摘 要：排污許可與環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）制度作為兩大環(huán)保制度，在審批、監(jiān)管和追責處罰階段的銜接有助于形成制度合力。分析了排污許可與環(huán)評制度銜接的現實困境，如現行立法規(guī)范下排污許可證申請與環(huán)評審批銜接不暢、排污許可監(jiān)管與環(huán)評監(jiān)管銜接不暢、排污許可和環(huán)評追責處罰措施均不夠合理等，提出了采取分類管理思路弱化環(huán)評審批程序、在立法和執(zhí)法上銜接排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管、合理設置建設單位法定義務并完善生態(tài)環(huán)境部門問責機制的出路建議，以期為構建生態(tài)文明、優(yōu)化營商環(huán)境提供制度支撐。

關鍵詞：排污許可；環(huán)境影響評價；制度銜接；立法協(xié)同；監(jiān)管

中圖分類號：D912.6 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻標志碼：A

0 引 言

在“敏捷治理”時代[1]，新興技術的深度研發(fā)推動了社會的快速變革。行政許可作為政府干預社會和市場程度最強的治理工具，正在通過許可證的減量化、許可程序的簡易化、服務方式的靈活化等途徑降低干預強度以符合“敏捷治理”時代的治理模式。在許可證的減量化方面，排污許可與環(huán)境影響評價制度的銜接逐漸成為貫徹“放管服”改革精神的重要方向。黨的十八大以來，國家層面出臺的一系列政策文件指出了排污許可與環(huán)境影響評價制度銜接的必要性和可行性。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，強調排污許可與環(huán)境影響評價制度之間的充分協(xié)調對于實現全過程的污染防治具有重要意義。生態(tài)環(huán)境部于2022年頒布的《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可工作實施方案》中明確，“十四五”期間要持續(xù)推動排污許可與環(huán)境評價制度在信息、業(yè)務等方面的銜接和協(xié)同。可見，探究二者之間的銜接仍是一個持久的時代課題。

根據《排污許可管理辦法》，排污許可制度是指生態(tài)環(huán)境部門依相對人的申請，以發(fā)放排污許可證的方式規(guī)范排污行為，并對相對人實施證后監(jiān)管的一種環(huán)保制度。根據《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價法》）第二條，環(huán)境影響評價制度是有關部門事先調查、評估規(guī)劃建設項目實施對環(huán)境造成的影響，提出預防或減輕損害的措施并持續(xù)檢測的一種環(huán)保制度。排污許可是生產經營企業(yè)排放污染的法律依據，其制度設計體現出生態(tài)環(huán)境部門的事中和事后監(jiān)管。環(huán)境影響評價則是建設規(guī)劃項目開工建設的前置性要求，展現了立法對建設規(guī)劃項目的事前監(jiān)管。立法的初衷在于構建事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結合的環(huán)保制度體系，然而，現行立法對排污許可與環(huán)境影響評價制度在審批許可、監(jiān)督檢查和追責處罰等方面的規(guī)定不一，不利于銜接兩大環(huán)保制度形成合力。有鑒于此，有必要對排污許可與環(huán)境影響評價制度在立法上的銜接問題進行探究，助力構建從預防、控制到污染治理的全過程監(jiān)管制度體系。

1 排污許可與環(huán)境影響評價制度銜接的困境

排污許可制度盡管被視為落實環(huán)境治理體系中“風險預防原則”的基礎[2]，但是仍與環(huán)境治理體系中其他環(huán)保制度存在不同程度的脫節(jié)。排污許可與環(huán)境影響評價制度銜接的現實困境主要體現在以下幾個方面。

1.1 排污許可證申請與環(huán)評審批銜接不暢

在審批許可階段，生態(tài)環(huán)境部門管理的事項包括審批環(huán)境影響評價、受理核發(fā)排污許可證等。在該階段排污許可與環(huán)境影響評價制度的銜接主要體現在審批和受理核發(fā)排污許可證等事項的協(xié)同之中。探究審批許可階段的制度銜接，必須審視我國排污許可和環(huán)境影響評價均施行的分類管理制度?，F行《固定污染源排污許可分類管理名錄》頒布于2019年，《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》通過于2018年。兩部分類管理名錄均以國民經濟行業(yè)分類為劃分基礎，總體上具有銜接的可能性。但是二者在管理類別的劃分原則、劃分標準和附加條件等方面具有較大差異[3]，長期以來審批環(huán)境影響評價與核發(fā)排污許可證兩套程序獨立運行，審批階段耗時過多，影響建設單位的經濟效益。

1.2 排污許可監(jiān)管與環(huán)評監(jiān)管銜接不暢

鑒于建設單位投產建設后便負有環(huán)境風險責任，組織竣工環(huán)保驗收后才能領取排污許可證、獲得排污權主體資格，監(jiān)督檢查階段主要從環(huán)評審批通過、進入項目建設起算。生態(tài)環(huán)境部門在此階段的環(huán)保管理工作主要通過“三同時”制度、項目竣工驗收制度等來保障完成。學界已有的觀點更多基于便利實務的視角，較少從法律層面進行探討[4]。從法律層面審視之，監(jiān)督檢查階段排污許可與環(huán)境評價制度的銜接實際上是環(huán)評規(guī)定中確立的監(jiān)管措施與排污許可相關制度明確的監(jiān)管措施之間的協(xié)調[5]。相關環(huán)評規(guī)定中確立的監(jiān)管措施包括《環(huán)境影響評價法》第二十四條規(guī)定的建設項目重大變動制度、《環(huán)境影響評價法》第二十八條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度、《環(huán)境影響評價法》第二十七條和《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》規(guī)定的環(huán)境影響后評價制度等。在較長一段時期，排污許可與環(huán)境評價制度之間的銜接并非立法的重點內容，以至于《建設項目環(huán)境管理條例》等規(guī)范中缺少相關監(jiān)管規(guī)定。近年來通過的《排污許可管理條例》等規(guī)范也缺乏對排污許可證辦理后的監(jiān)管制度作出規(guī)定，可見制度改革的重心在于排污許可證的核發(fā)而非證后監(jiān)管。環(huán)評監(jiān)管的制度要義必然涉及對建設單位排放污染的監(jiān)管，然而環(huán)評和排污許可相關規(guī)范均未能從立法上明確兩套監(jiān)管制度之間的關系，這不僅容易導致兩套監(jiān)管措施爭奪監(jiān)管話語權，也容易導致兩套監(jiān)管措施“井水不犯河水”，不利于監(jiān)管實踐的開展。

1.3 排污許可和環(huán)評追責處罰措施均不夠合理

《排污許可管理條例》第五章規(guī)定了排污許可制度的法律責任（見表1），《環(huán)境影響評價法》第四章、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第五章和《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》第十一條規(guī)定了環(huán)境影響評價制度的法律責任（見表2）。排污許可制度中僅有一條以生態(tài)環(huán)境部門為被罰主體，環(huán)評制度中也僅有兩條以生態(tài)環(huán)境部門為被罰主體。針對生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員的處罰只有行政處分和刑事責任等方式，并以行政處分為主。形成鮮明對比的是，在追責處罰階段立法對建設單位等相對人的處罰方式較多，處罰力度也較重。排污許可與環(huán)境評價制度在追責處罰規(guī)定上顯示出相似的特征，即重在處罰相對人而輕于問責行政機關，這是由于受到傳統(tǒng)行政立法圍繞環(huán)境利益、以結果為導向的立法思路的影響[6]。因此，排污許可與環(huán)境評價制度在追責處罰階段的銜接必須重視立法思路的轉向，調整和細化針對相對人的處罰措施，并強化對行政機關及其相對人的問責。

2 排污許可與環(huán)境影響評價制度銜接的出路

針對審批許可階段、監(jiān)督檢查階段和追責處罰階段排污許可與環(huán)境評價制度銜接存在的困境，本文從以下三個方面提出應對策略。

2.1 采取分類管理思路，弱化環(huán)評審批程序

《排污許可管理條例》第二條第二款規(guī)定，按照污染物產生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，對排污單位實行排污許可分類管理。在審批許可階段，排污許可與環(huán)境評價制度的銜接也可以采納分類管理思路，將建設規(guī)劃項目按照對環(huán)境影響的大小，分類實施重點管理和簡化管理[7]。2014年，國務院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網上并聯(lián)核準制度工作方案》指出，重特大規(guī)劃建設項目應當經過環(huán)評審批。由此可知，如果按照排污許可分類管理思路來劃分，無論是重特大規(guī)劃建設項目還是非重特大規(guī)劃建設項目，都有可能對環(huán)境影響較大。因為《排污許可管理條例》并未明確重特大項目和非重特大項目的具體范圍，立法層面仍然存在空白。關于非重特大項目的環(huán)評審批義務，2014年國務院印發(fā)的《清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案》指出，保留生態(tài)環(huán)境部門非重特大項目的環(huán)評審批，但是沒有規(guī)定該環(huán)評審批為前置性審批。未突出環(huán)評審批前置性的影響在于，可以在非重特大項目獲批之后將環(huán)評文件與排污許可申請材料同步報批。總之，根據目前的政策法律體系，對環(huán)境影響較大的重特大規(guī)劃建設項目應當實施排污許可重點管理制度，對該項目申領排污許可前需要履行前置性環(huán)評審批義務；而對環(huán)境影響較小的非重特大規(guī)劃建設項目應當實施排污許可簡化管理制度，對該項目申領排污許可時可以同時報批環(huán)評文件[8]。具體而言，在審批許可階段，排污許可與環(huán)境評價制度的銜接應當尊重《環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定的環(huán)評審批后方可建設項目等有關程序，弱化而非取消建設單位的環(huán)評審批程序，并在保留環(huán)評審批程序的基礎上設置靈活性規(guī)定。近年來，環(huán)評告知承諾制改革已經推廣開來[9]，可以參照安徽、江西、黑龍江等地的環(huán)評審批改革經驗優(yōu)化《環(huán)境影響評價法》的相關規(guī)定。例如在《環(huán)境影響評價法》中增加告知承諾試點名錄制作為特殊規(guī)定，明確列入此名錄的規(guī)劃建設項目不必執(zhí)行前置性環(huán)評審批要求。就排污許可載明的事項而言，可以參照《排污許可管理條例》第七條第二款第二項的規(guī)定，要求生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)排污許可證時將環(huán)評審批文件中相關信息列入排污許可證，明確建設單位環(huán)境保護義務的各項具體指標。

2.2 在立法和執(zhí)法上銜接排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管

在監(jiān)督檢查階段，排污許可與環(huán)境評價制度銜接的關鍵在于排污許可與建設項目重大變動、生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查、環(huán)境影響后評價等制度的協(xié)調。

第一，與規(guī)劃建設項目重大變動制度的協(xié)調。《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款僅規(guī)定在規(guī)劃建設項目的性質或防污措施等發(fā)生重大變動時，建設單位具有再次提交環(huán)評文件的義務。但是，重大變動制度并沒明晰重新提交環(huán)評文件與提交排污許可申請之間的順序[10]。如果重新提交環(huán)評文件不影響規(guī)劃建設項目的施工，那么環(huán)評文件和排污許可申請表便可同時報批。這種情形下，規(guī)劃建設項目的污染排放量、產生量可能遠遠大于經審批的環(huán)評文件中列明的數量，對環(huán)境的負面影響也可能顯著加大。因而，在規(guī)劃建設項目發(fā)生重大變化時，生態(tài)環(huán)境部門應當及時中止規(guī)劃建設項目的施工，要求建設單位重新提交環(huán)評文件，待新的環(huán)評文件得到審批、規(guī)劃建設項目施工完成并驗收完畢，建設單位才能申領排污許可證。也就是說，《排污許可管理條例》第七條應當明確規(guī)定，申請排污許可證應當遞交的環(huán)評文件包括規(guī)劃建設項目重大變動后經重新審批通過的環(huán)評文件。

第二，與生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度的協(xié)調?！董h(huán)境影響評價法》第二十八條規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門應當對建設項目投入生產或者使用后產生的環(huán)境影響進行跟蹤檢查，其初衷在于將環(huán)評審查從事前審查延伸至事中事后審查以構建全過程的監(jiān)督審查體系。然而，即便《排污許可管理條例》專設第四章“監(jiān)督檢查”，該制度設計依然缺少配套落實措施，對如何持續(xù)地開展跟蹤檢查缺乏法制回應[11]。為此，可以考慮將生態(tài)環(huán)境部門的跟蹤檢查制度納入《排污許可管理條例》，在第四章中增設生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督檢查的具體方式、途徑、措施等。還可以在第二十八條中將“環(huán)評情況”增列為確定檢查頻次和檢查方式的影響因素。由此，在排污許可日常監(jiān)督檢查中，跟蹤檢查項目環(huán)評情況成為生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管重點，有助于實現兩種制度在監(jiān)督檢查階段的銜接。

第三，與環(huán)境影響后評價制度的協(xié)調。環(huán)境影響后評價是繼環(huán)境影響評價之后，檢驗實際的環(huán)境影響和監(jiān)督潛在環(huán)境損害活動而進行的管理過程[12]?！董h(huán)境影響評價法》第二十七條為實施環(huán)境影響后評價制度提供了基本遵循?！督ㄔO項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》以專門立法的方式規(guī)定了環(huán)境影響后評價制度啟動的原因、時間、實施措施等。與生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度相似，環(huán)境影響后評價制度也存在難以具體落實的問題。筆者認為，根據《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》第八條，環(huán)境影響后評價一般在規(guī)劃建設項目投產后3～5年內才開展，而排污許可執(zhí)法檢查具有日常性和常態(tài)化特征，不應突出環(huán)境影響后評價而弱化排污許可執(zhí)法檢查，而應以排污許可執(zhí)法為中心，具體開展環(huán)境影響后評價。

2.3 合理設置建設單位法定義務并完善生態(tài)環(huán)境部門問責機制

追責處罰階段排污許可與環(huán)境評價制度的銜接應當重視立法思路向合理設置建設單位法定義務和完善生態(tài)環(huán)境部門問責機制的轉變。

第一，合理設置建設單位法定義務。從審批許可階段來看，可將建設單位的責任歸結為未依法報批環(huán)評文件責任和未依法申請排污許可責任，具體違法情形包括未按程序報批或申請、報批或申請造假等?！董h(huán)境影響評價法》第三十一條、第三十二條和《排污許可管理條例》第三十三條、第四十條均規(guī)定了建設單位未依法報批環(huán)評文件責任和未依法申請排污許可應受到的行政處罰。如果建設單位在申請排污許可時遞交虛假的環(huán)評文件，那么建設單位事實上先后實施了兩次違法行為，即先欺騙環(huán)評審批機關通過環(huán)評文件，后以虛假的環(huán)評文件欺騙排污許可審批機關，對其處以兩次處罰并不違背“一事不再罰”原則。為此應當明確《排污許可管理條例》第四十條規(guī)定的“欺騙手段”包括申請排污許可時遞交虛假的環(huán)評文件，從而優(yōu)化建設單位違法責任的配置。從監(jiān)督檢查階段來看，規(guī)劃建設項目重大變動制度、生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度和環(huán)境影響后評價制度均不需要設置新的責任條款。其中，規(guī)劃建設項目重大變動后建設單位應先履行環(huán)保報批義務、后申請排污許可，無需設置額外法律責任。環(huán)境影響后評價與排污許可執(zhí)法檢查可在程序上予以銜接，處罰建設單位適用《排污許可管理條例》第三十四條等條款。而生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度涉及的環(huán)評文件造假責任，已由《環(huán)境影響評價法》第二十八條明確指引，按該法第三十二條和第三十四條實施處罰，亦無需設置新的法律責任。

第二，通過實施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度完善生態(tài)環(huán)境部門問責機制。我國環(huán)保督察制度經歷了從“督企”到“督政”，再發(fā)展為“黨政同責”的中央環(huán)保督察的演變歷程，對于督促地方履職發(fā)揮了重要作用[13]。應當發(fā)揮環(huán)保督察的制度功效，貫徹排污許可與環(huán)境評價制度要求，完善問責的啟動程序、調查核實程序、處理決定程序和信息公開程序，加大對生態(tài)環(huán)境部門違法的處罰力度，建立科學合理的排污許可和環(huán)評督察機制。環(huán)境行政公益訴訟制度是指檢察機關辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責[14]。應當注重發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的督促功能，在訴訟中注重審查生態(tài)環(huán)境部門是否全面履行《排污許可管理條例》《環(huán)境影響評價法》等規(guī)范規(guī)定的職責。通過實施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度，及時發(fā)現失職、瀆職的生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員，便于執(zhí)法部門依照有關法律責任條款予以追責，從而加大問責力度，督促生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員依法履職。

3 結束語

排污許可制度和環(huán)境影響評價制度都是環(huán)保領域的重要制度。近年來，我國強調構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，排污許可制度與包括環(huán)評制度在內的其他環(huán)保制度存在銜接的必要性。由于排污許可與環(huán)境評價制度擁有各自的法制體系，兩者在審批許可、監(jiān)督檢查和追責處罰等方面的規(guī)定各異，實施銜接面臨不同程度的困境。建議弱化環(huán)評審批程序、協(xié)調排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管措施、合理設置建設單位法定義務，并通過實施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度完善生態(tài)環(huán)境部門問責機制。立法機關和執(zhí)法機關等部門應通力合作，持續(xù)推動排污許可與環(huán)境評價制度的銜接，為構建生態(tài)文明、優(yōu)化營商環(huán)境提供制度保障。

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Dilemmas and Solutions of the Connection between Pollutant Discharge Permit System and Environmental Impact Assessment System

WANG Shaoquan，CUI Yueming

（School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system and environmental impact assessment （hereinafter referred to as“EIA”） system are two major environmental protection systems，their connection in the stages of approval，regulation，accountability and punishment helps to form a synergistic effect. This paper analyzes the current dilemmas in the connection between pollutant discharge permit system and EIA system，such as the unsmooth connection between pollutant discharge permit application and EIA approval under current legislative norms，the poor connection between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，and unreasonable accountability and punishment measures for pollutant discharge permit system and EIA system. Furthermore，suggestions are proposed such as adapting a classification management approach to weaken the EIA approval process，establishing a legislative and enforcement linkage between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，reasonably defining the legal obligations of construction units，and improving the accountability mechanism of the ecological environment departments，with the aim of providing institutional support for building an ecological civilization and optimizing the business environment.

Key words：pollutant discharge permit；environmental impact assessment；system connection；legislative coordination；supervision