摘要：出于全面保障公共利益的需要，公益訴訟的功能不應止步于救濟已經(jīng)產(chǎn)生的損害，而應當演進為預防可能產(chǎn)生的“重大風險”。司法實踐中出現(xiàn)的幾起典型案例揭示了預防性公益訴訟面臨的理論和實踐困境以及制度化需求。預防性公益訴訟的制度化應關注“重大風險”認定、預防主體和預防目標三個核心問題，并且在界定和識別“重大風險”的基礎上構建“重大風險”的證明責任規(guī)則；在明晰人民法院審判職能、人民檢察院監(jiān)督職能和行政機關監(jiān)管職能的基礎上，進一步整合司法機關和行政機關在預防性公益訴訟中的預防功能、訴訟程序優(yōu)化；明確預防性民事公益訴訟和預防性行政公益訴訟的預防目標。把握住三個核心問題的關鍵，也即“預防什么？誰來預防？預防至何種目標？”才足以充分發(fā)揮預防性公益訴訟的預防功能，全方位構建預防性公益訴訟制度。

關鍵詞：預防性公益訴訟；重大風險；司法機關；行政機關

基金項目：國家社會科學基金一般項目“嚴密防控環(huán)境風險的法律機制研究”（項目編號：23BFX097）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“廣東如何在推動高質量發(fā)展上聚焦用力，發(fā)揮示范引領作用”（項目編號：GD23WTD03-07）

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2023）12-0115-06

一、預防性公益訴訟預防功能展開的核心問題

我國現(xiàn)行公益訴訟制度的功能，在很大程度上以事后救濟為主，難以達到全面保障國家利益和社會公共利益的目的。由于預防功能的現(xiàn)實需求和司法實踐之間存在罅隙，在以中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會與雅礱江流域水電開發(fā)有限公司環(huán)境民事公益訴訟案（以下簡稱為“五小葉槭案”）和北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司環(huán)境污染責任糾紛二審民事案（以下簡稱為“綠孔雀案”）為代表的預防性環(huán)境民事公益訴訟案判決書中，出現(xiàn)了適用預防原則的內(nèi)容。相較于傳統(tǒng)救濟損害的環(huán)境民事公益訴訟，預防性環(huán)境民事公益訴訟突破了“有損害才有救濟”的理念。在污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為具有“重大風險”的情形下，符合條件的組織和機關就可以提起訴訟。在“綠孔雀案”和“五小葉槭案”等典型案件的影響下，司法實踐中出現(xiàn)了另外幾起具有代表性的預防性行政公益訴訟案件，比較典型的案例有“長白朝鮮族自治縣人民檢察院與長白朝鮮族自治縣馬鹿溝鎮(zhèn)人民政府未依法履行飲用水水源地保護的法定職責案”（以下簡稱為“吉林飲用水水源案”）和河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院督促整治高鐵運營安全重大隱患行政公益訴訟案（以下簡稱“鄭州鐵路案”）。

梳理現(xiàn)有的幾起典型的預防性公益訴訟案，可以發(fā)現(xiàn)預防性公益訴訟在規(guī)范層面和實踐層面存在三個主要問題：第一，“重大風險”的證明標準模糊。盡管《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都支持對損害環(huán)境公共利益的“重大風險”行為提起公益訴訟，但是有關“重大風險”的內(nèi)涵和證明標準并沒有規(guī)范依據(jù)，這也正是司法實踐中預防性環(huán)境公益訴訟適用難的最主要原因之一。第二，預防性公益訴訟的程序性規(guī)范不甚完善。預防性公益訴訟程序，尤其是訴前程序亟待完善，這有助于最大程度地在兼顧公平和效率的基礎上發(fā)揮預防功能和保護公共利益。第三，預防性公益訴訟的制度目標比較模糊，應當予以規(guī)范化確定。

鑒于此，本文將圍繞預防性公益訴訟的預防功能的實現(xiàn)，致力于解決如下幾個問題：其一，預防性公益訴訟啟動前提之檢視，即如何界定和識別“重大風險”，甄別在何種情形下應啟動具有預防功能的公益訴訟。其二，適用預防性公益訴訟中的主體角色和功能定位，著重分析人民法院、人民檢察院和行政機關在預防性公益訴訟過程中的角色定位和功能實現(xiàn)，分析三者的權力制約和平衡。其三，預防性公益訴訟的預防程度，也即預防性公益訴訟應達致的目標。

二、“重大風險”的界定和識別

與前工業(yè)社會相較，現(xiàn)代風險的種類在不斷地變化，數(shù)量在不斷地增加，以環(huán)境污染和生態(tài)破壞為主要形式的現(xiàn)代風險影響的范圍也不斷地擴展。

（一）風險的理論界定

在對重大風險進行適當?shù)慕缍ê妥R別之前，有必要探尋什么是“風險”。貝克將風險界定為“激進工業(yè)化導致的未預料后果”。（1） 相比較風險的歷史而言，人類對風險的認識和法律管控顯得不充分。如何界定和甄別這些不斷擴散的、形形色色的現(xiàn)代風險是進行風險管控的首要環(huán)節(jié)。明確環(huán)境“重大風險”的內(nèi)涵和標準是適用預防性公益訴訟的前提和基礎。公共事務管理領域存在“重大風險”是適用預防性公益訴訟的前提，無論是“綠孔雀案”，還是“五小葉槭案”，其案件爭議焦點都是認定“重大風險”。而在當下，有關“重大風險”的認定標準和證明責任不甚清晰，法律規(guī)范的缺失和因此所致的司法實踐困境在一定程度上掣肘預防性公益訴訟的適用和發(fā)展。（2） 司法認定風險的規(guī)則不周延及司法程序的不完善，制約了風險的分配正義和風險的管控效率。

（二）預防性公益訴訟中對“重大風險”的認定

第一，確定“重大風險”的法律內(nèi)涵。規(guī)范上的缺失使得認定“具有損害社會公共利益重大風險”成為預防性環(huán)境公益訴訟中的關鍵點和難點。重大風險法律概念是對“發(fā)生損害的可能性和危害程度”的規(guī)范化界定。（3） “重大風險”的法律界定應當包含“風險”和“重大”兩個方面的要求：其一，某一行為經(jīng)證實具有充分的蓋然性將導致?lián)p害結果發(fā)生；其二，該行為所致?lián)p害的程度為嚴重或者無法恢復的威脅。只有符合“風險”這方面的質的規(guī)定性和“重大”要求的量的規(guī)定性，才足以被界定為“重大風險”。

第二，明確“重大風險”的證明責任。由于“重大風險”的實體法規(guī)定缺失，當下對于“重大風險”的認定主要依賴程序性規(guī)則進行。在“綠孔雀案”中，判決書中的處理方式是由自然之友舉證證明“重大風險的可能性”，新平公司就風險不存在沒有提出反證，如此便認可“重大風險”的存在。這種處理方法可以被視為權宜之計，然而其與環(huán)境風險以及環(huán)境損害的特點并不是完美契合，也很難滿足預防性司法的深度需求。因此，有必要構建規(guī)范化的“重大風險”證明責任。關于如何規(guī)范“重大風險”的證明責任，主要有兩種觀點：一種觀點主張，依據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）有關環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權的舉證責任倒置規(guī)則（4），將“重大風險”的證明責任判定由加害人承擔責任延續(xù)和具體化；另一種意見認為，預防性環(huán)境民事公益訴訟需要證明的是“不確定性”，而《民法典》特殊侵權的舉證規(guī)則證明對象是“確定的損害”，兩者存在實質差異，因此在證明責任規(guī)則上應當加以區(qū)隔。（5）

環(huán)境侵權領域的免責事由和因果關系舉證責任之所以被歸入“倒置”之列，主要原因在于其與“環(huán)境”相關。至于此類環(huán)境問題是確定的“損害”抑或是不確定的環(huán)境“風險”則并非主要的考量。鑒于此，涉及環(huán)境資源問題的“重大風險”的舉證責任可以效仿免責事由和因果關系的舉證責任，采用倒置規(guī)則。預防性公益訴訟不僅僅適用于應對環(huán)境資源風險，還將在未來全盤適用于各類技術風險領域。（6） 為了將當下在預防性環(huán)境公益訴訟中積累的規(guī)則經(jīng)驗適用于這些不同類型的、層出不窮的社會風險規(guī)制領域，可以通過類案來推進規(guī)范性文件和法律完善的途徑來實現(xiàn)。關于環(huán)境資源風險之外的其他類型“重大風險”認定，可以通過概念解釋、規(guī)則適用限擴、操作機制細化等方式進行規(guī)則的論證和構建。

三、預防主體的角色分工和功能定位

現(xiàn)代風險發(fā)生在社會場域之中，經(jīng)濟利益、社會狀況、政治權力、道德意識等共同影響著風險的認知。由于這些因素的共同作用，現(xiàn)代風險在不同的社會階層之中會有不同的分擔。這就意味著，我國社會的轉型無法避免地要應對現(xiàn)代風險的挑戰(zhàn)。如何界定、分配和應對現(xiàn)代風險，如何對風險加以系統(tǒng)的法律規(guī)制，對這些問題的探究可以為我國社會發(fā)展和司法實踐提供一種獨特的、不可或缺的研究視角。

（一）預防性公益訴訟本質上是風險分配和風險分擔的過程

風險防控給傳統(tǒng)的法學領域帶來了挑戰(zhàn)。與此同時，環(huán)境風險還與政治的、文化的、傳播的制度密切相關。關于風險議題的政治爭論總是在社會場域的框架內(nèi)進行的。（7）在風險社會理論研究之中，如何界定和分配風險不是完全的科學技術范疇的論題?，F(xiàn)代風險不僅僅是在科學技術領域產(chǎn)生的，現(xiàn)代風險也混雜了社會因素，對于現(xiàn)代風險的界定和分配必然是一個綜合科學知識和社會協(xié)商的過程。社會的概念假定可以對個體成員按其功利性利益做一種決定性的、制度化的、標準的、規(guī)制制約性的等級化排序。（8）在這個意義上，風險文化是可以建構的，風險社會的概念是建立在對社會或社群關注的假定之上的。

這也意味著，風險話語的建構和風險的認知，是建基于科學知識之上的，同時也是在社會過程之中建構的?，F(xiàn)代風險的界定和分配預示了完全不同的結果，而這種結果也是在社會過程之中得到執(zhí)行和實施的。這意味著，現(xiàn)代風險的界定和分配要打破科學的壟斷，而同時依賴社會理性，在恰當?shù)墓?jié)點融入社會因素的考量。對于現(xiàn)代風險的判斷是滲透著社會因素的過程，由于科學的數(shù)據(jù)不足以證明風險的對象和其危害結果之間的因果聯(lián)系，必須依靠社會學的統(tǒng)計方法，必須依靠法律因果關系的擬制。種種因素表明，現(xiàn)代風險的認知和分配在社會、文化、法律、道德等層面展開。

（二） 法院在預防性公益訴訟中如何發(fā)揮預防功能

第一，法院在審判全過程中貫徹預防原則。人民法院在審理公益訴訟案件的過程中，應當通過采取行為保全、先予執(zhí)行等措施來貫徹預防原則。（9） 在案件審理中貫徹預防原則，包含兩個方面的要求：一方面是預防損害的發(fā)生，也即從損害發(fā)生的源頭加以制止；另一方面是預防損害的擴大，這可以是在致害行為的任何階段。由于預防性公益訴訟規(guī)則一直處于發(fā)展和完善的過程中，法院在審理預防性公益訴訟案件過程中應當更為主動，這表現(xiàn)在案件審理的全過程，諸如“重大風險”的認定、重大風險證明責任、調查取證、邀請專家輔助人參與訴訟、庭審中對于規(guī)則的運用、判決書中的司法創(chuàng)造等?？傮w而言，法官的創(chuàng)造性和能動性貫穿于預防性公益訴訟的始終，表現(xiàn)在職權干預主義、職權探知主義、職權進行主義等各個方面。（10）

第二，法院依法及時采取行為保全、先予執(zhí)行等措施，預防環(huán)境損害的發(fā)生和擴大。根據(jù)發(fā)生階段的不同，預防性環(huán)境責任方式的表現(xiàn)形式分為訴前型與訴中型。訴前型包括禁止令、行為保全等責任方式，而訴中型則包括停止侵害、排除妨礙與消除危險等責任方式。（11）人民法院在處理預防性公益訴訟案件時，應當根據(jù)個案具體情況妥當衡量各種利益，考慮是否具有現(xiàn)實而緊迫的重大風險、是否會損害公共利益等因素。無論是法院在訴前采取預防性措施，還是法院在審理預防性公益訴訟案件過程中付出更多的能動性，抑或是法院在判決書中盡顯司法創(chuàng)造性，從本質上而言都是司法理念的更新和預防性司法實踐的發(fā)展。涉及“重大風險”的預防性公益訴訟案件，其可能導致的后果之惡劣性往往是一般案件難以企及的，其損害的主體受眾之廣泛、破壞程度之深遠、事后修復費用之高昂往往是我們難以承受的。更不能忽視的是，“重大風險”所致?lián)p害后果在很多情況下存在不可逆轉性。將應對“重大風險”的預防理念注入司法過程之中，不失為一種低成本和高效率的風險應對模式。

（三）檢察機關在預防性公益訴訟中如何發(fā)揮預防功能

檢察機關參與預防性行政公益訴訟的基本角色是監(jiān)督者。相較于行政機關所享有的積極主動的管理權而言，在當前檢察體制框架下檢察機關享有的權力整體上仍屬于消極的判斷權?；诖私巧吐毮芏ㄎ?，檢察機關行使所享有的權力應當遵循克制主義原則，也即只有在行政權不行使或者行使錯誤的情形下檢察監(jiān)督權才可以行使。（12）只有行政機關不作為或者違法行為可能對國家或者社會公共利益產(chǎn)生迫在眉睫的風險時，才需要借助檢察機關對行政機關的監(jiān)督與約束職權來預防風險。檢察機關經(jīng)過調查，發(fā)現(xiàn)行政機關存在不作為或者違法行使職權的情形，應當首先向行政機關提出檢察建議。檢察建議是在訴前程序中作出，檢察建議是行政公益訴訟的先行程序，類似復議前置，而非起訴條件。（13）

在檢察建議中，檢察機關應當向行政機關明示如何更好地履行職責。（14）在行政公益訴訟中，訴前程序并非必然導向訴訟程序。不言而喻的是，如果能夠在訴前階段通過訴前的檢察方式督促行政機關依法履行職責，那么預防性公益訴訟的效率將大大提升。（15）若檢察機關能夠通過訴前程序督促行政機關依法履行職責，將無需再提起費時耗力的訴訟程序，同樣也可以起到監(jiān)督行政機關的作用，避免損害后果的發(fā)生。（16）如果在訴前程序之中，行政機關明確接受檢察機關的建議，并且及時地停止了違法行為、合法地履行了法定職責，如此檢察機關訴前程序的目的達到了，也就沒有提起預防性行政公益訴訟的必要了。

在檢察機關提出檢察建議之后，行政機關仍然不依法履行職責的，檢察機關應當依法向人民法院提起訴訟。（17）除了自己提起預防性公益訴訟，檢察機關還可以支持適格的社會組織提起預防性公益訴訟。檢察機關還支持社會組織的方式主要有提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證等。（18）作為國家的公訴機關和法律監(jiān)督機關，檢察機關在訴訟過程中擁有很大的優(yōu)勢，尤其是在支持起訴和收集證據(jù)方面。由人民檢察院提起訴訟或者支持社會組織提起訴訟，能夠有力地推動案件發(fā)展和保障案件順利進行。

在庭審過程中，檢察機關的預防功能體現(xiàn)在訴訟參與全過程。由檢察機關就行政行為是否“有事實根據(jù)”和被告是否有違法行使行政職權或者不作為提出證明材料。（19）在起訴書、法庭調查環(huán)節(jié)、辯論環(huán)節(jié)、陳述意見環(huán)節(jié)等都應當圍繞預防性行政公益訴訟的目的也即預防公共利益受損來進行。尤其是起訴書中的訴訟請求，通常情況下檢察機關應當在訴訟請求中提出要求行政機關合法履行職責，訴訟請求中應當貫徹預防性理念，要求行政機關作出適當?shù)摹⒑戏ǖ男姓袨橐灶A防公共利益受損。

（四）行政機關在預防性公益訴訟中如何發(fā)揮預防功能

在預防性公益訴訟中，發(fā)揮公益訴訟自身的功能與貫徹風險預防的理念是并行不悖的。

第一，行政機關行政行為的風險防控能力在風險社會中至關重要。現(xiàn)實中，行政監(jiān)管本身可能失靈，在云南“綠孔雀案”中，二審法院“依法判決案涉項目永久停建”，提出只有“永久停建”才足以消除“重大風險”：一方面，訴前由昆明設計院所進行的虛假環(huán)評遺漏重大事實，對于“重大風險”的造成負有不可推卸的責任；另一方面，即便是后續(xù)開展環(huán)境影響后評價也無法消除案涉項目所可能導致的“重大風險”。（20）不可否認的是，二審法院非常慎重且全面地考量了行政機關在本案中的風險防控能力，遺憾的是，無論是在提起公益訴訟前由行政機關負責審批的環(huán)境影響評價，抑或是訴訟結束后由行政機關負責審批的環(huán)境影響后評價，在本案的風險防控層面都存在顯見的問題?？梢哉f，“綠孔雀案”中的行政機關對環(huán)境風險的監(jiān)管是不盡完善的。這個案件為預防性民事公益訴訟中提升行政機關風險防控能力提供了一些可供借鑒的思路。而在預防性行政公益訴訟案件中，行政權與司法權則更為緊密地交織在一起。當行政行為不足以有效保護公共利益和預防風險之時，才需要適用預防性公益訴訟來達到風險預防與救濟公共利益損害的目標。預防性行政公益訴訟制度的目的在于以監(jiān)督行政行為之程序來達到保護公共利益和預防風險的內(nèi)在目的。

第二，理順行政機關與司法機關的關系，有助于增強行政機關的風險預防能力。關于行政機關與司法機關在預防性公益訴訟中的角色定位，“吉林飲用水水源案”帶來的一個啟示在于“司法介入的適度性”。在保護公共利益和預防“重大風險”的法律實踐中，應當確立行政權對公共利益保護和預防“重大風險”的基礎性功能。通常情形下，只有在行政權缺位或者不當行使的情形下，才需要司法機關介入，以及適用預防性公益訴訟來達到保護公共利益和預防“重大風險”。法院應當審慎分析行政機關造成風險的行政行為，判斷該行政行為的合法性和合理性。（21）司法機關應遵循謙抑性原則，發(fā)揮司法權在個案中進行事實調查和證明的積極性、能動性以對行政權進行監(jiān)督。

在預防性環(huán)境民事公益訴訟中，行政權與司法權的關系可以表述為平等的環(huán)境風險合作規(guī)制關系。（22）而在預防性行政公益訴訟中，行政權與司法權的關系則更多地體現(xiàn)為補充和監(jiān)督。一方面，經(jīng)由預防性司法，可實現(xiàn)對風險行政缺陷的彌合。風險的不確定性所伴生的廣泛“權衡空間”無疑會加劇這一現(xiàn)象的產(chǎn)生。當規(guī)制機構的注意力將被過于狹窄的利益范圍所吸引，并從適當?shù)墓娨暯寝D移出去時，通過行政的風險預防結果就是值得懷疑的。（23）預防性司法的生成與發(fā)展還與風險行政規(guī)制路徑的無效與不足有關。（24）另一方面，在行政機關存在違法行為或者不作為狀況下，就會引發(fā)檢察機關的監(jiān)督行為。檢察機關對行政行為的監(jiān)督從傳統(tǒng)的行為末端轉向了全過程監(jiān)督，這被視為檢察機關監(jiān)督職能的極大拓展，也被視為檢察機關對行政機關的全過程監(jiān)督。

四、預防性公益訴訟的制度目標

對于預防性民事公益訴訟而言，其制度目標是突破“無損害即無救濟”的理念，將案涉領域控制在“足以消除”重大風險的狀態(tài)下，以實現(xiàn)對“重大風險”的預防；而對于預防性行政公益訴訟而言，其制度目標是在監(jiān)督行政機關依法行政的同時實現(xiàn)對公共利益的保護和對“重大風險”的預防。

（一）預防性民事公益訴訟

“綠孔雀案”二審法院判決案涉項目“永久停建”，在“五小葉槭案”判決書中同樣出現(xiàn)了“不足以消除對五小葉槭的生存威脅”的訴求。（25）可以判斷，將適用預防性公益訴訟的目標定位為 “足以消除風險”比較合理，也即足以消除案涉項目所致不可逆轉的損害。至于“足以消除風險”的具體要求體現(xiàn)在判決之中，主要考慮以下兩種情形：

第一，案涉項目永久停建才足以消除風險。在“綠孔雀案”中，一方面，案涉項目淹沒區(qū)的綠孔雀棲息地在生態(tài)環(huán)境價值方面具有唯一性和不可替代性，案涉項目淹沒區(qū)對整體的生態(tài)系統(tǒng)具有重大風險。自然之友提交的證據(jù)足以表明，綠孔雀的棲息地很難遷移改變，而以棲息地保護為主的“就地保護”是珍稀瀕危物種保護最重要的方式。作為珍稀瀕危物種和極危物種的陳氏蘇鐵，不具有移栽的可能性，無法實行遷地保護，唯有永久停建案涉項目方能對綠孔雀棲息地進行有效保護。結合案情，在法院已判決停止建設戛灑江一級水電站項目且該項目業(yè)已因生態(tài)保護紅線相關政策沒有繼續(xù)建設可能性的前提下，新平公司引起的重大風險已告消除。（26）該案件中應予以討論的、具備預防可能性的是綠孔雀生態(tài)棲息地面臨的具體風險，而非抽象的風險。預防性司法僅僅需要就當事人訴求對案涉重大風險的消除與否進行審查。

第二，運用其他替代方法或者措施也無法達致“足以消除風險”的目標?！熬G孔雀案”中，開展環(huán)境影響后評價無法消除案涉項目對綠孔雀棲息地的重大風險。環(huán)境影響后評價僅能對建設項目提出補救方案或者改進措施，根據(jù)已有事實，電站只要建設就會淹沒綠孔雀棲息地，并非進行環(huán)境影響后評價之后的單純通過驗證、調整和改進措施即可消除對該區(qū)域的重大影響。（27）“綠孔雀案”二審法院判令“新平公司立即停止建設”兼顧了社會經(jīng)濟發(fā)展和當時情況下生態(tài)環(huán)境保護的迫切性。“新平公司立即停止建設”既充分考慮了對案涉淹沒區(qū)生物多樣性予以及時保護的現(xiàn)實需要，又兼顧了合理的預防措施和司法的適度介入，對重大風險進行了防范，綠孔雀棲息地面臨的重大生態(tài)環(huán)境風險已然得到有效控制。

（二）預防性行政公益訴訟

鑒于提起行政公益訴訟的基本指向是監(jiān)督行政機關的行政行為，預防性行政公益訴訟的判決通常是要求行政機關依法履行職責。值得一提的是，預防性行政公益訴訟兼顧監(jiān)督行政機關和預防公共利益受損的功能。因此，預防性行政公益訴訟判決行政機關依法履行職責，也應要求消除或者預防違法行政或者行政不作為對公共利益可能造成的潛在危險。在“鄭州鐵路案”中，2022年3月，鄭州鐵檢分院立案之后與衛(wèi)輝市人民政府及相關職能部門召開了磋商會。政府部門不僅表示了整改的決心，并且在鄭州鐵檢分院主辦檢察官現(xiàn)場監(jiān)督下將違建房屋全部拆除。經(jīng)鄭州鐵檢分院現(xiàn)場核查，確認該處重大安全隱患已徹底消除，社會公共利益得到及時有效保護。（28）在“吉林飲用水水源案”中，判決書同樣“責令被告依法履行飲用水水源地的保護的法定職責，清除污染源”。（29）可見，被告行政機關履行法定職責的根本目的還是要消除不確定性，保護社會公共利益。

不難發(fā)現(xiàn)，盡管兩例典型預防性行政公益訴訟案件督促行政機關履行職責的階段不同，但其訴訟的基本指向都是督促行政機關依法履行法定職責。從更為深遠的角度理解，被告行政機關依法履行職責的根本目標是消除風險和保護社會公共利益。預防性行政公益訴訟的預防目標是建基于督促行政機關履行職責基礎上的，其本質仍然是“足以消除風險”、消除隱患，從而更好地保障公共利益。

五、結論：預防性公益訴訟的制度化需求

預防性公益訴訟制度是預防性司法過程中的重要一環(huán)。解決預防性公益訴訟適用中的問題仰賴從法律層面對預防性公益訴訟加以體系化規(guī)定和制度化構建。預防性公益訴訟的體系化和制度化需求，體現(xiàn)在預防性公益訴訟的全過程。為了使其更好地發(fā)揮預防功能，更好地完成“預防”初衷，以最小的司法成本實現(xiàn)最佳的風險治理目標，可以從“重大風險認定”、預防主體、預防程序、預防程度等幾個具體層面進行制度化構建。（30）

第一，明確預防性公益訴訟的啟動條件。從法律層面界定“重大風險”的內(nèi)涵和列舉主要情形；基于“重大風險”的規(guī)范內(nèi)涵，明確規(guī)定“重大風險”的證明責任規(guī)則，完善“重大風險”的司法認定規(guī)則。在法律規(guī)范中系統(tǒng)地規(guī)定預防性公益訴訟的提起主體和訴訟范圍，以及預防性公益訴訟的案件管轄、訴訟程序、訴后監(jiān)督執(zhí)行等程序性內(nèi)容。（31）

第二，從法律規(guī)范層面明晰預防性公益訴訟各主體的職責分工。確立預防性公益訴訟主體之間，尤其是行政機關和司法機關之間的協(xié)同機制，優(yōu)化預防性公益訴訟的程序，充分發(fā)揮行政權的效率優(yōu)勢和司法權的衡平功能，著力解決行政權與司法權的行使邊界，以便司法機關和行政機關之間形成合力、提升預防性公益訴訟的效率。

第三，明確預防性公益訴訟的制度目標。立法是司法的前提和依據(jù)，司法是立法的實踐方式和現(xiàn)實基礎（32）。在法律規(guī)范中有區(qū)別地規(guī)定預防性民事公益訴訟和行政公益訴訟的制度目標，更為明確地在法律上呈現(xiàn)預防性公益訴訟的制度目的，以便指引司法實踐。

注釋：

（1） U. Beck， World Risk Society， Polity Press， Malden， 1999. p3.

（2） 韓康寧、冷羅生：《論預防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風險”的司法認定》，《中國人口·資源與環(huán)境》2023年第7期。

（3） 張旭東、鄭烽：《預防性環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)境重大風險認定研究》，《中國地質大學學報》（社會科學版）2023年第2期。

（4） 參見《民法典》第1230條。

（5） 張旭東：《預防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考》，《法律科學（西北政法大學學報）》2017年第4期。

（6） 李丹：《國家治理體系中預防性環(huán)境公益訴訟的規(guī)范構造》，《法學評論》2023年第2期。

（7） O. Renn， Concepts of Risk： A Classification， in S. Krimsky and D. Golding（eds）， Social Theoties of Risk， Westport， CT： Praeger. 1992.

（8） ［英］芭芭拉·亞當、［英］烏爾里希·貝克、［英］約斯特·房·龍編：《風險社會及其超越：社會學理論的關鍵議題》， 趙延東、馬纓等譯， 北京出版社2005年版，第68頁。

（9） 《最高人民法院關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第2條。

（10） 邵明、常潔：《法院職權主義在民事公益訴訟中的適用》，《理論探索》2019年第6期。

（11） 劉明全：《環(huán)境司法中預防性責任方式的分層建構》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2019年第3 期。

（12） 王燦發(fā)、張祖增、王政：《風險預防原則在環(huán)境司法適用中的審思與突破》，《長白學刊》2023年第3期。

（13） 余凌云：《檢察行政公益訴訟的理論構造》，《行政法學研究》2023年第5期。

（14） 王春業(yè)：《論檢察機關提起“預防性”行政公益訴訟制度》，《浙江社會科學》2018年第11期。

（15） 《生態(tài)環(huán)境和資源保護檢察白皮書（2018-2022）》。

（16） 吳凱杰：《論預防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質定位》，《中國地質大學學報》（社會科學版）2021年第1期。

（17） 參見《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》。

（18） 參見《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條。

（19） 楊寅：《論行政公益訴訟審理制度的完善》，《政治與法律》2022年第5期。

（20） 《北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司環(huán)境污染責任糾紛二審民事案民事判決書》（2020）云民終824號。

（21） 劉藝：《檢察公益訴訟敗訴案件中的客觀訴訟法理》，《行政法學研究》2020年第6期。

（22） 金自寧：《科技不確定性與風險預防原則的制度化》，《中外法學》2022年第2期。

（23） ［美］理查德·斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2011年版，第24—25頁。

（24） 陳海嵩：《環(huán)境風險的司法治理：內(nèi)在機理與規(guī)范進路》，《南京師大學報》（社會科學版）2022年第2期。

（25） 最高人民法院審判委員會討論通過，2021年12月1日發(fā)布的指導案例174號《中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴雅奢江流域水電開發(fā)有限公司生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟案》。

（26） 王慧：《論預防性環(huán)境民事公益訴訟永久禁止功能的實現(xiàn)》，《政法論叢》2022年第1期。

（27） 《北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司環(huán)境污染責任糾紛二審民事判決書》，（2020）云民終824號。

（28） 《最高人民檢察院發(fā)布11件安全生產(chǎn)領域檢察公益訴訟典型案例》，2022年12月16日發(fā)布。

（29） 《長白朝鮮族自治縣人民檢察院與長白朝鮮族自治縣馬鹿溝鎮(zhèn)人民政府未依法履行飲用水水源地保護的法定職責一審行政判決書》，吉0623行初2號。

（30） 周驍然：《論預防性環(huán)境民事公益訴訟的制度化路徑》，《湖湘法學評論》2022年第2期。

（31） 宋福敏、管金平：《論預防性檢察環(huán)境行政公益訴訟的制度確立與具體推進》，《齊魯學刊》2022年第1期。

（32） 李景豹：《環(huán)境修復訴求案件訴訟費的認定及承擔》，《貴州大學學報》（哲學社會科學版）2022年第2期。

作者簡介：楊治坤，廣東外語外貿(mào)大學法學院教授，廣東法治研究院教授，廣東廣州，510420。

（責任編輯 李 濤）