關(guān)鍵詞：柬埔寨;海岸帶;海洋部門;管理制度

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）03-0072-07

0 引言

2013年，我國首次提出“一帶一路”倡議。2019年，“第二屆‘一帶一路’國際合作高峰論壇”上我國提出將基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”與制度規(guī)則“軟聯(lián)通”有機結(jié)合，為實現(xiàn)高質(zhì)量共建“一帶一路”指明了方向。開展海上絲綢之路沿線國家海岸帶管理體系研究，為這些國家海洋管理提供中國智慧和中國方案，是落實“一帶一路”倡議，推動政策、規(guī)則、標準“軟聯(lián)通”的重要舉措。2016年，我國與柬埔寨簽署了“一帶一路”國際合作協(xié)議，開啟了兩國合作新篇章。2020年，中國海洋發(fā)展基金會與柬埔寨環(huán)境部簽署了《“推行空間規(guī)劃，助力藍色經(jīng)濟”合作諒解備忘錄》，在協(xié)助柬方建立海岸帶管理體系，實施海洋空間規(guī)劃，編制海岸帶規(guī)劃，培養(yǎng)海洋專業(yè)人才等方面達成合作意向。

柬埔寨位于亞洲中南半島南部，東部和東南部同越南接壤，北部與老撾交界，西部和西北部與泰國毗鄰，西南瀕臨暹羅灣[1]。全國分為?。ㄊ校?、區(qū)、公社、村4個行政單位。全國共20個省和4個直轄市[2]，其中西哈努克省、國公省、貢布省和白馬省為沿海省，沿海人口超過100萬[3]，海岸線近500km。近幾年來，柬埔寨沿海4省人口增長迅速，工業(yè)開發(fā)建設(shè)加速，用海用地范圍、方式和強度快速增加，這對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)造成巨大壓力，隨之而來的是海岸帶區(qū)域使用和管理復(fù)雜度升高?；谥屑黼p方海洋領(lǐng)域的良好合作基礎(chǔ)，柬方政府迫切希望中方協(xié)助建立合理、有效的海岸帶管理體系。目前國內(nèi)學(xué)者對美國、英國、日本、韓國等國家的海岸帶管理研究較為關(guān)注，對于柬埔寨海岸帶管理研究較少。為此，本文梳理了柬埔寨海岸帶管理行政部門、機構(gòu)以及現(xiàn)行的法律政策、規(guī)劃和國際公約，結(jié)合柬埔寨海岸帶開發(fā)利用現(xiàn)狀，總結(jié)并分析當前柬埔寨海岸帶管理問題，如法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、污染物排放管理不善、執(zhí)法監(jiān)管政策有待完善、獲取數(shù)據(jù)能力不足、公眾參與不足等，提出柬埔寨海岸帶管理完善建議，包括海岸帶管理制度、加強海岸帶管理能力建設(shè)、增強公眾海岸帶保護意識等，以期為柬埔寨海岸帶管理體系建立提供參考。在此基礎(chǔ)上，提出中柬海岸帶管理合作的3個方向，即柬埔寨海岸帶管理制度建設(shè)、能力建設(shè)以及人才培養(yǎng)，為深化中柬海岸帶管理領(lǐng)域合作奠定基礎(chǔ)。

1 柬埔寨海岸帶管理框架

柬埔寨共設(shè)立28個國家級行政部門，其中環(huán)境部、國土、城市規(guī)劃與建設(shè)部、農(nóng)林漁業(yè)部、旅游部、水資源與氣象部是主要海岸帶管理部門，各部門具體涉海職責如表1所示。

鑒于海岸帶人類活動復(fù)雜、涉及部門眾多等因素，柬埔寨還設(shè)立了全國海岸帶管理與發(fā)展委員會專門協(xié)調(diào)海岸帶事務(wù)。該委員會于2012年2月成立，是柬埔寨政府下屬機構(gòu)。首相任名譽主席，國土、城市規(guī)劃與建設(shè)部部長任主席，環(huán)境部部長任副主席、旅游部部長任常務(wù)副主席，其他部委代表作為委員會成員。委員會職責主要包括：①組織與沿海地區(qū)管理和開發(fā)有關(guān)的政策、行動計劃、總體規(guī)劃等。②組織編制法律框架和必要的政策，保障沿海地區(qū)的管理、保護和發(fā)展能夠透明、公平和可持續(xù)。③制定措施，以防止任何可能破壞沿海環(huán)境和自然資源的行為。④根據(jù)政府關(guān)于沿海地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)方針，審查和評估沿海地區(qū)項目開發(fā)及實施情況。⑤對沿海地區(qū)投資提出建議。⑥監(jiān)管沿海地區(qū)各機構(gòu)正在進行和未來計劃的活動，以提高工作效率。⑦征集各部門對于沿海地區(qū)發(fā)展的建議，與部委、國際機構(gòu)合作，促進沿海地區(qū)發(fā)展。⑧教育和培訓(xùn)人才，以應(yīng)對管理和發(fā)展沿海地區(qū)的需要。⑨編制年度預(yù)算和年度報告。⑩執(zhí)行政府交辦的其他任務(wù)。委員會秘書處部門設(shè)置包括國土管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃部，環(huán)境和自然資源管理，旅游管理和開發(fā)部，教育、培訓(xùn)、媒體和信息技術(shù)部，立法和調(diào)解糾紛部，公共關(guān)系合作部，行政和財務(wù)部等。

2 柬埔寨海岸帶管理制度

梳理柬埔寨現(xiàn)行法律框架以及涉海政策制度是建立海岸帶管理體系的先決條件。

2.1 法律體系

柬埔寨現(xiàn)有海岸帶管理法律體系包括皇家法令和政府法規(guī)，涉及環(huán)境保護、海洋資源管理、林業(yè)、漁業(yè)、水質(zhì)退化、工業(yè)發(fā)展等。當前，柬埔寨主要有22項海岸帶相關(guān)法律法規(guī)，名稱及出臺時間如表2所示。

其中，《沿海地區(qū)管理及開發(fā)法》和《環(huán)境保護和資源管理法》對于海岸帶管理具有重要指導(dǎo)意義?！堆睾５貐^(qū)管理及開發(fā)法》明確了海灘、沿?？盏?、公共道路沿線衛(wèi)星區(qū)、沿?？盏匮鼐€公共道路以及朝向海洋方向的公共道路等名詞定義及建設(shè)要求，如陸地一側(cè)建筑開發(fā)應(yīng)按技術(shù)標準栽種草坪、種植樹木，并要在人行道鋪設(shè)步道;設(shè)置公共空間，修建花園、游樂園或公園，以增強沿海地區(qū)的美觀性等。在海洋一側(cè)必須有效管理和保護海洋資源、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性;海上活動須得到政府的批準;所有水上建筑應(yīng)保留進出港口的大型出入口等?！董h(huán)境保護和資源管理法》是其他與保護環(huán)境和管理自然資源相關(guān)的法令、制度、標準編制的基本依據(jù)，包括11章27項條款[4-5]。該法旨在通過環(huán)境影響評價、公眾參與等方式預(yù)防、減少和控制污染，保證合理和可持續(xù)地保護、開發(fā)、管理自然資源，促進人類健康和國家社會經(jīng)濟發(fā)展。該法規(guī)定了環(huán)境影響評價的具體適用范圍，主要集中在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)4個領(lǐng)域內(nèi)。

2.2 相關(guān)規(guī)劃

柬埔寨制定了從宏觀到具體產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃體系。具體如表3所示。

沿海省、市也出臺了《國土空間規(guī)劃2030年愿景》，明確省、市定位并對部分區(qū)域進行初步規(guī)劃，如《西哈努克省國土空間規(guī)劃2030年愿景》提出將西哈努克省建設(shè)成為柬埔寨沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的典范，現(xiàn)代化城市的中心，世界上最美麗的海濱度假勝地，多功能經(jīng)濟特區(qū)，國際門戶，國家經(jīng)濟增長中心，連接?xùn)|盟和全球市場的國家物流中心，采用現(xiàn)代技術(shù)生產(chǎn)、和諧宜居的工業(yè)中心?！栋遵R省白馬市土地空間利用總體規(guī)劃布局2030年愿景》提出將白馬市建設(shè)成為世界上最美麗的自然島嶼、海灘旅游目的地;服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施完善及擁有綠色、自然、奢華、幸福自然生活品質(zhì)的綠色城市、安靜住宅社區(qū)和就業(yè)、商務(wù)、教育、學(xué)習、研究中心;管理完善，治理有方之城;擁有寧靜湛藍海水，潔凈清香空氣的可持續(xù)性、平衡及一體化發(fā)展之城;擁有眾多國內(nèi)外游客四季到訪休憩娛樂玩耍的世界上最美麗的海岸城市。

2.3 國際公約

柬埔寨簽署了一些與環(huán)境和自然資源有關(guān)的國際公約和協(xié)定，如表4所示。

3 柬埔寨海岸帶管理存在的問題與不足

柬埔寨沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，尤其是漁業(yè)、旅游業(yè)、港口運輸業(yè)[6]，這給海岸帶管理帶來了巨大壓力。

3.1 柬埔寨海岸帶面臨的威脅

一是人類活動產(chǎn)生的威脅。據(jù)統(tǒng)計，柬埔寨沿海地區(qū)有30%～50%的居民從事漁業(yè)[7]，其他沿海居民從事采伐、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、木炭生產(chǎn)等。隨著柬埔寨人口增加，農(nóng)田侵占紅樹林、非法運輸、非法捕撈、臨海違規(guī)建設(shè)等現(xiàn)象凸顯，海岸帶紅樹林、珊瑚礁、海草床等生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的損害。此外，公眾將生活污水以及農(nóng)藥、化肥和其他農(nóng)用化學(xué)品廢棄物直接導(dǎo)入河流，最終進入大海，也造成一定的海洋污染。二是自然災(zāi)害和氣候變化也對海岸帶環(huán)境造成了一定影響。這些自然災(zāi)害大多與海平面上升、海洋酸化、海水溫度上升、洪水等有關(guān)。鑒于柬埔寨農(nóng)業(yè)主要集中在低洼沿海地區(qū)，這些災(zāi)害可能會使柬埔寨糧食安全受到威脅。

3.2 柬埔寨海岸帶管理問題

（1）缺乏系統(tǒng)性。柬埔寨海洋相關(guān)法律法規(guī)大都是為滿足專項管理需要而頒布的，缺乏對其他行業(yè)或海洋整體利益的綜合考慮。以漁業(yè)管理為例，主要包括《漁業(yè)法》《漁業(yè)產(chǎn)品運輸分法》等法律政策，側(cè)重于規(guī)范柬埔寨內(nèi)陸漁業(yè)、海洋漁業(yè)資源的開發(fā)和魚產(chǎn)品的運輸，大力促進水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展，而對于柬埔寨海岸帶生態(tài)保護及生態(tài)安全相關(guān)內(nèi)容較少涉及。此外，海岸帶各相關(guān)行業(yè)部門基于各自職權(quán)范圍設(shè)置管理對象和管理目標，導(dǎo)致管理要求、管理范圍不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，容易造成用海用地沖突或是出現(xiàn)“重疊”或“空白”管轄區(qū)域，忽略了海岸帶的系統(tǒng)性。如，近幾年，西哈努克省在沿海地區(qū)無計劃地進行大規(guī)模圍填海、房地產(chǎn)建設(shè)、旅游度假區(qū)開發(fā)，影響相鄰漁業(yè)、港口等海洋功能區(qū)的正?；顒?，特別是帶來了周邊紅樹林生長環(huán)境破壞、漁業(yè)資源減少等持續(xù)性海洋生態(tài)環(huán)境影響。

（2）污染物管理不善。在污水廢水方面，柬埔寨部分沿海城鎮(zhèn)由于經(jīng)濟條件有限，沒有建設(shè)中央污水處理廠，部分生活污水、工業(yè)廢水直接排入沿海水域。在固體廢物方面，自2015年起，柬埔寨的固體廢物管理由地方政府負責[5]。為此，沿海省級政府建立了垃圾填埋場，希望通過向每戶家庭適當收取垃圾收集、運輸、傾倒服務(wù)費用的方式來集中管理固體廢物。但在實際操作過程中，因省級政府未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行情況設(shè)置相應(yīng)考核指標或管理措施，部分沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“消極怠工”現(xiàn)象，不向居民解釋服務(wù)費政策，也不主動收取服務(wù)費，導(dǎo)致服務(wù)費收取不足難以進行統(tǒng)一垃圾管理，人們繼續(xù)將廢物丟棄到不適當場所，污染了周邊海岸。

（3）執(zhí)法監(jiān)管政策有待完善。執(zhí)法是海岸帶法律法規(guī)的有效實施的重要保障之一。柬埔寨對于執(zhí)法監(jiān)管沒有制定專門的法律，專項法律中也較少涉及執(zhí)法內(nèi)容。如《沿海地區(qū)管理及開發(fā)法》“處罰”章節(jié)中提到國土管理、城市規(guī)劃與建設(shè)部稽查員對違法違規(guī)開發(fā)土地、建設(shè)房地產(chǎn)的用地者進行處罰，但對于海洋部分違法行為沒有設(shè)置相關(guān)約束。

（4）獲取數(shù)據(jù)能力不足。一是由于柬埔寨海岸帶開發(fā)利用處于起步階段，其監(jiān)測技術(shù)與信息系統(tǒng)較為落后，部分海域沒有專門的水文監(jiān)測站，海洋地質(zhì)調(diào)查工作基礎(chǔ)也非常薄弱[8]，導(dǎo)致海洋和海岸帶區(qū)域的數(shù)據(jù)資料較少，對海洋資源情況掌握不足，一定程度上阻礙了海岸帶管理工作的開展。二是缺乏專業(yè)人員，環(huán)境部、農(nóng)林漁業(yè)部等部委的大部分工作人員僅了解海岸帶管理基礎(chǔ)知識，只有少數(shù)人具備專業(yè)知識和數(shù)據(jù)處理技術(shù)水平，且這些人陸續(xù)到國際組織工作[9]，導(dǎo)致政府部門對于海岸帶管理相關(guān)法律政策和技術(shù)標準認識不到位，很難做出科學(xué)、有效的管理決策。

（5）公眾參與不足。為使制度建設(shè)跟上經(jīng)濟發(fā)展進程，柬埔寨海岸帶政策起草很快，制定過程缺少公眾參與機制且利益相關(guān)者參與度不夠，客觀上阻礙了公眾參與的積極性，有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行效果達不到預(yù)期目標、公眾滿意度不高等情況。并且，柬埔寨對于海岸帶保護宣傳教育工作更多側(cè)重于政府學(xué)者，對于沿海地區(qū)城鎮(zhèn)居民的宣傳工作缺失。而這些人群普遍以漁業(yè)為生，生活條件與海洋環(huán)境緊密相連。這些人群海岸帶環(huán)境保護意識淡薄，將導(dǎo)致違法行為頻出，海岸帶政策難以有效實施。據(jù)統(tǒng)計，柬埔寨大約50%的漁民漁船沒有許可證或使用非法漁具進行海洋捕撈[9]。

4 柬埔寨海岸帶管理完善建議

柬埔寨海岸帶管理是以行業(yè)管理為主的管理體系。隨著柬埔寨經(jīng)濟社會發(fā)展，當前海岸帶管理體系需要進一步完善才能適應(yīng)海岸帶開發(fā)新形勢的要求。結(jié)合中國海岸帶管理經(jīng)驗，柬埔寨可以從制度建設(shè)、能力建設(shè)、公眾參與等方面加強管理。

4.1 完善海岸帶管理制度

（1）編制海岸帶保護與利用規(guī)劃。規(guī)劃作為科學(xué)合理分配利用海洋和土地資源的重要手段被世界上許多國家認可和使用[10]。海岸帶管理離不開具體規(guī)劃的指導(dǎo)。目前，我國已啟動柬埔寨海岸帶保護與利用規(guī)劃合作研究。針對規(guī)劃編制，在前期準備階段，要對柬埔寨海岸帶生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測和評價，對沿海地區(qū)社會、經(jīng)濟條件進行評估;在制定階段，一是要符合《沿海地區(qū)管理及開發(fā)法》《環(huán)境保護和資源管理法》等法律法規(guī)，銜接《柬埔寨海洋空間規(guī)劃（2018—2023年）》;二是滿足柬埔寨發(fā)展海洋經(jīng)濟的訴求，尤其是擴展農(nóng)漁業(yè)、海洋旅游、港口建設(shè)的空間;三是要保證利益相關(guān)者的參與，充分征詢社會公眾的意見;在實施階段，要提供技術(shù)支持，對柬方政府官員進行培訓(xùn)，確保規(guī)劃得到有效執(zhí)行;在實施后期階段要對實施效果進行監(jiān)測與評估，根據(jù)評估結(jié)果制定下一個規(guī)劃。

（2）編制海岸帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃?；凇秶野l(fā)展戰(zhàn)略計劃2019—2023》《綠色增長國家戰(zhàn)略規(guī)劃2013—2030》等發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合柬埔寨沿海地區(qū)發(fā)展需求和海岸帶環(huán)境現(xiàn)狀，吸引外資進入沿海地區(qū)，增加就業(yè)機會和收入;加大對柬埔寨主要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、海水養(yǎng)殖、水產(chǎn)品、海洋運輸?shù)闹С至Χ?發(fā)展以自然資源為基礎(chǔ)的服務(wù)，如生態(tài)旅游、海洋保護區(qū)、海洋捕撈等。

（3）建立海岸帶整治修復(fù)制度。結(jié)合海岸帶自然景觀受損、生態(tài)功能退化、防災(zāi)減災(zāi)能力等實際情況，明確整治修復(fù)的重點方向、區(qū)域、目標;新增保護區(qū)或海洋公園，更有效地保護和養(yǎng)護海岸帶資源;拓寬資金渠道，以政府資金為主導(dǎo)，鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與海岸帶整治修復(fù)。

（4）完善污水和固體廢物處理制度。明確要求各沿海省、市建立集中式污水和固體廢物處理廠，對各級政府設(shè)置執(zhí)行情況考核指標;要求工廠、港口、酒店、商業(yè)場所等排放廢水的污染源必須符合環(huán)境部規(guī)定的排放標準;確保用于過濾和凈化廢物的排水系統(tǒng)或湖泊不被占用;農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部協(xié)助管控沿海地區(qū)農(nóng)藥使用和有害物質(zhì)入海。

4.2 加強海岸帶管理能力建設(shè)

（1）構(gòu)建海岸帶管理信息系統(tǒng)，整合柬埔寨各部門海岸帶相關(guān)數(shù)據(jù)資源。同時，建立實時化、信息化和動態(tài)化的海岸帶環(huán)境監(jiān)測體系，實時監(jiān)控海岸帶開發(fā)與利用情況，為海岸帶綜合管理工作提供數(shù)據(jù)支撐。

（2）提升海岸帶執(zhí)法能力，設(shè)置專門的海上執(zhí)法部門或建立海岸帶聯(lián)合執(zhí)法機制，對海岸帶重點區(qū)域如紅樹林、珊瑚礁等進行綜合整治，對沿海地區(qū)存在的非法開發(fā)、利用、破壞海岸帶行為進行全面整治。同時，對海岸帶執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)。

（3）加強國際合作。海岸帶管理是一項多部門、多行業(yè)協(xié)作的系統(tǒng)工程，需要加強柬埔寨政府與國際大型涉海企業(yè)、高校、科研機構(gòu)的合作。特別是依托“一帶一路”倡議，加強與中國的海洋與海岸帶合作。如借鑒中國海岸帶管理優(yōu)秀經(jīng)驗，不斷完善柬埔寨海岸帶管理模式;借助兩國科研平臺，積極探索海岸帶環(huán)境問題形成機制、解決辦法;共建海洋相關(guān)問題研究中心，進行長效緊密的合作;充分利用兩國技術(shù)優(yōu)勢，聯(lián)合建設(shè)海洋觀測站，聯(lián)合開展海洋數(shù)據(jù)調(diào)查[11]，并開展柬埔寨海岸帶管理人員培訓(xùn)，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引進先進技術(shù)，提高海岸帶管理水平。目前，柬埔寨已與中國聯(lián)合建設(shè)“中柬海洋聯(lián)合觀測站”“中柬鉆石島水質(zhì)監(jiān)測站”“中國-柬埔寨水與環(huán)境聯(lián)合實驗室”“中柬海洋空間規(guī)劃聯(lián)合實驗室”等。

4.3 增強公眾海岸帶保護意識

（1）鼓勵公眾參與海岸帶管理，建立海岸帶環(huán)境保護社會監(jiān)督機制，拓展公眾對非法占用、破壞海岸帶行為的舉報渠道;健全海岸帶管理公眾參與機制，通過將公眾參與納入政策制定程序、信息公開納入地方政府考核指標等方式，提升公眾參與度。

（2）加強宣傳教育。通過柬埔寨當?shù)貓蠹?、宣傳手冊、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道向沿海居民科普海岸帶環(huán)境保護知識，提高居民的環(huán)保意識和法制觀念;舉辦海洋活動，喚起公眾保護海洋意識，如白馬省政府發(fā)起了“零塑料海洋”運動，西哈努克省舉辦了“沙灘清理”運動等;在海岸帶建立海洋公園，向居民和游客普及生態(tài)系統(tǒng)知識，提高公眾對海岸帶的了解與關(guān)注。

基于上述建議，在“一帶一路”框架下，中柬海岸帶管理合作方向主要包括3個方面：一是柬埔寨海岸帶管理制度建設(shè)，聯(lián)合中柬海洋科研機構(gòu)開展海洋帶踏勘、海岸帶保護與利用規(guī)劃編制等工作，加強產(chǎn)學(xué)研合作;二是柬埔寨海洋管理人才培養(yǎng)，通過學(xué)術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)交流、項目合作等渠道培訓(xùn)一批海洋專業(yè)人才;三是柬埔寨海岸帶管理能力建設(shè)，將中國先進的、成熟的海洋治理技術(shù)、海洋觀測監(jiān)測技術(shù)、珊瑚礁修復(fù)技術(shù)等引入柬埔寨，帶動中國企業(yè)“走出去”。