●柴丹

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制改革的關(guān)鍵一環(huán)，也是加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。2022年，鄭州市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，系統(tǒng)謀劃，靶向發(fā)力，從組織架構(gòu)、依法賦權(quán)、保障機(jī)制等方面，對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，基本構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、簡(jiǎn)約高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、執(zhí)法有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新格局。

一、規(guī)范設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，解決“執(zhí)法主體”問(wèn)題

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、社會(huì)治安等情況，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配強(qiáng)配齊執(zhí)法人員編制，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

（一）規(guī)范設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)。以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制改革為契機(jī)，全市76個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，并推動(dòng)執(zhí)法大隊(duì)“硬件”建設(shè)規(guī)范化。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)辦公場(chǎng)所統(tǒng)一懸掛“綜合行政執(zhí)法”字樣門頭，統(tǒng)一設(shè)置案件咨詢室、行政調(diào)解室、案件檔案室、罰沒(méi)物品管理庫(kù)等“三室一庫(kù)”業(yè)務(wù)用房，統(tǒng)一配備執(zhí)法記錄儀等必要執(zhí)法裝備，保障日常工作需要，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)目標(biāo)。

（二）理順派駐機(jī)構(gòu)管理體制。除黨中央和法律法規(guī)明確規(guī)定實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，將國(guó)土所、市場(chǎng)監(jiān)管所等設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)一律下放，實(shí)行屬地管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，業(yè)務(wù)接受上級(jí)部門指導(dǎo)，建立了以“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)由幕后“配角”向臺(tái)前“主角”轉(zhuǎn)變，做到“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

（三）配強(qiáng)配齊基層執(zhí)法人員。綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、區(qū)域面積、一般公共預(yù)算收入、執(zhí)法案件數(shù)量等因素，測(cè)算執(zhí)法編制需求，對(duì)規(guī)模較大、鄉(xiāng)村振興工作難度大、執(zhí)法管理任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大編制資源傾斜力度，優(yōu)先補(bǔ)充綜合行政執(zhí)法等崗位急需的專業(yè)技術(shù)人員，確保執(zhí)法人員編制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)相匹配。通過(guò)采取“減縣補(bǔ)鄉(xiāng)”的方式，為全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)補(bǔ)充編制1699名，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到22名編制，有效解決了基層執(zhí)法編制資源不足問(wèn)題。

二、依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，解決“執(zhí)法資格”問(wèn)題

為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格問(wèn)題，河南省明確了執(zhí)法權(quán)限下放程序，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理、縣級(jí)確認(rèn)、市級(jí)統(tǒng)籌、報(bào)省政府審批，從法律層面保障了程序的合法性，確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體資格，并依法明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限。

（一）厘清專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法范圍。通過(guò)充分研究論證行政執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)的科學(xué)性和合理性，結(jié)合執(zhí)法事項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)度等，將執(zhí)法事項(xiàng)界定為專業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)和綜合執(zhí)法事項(xiàng)兩類。將技術(shù)要求高、專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)納入專業(yè)執(zhí)法范圍，以縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或縣級(jí)派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合；將常規(guī)的監(jiān)管事項(xiàng)列入綜合行政執(zhí)法范圍，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義執(zhí)法，按照有關(guān)法律規(guī)定行使部分行政處罰權(quán)，破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有責(zé)無(wú)權(quán)”“看得見、管不了”的難題。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)清單。按照“易發(fā)生、易發(fā)現(xiàn)、易判斷、易處理”原則，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)“點(diǎn)菜”、部門“端菜”的方式，將與群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)、基層頻發(fā)易發(fā)、部門多頭交叉的城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源三個(gè)領(lǐng)域及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化、交通等領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，納入綜合執(zhí)法范圍，梳理出83項(xiàng)基層管理迫切需要且能有效承接的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)，制定了《鄭州市擬交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府集中行使的行政處罰職權(quán)目錄》，并按程序報(bào)省政府審批，依法依規(guī)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放行政執(zhí)法權(quán)限。此外，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作實(shí)際情況對(duì)目錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（三）注重執(zhí)法隊(duì)伍“軟件”建設(shè)。在規(guī)范化建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)“硬件”的同時(shí)，也著力提升基層執(zhí)法隊(duì)伍“軟件”建設(shè)。建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，由縣級(jí)司法部門定期集中對(duì)新進(jìn)執(zhí)法工作人員開展執(zhí)法實(shí)操培訓(xùn)，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)法流程、執(zhí)法方式、行政處罰裁量權(quán)及救濟(jì)途徑等內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范執(zhí)法檢查、受理立案、調(diào)查、審查、決定等程序和行為；嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度及持證上崗和資格、證件管理等制度；統(tǒng)一行政執(zhí)法流程、文書格式、服裝制式等，有效提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍“軟實(shí)力”。

三、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法保障機(jī)制，解決“銜接配合”問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)是由多支執(zhí)法隊(duì)伍新組建而成，在職能履行上難免會(huì)存在一些“銜接配合”方面的卡點(diǎn)、堵點(diǎn)。為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)高效履職，從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合、編制管理等方面入手，實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法隊(duì)伍由“物理整合”向“化學(xué)反應(yīng)”轉(zhuǎn)變。

（一）突出黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)黨對(duì)基層執(zhí)法力量的全面領(lǐng)導(dǎo)。一方面，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、職能部門派駐機(jī)構(gòu)參與的綜合行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)綜合執(zhí)法派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮權(quán)、人事考核權(quán)和征得同意權(quán)、綜合管理權(quán)等，從體制機(jī)制上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方、領(lǐng)導(dǎo)基層治理的作用。另一方面，依托市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)智慧城市運(yùn)行中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法與以黨建為引領(lǐng)的市域社會(huì)治理網(wǎng)格化運(yùn)行管理機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將基層執(zhí)法融入立體網(wǎng)格管理體系，將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)基層執(zhí)法更精準(zhǔn)、更精細(xì)、更智能、更高效。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為破解多層多頭執(zhí)法、分散交叉執(zhí)法等問(wèn)題，由縣級(jí)司法行政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)執(zhí)法部門之間的信息共享、聯(lián)合調(diào)查、線索和案件移送、案情通報(bào)等配合機(jī)制，并按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”的原則，壓實(shí)縣直部門服務(wù)基層的職責(zé)任務(wù)，推動(dòng)“上級(jí)圍著下級(jí)轉(zhuǎn)、部門圍著鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)配合縣級(jí)執(zhí)法部門或?qū)I(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展工作，由主責(zé)部門明確具體任務(wù)、執(zhí)法要求和條件保障，實(shí)行清單式執(zhí)法，形成職能互補(bǔ)、無(wú)縫對(duì)接、整體聯(lián)動(dòng)的基層執(zhí)法工作新格局。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。建立健全執(zhí)法辦案、日常管理、考核評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)分析等制度，構(gòu)建科學(xué)合理的執(zhí)法績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)行政執(zhí)法職權(quán)行使和責(zé)任履行情況的檢查、評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用，不斷強(qiáng)化對(duì)綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合責(zé)任的剛性約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期對(duì)綜合執(zhí)法大隊(duì)和業(yè)務(wù)主管部門協(xié)作配合落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，提出工作建議。

（四）創(chuàng)新編制管理，激發(fā)基層治理動(dòng)力。采取編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用的方式，打破行政和事業(yè)一般崗位限制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加靈活的用人自主權(quán)，提升了基層編制使用效益。暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員流通渠道，采取“橫向+縱向”的方式，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直部門之間人員交流制度，鼓勵(lì)職能部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口機(jī)構(gòu)選調(diào)人員。