摘要：日本檔案部門的自然災害應對工作實踐經(jīng)驗豐富、成果豐碩，在防災減災策略性文件制定、應急機制建設、應急主體協(xié)同、應急經(jīng)驗共享等方面都有獨到之處，對我國檔案部門的自然災害預警與應急響應具有借鑒價值。論文在總結(jié)日本檔案部門應對自然災害特點與經(jīng)驗的基礎上，分析其對我國檔案部門提高自然災害應對能力的啟示，以期提升我國檔案部門自然災害應對工作的針對性、有效性及精準度，推動我國檔案安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設。

關(guān)鍵詞：檔案災害 自然災害應對 檔案館防災 檔案應急管理

Abstract： The Japanese archives management departments have gained rich experience and fruitful achievements in the practice of coping with natural di？ sasters. They have some unique practical experience in many aspects such as preparation of documents in disaster prevention and reduction strategy， construc？ tion of emergency response mechanism， collabora？ tion of different emergency response subjects and emergency experience sharing system， which has referential value for Chinese archives management departments in natural disaster warning and emer？ gency response practice. In this article， the character？ istics and experience of Japanese archives manage？ ment departments in response to natural disasters are summarized. Its enlightenment for improving Chi？ nese archives management department’s capacity in the natural disaster response is analyzed as well. The content and views in this article may help to enhance the pertinence， effectiveness， and accuracy of Chi？ nese archives management department’s practice in natural disaster response and boost the moderniza？ tion of China’s archive security governance system and governance capacity.

Keywords： Archival disaster； Natural disasters re？ sponse； Disaster prevention in archives； Emergency management of archives

自然災害，尤其是重大自然災害種類多、分布廣、頻發(fā)高發(fā)，不可抗拒，給檔案安全保護工作帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出到2025年檔案安全風險評估管控、隱患排查治理成效和應急管理能力明顯提升的發(fā)展目標。[1]這對檔案部門重特大事件應急處置能力提出了更高要求。日本作為自然災害多發(fā)國家之一，其檔案部門在災害預防及應對方面積累了較為豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。本文旨在聚焦日本檔案部門在自然災害應對工作中的進展，為我國檔案部門提高自然災害應對能力提供參考。

一、日本檔案部門自然災害應對實踐概況

日本地震、海嘯、臺風、暴雨等自然災害頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，1989年至今造成惡劣影響的氣象災害包括強降水、臺風、風暴潮等共計127次[2]，重大破壞性地震178次[3]，僅2013至2023年十年間，三級以上地震發(fā)生2594次[4]。在頻繁發(fā)生的自然災害中，日本政府及檔案部門積極探索應對措施。

20世紀80年代之前，日本關(guān)于檔案災害的防治認知相對有限。1976年，日本全國歷史資料保存與利用機關(guān)聯(lián)絡協(xié)議會（以下簡稱“全史料協(xié)”）成立。1989年，日本記錄管理學會成立，防災計劃和災后修復開始被日本文書與檔案界認知。1994年，國際檔案理事會（ICA）防災委員會會議在日本召開，很大程度上提高了日本檔案界的檔案防災意識。[5]在這個階段，日本檔案部門對于檔案自然災害的應對有了必要性認知，但是對于防災減災的具體實施仍缺乏具體考慮。直至1995年阪神大地震發(fā)生，日本檔案部門災害應對工作發(fā)生轉(zhuǎn)折，開始對應急管理工作展開系統(tǒng)研究，制定災后對策指南、修復手冊、流程圖等為災害應對提供指導。[6]2011年東日本大地震對檔案安全造成了嚴重威脅，災后日本檔案部門自然災害應對工作進一步發(fā)展完善。2012年日本國立公文書館在內(nèi)閣府的支持下實施“受災公文等修復救援項目”[7]，發(fā)布《受災公文修復手冊》指導災后檔案救援工作。2015年11月，日本國立公文書館成立了由館內(nèi)相關(guān)部門人員組成的受災檔案搶救小組，為檔案及其他官方文件保護機關(guān)提供專門支持。[8]

二、日本檔案部門自然災害應對特色與經(jīng)驗

作為自然災害多發(fā)國家之一，日本檔案部門長期面對地震、海嘯、洪水等災害侵擾，在實踐中形成了豐富的自然災害應對經(jīng)驗。

（一）檔案部門防災減災指導性文件系統(tǒng)完備，切實可行

為應對各類突發(fā)自然災害，日本檔案部門發(fā)布了一系列較為完備的防災減災對策指南。1996年，日本全史料協(xié)發(fā)布《檔案館災害對策指南》[9]，為日本全國的檔案館防災工作提供了統(tǒng)一方略。該指南對災害預防、應急響應和災后修復三個階段都提出了較為明確的要求。此后全史料協(xié)又進行了兩次修訂，對具體流程進行細化，并發(fā)布流程圖輔助工作開展。2011年3月東日本大地震發(fā)生后，日本國立公文書館發(fā)布了《受災公文修復手冊》[10]，針對不同檔案載體及受災情況提出修復具體方法技巧，為受災文書檔案修復工作提供了圖文并茂、可操作性較強的操作指南。同年6月9日發(fā)布的《全國公文書館在東日本大地震中的受災情況及應對措施》，匯總了全國檔案部門在東日本大地震中的實際受災情況及災后的應對措施[11]，為檔案部門應對自然災害提供借鑒。

除上述全國性災害應對文件，日本許多地方檔案機構(gòu)也因地制宜建立了相應的防災指南和防災計劃。其中，埼玉縣《地區(qū)史料的防災對策》[12]和新瀉縣《古文書保存整理指南》[13]最具代表性。《地區(qū)史料的防災對策》在總結(jié)區(qū)域內(nèi)檔案館防災經(jīng)驗的基礎上，形成了地區(qū)檔案部門開展日常防災工作和災害應對工作的基本標準，《古文書保存整理指南》（修訂版）中將日常防災和應急響應并重，以便于在危機發(fā)生時及時反應、迅速救援。

（二）自然災害常態(tài)化預防措施充分翔實，可操作性強

注重自然災害的常態(tài)化防災管理是日本檔案部門自然災害應對的另一大特點。做好日常的檔案館防災準備工作，是災害發(fā)生時檔案館能夠及時響應、減小損失的前提。日常防災準備工作，主要包括防災檢查工作和防災資源儲備工作兩方面?？茖W的防災檢查工作是檔案館應對災害的重要防線，而充足的資源儲備則是檔案館應對災害的基礎。以埼玉縣的《地區(qū)史料的防災對策》為例，埼玉縣地方史料保存與利用聯(lián)絡協(xié)議會（以下簡稱“埼玉史協(xié)”）建立了“地區(qū)史料防災檢查清單”，包括保管場所檢查、保管設施檢查、備份或數(shù)字化情況檢查，確保硬件設施符合抗震、防汛、防火等標準，定期確認消防署、警察署等必備聯(lián)系方式，還詳細列舉了響應、救援和修復過程中可能用到的物品。此外，新瀉縣和群馬縣都有收集檔案所在地信息的舉措，以便于在災害發(fā)生時快速掌握受災信息，及時進行恢復和救援工作。

通過以上措施，對災害和受損情況進行預估，以及日常防災準備工作實現(xiàn)標準化、常態(tài)化，提升了其突發(fā)自然災害的應對能力。

（三）自然災害應急響應措施針對性強，響應迅速

為及時監(jiān)測災害的發(fā)生，日本檔案部門聯(lián)合災害監(jiān)測部門建立了實時災害監(jiān)測系統(tǒng)和預警發(fā)布系統(tǒng)，以便在災害發(fā)生后迅速做出反應。[15]災害發(fā)生后，日本各級檔案部門立即啟動應急響應工作。受災地區(qū)檔案部門負責聯(lián)系相關(guān)防災負責人，根據(jù)需要組建災害應對小組，調(diào)查受災情況并向有關(guān)部門報告，確定急救和修復方案，實施應急響應。國家級檔案館、文化財產(chǎn)相關(guān)部門、地方歷史資料保存網(wǎng)絡等機構(gòu)，也將通過文化財產(chǎn)救援機制，及時參與到災害應對工作中。值得一提的是，日本國家檔案館在每個房間都張貼了初次響應的操作說明和相關(guān)聯(lián)系方式，以便于任何人都能進行災害發(fā)生后的初次迅速響應。另外，根據(jù)災害類型、級別的不同，日本檔案部門也區(qū)別制定了后續(xù)應對和修復策略，同時發(fā)布了許多針對具體災害類型的應急響應指南。以水災為例，北海道檔案館發(fā)布了《拯救被水淹的資料——受災資料搶救和平時的準備》[16]，埼玉縣檔案館發(fā)布了《浸水史料的救濟初期手冊》[17]，廣島縣檔案館發(fā)布了《對因水災等受災的文件的應急處理指南》[18]等，對于搶救受到水災損害的檔案具有明確的指導意義。以受災嚴重的福島縣歷史檔案館為例，東日本大地震發(fā)生后，福島縣歷史檔案館啟動應急響應工作，根據(jù)應急準備文件，協(xié)調(diào)志愿者根據(jù)文件資料救助的請求進行資料搶救、清洗和暫存等工作。

（四）協(xié)同多方力量參與災害應對，合作共贏

日本檔案部門以區(qū)域合作、廣域合作、外部合作三種模式與相關(guān)部門建立了完備的文化財產(chǎn)相關(guān)防災機制與合作機制。

區(qū)域合作是日本各都道府縣及市町村區(qū)內(nèi)由教育委員會、檔案館、大學等構(gòu)筑的合作機制，常見于受災規(guī)模較小、程度較輕的災害應對過程中。如廣島縣檔案館與廣島大學簽訂“關(guān)于災害發(fā)生后歷史資料保護合作協(xié)議書”[19]。根據(jù)協(xié)議，廣島縣檔案館和廣島大學在信息共享、人員派遣、物資供應、技術(shù)支持、受災檔案暫存等方面進行合作，為災害發(fā)生后雙方的高效協(xié)作應急提供了基本保障。廣域合作是在區(qū)域合作的基礎上由都道府縣間各相關(guān)機構(gòu)構(gòu)筑的合作機制。災害發(fā)生后，全史料協(xié)將設立臨時委員會，招募并總體協(xié)調(diào)管理各地志愿者組織，進行受災情況調(diào)查、設施設備重建恢復等必要支援措施。例如，東日本大地震時，以山形網(wǎng)為首的史料網(wǎng)絡協(xié)助當?shù)厥妨暇W(wǎng)絡的工作，在宮城縣、福島縣、巖手縣開展救濟活動。[20]外部合作主要是檔案部門與文化財產(chǎn)相關(guān)的全國專業(yè)性組織的合作。2011年3月30日，日本文化廳發(fā)布了文化財產(chǎn)救助項目的實施要點，要求文化財產(chǎn)相關(guān)團體協(xié)同參與受災文化財產(chǎn)救援事業(yè)，開展受損情況調(diào)查及受損文化財產(chǎn)急救與臨時存放等活動，并牽頭開展了福島縣受災文化財產(chǎn)救濟項目。[21]2020年，日本國家檔案館與其他24個文化財產(chǎn)保護相關(guān)團體共同發(fā)布了《文化財產(chǎn)防災網(wǎng)絡促進理事會在發(fā)生災害時的應對指南》[22]，構(gòu)建了各種文化財產(chǎn)相關(guān)組織參與、共享信息，通過提前準備保護文化財產(chǎn)免受災害并快速有效地開展災后救災和支援活動的一個網(wǎng)絡。而且根據(jù)日本文化廳的要求[23]，許多縣制定了《文化財產(chǎn)保存利用大綱》和《文化財產(chǎn)保存利用地區(qū)計劃》，將檔案作為文化財產(chǎn)的一部分納入地方文化財產(chǎn)防災系統(tǒng)，為地方檔案防災提供了更系統(tǒng)的解決方案。日本國立公文書館作為文化財產(chǎn)防災網(wǎng)絡推進委員會參與者，與文化廳設立的救災委員會進行合作，統(tǒng)籌全國受災區(qū)域檔案搶救與修復工作。史料協(xié)會、地方政府、志愿者等形成合力，為自然災害應對提供有力保障。

（五）注重自然災害應對經(jīng)驗總結(jié)共享，以古鑒今

日本檔案部門十分重視自然災害應對相關(guān)資料的收集保存。災害發(fā)生之后，相關(guān)資料的收集、整理、保存等相關(guān)工作立即開展。除日本國立國會圖書館、國立公文書館、地方圖書館、大學圖書館這些公立機構(gòu)之外，一些非營利的公益性組織、社會團體及一些企業(yè)也參與其中。以東日本大地震為例，災后仙臺市民圖書館設立了“3·11震災文庫”，日本國立國會圖書館設立了東日本大地震檔案庫等，以期將大地震的經(jīng)驗教訓傳達給大眾，借此達到防災減災的目的。檔案管理部門、檔案工作者協(xié)會、大學院校等機構(gòu)開展了大量課題研究，總結(jié)檔案部門防災舉措和災后應對工作的得失，并將研究成果在線上線下進行推廣，從而提高檔案部門的災害應對能力。全史料協(xié)和埼玉史協(xié)成立了研究委員會，向162個檔案管理相關(guān)部門發(fā)送防災減災情況的調(diào)查問卷，內(nèi)容包括館藏情況、設施設備、日常防災情況、受災情況、受災時的應對策略和修復方式等，通過調(diào)查問卷掌握各地區(qū)檔案部門防災減災的實際情況，在此基礎上研究制定科學合理的防災減災政策，并將研究成果公開發(fā)行，鏈接到全史料協(xié)的“檔案保存利用信息庫”中，供全國檔案部門參考。全史料協(xié)還出版了《記錄與史料》期刊，進一步將防災經(jīng)驗固化成知識加以傳播。

三、對我國檔案部門自然災害應對的啟示

我國檔案事業(yè)正處于重要戰(zhàn)略機遇期，面對復雜多變的風險環(huán)境和類型豐富的自然災害，我國檔案部門應當順應時代發(fā)展，借鑒日本檔案部門先進的應急管理經(jīng)驗，促進防災減災和災害應對水平的提高。

（一）堅持系統(tǒng)思維，全面統(tǒng)籌自然災害應對布局

系統(tǒng)思維是運用系統(tǒng)觀點，把互相聯(lián)系的各個方面及其結(jié)構(gòu)和功能進行系統(tǒng)認識的一種思維方法。日本檔案部門的許多災害應對策略都蘊含了系統(tǒng)思維，針對各級各類檔案館，勾勒相關(guān)組織協(xié)調(diào)聯(lián)動圖景，通過制定并定期修改防災計劃文件，實現(xiàn)檔案短期和長期防災工作的有機統(tǒng)一。我國檔案部門應當根據(jù)統(tǒng)一部署、協(xié)同推進的原則，整體建構(gòu)檔案館防災減災和自然災害應急管理方案。檔案部門應該從全局和戰(zhàn)略高度整體統(tǒng)籌與謀劃檔案部門自然災害應對決策部署，積極參與建構(gòu)所在地區(qū)的自然災害應急管理體系，形成互惠高效、協(xié)調(diào)有序的應急聯(lián)動格局。除此之外還要考慮動態(tài)性，各級各類檔案館應綜合考慮當?shù)刈匀粸暮Πl(fā)生情況與本館自身情況，秉承開放、動態(tài)理念，居安思危，制定符合本館的個性化、動態(tài)性的防災計劃并定期修訂，系統(tǒng)謀劃自然災害應對布局，進一步促進檔案館防災和自然災害應急處置工作走上規(guī)范化、制度化的道路。

（二）強化應急準備，實現(xiàn)災害預防到響應的閉環(huán)管理

自然災害的發(fā)生不可抗拒、不可預演，因而檔案部門的應急準備是否充足決定著應急響應的成敗。檔案部門做好應急準備首先要做好思想準備，堅信“有備可能無患，無備必有大患”。其次做好預案準備，應急預案是檔案應急管理工作的龍頭與抓手[24]，檔案部門應以應急預案為主線，打通檔案部門自然災害從預防到應急響應的全過程。檔案部門應以所在地主要災害情景構(gòu)建為依據(jù)制訂應急預案，細化每種災害個性化預防準備措施與響應措施，附帶每種災害預防準備的物品清單，真正解決“誰來做、做什么、怎么做”的問題。每種自然災害的應急預案、桌面與實體應急演練、事后應急響應一一對應，一氣呵成，形成每種自然災害的閉環(huán)應急管理機制。檔案部門的應急準備工作應當遵循“寧可備而不用、不可用時無備”的準則，寧可“適度過量”，也要將應急準備工作做充分，降低自然災害對檔案的破壞，最大限度維護檔案安全。

（三）加強多元協(xié)同，共筑自然災害應急管理防線

自然災害尤其是重特大自然災害是特殊的非常規(guī)的檔案館突發(fā)事件，僅僅依靠檔案部門的力量難以有效應對。日本檔案部門與相關(guān)部門建立了完備的文化財產(chǎn)相關(guān)防災機制與合作機制，多層級的防災合作響應體制能夠有效提升自然災害應急管理效率。我國檔案部門自然災害應對也需要構(gòu)建多元主體協(xié)同機制，鼓勵社會力量積極參與。檔案主管部門牽頭，健全檔案館與所在地相關(guān)部門在災害科學預警、監(jiān)測、災害信息溝通與共享、災害響應與搶救等各個方面的合作機制，明確權(quán)責分工。檔案部門日常加強與氣象局、地震局、消防局、應急管理部門及其他災害監(jiān)測部門之間的信息共享，建立統(tǒng)一的災害監(jiān)測體系。同時，與高校、圖書、檔案、文物等兄弟文化機構(gòu)、企業(yè)、社會服務機構(gòu)、非營利性社會組織及社會公眾等在人員、物資、技術(shù)等方面達成合作，以靈活多變的多維合作模式實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成防災減災合力，化解危機。檔案行業(yè)專家是重要的協(xié)同力量。災害發(fā)生前，在專家的指導下完成檔案館自然災害應急預案制訂、檔案館安全風險評估、隱患排查治理和應急處置演練評價。災害發(fā)生后，在國家檔案局及相關(guān)檔案行業(yè)專家學者指導幫助下完成受災檔案的搶救修復工作。

（四）重視經(jīng)驗傳播，促進自然災害應對信息資源共享

檔案部門要重視在防災、減災和救災過程中的經(jīng)驗提煉、總結(jié)、固化和傳播，以全面提升檔案部門未來應對自然災害的綜合能力。

在日本，各地史料協(xié)議會在災害發(fā)生后牽頭建立研究課題和專業(yè)研究委員會，從區(qū)域內(nèi)各個檔案部門召集人手，總結(jié)防災減災經(jīng)驗，并制成防災手冊加以傳播，極大地促成了相關(guān)知識的累積和共享。

相較而言，我國檔案館防災和災害應對經(jīng)驗總結(jié)與傳播工作的系統(tǒng)性與持續(xù)性有待加強。首先，建立與相關(guān)部門聯(lián)動的協(xié)調(diào)收集機制。我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出“著力健全重特大事件應急處置檔案管理機制，做好相關(guān)材料歸檔和檔案接收、征集、整理工作，鼓勵開展口述材料、新媒體信息的采集?！倍嗲蓝鄬哟蔚剡M行收集，深挖隱性資料，收集多種形式檔案材料，方便日后通過多種媒介和手段將防災、抗災經(jīng)驗廣泛傳播。其次，加強檔案部門自然災害應對數(shù)字資源建設與共享。檔案部門可以建設能夠適應不同災種、容納不同類型檔案的自然災害應對管理系統(tǒng)，支持線上收集、整理、鑒定等工作，并保證其安全有序開展。以此為基礎，可建立自然災害檔案專題數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫按地區(qū)、災害應對主體、自然災害種類等多種主題進行邏輯分類，數(shù)據(jù)邏輯清晰，及時更新，為不同利用主體提供個性化的利用方式。該數(shù)據(jù)庫應加強與我國應急管理、災害管理等數(shù)據(jù)應用平臺的銜接，充分實現(xiàn)資源共享，發(fā)揮檔案部門自然災害應急管理的價值。

（五）推進人才培養(yǎng)，提供可持續(xù)應急管理智力支撐

檔案館自然災害的應急響應是系統(tǒng)復雜的任務，災害應急管理人才培養(yǎng)必須作為一項長期重要的工作來進行。

日本檔案部門的高效防災、減災和救災離不開專業(yè)檔案保護工作者支持。如2011年東日本大地震發(fā)生后，日本國立公文書館在實施的“受災公文等修復救援項目”中，派遣館員為受災地區(qū)提供專業(yè)指導，幫助受災地區(qū)招募修復研修生，并進行相應培訓。2015年日本國立公文書館成立的受災檔案搶救小組，在關(guān)東和本州島東北地區(qū)及愛媛縣西予市暴雨災害，大分縣津久見市及法務省福島地方法務局臺風災害中均提供檔案應急修復技術(shù)支持。

為了提升災害應對能力，我國檔案部門需要建立多層次、可持續(xù)發(fā)展的災害應急管理與災后檔案搶救的人才培養(yǎng)體系，形成結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定的檔案館災害應急管理人才智庫，真正實現(xiàn)人才強檔。健全形成全國檔案災害應急管理專家體系，形成全國、省、市、縣災害應急管理專家多層次、金字塔型智庫結(jié)構(gòu)。通過采取學位教育與職業(yè)教育結(jié)合、線上課程與線下教育結(jié)合、專家講座與交流研討結(jié)合、理論授課與實踐應用結(jié)合、正規(guī)培訓與新媒體教育宣傳結(jié)合等多種方式，構(gòu)建立體化、網(wǎng)絡化、多層次的檔案館自然災害應急管理人才培養(yǎng)體系，為我國檔案館突發(fā)自然災害迅速響應、及時搶救，避免損失提供持續(xù)的智力支持。

四、結(jié)語

當下我國自然災害頻發(fā)多發(fā)，給檔案安全保存帶來巨大挑戰(zhàn)。我國檔案部門需借鑒日本檔案部門自然災害應對經(jīng)驗，做好自然災害應急管理工作，堅持系統(tǒng)思維、底線思維，統(tǒng)籌布局，加強協(xié)同，根據(jù)常態(tài)化的風險管理充分做好各種自然災害應急準備，提升自身自然災害應急管理能力，筑牢檔案安全防線，推動檔案事業(yè)現(xiàn)代化建設。

*本文系河北省社科基金項目“總體國家安全觀視域下雄安新區(qū)檔案資源安全保障研究”（批準號：HB20TQ001）的階段性研究成果。

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[19]広島県立文書館.災害等の発生に伴う史？資料保護に関する相互協(xié)力協(xié)定書[EB/OL].[2023-02-13]. https：//www.pref.hiroshima.lg.jp/soshiki_file/monjokan/ riyou/kyotei.pdf.

[20]矢田俊文.「地域災害·水害と文化財·歴史資料レスキュー」―新潟県を中心に―[J].秋田県公文書館研究紀要，2020（18）：1-16.

[21]文化庁.東日本大震災による被災文化財の救援と修復に御協(xié)力を～新たに福島県の舊警戒區(qū)域內(nèi)でのレスキューを?qū)g施します～[EB/OL].[2023-05-06].https：//www.bunka.go.jp/earthquake/rescue/chokan_ 201309.html.

[22]文化財防災センター.文化遺産防災ネットワーク推進會議の災害時における活動ガイドライン[EB/ OL].[2023-05-10].https：//ch-drm.nich.go.jp/disaster_re？ sponse/guideline.html.

[23]文化庁.「文化財保存活用地域計畫」について[EB/OL].[2023-05-14].https：//www.bunka.go.jp/seisaku/ bunkazai/bunkazai_hozon/index.html.

[24]張艷欣.我國檔案應急預案體系建設：問題與優(yōu)化[J].檔案學研究，2015（1）：53-56.

作者單位：1河北大學管理學院

2上海大學文化遺產(chǎn)與信息管理學院