［摘 要］ 隨著城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)治理重心下移對(duì)街道體制改革提出了更高要求。在城市行政科層體制變革過(guò)程中，街道先是由臨時(shí)性的派出機(jī)構(gòu)演變?yōu)閴毫Ρ对龅男姓┥?，進(jìn)而開(kāi)始尋求向行政型治理樞紐的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前街道憑借黨建引領(lǐng)下的“行政吸納治理”，將黨建引領(lǐng)原則貫穿于基層社會(huì)治理的全過(guò)程，積極調(diào)適國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，突破傳統(tǒng)的“行政有效、治理無(wú)效”困局。為切實(shí)增強(qiáng)街道的治理樞紐功能，需要進(jìn)一步理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級(jí)治理體系，以分域治理機(jī)制構(gòu)建以人民為中心的街域治理共同體，以技術(shù)賦能創(chuàng)新街道治理方法，最終成功兌現(xiàn)街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源鏈接、規(guī)范引導(dǎo)的體制性?xún)?yōu)勢(shì)。

［關(guān)鍵詞］ 街道體制 行政末梢 治理樞紐 基層治理體系

［基金項(xiàng)目］ 江蘇省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家安全視域下江蘇社會(huì)治理現(xiàn)代化研究” （23SHA001）、南京市青年文化英才培養(yǎng)項(xiàng)目“街鎮(zhèn)治理效能研究博士工作站”階段性成果。

［作者簡(jiǎn)介］ 任克強(qiáng)（1982—），山東臨沂人，社會(huì)學(xué)博士，南京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展所研究員， 江蘇省揚(yáng)子江創(chuàng)新型城市研究院研究員，研究方向：社會(huì)治理。

一、研究緣起

在我國(guó)城市基層治理體制的建構(gòu)與發(fā)展過(guò)程中，街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“街道辦”）作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，不僅向上承接政府職能部門(mén)分派的行政管理任務(wù)與公共服務(wù)責(zé)任，而且向下承擔(dān)著指導(dǎo)社區(qū)居民自治和社會(huì)力量參與的社會(huì)治理職責(zé)，這種承上啟下的職能定位規(guī)定了街道辦本應(yīng)的組織角色與行動(dòng)邏輯。然而在實(shí)際運(yùn)作中，處于壓力型體制中的街道辦，面對(duì)層層加碼的科層運(yùn)作邏輯和城市管理重心下移的屬地管理責(zé)任強(qiáng)化，日益演變?yōu)檎M織結(jié)構(gòu)中的公共行政末梢，成為一個(gè)事實(shí)上的“塊”[1]，其組織定位逐漸搖擺于到底是政府派出機(jī)構(gòu)還是基層政府建制。

面對(duì)“上面千條線、下面一根針”的矛盾局面，街道辦迫切需要尋求資源支持者和壓力承接者，此時(shí)位居基層的社區(qū)居委會(huì)自然成為行政科層體制下行延伸的組織載體。為了分解責(zé)任壓力、滿足上級(jí)考核要求，街道辦傾向于將上級(jí)加壓的行政管理任務(wù)下派給社區(qū)居委會(huì)去完成，并對(duì)之施以資源激勵(lì)和指標(biāo)考核。在這一壓力傳導(dǎo)過(guò)程中，社區(qū)居委會(huì)的自治屬性逐漸被其行政屬性所占據(jù)，街道辦與社區(qū)之間最終形成一種行政機(jī)制—半行政半自治—自治機(jī)制有機(jī)結(jié)合的鏈?zhǔn)街卫斫Y(jié)構(gòu)[2]。在國(guó)家與社會(huì)二元關(guān)系視角下，社區(qū)居委會(huì)的過(guò)度行政化問(wèn)題被普遍認(rèn)為偏離了居民自治的價(jià)值目標(biāo)，而在實(shí)踐中存在的居民自治改革內(nèi)卷化問(wèn)題也隨即被歸結(jié)于包括街道在內(nèi)的行政體制使然。

為進(jìn)一步校準(zhǔn)街道辦的權(quán)責(zé)定位，在理論與實(shí)踐層面一度形成了街道體制的“存廢論”之爭(zhēng)。持撤銷(xiāo)街道辦的觀點(diǎn)，主張上收或下放街道職能，實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”，在街道層級(jí)改設(shè)為大社區(qū)制[3]。隨著現(xiàn)實(shí)中撤銷(xiāo)街道辦的改革試驗(yàn)要么退回到原點(diǎn)，要么設(shè)立了新的派出機(jī)構(gòu)[4]，“廢街論”一說(shuō)逐漸式微。持保留街道辦的觀點(diǎn)，主張繼續(xù)實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”，充分發(fā)揮街道辦的行政協(xié)調(diào)功能、社會(huì)管理功能，有效實(shí)施對(duì)轄區(qū)的城市管理和促進(jìn)社區(qū)的全面發(fā)展[5]。此外，也有觀點(diǎn)曾主張將街道辦直接轉(zhuǎn)制為一級(jí)基層政府，實(shí)行“三級(jí)政府、三級(jí)管理”[6]，但這類(lèi)觀點(diǎn)后來(lái)也逐漸被摒棄，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)維持街道辦的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)[7]。從行政管理層級(jí)和管理幅度來(lái)看，作為最小行政單元的街道辦，其協(xié)調(diào)、組織、引領(lǐng)的功能與地位，暫時(shí)還難以被其他性質(zhì)組織所替代[8]。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)于街道體制改革的討論已不再是街道辦撤銷(xiāo)與否的問(wèn)題，而更多是從城市基層治理體制建構(gòu)的角度探究如何提升街道辦的治理效能。在行政與自治銜接模式下，將街道辦改造成為多元主體進(jìn)行城市綜合治理的一個(gè)整合資源、聯(lián)合行動(dòng)的銜接體，能夠保證國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的有效行使[9]。但是城市治理重心下移并非簡(jiǎn)單的資源下沉和權(quán)力下放，而是需要從優(yōu)化層級(jí)職責(zé)體系、推行街道清單管理制度、整合設(shè)置基層政權(quán)機(jī)構(gòu)、健全社區(qū)治理體系、推進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用等多個(gè)方面對(duì)城市基層治理體系進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)[10]，從而推動(dòng)街道體制真正成為連接國(guó)家和社會(huì)實(shí)現(xiàn)上下“通達(dá)”的轉(zhuǎn)換機(jī)制。

從歷史變遷的視角來(lái)看，具有雙重屬性的街道辦事實(shí)上是連接政府和社區(qū)的政治樞紐[11]。結(jié)合當(dāng)前上海等城市的街道體制改革經(jīng)驗(yàn)，街道體制日益成為黨對(duì)接社會(huì)、政府在基層實(shí)現(xiàn)公共政策、橫向整合區(qū)塊資源、領(lǐng)導(dǎo)特定區(qū)域社會(huì)治理的基層樞紐[12]。在城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，街道的“治理樞紐”意涵逐漸顯現(xiàn)。那么，邁向治理樞紐的街道體制建構(gòu)，需要哪些要素和條件來(lái)支撐？本研究基于追求構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，從行政科層體制變革的內(nèi)部視角以及街道治理面臨的外部困境，分別闡明街道建構(gòu)為“治理樞紐”的制度情境，以此論述街道在城市基層治理體制中的結(jié)構(gòu)性位置及其衍生的系統(tǒng)性功能，以及型構(gòu)街域治理共同體的可能性。

二、行政科層體制變革視角下的街道角色轉(zhuǎn)向

我國(guó)街道體制的變遷與調(diào)整，總體上是配合著經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)管理體制的變革過(guò)程而發(fā)生。在城市基層管理體制架構(gòu)中，街居制最初由單位制時(shí)期的輔助性角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_(kāi)放以后占主導(dǎo)地位的基層組織建制，街道辦的權(quán)責(zé)與角色也隨之經(jīng)歷了系統(tǒng)性轉(zhuǎn)向。

（一）由臨時(shí)性派出機(jī)構(gòu)演變?yōu)樾姓┥?/p>

新中國(guó)成立后，代表區(qū)政府負(fù)責(zé)辦理城市居民工作的各類(lèi)辦事處紛紛建立，此時(shí)辦事處的名稱(chēng)和性質(zhì)尚未完全統(tǒng)一。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》具體規(guī)定了街道辦的組織定位和工作任務(wù)，使得街道辦成為城市里那些沒(méi)有單位身份的居民可以依靠的正式組織。這一時(shí)期決策層決定設(shè)立街道辦，很大程度上是為了實(shí)現(xiàn)在特定時(shí)期內(nèi)對(duì)城市居民的社會(huì)管理與動(dòng)員。因此，街道辦開(kāi)始只是被決策層賦予了臨時(shí)的過(guò)渡功能，等到所有居民都被納入單位體制時(shí)就沒(méi)有必要再專(zhuān)門(mén)建立街道政權(quán)，這也是街道辦從設(shè)立之初就被定性為派出機(jī)構(gòu)而非一級(jí)政權(quán)的主要原因[1]。隨后，伴隨著我國(guó)在城市先后建立人民公社、街道革命委員會(huì)，街道辦經(jīng)歷了被合并取代—恢復(fù)重建—被改組替代—再恢復(fù)重建的發(fā)展過(guò)程。街道的職能范圍也從擴(kuò)展到發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，重新回落到協(xié)助區(qū)政府開(kāi)展工作[11]?？傮w而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，街道體制是作為單位體制的補(bǔ)充而存在，其目的是為了能夠?qū)挝灰酝獾某鞘芯用裨俳M織化。

進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，面對(duì)國(guó)企改革和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，如何管理那些脫離單位的城市居民和新流入城市的農(nóng)村居民成為當(dāng)時(shí)城市管理的重點(diǎn)工作。作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦，自然需要主動(dòng)地承擔(dān)起城市基層管理相關(guān)的行政職能與社會(huì)職能，但由于缺少行政權(quán)限下放與編制資源下沉等相關(guān)的配套動(dòng)作，街道辦無(wú)法完全承接由單位體制轉(zhuǎn)移而來(lái)的管理職能和大量新增加的管理任務(wù)，這就為后來(lái)街道辦出現(xiàn)職能超載與機(jī)構(gòu)臃腫埋下了伏筆。

與此同時(shí)，為減輕政府財(cái)政壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，街道辦開(kāi)始承擔(dān)起招商引資的經(jīng)濟(jì)職能。“街道經(jīng)濟(jì)”作為城市發(fā)展至一定階段的產(chǎn)物，是區(qū)屬經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成，也是街道強(qiáng)化基層治理的財(cái)政保障和擴(kuò)大就業(yè)的重要手段[13]。但是，街道經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)充，很大程度上擠占了街道辦工作人員的可支配時(shí)間，形成注意力資源的“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致本就任務(wù)沉重的城市管理服務(wù)工作被相對(duì)忽視甚至被擱置，影響了城市管理效率與服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

隨著城市管理重心下移和街道辦職能范圍的拓展，我國(guó)在城市逐漸形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的行政科層體制。盡管在法律定位上街道辦是城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，不具備成為一級(jí)基層政權(quán)建制，但其組織定位決定了街道層級(jí)是城市基層政權(quán)的重要組成部分。特別是在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制變革方面，通過(guò)設(shè)立街道黨工委代替過(guò)去的街道黨委設(shè)置，進(jìn)一步理順了街道層級(jí)的行政序列，順利地將街道辦納入地方政府的行政鏈條中。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中大量增加的城市管理工作和上級(jí)考核任務(wù)，街道辦的屬地管理責(zé)任進(jìn)一步被強(qiáng)化。在科層組織擴(kuò)張的慣性作用下，街道辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置逐漸趨同于區(qū)縣政府，呈現(xiàn)為明顯的職責(zé)同構(gòu)特征，街道辦的這種行政附屬地位使其真正轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓w制運(yùn)行的組織末梢，街道原本只是協(xié)助區(qū)縣政府開(kāi)展工作與承擔(dān)居民工作的職責(zé)定位隨之發(fā)生偏移，街道的行動(dòng)空間逐漸被下派的日常行政任務(wù)和臨時(shí)性工作所填滿。

街道轉(zhuǎn)向行政末梢的角色形塑，不僅表現(xiàn)在區(qū)縣政府能夠直接向街道辦任意指派各類(lèi)行政管理事務(wù)，而且表現(xiàn)為原本與其同級(jí)的區(qū)縣政府內(nèi)設(shè)職能部門(mén)也能夠隨意地對(duì)街道辦進(jìn)行任務(wù)分派，同時(shí)面對(duì)大量需要跨部門(mén)協(xié)作的屬地事務(wù)，街道辦很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)條線職能部門(mén)及其派出單位給予支持，導(dǎo)致以街道為主體的“塊”與上級(jí)的“條”之間難以形成治理合力。相較于龐大的工作量和持續(xù)下壓的行政責(zé)任，街道辦因缺乏明確的法律賦權(quán)和行政授權(quán)而無(wú)法獲得相對(duì)應(yīng)的管理權(quán)限與組織資源，陷入了權(quán)小責(zé)大的結(jié)構(gòu)性困境，導(dǎo)致許多基層管理工作只能落入街道“看得見(jiàn)、管不了”或者是條線“管得了、看不見(jiàn)”的矛盾局面，從而制約街道治理效能的提升。

（二）開(kāi)始尋求向行政型治理樞紐轉(zhuǎn)變

2009年，全國(guó)人大常委會(huì)決定廢止1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，這為各地探索街道體制創(chuàng)新消除了法律障礙，同時(shí)對(duì)于街道體制究竟應(yīng)該何去何從，各方暫時(shí)沒(méi)有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。面對(duì)街道辦的組織設(shè)置持續(xù)政府化的科層擴(kuò)張趨勢(shì)，許多地方開(kāi)始通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃、向下賦權(quán)街道、轉(zhuǎn)變街道職能、優(yōu)化條塊結(jié)構(gòu)的方式，改變街道“一根針穿千條線”的任務(wù)過(guò)載困境，扭轉(zhuǎn)街道轉(zhuǎn)向行政末梢的傾向。這一時(shí)期經(jīng)過(guò)大社區(qū)制的試驗(yàn)測(cè)試，撤銷(xiāo)街道辦的改革呼聲與地方實(shí)踐逐漸冷卻，深化街道辦的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)而非轉(zhuǎn)向一級(jí)政權(quán)建制基本成為城市基層管理體制架構(gòu)的主要方式。

在持續(xù)推動(dòng)街道體制改革的過(guò)程中，中央政府先后從社區(qū)治理改革、綜合行政執(zhí)法改革、基層治理體系現(xiàn)代化、職責(zé)劃分等多個(gè)方面給予明確的政策指引。2017年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委把工作重心轉(zhuǎn)移到基層黨組織建設(shè)上來(lái)，轉(zhuǎn)移到做好公共服務(wù)、公共管理、公共安全工作上來(lái)，轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好公共環(huán)境上來(lái)”，這為街道擺脫招商引資的經(jīng)濟(jì)職能提供了政策依據(jù)。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”，“將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單，依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”，這為街道集中行使行政處罰權(quán)提供了政策支持。2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制。深化基層機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制資源，設(shè)置綜合性?xún)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，這為街道精簡(jiǎn)整合機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了制度保障。2022年新修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》新增第八十六條，明確規(guī)定“街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見(jiàn)和要求”，這為街道明確職責(zé)定位提供了法理依據(jù)。從上述政策法規(guī)文本的內(nèi)容規(guī)定來(lái)看，中央政府意圖限定街道辦的職能角色和增強(qiáng)街道辦的行政權(quán)限，其中突出強(qiáng)調(diào)街道工作的公共性與綜合性，意在將街道辦由行政末梢向行政性的治理樞紐轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，超大城市和特大城市的街道體制改革實(shí)踐，基本上都是緊緊圍繞城市治理重心下移、權(quán)力下放、資源下沉的改革方向進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化。例如，北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革，通過(guò)向街鎮(zhèn)行政授權(quán)，使街鎮(zhèn)擁有回應(yīng)與甄別一線公共問(wèn)題、發(fā)動(dòng)并調(diào)集執(zhí)法資源的權(quán)能，以扁平化結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)“中間管理層”面向問(wèn)題負(fù)責(zé)，集合條線與屬地進(jìn)行協(xié)同治理[14]，增強(qiáng)了街道對(duì)條線職能部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”改革基礎(chǔ)上，北京市進(jìn)一步實(shí)施“接訴即辦”改革，拓寬吹哨的主體范圍，以群眾訴求為“哨”，要求職能部門(mén)向基層報(bào)到、向一線報(bào)到、向群眾報(bào)到[15]。面對(duì)以往長(zhǎng)期存在的條塊分割問(wèn)題，北京市通過(guò)賦予街道指揮調(diào)度權(quán)和考核評(píng)價(jià)權(quán)，保證街道能夠獲得條線職能部門(mén)的業(yè)務(wù)支持，改變街道辦與條線職能部門(mén)之間一度失衡的行政關(guān)系，促使街道面對(duì)屬地問(wèn)題時(shí)不僅能夠“看得見(jiàn)又管得了”，并且能夠以治理樞紐的組織角色盡可能地聚合鏈接分散的條線資源，形成基層綜合行政執(zhí)法合力。然而在“吹哨報(bào)到”改革經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際擴(kuò)散過(guò)程中，許多街道改革僅是停留于授權(quán)“吹哨”層面，對(duì)于條線職能部門(mén)能不能快速有效地“報(bào)到”尚缺乏權(quán)威性的組織設(shè)計(jì)加以保障和規(guī)范。與此同時(shí)，盡管許多地方開(kāi)始探索將“吹哨”的層級(jí)進(jìn)一步向下延伸賦予給社區(qū)或者物業(yè)公司，但是仍缺乏相配套的權(quán)限配置與組織規(guī)范來(lái)理順街道和社區(qū)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

為推動(dòng)街道審批服務(wù)執(zhí)法職能整合，南京市以街道集成改革模式，全面建立起“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、審批服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、基層治理一網(wǎng)格、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”城市基層治理體系。在街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方面，南京市按照大部門(mén)制的改革思路，綜合設(shè)置黨政綜合部、民生保障部、城市管理部、發(fā)展服務(wù)部、平安建設(shè)部、綜合行政執(zhí)法局、社會(huì)治理綜合指揮中心、為民服務(wù)中心，建立起“5部1局2中心”的街道組織架構(gòu)，改變了以往街道層級(jí)上下對(duì)口的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)同構(gòu)的運(yùn)行邏輯，為街道職能順利轉(zhuǎn)向公共管理、公共服務(wù)、公共安全領(lǐng)域提供了體制性保障。從街道力求簡(jiǎn)約的部門(mén)設(shè)置來(lái)看，街道辦面向公共治理領(lǐng)域的組織建構(gòu)，能夠集中整合資源主動(dòng)回應(yīng)屬地問(wèn)題和群眾訴求，提升基層公共服務(wù)供給合力，同時(shí)能夠有效承接上級(jí)適時(shí)下放的管理權(quán)限，進(jìn)而成為推動(dòng)政府治理與社區(qū)自治良性互動(dòng)的基層治理樞紐。然而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，許多改制后的街道辦尚未能適應(yīng)新的部門(mén)設(shè)置體制，抑或是尚未主動(dòng)地尋求組織變革，依然遵循以往的職責(zé)同構(gòu)慣例加以運(yùn)作，致使街道辦的大部制設(shè)計(jì)僅停留于部門(mén)更名層面，街道辦的組織運(yùn)轉(zhuǎn)、人員調(diào)配、資源配置與過(guò)去相比并無(wú)二致。因此，以機(jī)構(gòu)改革的方式來(lái)催化街道治理樞紐的角色型構(gòu)，需要從組織激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)和人員內(nèi)生動(dòng)力激活等多個(gè)方面加以配套改革。

三、街道邁向“治理樞紐”的系統(tǒng)困境及其角色調(diào)適

以往街道辦作為全面承接城市基層政府下派各類(lèi)行政事務(wù)的行政末梢，幾乎是無(wú)所不包的全能型管理者，但這種被動(dòng)的且相對(duì)弱勢(shì)的行政地位也迫使街道辦繼續(xù)將責(zé)任向下延伸至社區(qū)居委會(huì)，導(dǎo)致社區(qū)成為城市基層管理任務(wù)最終的落腳點(diǎn)，甚至是成為政府行政的最末端

關(guān)于“行政末梢”的組織層級(jí)歸屬問(wèn)題，本文認(rèn)為從我國(guó)行政科層體制架構(gòu)來(lái)看，由于街道辦位于城市基層政權(quán)的底端，是政府管理的最低行政序列，所以將街道視為行政末梢能夠刻畫(huà)基層管理形態(tài)及其變化。將社區(qū)居委會(huì)視為政府行政末梢，多是基于社區(qū)去行政化改革的需要，主張社區(qū)從依附角色回歸到自主角色。從國(guó)家與社會(huì)的二元關(guān)系來(lái)看，街道本應(yīng)是政府向下放權(quán)和社區(qū)向上表達(dá)的組織中轉(zhuǎn)站，但在實(shí)踐中卻演變?yōu)閱蜗虻男姓?fù)擔(dān)集裝站，很大程度上損耗了街道的公共管理效能和社區(qū)的自治活力。

（一）“行政有效、治理無(wú)效”的傳統(tǒng)困局

“行政有效、治理無(wú)效”具體指的是政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)這兩套本應(yīng)并存的管理系統(tǒng)卻同化為一套系統(tǒng)，看似政府能夠一管到底，行政確實(shí)有效，但造成的后果卻是基層社會(huì)的組織能力衰敗[16]。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，街道辦在城市基層治理中往往傾向于將社區(qū)變成自己的腿，要求社區(qū)主動(dòng)承擔(dān)職責(zé)范圍以外的行政事務(wù)和瑣碎性工作，社區(qū)工作人員便只能忙于應(yīng)對(duì)上級(jí)下派的各種考核任務(wù)。對(duì)于那些社區(qū)自治事務(wù)，街道辦則經(jīng)常大包大攬，認(rèn)為通過(guò)行政干預(yù)手段能夠快速化解各類(lèi)社會(huì)矛盾糾紛，礙于居民自治程序的繁瑣耗時(shí)和對(duì)居民素質(zhì)的擔(dān)憂，不愿從培育居民自治能力與激發(fā)居民參與積極性的方面入手探索社區(qū)公共事務(wù)治理之道。街道依靠行政方式處理社區(qū)治理問(wèn)題，雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)提高社會(huì)管理效率，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看卻腐蝕了社區(qū)治理空間，增加了行政管理成本，導(dǎo)致當(dāng)前創(chuàng)新社會(huì)治理體制的改革進(jìn)程總是遭遇各式各樣的執(zhí)行“中梗阻”。

街道行政有效、社區(qū)治理無(wú)效，反映了以街道為代表的政府科層治理與以社區(qū)為代表的社會(huì)自主治理所形成的雙軌政治形態(tài)被單一的官僚政治軌道所占據(jù)，自下而上的居民參與軌道被拆解。這種“行政有效、治理無(wú)效”的運(yùn)行局面，一方面體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的控制能力增強(qiáng)，另一方面則揭示了在國(guó)家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”[17]進(jìn)行簡(jiǎn)約治理的難度，以及在基層社會(huì)所存在的治理失靈風(fēng)險(xiǎn)，原本以自治為使命的社區(qū)居委會(huì)變得高度依賴(lài)于基層政權(quán)。從這個(gè)意義上講，過(guò)去只是通過(guò)簡(jiǎn)單的撤銷(xiāo)街道辦而進(jìn)行的大社區(qū)制改革，由于缺乏具體承接行政事務(wù)的政府組織載體與配套措施，最終只會(huì)將大量的行政管理事務(wù)重新施加給新設(shè)的社區(qū)組織來(lái)承擔(dān)，從而不可避免地再次陷入社區(qū)行政化的困境，所謂的大社區(qū)其實(shí)變成了原來(lái)的街道辦。

為改變社區(qū)自治無(wú)效的局面，城市基層政府先后進(jìn)行了一系列“讓行政的歸行政、讓服務(wù)的歸服務(wù)、讓自治的歸自治”的社區(qū)治理創(chuàng)新探索，但從改革效果來(lái)看，基本都面臨居民自治改革內(nèi)卷化問(wèn)題。一方面，社區(qū)減負(fù)改革越減越重，社區(qū)治理成本越來(lái)越高；另一方面，雖然居委會(huì)去行政化成功，但在社區(qū)治理中居委會(huì)卻陷入邊緣化和空心化困境，同時(shí)由于社區(qū)工作站變得不堪重負(fù)，社區(qū)過(guò)度行政化的難題依然無(wú)法解決[2]。因此，改變“行政有效、治理無(wú)效”的傳統(tǒng)困局，需要按照系統(tǒng)思維整體推進(jìn)城市基層治理體制改革，以街道體制改革統(tǒng)籌帶動(dòng)社區(qū)治理體制更新，而不是單方面地在社區(qū)居民自治改革領(lǐng)域進(jìn)行單兵突進(jìn)。

（二）黨建引領(lǐng)下的“行政吸納治理”

“行政吸納治理”實(shí)質(zhì)上是一種依附性的合作關(guān)系嵌入政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)之中，為“行政有效”和“治理有效”一致性提供了可能[18]。這種建立在資源依賴(lài)基礎(chǔ)上的依附性合作關(guān)系，并非是基于權(quán)力地位形成的強(qiáng)附屬依賴(lài)關(guān)系，而是通過(guò)資源轉(zhuǎn)移形成的弱依附關(guān)系。在街域治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)為街道黨工委和街道辦事處憑借所掌握的權(quán)威資源和組織資源，充分吸納駐區(qū)單位、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社區(qū)組織、居民個(gè)體等多元力量共同參與公共事務(wù)治理，最終以共建共治共享的方式建構(gòu)起街域治理共同體。

街道黨工委與街道辦事處對(duì)各類(lèi)治理主體的體制性吸納，表明街道層級(jí)能夠成為鏈接國(guó)家與社會(huì)的組織紐帶。特別是我國(guó)國(guó)家治理具有明顯的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”特征，政府承擔(dān)著國(guó)家和社會(huì)治理的無(wú)限責(zé)任，這就要求基層社會(huì)治理必須遵循“橫向到邊、縱向到底”的“無(wú)縫政治”原則，街道體制便是實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)變動(dòng)的無(wú)縫快速對(duì)接的有效制度[12]。因此，面對(duì)公共事務(wù)治理日益增強(qiáng)的復(fù)雜性與不確定性，街道體制朝向治理樞紐的創(chuàng)新優(yōu)化與組織適應(yīng)，不僅有助于街道通過(guò)行政吸納治理的方式積極培育社會(huì)自治力量，幫助城市基層政府分解其承擔(dān)的社會(huì)治理無(wú)限責(zé)任，而且有助于街道通過(guò)行政吸納治理的方式搭建基層協(xié)商議事平臺(tái)，促使條線職能部門(mén)與社會(huì)力量之間達(dá)成一致共識(shí)，協(xié)同解決城市管理問(wèn)題。此外，當(dāng)作為治理樞紐的街道辦將時(shí)間精力全面聚焦于公共管理、公共服務(wù)、公共安全領(lǐng)域時(shí)，街道層級(jí)順利成為阻礙社區(qū)居委會(huì)進(jìn)一步行政化的緩沖地帶，從而為營(yíng)造社區(qū)自主治理空間提供體制性保障，幫助社區(qū)重新歸位為社會(huì)建設(shè)的治理末梢。

當(dāng)前街道在“行政吸納治理”的運(yùn)行模式下，注重發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員的先鋒模范帶頭作用，通過(guò)將黨建引領(lǐng)原則貫穿于基層社會(huì)治理的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)基層黨組織和黨員資源的激活與調(diào)動(dòng)，提升城市基層治理的綜合性、協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性。例如，為積極推動(dòng)街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建條塊結(jié)合、合作發(fā)展，南京市秦淮區(qū)朝天宮街道黨工委主動(dòng)對(duì)接位于建鄴路168號(hào)大院內(nèi)的各個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)單位，與8家省級(jí)機(jī)關(guān)單位簽訂大工委黨建共建協(xié)議，結(jié)成“168黨建聯(lián)盟”，后期又有十幾家省市級(jí)機(jī)關(guān)單位、國(guó)有企業(yè)單位等單位黨組織先后加入，共同以“168黨建聯(lián)盟+”模式構(gòu)建街道區(qū)域化黨建新格局。黨建聯(lián)盟成員單位通過(guò)組織生活聯(lián)過(guò)、活動(dòng)陣地聯(lián)建、思想工作聯(lián)做、社會(huì)服務(wù)聯(lián)辦、社區(qū)治安聯(lián)防、美好家園聯(lián)創(chuàng)等“六聯(lián)”工作，突破以往逐級(jí)結(jié)對(duì)、“一對(duì)一”結(jié)對(duì)的幫扶模式，充分發(fā)揮街道“大工委”在“省、市、區(qū)、街道、社區(qū)、小區(qū)”六級(jí)社會(huì)治理體系中的核心鏈接功能。黨建聯(lián)盟向上能夠促使省市機(jī)關(guān)成為街道開(kāi)展基層治理的借力點(diǎn)，獲得強(qiáng)有力的資源支撐與政策依靠，向下能夠促使街道和社區(qū)成為省市機(jī)關(guān)制定執(zhí)行各項(xiàng)政策、掌握政策推進(jìn)效果的“試驗(yàn)田”，縮短省市機(jī)關(guān)信息收集的反饋時(shí)間與層級(jí)距離，借助共駐共建、互聯(lián)互動(dòng)的方式直接下沉基層、直達(dá)群眾，從而真正能夠?yàn)槊褶k實(shí)事。

在黨建引領(lǐng)小區(qū)自治方面，朝天宮街道通過(guò)在條件成熟的小區(qū)建立功能型黨支部，健全小區(qū)治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化街道黨工委、社區(qū)黨委、小區(qū)黨支部三級(jí)黨組織對(duì)基層社會(huì)治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于引進(jìn)小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、成立業(yè)主委員會(huì)等小區(qū)治理重要事項(xiàng)，需要由黨支部研究決定后再按規(guī)定程序執(zhí)行。街道通過(guò)每月開(kāi)展“問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，請(qǐng)群眾來(lái)評(píng)判”活動(dòng)，邀請(qǐng)駐社區(qū)聯(lián)盟成員單位、街道掛包領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)黨委干部列席會(huì)議，廣泛聽(tīng)取小區(qū)黨員群眾關(guān)于城市管理、小區(qū)治理等民生事項(xiàng)的具體建議。街道針對(duì)通過(guò)“兩問(wèn)”獲取的意見(jiàn)和訴求，形成問(wèn)題清單、項(xiàng)目清單、責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)居民需求與政策資源供給相匹配。街道以年度12345工單的數(shù)量增減和滿意率、解決率提升為標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化治理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)“兩問(wèn)”辦理情況組織“回頭看”，通過(guò)年底“向人民匯報(bào)”的形式，由群眾直接檢驗(yàn)評(píng)判工作成效。

在黨建引領(lǐng)街巷治理方面，朝天宮街道引導(dǎo)街區(qū)企業(yè)和商戶共同組建商戶自治協(xié)會(huì)，并且成立商戶自治協(xié)會(huì)功能型黨支部，要求有關(guān)協(xié)會(huì)各項(xiàng)規(guī)章制度的制定修改以及各類(lèi)大型活動(dòng)開(kāi)展等重大事項(xiàng)，首先需要提交商戶自治協(xié)會(huì)黨支部討論，由黨支部研究決定后再按規(guī)定程序執(zhí)行。街道和商戶自治協(xié)會(huì)按照羅伯特議事規(guī)則，制定《朝天宮商戶自治議事規(guī)則十四條》，引導(dǎo)商戶通過(guò)協(xié)商議事有序參與街巷治理。由此，朝天宮街道通過(guò)發(fā)揮治理樞紐作用，積極鏈接政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多種資源，吸納多元行動(dòng)主體進(jìn)入小型化、專(zhuān)業(yè)化的自主治理網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)街域治理的高質(zhì)量發(fā)展。

四、強(qiáng)化街道治理樞紐角色的因應(yīng)策略

街道轉(zhuǎn)向治理樞紐，關(guān)鍵是街道能夠充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、培育吸納、規(guī)范引導(dǎo)、資源鏈接的綜合功能，通過(guò)聚合多元治理主體和整合各類(lèi)治理資源，創(chuàng)新基層治理方式，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效、上下聯(lián)動(dòng)的基層治理格局，爭(zhēng)取把與居民密切相關(guān)的公共問(wèn)題和矛盾糾紛消解于街道層級(jí)，避免社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)外溢。

（一）理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級(jí)治理體系

在基層治理創(chuàng)新實(shí)踐層面，優(yōu)化街道辦的權(quán)責(zé)配置與協(xié)調(diào)“區(qū)—街—社區(qū)”關(guān)系，始終是兩條重要的線索[1]，并且基于問(wèn)題導(dǎo)向，形成了黨建引領(lǐng)的整合治理模式[19]。從城市基層治理體系架構(gòu)來(lái)看，街道作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，向下對(duì)社區(qū)治理負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任，因而以治理樞紐的角色來(lái)定位街道，能夠從權(quán)責(zé)設(shè)置、資源配置、關(guān)系結(jié)構(gòu)各個(gè)方位，全面理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級(jí)治理體系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、協(xié)同治理、靶向治理的集成目標(biāo)。

“中國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，基層社會(huì)的流動(dòng)性、多元化、復(fù)雜度都達(dá)到了前所未有的高度。國(guó)家力量積極、主動(dòng)、強(qiáng)勢(shì)介入基層論理?！盵20]當(dāng)前下放審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限已經(jīng)成為城市社會(huì)治理重心下移的主流趨勢(shì)，但是權(quán)限下放的同時(shí)編制資源并沒(méi)有隨之下沉，又或者是人員下沉的同時(shí)其人事工資關(guān)系并沒(méi)有隨之下移，導(dǎo)致街道既不能完全承接行政權(quán)限，又難以充分調(diào)度條線職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)及其工作人員。理順“區(qū)縣—街道”關(guān)系，一是需要進(jìn)一步梳理街道所應(yīng)承擔(dān)的具體職責(zé)及其所需要的權(quán)限，健全街道職責(zé)準(zhǔn)入制度與權(quán)責(zé)清單，根據(jù)街道實(shí)際承接能力適時(shí)調(diào)整街道權(quán)限范圍，及時(shí)上收使用頻率不高、超出街道職責(zé)以外的行政權(quán)限，下放基層群眾迫切需要的行政權(quán)限，同時(shí)賦予街道更加靈活的用人自主權(quán)，避免事多人少現(xiàn)象的發(fā)生；二是拓展落實(shí)街道的統(tǒng)籌管理權(quán)限，包括對(duì)轄區(qū)建設(shè)規(guī)劃的參與權(quán)、對(duì)轄區(qū)重大決策事項(xiàng)的建議權(quán)、綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán)、對(duì)派出機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)權(quán)和人事任免建議權(quán)、對(duì)下沉人員的自主支配權(quán)、對(duì)跨部門(mén)協(xié)同解決事項(xiàng)的考核督辦權(quán)，以提升街道行政地位和綜合協(xié)調(diào)能力；三是優(yōu)化“吹哨報(bào)到”機(jī)制，增強(qiáng)街道“吹哨”能力和條塊協(xié)同能力，加強(qiáng)條線職能部門(mén)對(duì)街道綜合執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提升街道綜合行政執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)能力。

理順“街道—社區(qū)”關(guān)系，一是統(tǒng)一制定街道審批服務(wù)事項(xiàng)指導(dǎo)目錄，精簡(jiǎn)優(yōu)化審批服務(wù)流程，在街道全面設(shè)置全科政務(wù)服務(wù)窗口，深入落實(shí)一窗式受理、一站式辦理，提升街道便民服務(wù)能力與服務(wù)效率，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)；二是創(chuàng)新推行社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，完善社區(qū)協(xié)助街道開(kāi)展的工作事項(xiàng)清單，減少街道下派行政任務(wù)的隨意性；三是綜合考慮人口、面積多種因素，合理劃分社區(qū)治理單元，調(diào)整大型社區(qū)規(guī)模，合理控制街道管理幅度；四是科學(xué)指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)加強(qiáng)組織建設(shè)、開(kāi)展居民自治活動(dòng)，動(dòng)員駐區(qū)單位、社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)供給，營(yíng)造良好的多元共治秩序。

理順“區(qū)縣—街道—社區(qū)”三級(jí)治理體系，最重要的是按照簡(jiǎn)約高效原則，精簡(jiǎn)設(shè)置街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，合理控制機(jī)構(gòu)數(shù)量與規(guī)模，改變向上對(duì)口的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。一是根據(jù)街道主管主抓的公共管理、公共服務(wù)、公共安全職能，對(duì)照設(shè)置綜合性的業(yè)務(wù)管理部門(mén)，建立街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的工作機(jī)制，深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合、業(yè)務(wù)整合、資源整合。二是建立街道部際聯(lián)席會(huì)議制度，增強(qiáng)跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)、跨部門(mén)事務(wù)的溝通與協(xié)作，減少責(zé)任推諉現(xiàn)象。三是理順條線職能部門(mén)與街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)對(duì)口關(guān)系，加強(qiáng)條線部門(mén)對(duì)街道的專(zhuān)業(yè)支持力度，降低條塊分割的可能性。街道通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)對(duì)接社區(qū)治理事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化街道治理與社區(qū)治理之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

（二）以分域治理機(jī)制構(gòu)建以人民為中心的街域治理共同體

街域治理總體上涵蓋城市街道治理、街巷治理、社區(qū)治理、小區(qū)治理多個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)，因此按照分類(lèi)治理理念，需要結(jié)合各個(gè)治理領(lǐng)域的資源狀況、需求狀況、利益關(guān)系結(jié)構(gòu)等多種因素進(jìn)行分域治理，以增強(qiáng)治理主體間的利益關(guān)聯(lián)、行動(dòng)協(xié)同，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”的發(fā)展目標(biāo)。

在街道治理領(lǐng)域，需要通過(guò)發(fā)揮街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”的黨建引領(lǐng)功能，創(chuàng)新區(qū)域化黨建工作，盡可能地將機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨組織納入街道治理體系，探索制定需求清單、服務(wù)清單及其配套的激勵(lì)約束機(jī)制，改變過(guò)去駐區(qū)單位黨組織的單向輸入格局，形成共建互利的雙向合作關(guān)系，由制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的黨建聯(lián)建模式代替依靠感情聯(lián)絡(luò)的黨建聯(lián)建方式。圍繞街道區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、舊城改造、市容市貌、平安建設(shè)、公共衛(wèi)生等涉及居民利益的重大事項(xiàng)，創(chuàng)新建立街道民主協(xié)商平臺(tái)，吸納兩代表一委員、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、社區(qū)兩委委員、居民代表、企事業(yè)單位、政策專(zhuān)家等多元主體共同參與討論，根據(jù)協(xié)商共識(shí)和征詢(xún)意見(jiàn)制定完善行動(dòng)方案，并及時(shí)將執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行結(jié)果等信息反饋給利益相關(guān)者，接受社會(huì)監(jiān)督與評(píng)議。

街巷治理主要涉及商業(yè)街巷發(fā)展規(guī)劃、商戶服務(wù)、噪音擾民、環(huán)境衛(wèi)生整治、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、文體服務(wù)等一系列的公共事務(wù)。在依靠街道優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法、推動(dòng)新業(yè)態(tài)拓展、建設(shè)便民服務(wù)圈、促進(jìn)街區(qū)消費(fèi)、營(yíng)造公共文化空間的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探索黨建引領(lǐng)下的商戶自治模式，建立行業(yè)性協(xié)會(huì)，通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)來(lái)提升商戶的自我管理能力和參與意識(shí)。依托功能型黨支部搭建商戶協(xié)商議事平臺(tái)，邀請(qǐng)街道執(zhí)法人員、居民代表列席會(huì)議，共同協(xié)商解決市容市貌、食品安全、應(yīng)急管理、垃圾分類(lèi)、噪聲污染等突出問(wèn)題，引導(dǎo)商戶誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和自覺(jué)維護(hù)街區(qū)環(huán)境。

在社區(qū)治理領(lǐng)域，街道應(yīng)與政府主管部門(mén)、社區(qū)兩委共同探索社區(qū)服務(wù)供給路徑，明確社區(qū)服務(wù)的提供與生產(chǎn)責(zé)任，通過(guò)拓寬籌資來(lái)源、構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管與績(jī)效管理，提升社區(qū)服務(wù)供給水平。根據(jù)社區(qū)類(lèi)型與人口結(jié)構(gòu)，分類(lèi)構(gòu)建社區(qū)“一老一小”服務(wù)體系，創(chuàng)新社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式和社區(qū)托育服務(wù)供給模式，優(yōu)先滿足生活困難群眾的基本公共服務(wù)需要。探索創(chuàng)新資源扶持方式，積極培育社區(qū)社會(huì)組織和引入專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)服務(wù)組織，引導(dǎo)對(duì)接社區(qū)居民的多樣化、差異化服務(wù)需求。建強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍，優(yōu)化社區(qū)工作者薪酬體系，落實(shí)薪酬動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照適當(dāng)流動(dòng)與總體穩(wěn)定相結(jié)合的原則，暢通社區(qū)工作者的職業(yè)發(fā)展通道，按照適當(dāng)全科與相對(duì)專(zhuān)科相結(jié)合的原則，提升社區(qū)工作者的治理能力。

街域視角下的小區(qū)治理，首先需要從網(wǎng)格化管理服務(wù)方面細(xì)化設(shè)置微網(wǎng)格，吸納社區(qū)領(lǐng)袖擔(dān)任微網(wǎng)格員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格治理由“弱關(guān)聯(lián)”向“強(qiáng)關(guān)聯(lián)”轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)不同類(lèi)型小區(qū)組織成立活躍度高的業(yè)主委員會(huì)或者物業(yè)管理委員會(huì)，推廣小區(qū)居民議事會(huì)，以民主參與平臺(tái)帶動(dòng)小區(qū)居民自治。探索創(chuàng)新紅色物業(yè)模式，將國(guó)有企業(yè)引入老舊小區(qū)提供市場(chǎng)化物業(yè)服務(wù)，引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)公司通過(guò)提供養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)等社會(huì)服務(wù)拓展盈利渠道，增強(qiáng)物業(yè)服務(wù)供給的可持續(xù)性。運(yùn)用“大物業(yè)運(yùn)營(yíng)”理念，將物業(yè)管理空間從小區(qū)拓展到街巷，將服務(wù)對(duì)象由居民拓展到商戶，推動(dòng)街巷治理與小區(qū)管理相融合。

（三）以技術(shù)賦能創(chuàng)新基層治理方法

當(dāng)前街道治理面臨著人口流動(dòng)愈加頻繁、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)愈加多發(fā)、公共問(wèn)題愈加繁雜、利益關(guān)系愈加交織以及物物互聯(lián)愈加密切等多重挑戰(zhàn)，通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)用信息技術(shù)，以基層智治整體增強(qiáng)街道層級(jí)的系統(tǒng)治理能力與源頭治理能力。

建立街道數(shù)字治理中心與平臺(tái)，主動(dòng)接入智慧城市運(yùn)行系統(tǒng)、智慧社區(qū)系統(tǒng)、網(wǎng)格通等各類(lèi)城市數(shù)字治理系統(tǒng)，推動(dòng)技術(shù)共用、信息互通、數(shù)據(jù)共享，以平臺(tái)思維對(duì)街道公共事務(wù)治理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)測(cè)研判、科學(xué)決策、聯(lián)動(dòng)指揮、動(dòng)態(tài)跟蹤。街道在推廣數(shù)字治理的過(guò)程中，應(yīng)注重技術(shù)設(shè)計(jì)的用戶友好性、操作便捷性、功能實(shí)用性，避免數(shù)據(jù)重復(fù)錄入、系統(tǒng)來(lái)回切換、數(shù)字形式主義等額外增加基層工作量的現(xiàn)象發(fā)生，防范技術(shù)賦能變技術(shù)“負(fù)能”的內(nèi)卷化困境。創(chuàng)新構(gòu)建街道數(shù)字化協(xié)商民主平臺(tái)，以線上“有事好商量”形式，推動(dòng)協(xié)商議事的物理空間擴(kuò)容和地理空間跨越，打破傳統(tǒng)協(xié)商民主模式的時(shí)空限制，最大限度地吸引利益相關(guān)者積極參與治理街域公共事務(wù)。

以技術(shù)賦能街道治理，需要關(guān)注技術(shù)依賴(lài)、技術(shù)替代的極端化問(wèn)題，防止治理主體對(duì)數(shù)字技術(shù)的過(guò)度迷信。在推動(dòng)街道數(shù)字治理的過(guò)程中，需要統(tǒng)合運(yùn)用剛性的制度治理和柔性的情感治理[21]，制定數(shù)字治理的制度規(guī)則，規(guī)范信息技術(shù)的使用范圍和應(yīng)用程序，提升治理主體的數(shù)字素養(yǎng)和技術(shù)倫理意識(shí)，引導(dǎo)治理主體明確認(rèn)識(shí)數(shù)字治理僅僅是一種治理工具而非治理目標(biāo)。在提升基層智慧治理水平的同時(shí)，充分利用對(duì)話溝通、講理調(diào)處、情感動(dòng)員等柔性治理手段[22]，協(xié)助化解基層社會(huì)矛盾糾紛與風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的邏輯統(tǒng)一，克服技術(shù)治理存在的系統(tǒng)局限。

［參考文獻(xiàn)］

[1] 趙聚軍，張哲浩.超特大城市街道辦體制改革的權(quán)責(zé)邏輯[J].南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2023（6）：97-107.

[2] 張雪霖.“找回”城市與“祛魅”的居民自治[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2021：76、180-182.

[3] 原珂.論撤銷(xiāo)街道辦事處的理由與可行性[J].人民論壇，2012（26）：142-143.

[4] 楊宏山，李東泉.城市街道管理體制改革的爭(zhēng)論與思考——基于撤銷(xiāo)街道辦事處試驗(yàn)的多案例研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（2）：1-7.

[5] 周平.街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題[J].政治學(xué)研究，2001（2）：76-82.

[6] 李榮娟，朱光喜.將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2004（3）：9-12.

[7] 李榮娟，田仕兵.基于整體性治理理論的街道辦事處改革研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（1）： 136-139.

[8] 容志.城市街道體制改革的可行路徑：從組織設(shè)計(jì)視角切入[J].河南社會(huì)科學(xué)，2018（10）：87-92.

[9] 舒曉虎，張婷婷，張文靜.行政與自治銜接——對(duì)我國(guó)城市基層治理模式的探討[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2013（2）：50-57.

[10]容志.推動(dòng)城市治理重心下移：歷史邏輯、辯證關(guān)系與實(shí)施路徑[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（4）：49-58.

[11]吳侗.新中國(guó)成立70年來(lái)的“街道辦”：變遷及其邏輯[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2019（6）：15-23.

[12]劉建軍，馬夢(mèng)岑.“政治速度”與中國(guó)城市治理的街道體制[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2022（5）：69-78.

[13]秦德君.上海治理70年：從民主建政到“卓越的全球城市”——上海超大型城市基層治理進(jìn)程與線路[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（5）：41-50.

[14]孫柏瑛，張繼穎.解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察[J].中國(guó)行政管理，2019（4）：72-78.

[15]楊宏山，趙遠(yuǎn)躍.政策試驗(yàn)中的多方互動(dòng)與知識(shí)生產(chǎn)——以北京市“接訴即辦”改革為例[J].北京社會(huì)科學(xué)，2023（4）：15-24.

[16]林尚立.上?；鶎又卫碛行?？[EB/OL].（2024-03-16）[2016-03-29].https：//fddi.fudan.edu.cn/da/47/c19147a186951/page.htm.

[17]黃宗智.集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開(kāi)放時(shí)代，2008（2）：10-29.

[18]林閩鋼.超越“行政有效，治理無(wú)效”的困境——兼論創(chuàng)新社會(huì)治理體系的突破點(diǎn)[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014（5）：23-28.

[19]楊宏山，李娉.雙重整合：城市基層治理的新形態(tài)[J].中國(guó)行政管理，2020（5）：40-44.

[20]劉偉，劉遠(yuǎn)雯.基于經(jīng)驗(yàn)校準(zhǔn)的理論重構(gòu)——近年來(lái)城鄉(xiāng)基層“治理重心下沉”話語(yǔ)再審視[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023（9）：46-56.

[21]劉太剛，向昉.情感治理的操作鏈：從心靈治理到情緒管理及情緒勞動(dòng)[J].中國(guó)行政管理，2023（12）：110-119.

[22] 武小龍.柔性治理的發(fā)生邏輯及影響效應(yīng)——以拆遷糾紛事件中政府的回應(yīng)策略為例[J].社會(huì)發(fā)展研究，2021（2）：89-105.

（責(zé)任編輯 劉 英）