查有關(guān)海浪災害危險性評估成果，選擇水深、底質(zhì)類型適宜且安全開闊的水域，合理規(guī)劃船舶避風錨地。

（4）應急處置與恢復重建能力建設規(guī)劃要點。從應急預案體系完善、應急救援力量建設、應急裝備和物資儲備、災后救助、恢復重建等方面，健全完善“災前預防-災中聯(lián)動-災后救援”的海洋災害應急與救援體系。應急預案體系，要形成由市-縣-鎮(zhèn)三級主導編制總體、專項及部門應急預案的機制，并推進沿海社區(qū)（村）和重點企業(yè)編制應急預案，常態(tài)化開展重大海洋災害應急演練。應急救援力量要覆蓋城鄉(xiāng)，建立基層專職的綜合性、專業(yè)性救援力量，健全多領(lǐng)域應急救援專家?guī)斓倪\行機制。應急裝備和物資儲備，要保障救援隊伍和受災人民的需求，提高救援技術(shù)裝備的專業(yè)化、機械化、現(xiàn)代化水平，健全救災物資儲備保障體系。災后救助和恢復重建，要推廣巨災指數(shù)保險等作為人員安全、居民住房和安全生產(chǎn)的風險保障，并根據(jù)災情確定重建方案。

（5）防災減災信息管理與服務能力建設規(guī)劃要點。信息化、數(shù)字化是自然災害防治能力現(xiàn)代化建設的基礎(chǔ)，也是數(shù)字政府發(fā)展的關(guān)鍵。通過融合觀測網(wǎng)、預警報、防災避災設施等建設內(nèi)容，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，面向行政部門搭建海洋災害預警輔助決策、預警監(jiān)測信息發(fā)布管理平臺，面向社會公眾上線海洋應急避險指引掌上應用，同時在公共場所、濱海休閑娛樂場所、海上生產(chǎn)作業(yè)船只等位置全面設置智能預警播發(fā)設施，打造智慧減災數(shù)字孿生城市，為海洋防災減災提供數(shù)據(jù)集約化、研判多維化、發(fā)布精準化、服務便民化的數(shù)字服務。

3.2.3 建立基層參與、社會支持的全民防災抗災體系

全民防災抗災體系，側(cè)重培育全民主動識災、防災、抗災和救災的能力，加強防災減災科技支撐能力、基層防災減災能力和科普宣教能力。

（1）防災減災科技支撐能力建設規(guī)劃要點。本地防災減災科技能力的創(chuàng)新、應用和發(fā)展是海洋災害防治能力現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的重要依靠。從政府層面，為海洋防災減災領(lǐng)域創(chuàng)造良好的科研和營商環(huán)境，吸引企事業(yè)單位、高校院所推動湛江市本土先進智能海洋觀測裝備研發(fā)、海洋生態(tài)預警監(jiān)測等防災減災領(lǐng)域的科技轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加強本地防災減災事業(yè)的社會投入和技術(shù)實力。

（2）基層防災減災能力建設規(guī)劃要點。網(wǎng)格化管理，是黨的十八大以來堅持推進的基層社會治理模式。海洋防災減災的網(wǎng)格化粒度，應細化至以社區(qū)（村）為基本管理單元。通過加強社區(qū)（村）防災減災人員隊伍、基礎(chǔ)設施、警示標識、物資裝備建設和應急演練，推進“微網(wǎng)格化”的海洋災害風險隱患排查、報送及治理。網(wǎng)格間的避難場所、物資儲備等公共設施和資源，建立備災、臨災、應災時期信息互通、共享共用等聯(lián)動機制，實現(xiàn)海洋災害防御資源的高效配置。借助國內(nèi)外先進經(jīng)驗，優(yōu)先在市中心沿海社區(qū)建立減災示范社區(qū)，并逐步輻射引領(lǐng)其他地區(qū)的減災社區(qū)建設。

（3）科普宣教能力建設規(guī)劃要點。在新時代，融合本地產(chǎn)業(yè)特色和文化特點的“在地化”減災宣傳產(chǎn)品和服務，成為更有效的減災推廣模式。探索建立“旅游、文化、休閑+減災”的宣傳模式，在沙灘浴場、濱海濕地公園、文化館、科技館、網(wǎng)紅觀測站、公園廣場等文化旅游和休閑憩息區(qū)增加特色海洋減災宣傳產(chǎn)品。利用網(wǎng)絡媒體、在線應用、現(xiàn)場宣講等形式，開展科普教育活動、應急技能培訓、逃生避險演練等，多樣化滲透海洋減災科普宣教深入基層，推動群眾從被動避災轉(zhuǎn)化為主動防抗救災，增強科普實效。

4 海洋防災減災規(guī)劃實施建議

4.1 建立預警監(jiān)測信息跨部門共享和聯(lián)合發(fā)布機制

構(gòu)建風暴潮等海洋災害防御與防臺防汛體系高度融合的運作模式，加強縱向、橫向相關(guān)部門涉海涉災觀測預報數(shù)據(jù)的融合、開發(fā)與應用，實現(xiàn)海洋災害觀測預報與沿海水文、海洋氣象、海洋生態(tài)環(huán)境觀測預報數(shù)據(jù)有效聯(lián)動，提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力，全面、科學開展預警監(jiān)測工作。深化海洋、氣象、地質(zhì)、水文等自然災害和城市、海事、交通等突發(fā)事件預警監(jiān)測工作的協(xié)調(diào)配合，探索推動單一自然災害預警向多災綜合預警轉(zhuǎn)變，建立綜合突發(fā)事件預警監(jiān)測聯(lián)合發(fā)布機制。

4.2 優(yōu)化完善海洋災害風險及防治區(qū)域開發(fā)利用管控措施

緊密結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制及“三區(qū)三線”劃定成果，將海洋災害風險區(qū)劃、重點防御區(qū)（防治區(qū)）等要素融入涉?？臻g“多規(guī)合一”體系。結(jié)合各類各級海洋災害防治需求，完善細化城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃中海洋災害風險及防治區(qū)域的空間用途管控措施，探索建立海洋災害風險隱患動態(tài)更新成果與“三區(qū)三線”、海岸建筑退縮線之間協(xié)同、動態(tài)的調(diào)控制度，將海洋災害風險管理前置到國土空間規(guī)劃階段。

4.3 建立健全海洋災害風險隱患動態(tài)監(jiān)測評估制度

將海洋災害隱患排查、風險評估、災害治理列入湛江市國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作要點，開展海洋災害風險隱患“一年一體檢、五年一評估”的實時監(jiān)測識別、定期規(guī)劃評估、動態(tài)更新維護和科學預警研判。緊抓海堤、漁港、海水養(yǎng)殖區(qū)、濱海旅游區(qū)等重點隱患的調(diào)查評估，組織開展海堤安全等級及重現(xiàn)期標準評估、漁港和避風錨地避風能力評估等災害防御能力評估專項工作。建立海洋災害風險隱患核查整治臺賬和督查督辦制度，明確年度和近期海洋災害風險隱患修復治理責任并督促修復治理。

4.4 構(gòu)建政企研民聯(lián)動的海洋觀測預報發(fā)展機制

積極鼓勵和引導有關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)和社會力量等加大對海洋觀測網(wǎng)建設和運營維護的投入。統(tǒng)籌推進沿海新建漁港碼頭、電力工程、鋼鐵石化、海上風電、海上石油開采等重點工程配套建設海洋觀測設施，并持續(xù)開展海洋觀測。探索建立海洋觀測資源補償管理制度，保障沿海新改擴建工程周邊海域原地海洋觀測活動的有效開展。完善社會監(jiān)督機制，加強對海洋觀測預報活動的監(jiān)管。

5 結(jié)語

構(gòu)建高效科學的海洋防災減災體系，全面提高海洋防災減災現(xiàn)代化水平，是推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設海洋強國的重要依托。國內(nèi)外相關(guān)研究及規(guī)劃實踐證明，海洋防災減災規(guī)劃編制體系的基本范式包括監(jiān)測、預警、護岸、避難、救災、重建、教育等方面內(nèi)容。本研究在總結(jié)、借鑒相關(guān)規(guī)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足湛江市實際情況，擇善而從、觸類而通，在國土空間規(guī)劃視角下建立符合“陸海統(tǒng)籌”發(fā)展目標的海洋防災減災規(guī)劃編制體系和實施保障機制，以期明確市級海洋防災減災規(guī)劃中編制框架、規(guī)劃要點和內(nèi)容深度。本研究提出如下建議。①在規(guī)劃編制體系中，應順應現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，將生態(tài)減災、預防為先、數(shù)字賦能、科技支撐等理念融入基本范式中，構(gòu)建“智能立體知災+全域御災容災+全民防災抗災”為一體的海洋防災減災體系;②建立分層次的海洋災害防御格局和分片區(qū)的災害風險治理格局，明確觀（監(jiān)）測、海堤護岸和避難空間等防減災基礎(chǔ)設施的布局，并針對重點區(qū)域安排部署預警預報、生態(tài)保護修復、基層能力建設等相關(guān)減災工作;③為保障規(guī)劃有序有效實施，強化政府與社會間、政府多部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強海洋災害風險評估成果在各級各類國土空間規(guī)劃中的應用，重視海洋災害風險的動態(tài)監(jiān)測評估。

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基金項目：海洋強省技術(shù)支撐與服務保障（災害公報）.