●李志武

編制標準體系建設是機構編制規(guī)范管理的基礎工作。當前，適應推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化的需要，國家層面和各地都在探索推進編制標準的制定與實施。政法專項編制是行政編制的重要組成部分，科學、合理確定地方政法部門編制配備，對于貫徹落實習近平法治思想，推動我國機構編制法定化，統(tǒng)籌使用政法專項編制，優(yōu)化政法專項編制配備等具有重要意義，但目前，政法專項編制領域尚未建成相關標準。本文重點分析政法專項編制標準體系建設的重要性、現(xiàn)實條件以及對政法專項編制標準體系建設的若干思考。

一、政法專項編制標準缺失問題亟待解決

2022年，中央編辦印發(fā)的《機構編制標準制定和實施辦法（試行）》明確黨政機關機構編制標準為全國性機構編制標準，屬于中央事權，應由中央機構編制管理部門負責制定。同事業(yè)單位機構編制標準體系建設相比，目前我國黨政機關機構編制標準體系建設較為滯后。地方政法部門編制標準也面臨著同樣的問題。由于缺少規(guī)范政法部門編制配備的標準，地方政法部門的編制管理存在很大的挑戰(zhàn)與困境。

一是在編制實行總量控制的背景下，政法工作不僅管理事務劇增，機構職責任務的動態(tài)性調(diào)整也是常態(tài)，而且客觀上人員編制配備與政法工作功能定位和事權特點不匹配，人員編制保障不及時不充分不平衡等現(xiàn)象客觀存在。如何在編制總量內(nèi)，通過統(tǒng)籌調(diào)配和動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化政法專項編制結(jié)構，更好服務政法事業(yè)發(fā)展，亟待加強政法專項編制的合理配置，將職責任務轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的“工時數(shù)”，從而推算出所需要的人員編制，從某種意義而言，政法專項編制標準的制定與實施，可以有效地盤活現(xiàn)有政法專項編制資源，更好地統(tǒng)籌政法專項編制的配備。

二是當前在認定政法部門的編制需求時更多的是立足于定性而非定量分析，不能從制度層面精準把握政法部門所需人員編制，從而導致實踐當中出現(xiàn)了政法部門與機構編制部門之間的非制度性“討價還價”行為。

三是政法專項編制配備存在的一些結(jié)構性矛盾長期得不到有效解決，既不能充分體現(xiàn)實際用編需求，也不利于統(tǒng)籌使用編制。編制層級間、區(qū)域間、部門間的配置不平衡，“有編不用”和“無編可用”同時存在，甚至“跑編”“要編”等問題難以根治，從而削弱了編制的剛性約束，降低了編制的使用效能。

二、政法專項編制標準的制定具備現(xiàn)實條件

編制標準的制定需要滿足一定條件?！稒C構編制標準制定和實施辦法（試行）》第十五條規(guī)定，制定機構編制標準的領域一般應當符合以下條件：一是相關機構在全國或者一定地域范圍內(nèi)普遍設立；二是具有標準化屬性；三是機構職責邊界明確；四是機構設置、編制核定的指標參數(shù)可量化且相對穩(wěn)定。從當前政法部門的組織設置、職能職責、標準化屬性等方面來看，政法部門具備了制定編制標準所需的現(xiàn)實條件。

（一）政法部門成為黨政機關的重要序列

中華人民共和國成立后，我國就建立了從中央到地方的政法工作體系，且較為健全。目前，已經(jīng)在全國縣級以上普遍設立了由法院、檢察院、公安、司法行政等組成的政法部門體系，這些單獨設立的政法部門是黨領導下從事政法工作的專門力量。政法部門的普遍設立，這是由政法機關在我國政治體制中所具有特殊地位和作用決定的，并為黨規(guī)國法所確認。政法機關在黨的領導下，依法履行政法管理職能，堅決捍衛(wèi)黨的執(zhí)政地位和社會主義制度，是國家治理體系的重要組成部分。

（二）相關法律法規(guī)對政法部門職責進行了明確

中華人民共和國成立以來，政法部門設置相對穩(wěn)定，政法部門的職能職責總體保持相對明確清晰的邊界?！度嗣穹ㄔ航M織法》《人民檢察院組織法》《監(jiān)獄法》《公安機關組織管理條例》等法律法規(guī)對法院、檢察院、監(jiān)獄、公安機關的職能職責、機構設置、人員編制作出了明確規(guī)定。

（三）政法專項編制具有標準化的屬性且指標參數(shù)可量化和穩(wěn)定

政法專項編制主要是針對地方政法工作的特殊性質(zhì)和需要而專門設置的編制，具有一定的專業(yè)性和技術性，因而有條件實施標準化管理。制定政法專項編制標準，應充分體現(xiàn)政法部門組織機構和政法工作的實際情況?？傮w上，影響政法專項編制配備的因素可分為內(nèi)外兩個層面。外在指標參數(shù)包括人口、自然條件、行政區(qū)劃、經(jīng)濟發(fā)展等，其中人口主要是戶籍人口、常住人口等，自然條件有交通條件、地域類型等，行政區(qū)劃涉及管理服務的范圍，經(jīng)濟發(fā)展重點是國民生產(chǎn)總值和財政收入；內(nèi)在指標參數(shù)則有管理體制、職能職責和業(yè)務工作量，如案件數(shù)、關押對象數(shù)等。結(jié)合中央于2020年制定的《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》和《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》相關精神，政法專項編制標準主要涉及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、實有人口數(shù)量、案件總數(shù)。這些指標參數(shù)，在實際工作中是可以量化的。

三、政法專項編制標準體系建設的思考

隨著機構編制法定化建設的推進和加強政法專項編制管理的現(xiàn)實需要，政法專項編制標準體系建設也應提上議事日程。關于如何建構政法專項編制標準體系，建議結(jié)合政法專項編制管理的特殊性，并充分考慮其他各方面因素。

（一）政法專項編制標準的體例選擇

由于各政法部門所承擔的具體職能職責不同，由此涉及政法專項編制標準的具體指標也應不一樣。比如，法院、檢察院主要考慮案件量，公安機關主要考慮服務人口數(shù)、交通里程等，監(jiān)獄和戒毒所主要考慮關押、收治對象數(shù)量。然而，如何將各類政法部門的編制標準統(tǒng)合起來，形成一個有機的編制標準體系，需要采取一定的體例。從現(xiàn)有一些立法技術成果來看，制定政法專項編制標準體系可以采用“總則—分則”的體例。這種體例既具有共性標準，又有特性標準，有助于構建一個科學合理、層次清晰的標準體系。具體而言，政法專項編制標準體系的總則部分，需要重點考慮政法專項編制配備的指導思想、總體目標、基本原則、標準定位、屬性、效力、適用對象等內(nèi)容，同時也需要考慮總量控制、專編專用、優(yōu)化結(jié)構、動態(tài)調(diào)整機制、調(diào)整程序、編制標準實施評估與監(jiān)督檢查等基礎性內(nèi)容。關于政法專項編制標準體系的分則部分，應根據(jù)各政法部門的職責任務特點，對其人員編制配備標準、人員編制結(jié)構、編制使用范圍、領導職數(shù)設置、標準的實施等方面作出具體規(guī)定。

（二）政法專項編制標準的合理細分

在上述探討政法專項編制標準體例的基礎上，需要重點研究“總則—分則”模式下分則部分的合理細化問題。政法專項編制標準主要是為了增強編制管理的規(guī)范性、合理性，以便實現(xiàn)編制資源的科學化配置。1982年中央決定將公安、檢察、法院、司法行政（含監(jiān)獄、戒毒）系統(tǒng)的編制從黨政群機關中分離出來，作為專項編制單獨管理。之后，國家安全職能又從公安系統(tǒng)分出，單獨成立國家安全機構，其使用的編制也列入政法專項編制，也實行單獨管理。正因為如此，政法專項編制標準的分則部分，應按照法院、檢察、公安、司法行政四大系統(tǒng)進行細分，這既有利于與日常的機構編制管理方式相銜接，符合實際工作需要，又充分考慮了不同的政法工作性質(zhì)和特色，突出針對性，使政法專項編制的管理更加科學合理。

（三）政法專項編制標準的指標具體設定

政法專項編制標準的指標參數(shù)問題，主要是“總則”“分則”當中的一些具體指標如何確定，如何分配，以及如何量化等問題?？蓮墓残灾笜撕吞匦灾笜酥?。

一是共性指標的設定。目前，我國不同行業(yè)、不同領域、不同類型單位的編制配備指標區(qū)別較大。比如，黨政機關主要是基于管轄區(qū)域內(nèi)的人口數(shù)進行編制配備。實際上，從中央編委制定出臺的《關于印發(fā)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制標準的通知》（1992年）、《關于地方各級黨政機構設置的意見》（1993年）等文件來看，有關地方各層級政府的人員編制數(shù)主要是按照當?shù)厝丝跀?shù)來確定。至于事業(yè)單位的編制配備標準，則具有很強的行業(yè)特性。比如，教育領域的事業(yè)單位主要是以學生數(shù)、班級數(shù)、師生比等作為指標；醫(yī)療衛(wèi)生領域的事業(yè)單位則是以醫(yī)療機構級別、服務人口、床位數(shù)等作為指標。關于政法專項編制配備標準，具體選取哪些指標參數(shù)較為合理，需要進一步研究。根據(jù)《機構編制標準制定和實施辦法（試行）》第十六條所規(guī)定的“必要性和可行性”“機構所承擔的職能”“自然條件、交通狀況等地區(qū)差異”“經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政承受能力”“服務人口、地域范圍”，對于政法專項編制配備的共性指標而言，需要重點考慮管轄區(qū)域內(nèi)的自然因素和經(jīng)濟因素，如服務人口、區(qū)域面積、交通狀況、地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)財政收入等。在當前機構編制總量實行只減不增和嚴控嚴管的形勢下，共性指標設定方面尤其需要考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況和財政承受能力。

二是特性指標的設定。特性指標主要考慮業(yè)務因素，不同的政法部門有不同的業(yè)務工作，需要設定的特性指標自然也就不同。比如，公安機關的業(yè)務因素主要是案件數(shù)，具體體現(xiàn)為刑事立案數(shù)、治安受理數(shù)、交通事故數(shù)等方面，這些指標構成了公安機關政法專項編制標準特性指標設定的重要參數(shù)。而對于法院系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)而言，盡管它們都是以案件數(shù)為主要參數(shù)，但兩者在業(yè)務指標設定方面也有不同，法院系統(tǒng)主要以刑事案件、民事案件、行政案件為參數(shù)，而檢察院系統(tǒng)則在前述案件基礎上，還包括公益訴訟檢察案件、相關職務犯罪偵查案件。對于監(jiān)獄、戒毒等政法機構，它們的業(yè)務工作量主要是關押犯和收治戒毒，因而關押犯人數(shù)和收治戒毒人數(shù)成為重要的參數(shù)。在設定具體業(yè)務指標之后，還需要進一步量化指標。比如，公安系統(tǒng)可用“警力萬人比”作為量化指標，法院、檢察院系統(tǒng)可用“年人均案件數(shù)”作為量化指標，監(jiān)獄和司法行政戒毒機構則可用“警囚比”“警戒比”作為量化指標。

三是各類指標權重的分配。盡管共性指標、特性指標都是影響政法專項編制配備的重要參數(shù)，但是它們對于政法專項編制配備的效度是不同的。從某種意義而言，特性指標反映一個部門單位工作量的指標，而且是動態(tài)變化的，體現(xiàn)了這個部門單位的有效工作量。因而特性指標的效度更大，這是在設計指標體系時應當重點和優(yōu)先考慮的，其權重應大于共性指標。從具體實踐看，對于共性指標、特性指標在指標體系中的具體占比，需要根據(jù)各政法部門的情況進行具體分析，不能一概而論。各類指標權重的合理分配，需要進行深入的調(diào)查研究。此外，還需要根據(jù)大量的相關歷史數(shù)據(jù)，構建一定數(shù)學模型和計算公式，再結(jié)合實際情況進行調(diào)整，才能確保共性指標、特性指標的權重分配更加合理。