摘要：經過多年的發(fā)展，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在創(chuàng)新一體化方面先行先試，出臺了一系列創(chuàng)新政策，發(fā)揮了政策的選擇效應、溢出效應和集聚效應。文章研究表明，面對經濟發(fā)展新常態(tài)，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)要駛入“快車道”，在眾多國家自創(chuàng)區(qū)競爭中脫穎而出，需要更好地利用政策杠桿，發(fā)揮好政策效應，提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，加速產業(yè)鏈上下聯(lián)動，促進經濟高質量發(fā)展。

關鍵詞：蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；創(chuàng)新政策；政策效應

中圖分類號：F127.53 文獻標志碼：A

0 引言

2014年10月20日，國務院批復同意支持南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江等5個城市的9個高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)建設蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“蘇南自創(chuàng)區(qū)”），后又增加至13個。作為我國首個以城市群為基本單元的自創(chuàng)區(qū)，蘇南自創(chuàng)區(qū)肩負著打造區(qū)域創(chuàng)新高質量發(fā)展樣板區(qū)的時代使命。國家“十四五”規(guī)劃綱要亦對強化國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新功能提出了新要求和新部署。為此，江蘇省委、省政府積極行動，先后發(fā)布《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)一體化發(fā)展實施方案》《蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)空間調整方案》等政策文件。江蘇省委、省政府著力推進蘇南自創(chuàng)區(qū)在深化科技體制改革、建設新型科研機構、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新等方面先行先試，開展了一系列政策試點。蘇南自創(chuàng)區(qū)實施的創(chuàng)新政策是否起到了應有的效果，能否擔負起黨中央、國務院賦予江蘇的重大責任，是學術界和政策制定者共同關注的重大現(xiàn)實問題。

1 研究現(xiàn)狀

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是與我國高新技術產業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀相吻合的中國特色概念。國外學者的研究集中在主體較為寬泛的高新區(qū)或科技園領域，主要開展了科技園區(qū)案例研究和評價分析。國內學者開展了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新能力與政策實施效果等方面的研究。一方面，已有研究關于國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新能力評價體系主要從技術創(chuàng)新能力、企業(yè)創(chuàng)新能力、政府創(chuàng)新能力、產學研協(xié)同創(chuàng)新能力、國際競爭力等方面構建，采用了層次分析、綜合指數、數據包絡分析等方法。實證分析表明，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)具有很強的創(chuàng)新能力，但尚需要政策的優(yōu)化與改進。另一方面，部分文獻對國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實施的股權與分紅激勵政策、稅收優(yōu)惠、重大科技成果產業(yè)化、創(chuàng)新一體化、人才等單一政策進行了效果評估，認為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)開展的創(chuàng)新政策試點成效較好，但仍存在問題與障礙，需要優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策體系。另外，創(chuàng)新政策對國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高質量發(fā)展具有較強推動作用，但創(chuàng)新政策的實施時間、力度與組合不同，對高質量發(fā)展的影響效果也不同，還有待于更加嚴謹地分析與檢驗。

2 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策實施現(xiàn)狀

蘇南自創(chuàng)區(qū)自獲批為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以來，在財政資金、土地審批、稅收優(yōu)惠、人才引進和培育、研發(fā)補貼以及行政審批等方面給予自創(chuàng)區(qū)內企業(yè)一系列政策扶持^［1］。這些具有區(qū)域導向的創(chuàng)新政策，促成了創(chuàng)新活動的高密度涌現(xiàn)。不僅幫助企業(yè)提高科技創(chuàng)新能力，提高資源利用效率，引導企業(yè)形成競合有序狀態(tài)，而且細化了產業(yè)分工，整合了創(chuàng)新資源，實現(xiàn)了產業(yè)鏈上創(chuàng)新資源的有效銜接。統(tǒng)計數據顯示，2021年蘇南五城實現(xiàn)地區(qū)生產總值66 647.87億元，比2016年增長148.79%，新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)2 989家，且正積極依托數字化、服務化、綠色化發(fā)展理念彌補“科學”到“技術”的薄弱環(huán)節(jié)，完善科技創(chuàng)新鏈條，不斷增強自主創(chuàng)新能力，輻射促進城市和產業(yè)競爭力全面提升。蘇南五市的創(chuàng)新基礎和創(chuàng)新條件正在不斷完善，自創(chuàng)區(qū)政策效應在自創(chuàng)區(qū)內部逐步擴散至整個蘇南乃至江蘇全省。蘇南自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展帶動了相關城市的創(chuàng)新水平提高，提升了蘇南整體的創(chuàng)新能力?？傮w來講，創(chuàng)新政策發(fā)揮了選擇效應、溢出效應和集聚效應。

2.1 選擇效應

在政策刺激下，蘇南自創(chuàng)區(qū)內企業(yè)獲得了更周到的“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+產業(yè)園”全周期培育服務，也產生了更激烈的競爭局面。企業(yè)努力出成果、出效益，轉變自身經濟增長方式，城市群競爭更加趨向程序化、科技化^［2］。企業(yè)間的激烈競爭最終會使低效率的企業(yè)退出市場，只有高效率企業(yè)才能持續(xù)生存。企業(yè)特別是高新技術企業(yè)進入了競爭發(fā)展“新賽道”，要實現(xiàn)產業(yè)價值鏈位置跨越，從價值鏈低端向中高端攀升，只有不斷從產品、技術、服務入手，提升競爭能力，不斷改進工藝流程、外觀設計，節(jié)約生產成本，才能在競爭中贏得一席之地。因此，在多輪競爭中，那些低創(chuàng)新能力、低創(chuàng)新產出和低盈利的企業(yè)會遭到淘汰，進而退出產業(yè)競爭。蘇南自創(chuàng)區(qū)內生產要素在同一地區(qū)制造業(yè)內部產業(yè)之間再次進行優(yōu)化配置，這也進一步激勵了更多的企業(yè)重視自主創(chuàng)新，開展更多有價值創(chuàng)造的研發(fā)活動。

2.2 溢出效應

首先，蘇南五市積極把握知識和技術溢出的各類契機，積極打破市場壁壘，降低要素流動成本，促進要素在五市自由流動，從而實現(xiàn)城市群整體發(fā)展。一方面，由于蘇南自創(chuàng)區(qū)一體化創(chuàng)新政策的實施，生產要素在空間范圍內流動和共享^［3］。大量高新技術企業(yè)集聚，帶來技術外溢，這都將提升企業(yè)創(chuàng)新和生產效率，促進地區(qū)的創(chuàng)新水平^［4］。2017年，蘇南五市發(fā)明專利授權量為32 689件，2021年該指標已經達到49 610件，增速為51.76%。另一方面，高新技術企業(yè)數量達到一定規(guī)模后，會吸引大批量的專業(yè)供應商進入，經過重新分工逐步形成比較完善的、專業(yè)化程度高的上下游產業(yè)鏈。其次，城市群協(xié)同合作，有效地引入了新的創(chuàng)新要素，并通過相互溝通和交流，有效彌補了城市空間知識短缺。除了蘇南自創(chuàng)區(qū)內的企業(yè)得到發(fā)展，蘇南五市甚至周邊城市技術、產品創(chuàng)新能力也得到提升，產業(yè)實現(xiàn)良好的升級發(fā)展勢頭。

2.3 集聚效應

蘇南城市群對創(chuàng)新資源有了系統(tǒng)性的區(qū)域整合，產生了大量的人才、資金、企業(yè)和技術集聚現(xiàn)象^［5］。一是高新技術企業(yè)集聚。蘇南自創(chuàng)區(qū)內創(chuàng)新要素資源得到進一步優(yōu)化配置，吸引了大批量高新技術企業(yè)入駐園區(qū)。2017年，蘇南五市高新技術企業(yè)數為9 713人，2021年該指標已經達到27 710個，增速為185.29%，形成了特色戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)集群。截至2021年年底，蘇南自創(chuàng)區(qū)擁有國家創(chuàng)新型產業(yè)試點集群10個、國家級戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群2個。布局建設了生物醫(yī)藥、新材料、半導體等領域17家蘇南國家科技成果產業(yè)化基地。二是人才集聚。蘇南自創(chuàng)區(qū)依托國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業(yè)等戰(zhàn)略科技力量，依托大科學設施等平臺優(yōu)勢，以及優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展，集聚和吸引了眾多高層次人才。同時，蘇南自創(chuàng)區(qū)對人才和團隊實施了較為完善的全周期、全鏈條培育，激勵和引導人才扎根蘇南，融入蘇南產業(yè)和城市發(fā)展。截至2021年年底，蘇南五市高層次人才總量約為111.13萬人。單從南京市的數據來看，2012—2022年，南京引進高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才7 701人，培育創(chuàng)新型企業(yè)家926人，集聚科技頂尖專家248人，專業(yè)技術人才從95.74萬人增加到158.09萬人，兩院院士從77人增加到96人。

3 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策實施存在的問題

3.1 政策溢出效應還存在諸多堵點，重點區(qū)域的輻射能力還有待提升

由于知識和信息等資源搜集成本及技術交易成本較高，蘇南自創(chuàng)區(qū)內要素的流動性較弱，特別是中小型企業(yè)和一些處于“小升高”階段的企業(yè)還處在創(chuàng)新發(fā)展瓶頸期?！版溨鳌逼髽I(yè)、“隱形冠軍”企業(yè)和“專精特新”企業(yè)所擁有的技術、資金和人力優(yōu)勢還不能夠對中小型企業(yè)產生輻射作用。重點區(qū)域以示范、驅動、融合、聯(lián)建等方式對其他園區(qū)的輻射作用還比較弱^［6］。部分創(chuàng)新政策僅對某一園區(qū)有影響，對其他園區(qū)的作用力微弱。除了園區(qū)之間的基礎條件、企業(yè)層級、產業(yè)需求差異較大，人才和團隊之間的溝通頻率低等因素影響，更主要的原因是需要從制度層面重點思考如何幫助企業(yè)降低交易成本、減少資源收集障礙、提升承接知識和技術溢出意愿，幫助園區(qū)吸收和學習優(yōu)秀園區(qū)的經驗。

3.2 過度的破壞性競爭對創(chuàng)新資源產生惡性掠奪，影響了創(chuàng)新產出質量

隨著土地資源、勞動力、投資等因素的活力減弱，蘇南自創(chuàng)區(qū)面臨的挑戰(zhàn)更加嚴峻。蘇南自創(chuàng)區(qū)“五城多區(qū)多園”各種相似政策集中上市，有針對性、有特色、有突破性的政策條目和做法還不多。一方面，政策嵌入不同的園區(qū)情境中，再加上復雜的社會網絡關系的作用，政策過程呈現(xiàn)出模糊性。這些類似的政策雖然也有較多的積極作用，但同時也產生了潛在的問題，最典型的弊端就是產業(yè)發(fā)展重復、區(qū)域特色不顯著。另一方面，政策措施直接導致各園區(qū)為了爭搶優(yōu)惠政策上項目、比速度、拼時間，惡意競爭，甚至是低水平競爭。這些會導致“優(yōu)勝劣汰”選擇效應大打折扣，企業(yè)內生增長動力不足。因此，蘇南自創(chuàng)區(qū)的創(chuàng)新政策轉化為創(chuàng)新能力與未來產業(yè)發(fā)展的效能釋放動能不足，政策效力減弱。

3.3 人才和產業(yè)聚鏈成群效應有待進一步提升

蘇南自創(chuàng)區(qū)經過多年的發(fā)展，已經具備了一定的產業(yè)基礎，形成了較好的創(chuàng)新氛圍和創(chuàng)新生態(tài)。但從優(yōu)勢產業(yè)、領軍人才等單項指標來看，蘇南自創(chuàng)區(qū)與中關村、武漢東湖和上海張江自創(chuàng)區(qū)還存在一定的差距。截至2021年，中關村入選全國“千人計劃”的人才數量約1 200名，中關村“高聚人才”約300名。一方面，蘇南自創(chuàng)區(qū)還需要通過重大人才工程來推動領軍人才和戰(zhàn)略科學家集聚，同時通過創(chuàng)競性的平臺在識別、激勵、使用、服務方面發(fā)揮作用，讓人才和用才主體得到回報。另一方面，頂級企業(yè)數量明顯偏少，在“共享+錯位”發(fā)展上所下功夫還不足。截至2021年，蘇南自創(chuàng)區(qū)入選的獨角獸企業(yè)僅為13家，潛在獨角獸企業(yè)113家，瞪羚企業(yè)454家，且獨角獸企業(yè)主要集中在生物醫(yī)藥、新材料、半導體產業(yè)，其他產業(yè)中很難找到鏈主企業(yè)。

4 蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策優(yōu)化的對策建議

4.1 打造新名片和新窗口，加速要素流動，提升溢出效應

一方面，蘇南自創(chuàng)區(qū)要利用國家戰(zhàn)略契機，充分挖掘地區(qū)潛力，塑造出“五城多區(qū)多園”新名片。設置和創(chuàng)造便利條件來加強跨園區(qū)溝通及交流，保障人才、資金和技術的順暢流通。通過學習、模仿和合作來間接感受政策效應，有效提升蘇南自創(chuàng)區(qū)的整體創(chuàng)新能力。利用科技創(chuàng)新“國字號”平臺、優(yōu)良口碑的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“邀請函”和“升級版”政策支持，促進人才、技術和資金等關鍵要素在園區(qū)內加速流動。同時，蘇南自創(chuàng)區(qū)需要根據外部環(huán)境的變化，及時對現(xiàn)行政策進行調整，以應對新問題，提升知識和技術溢出水平。另一方面，加快挖掘“鄰居優(yōu)勢”，提升縱向和橫向的政策擴散水平。特別是鎮(zhèn)江和常州兩市，目前在蘇南五市中排名靠后，需要從戰(zhàn)略層面一體化協(xié)同發(fā)展，主動承接“溢出效應”，吸收蘇州、南京的發(fā)展經驗，優(yōu)化資源配置模式，形成自身的特色亮點。

4.2 從“明確性”和“精準性”入手，破解城市群治理的碎片化難題，引導企業(yè)展開良性競爭

由于政策執(zhí)行過程很容易受各種利益、情感和認知等影響，因此，蘇南自創(chuàng)區(qū)除了針對各園區(qū)自身的發(fā)展特點，制定更加清晰化的政策，還需要扎扎實實地推進政策規(guī)范落實。一方面，幫助企業(yè)正確解讀政策，利用政策來集聚創(chuàng)新資源，引導企業(yè)齊心合力投身于研發(fā)活動。企業(yè)間相互學習使得個體間的經驗、知識及技能等得到交流與共享，促進了企業(yè)間良性競爭，讓企業(yè)將更多注意力投入科技創(chuàng)新，從而實現(xiàn)包容性增長^［7］。另一方面，政府可以通過弱化信息不對稱、提升不正當競爭成本等方式抑制機會主義行為，讓更多扎實肯干、刻苦鉆研的企業(yè)能夠脫穎而出，享受到政策的增量效應，提升區(qū)域經濟發(fā)展速度。

4.3 找準集聚背后的“發(fā)展密碼”，形成“近悅遠來”局面

用好政策支持工具，不僅要厚植基礎條件，更應該給予跟進式的“關愛套餐”，讓人才與企業(yè)感受到政策的時效性、實效性、集成性和服務性，提升政策疊加效應。一家鏈主企業(yè)或瞪羚企業(yè)入駐，引來多家上下游企業(yè)和世界頂級配套項目是蘇南自創(chuàng)區(qū)的目標^［8］。要聚焦培植優(yōu)勢產業(yè)，降低產業(yè)鏈聯(lián)動成本。由于企業(yè)內部環(huán)境的異質性，他們的技術成熟度、對創(chuàng)新風險的接受意愿存在差別，因而對創(chuàng)新政策的需求也有明顯差異。江蘇省政府不僅要根據企業(yè)實際，制定當前最具實效性的政策細則，而且要讓企業(yè)了解、知曉、找出他們急需的扶持政策并用好用活，把政策效能轉化為企業(yè)效益。要提升人才特別是戰(zhàn)略科學家、領軍人才的集聚度、活躍度和貢獻度，讓人才更多地分享成果收益，從事業(yè)、情感兩方面，為人才提供專心干事業(yè)、用心感受生活的生態(tài)環(huán)境，強化人才對蘇南自創(chuàng)區(qū)的根植性。發(fā)揮人才制度優(yōu)勢，用待遇、尊重、環(huán)境、服務來集聚和激勵人才，以高匹配度的人才供給激發(fā)創(chuàng)新鏈的活力、托舉產業(yè)鏈的優(yōu)勢，促進蘇南自創(chuàng)區(qū)更好、更快發(fā)展。

參考文獻

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（編輯 姚 鑫編輯）

Research on innovation policy effect of South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone

Ma Junwei

（Business School， Changshu Institute of Technology， Changshu 215500， China）

Abstract： After years of development， the South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone has taken the lead in innovation integration and issued a series of innovation policies， exerting the policy selection effect， spillover effect， and agglomeration effect. The research shows that when facing the new normal of economic development， in order to enter the “fast lane” and stand out from the competition in many national autonomous regions， South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone needs to make better use of policy leverage， give full play to policy effects， enhance the independent innovation ability of enterprises， accelerate the linkage between the upper and lower levels of the industrial chain， and promote high-quality economic development.

Key words： South Jiangsu National Independent Innovation Demonstration Zone; innovation policy; policy effect