劉敏佳

［摘 要］區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高層次人才是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量，是提升城市創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。人才政策對(duì)高層次人才的集聚和配置具有重要促進(jìn)作用?；?1份政策文本，從政策發(fā)文趨勢(shì)、政策發(fā)文主體、政策主題類型和政策工具四個(gè)維度對(duì)江西省高層次人才政策進(jìn)行分析，得出結(jié)論：江西省高層次人才政策服務(wù)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)趨勢(shì)明顯，但仍存在政策發(fā)文主體單一、政策體系不全面和政策工具使用失衡等問題。結(jié)合江西省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)推進(jìn)各部門協(xié)同治理，建立系統(tǒng)性政策體系，提高政策工具與區(qū)域適配性，進(jìn)一步優(yōu)化江西省高層次人才政策。

［關(guān)鍵詞］江西省；區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展；高層次人才；政策文本

［中圖分類號(hào)］C962 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-7544（2023）11-0039-09

［作者簡(jiǎn)介］劉敏佳，豫章師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。

［基金項(xiàng)目］江西省社會(huì)科學(xué)“十四五”基金青年項(xiàng)目“江西省人才集聚現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與提升路徑研究”（22GL47）

一、研究背景

區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展對(duì)高技術(shù)研發(fā)、高技術(shù)企業(yè)和高技術(shù)人才的需求強(qiáng)烈。江西省長(zhǎng)期以來(lái)貫徹落實(shí)人才工作戰(zhàn)略理念，致力于人才強(qiáng)省建設(shè)，推進(jìn)人才引進(jìn)、培養(yǎng)和配置工作，以人才推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以人才資源支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，尤其重視高層次人才工作，但在核心技術(shù)研發(fā)人才和原始創(chuàng)新人才集聚方面，與周邊省份相比仍存在差距。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出高層次創(chuàng)新型人才仍是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素，強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)完善發(fā)展高層次人才和高技能人才體系建設(shè)。［1］圍繞地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，江西省制定了一系列聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)、重大科技創(chuàng)新平臺(tái)及學(xué)科發(fā)展等高層次和重要人才的政策，持續(xù)開展“才聚江西，智薈贛鄱”活動(dòng)，以推動(dòng)省內(nèi)優(yōu)勢(shì)學(xué)科和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。截至2023年4月，江西省對(duì)高層次人才的崗位需求量仍有6000余個(gè)?；诖?，本研究對(duì)江西省高層次人才相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，掌握高層次人才政策文本制定的特點(diǎn)與趨勢(shì)，對(duì)地方高層次人才政策文本進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合江西省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展實(shí)際情況，為高層次人才政策的制定提供一些優(yōu)化建議。

二、人才政策相關(guān)文獻(xiàn)回顧

高層次人才是知識(shí)創(chuàng)新的創(chuàng)造者和推動(dòng)者，在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中起著推動(dòng)作用，是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力取得優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在［2］，科學(xué)而有效的高層次人才政策是促進(jìn)人才有效集聚及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效提升的重要手段。［3］區(qū)域范圍內(nèi)高層次人才政策的有效供給有利于增強(qiáng)市場(chǎng)、政府、制度、資金、人才、信息等要素間的互動(dòng)，進(jìn)而提升市場(chǎng)上人才的有效配置率，為一定時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提供人力保障。［4］

人才政策是相關(guān)部門為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，針對(duì)各類人才制定的一系列法規(guī)、條令、措施和辦法等，用制度政策等來(lái)實(shí)現(xiàn)人才競(jìng)爭(zhēng)。［5］國(guó)外學(xué)者對(duì)人才政策的研究較早，現(xiàn)有關(guān)于人才政策的研究多從人才管理的過程、人才政策的演變和政策工具視角出發(fā)。人才管理過程的研究主要包括人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)和人才的激勵(lì)等方面，Sharma等國(guó)外學(xué)者指出各國(guó)均對(duì)高層次人才的引進(jìn)和激勵(lì)非常重視，通過對(duì)比發(fā)達(dá)地區(qū)的引才政策發(fā)現(xiàn)福利待遇是較為重要的手段；［6］Reiner認(rèn)為發(fā)展環(huán)境、個(gè)人責(zé)任和成就感等是除薪資待遇外的更為合理的人才政策手段。［7］在對(duì)高層次人才政策演變和評(píng)價(jià)方面，陳怡安等從引、育、用三個(gè)方面設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，對(duì)“千人計(jì)劃”等高層次人才政策進(jìn)行評(píng)估，并提出了政策優(yōu)化建議；黃海剛、付月等從科技人才政策實(shí)施的主題、工具、數(shù)量和主體方面進(jìn)行政策文本分析并評(píng)價(jià)。［8］關(guān)于人才政策工具的研究方面，根據(jù)政府在政策中的主導(dǎo)程度，Howlett和Ramesh將政策工具劃分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型；［9］學(xué)者Rothwell等提出了供給型、需求型和環(huán)境型三種類型政策工具，這種分類標(biāo)準(zhǔn)被大多數(shù)學(xué)者所參考借鑒。供給型政策工具指政府直接對(duì)高層次人才進(jìn)行要素投入和扶持，如資金、技術(shù)、培養(yǎng)和學(xué)習(xí)等幫助；需求型政策工具是政府完善服務(wù)發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)在人才工作中的作用，如引進(jìn)高層次人才、鼓勵(lì)人才交流、服務(wù)外包等；環(huán)境型政策工具是政府通過制定法規(guī)政策支撐高層次人才及所在領(lǐng)域的發(fā)展，改善外部設(shè)施為人才提供制度保障，營(yíng)造有利于吸引和配置人才的環(huán)境，如法規(guī)政策制定、落戶補(bǔ)貼、子女教育和稅收優(yōu)惠等。［10］國(guó)內(nèi)對(duì)政策工具的研究從2002年開始逐漸增多，多集中于對(duì)政策工具類型及在不同領(lǐng)域上的應(yīng)用。陳杰、李國(guó)梁等基于政策文本的定量研究，構(gòu)建模型對(duì)政策進(jìn)行更深入的分析，進(jìn)而提出完善建議。［11］

三、江西省高層次人才政策文本分析研究設(shè)計(jì)

（一）高層次人才概念界定

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高層次人才的定義有多種，但普遍認(rèn)為高層次人才具備一定的知識(shí)和能力，通過在不同行業(yè)和不同領(lǐng)域內(nèi)作出貢獻(xiàn)，對(duì)社會(huì)和發(fā)展帶來(lái)進(jìn)步與影響。［12］為明確政策文本的收集，在對(duì)高層次人才界定的基礎(chǔ)上，結(jié)合2022年修訂的《江西省高層次人才引進(jìn)實(shí)施辦法》中對(duì)高層次人才的認(rèn)定及江西省級(jí)人才工程項(xiàng)目文件內(nèi)容，將“在各領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響力，具有較好能力和潛力的高技能和青年優(yōu)秀人才等”界定為高層次人才。

（二）政策文本來(lái)源

本研究的政策文本主要來(lái)源于人才江西網(wǎng)站上公開發(fā)布的官方文本。為使收集的文本更全面和準(zhǔn)確，本研究同時(shí)選取“高層次人才”“人才”“獎(jiǎng)勵(lì)”“引進(jìn)”等作為關(guān)鍵詞。地區(qū)對(duì)于高層次人才的政策不僅僅局限于專項(xiàng)人才政策中，在教育類、獎(jiǎng)勵(lì)類、財(cái)政類和其他綜合型政策中也會(huì)有所體現(xiàn)，因此在江西省人力資源和社會(huì)保障廳、江西省人民政府等官方網(wǎng)站上對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行文本內(nèi)容瀏覽檢索，來(lái)完善補(bǔ)充收集到的相關(guān)政策文本。文本選取的時(shí)間范圍為2012年1月至2022年12月31日。本研究對(duì)初期收集到的86份政策樣本進(jìn)行查閱后，將重復(fù)、相關(guān)度不高、國(guó)家級(jí)和市級(jí)政策文本篩除，對(duì)修訂后的文本選用最新版，最后整理出61份與江西省高層次、重點(diǎn)人才關(guān)聯(lián)度較高的政策文本作為研究樣本。

（三）研究方法

本研究主要運(yùn)用內(nèi)容分析法和統(tǒng)計(jì)法對(duì)文本進(jìn)行綜合分析。文本內(nèi)容分析法指通過量化文本內(nèi)容、關(guān)鍵詞和概念等特征，對(duì)其進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)政策文本的內(nèi)在規(guī)律并預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)；統(tǒng)計(jì)法通過對(duì)文本資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析來(lái)發(fā)現(xiàn)政策外部特征，以全面掌握政策文本的演進(jìn)過程。［13］本研究主要從政策發(fā)文趨勢(shì)、政策發(fā)文主體、政策主題類型和政策工具四個(gè)維度構(gòu)建文本分析框架，以政策工具理論為依據(jù)構(gòu)建政策分析框架，將篩選出來(lái)的61份政策文本的具體條款內(nèi)容作為分析單元，運(yùn)用微詞云對(duì)政策條款內(nèi)容進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，在解讀政策文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，并進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)分析，以此對(duì)江西省高層次人才政策文本的整體情況和特征進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。

四、江西省高層次人才政策文本現(xiàn)狀分析

（一）政策發(fā)文時(shí)間和發(fā)文數(shù)量特征

對(duì)61份高層次人才政策文本近10年發(fā)文數(shù)量分布情況和增長(zhǎng)趨勢(shì)分析可知，江西省對(duì)高層次、高技能和重點(diǎn)人才頒布的相關(guān)政策文件呈現(xiàn)出三個(gè)較為明顯的階段。2012年至2016年屬于起步階段，相關(guān)政策發(fā)布零散，針對(duì)高層次人才的文件比較少。最早的高層次人才政策可以追溯至2002年的“世紀(jì)百千萬(wàn)人才工程”。第二個(gè)階段是2017年至2020年，屬于政策密集發(fā)布階段。十九大以來(lái)，新時(shí)代人才工作強(qiáng)調(diào)的人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略推動(dòng)江西省不斷探索高層次人才的培養(yǎng)和激勵(lì)途徑。由圖1可知，在此期間高層次和重點(diǎn)人才頒布的政策數(shù)量增長(zhǎng)快速，出臺(tái)的相關(guān)政策共計(jì)49份。這一階段為適應(yīng)江西省“十三五”人才發(fā)展規(guī)劃綱領(lǐng)，各機(jī)構(gòu)深入加快人才強(qiáng)省政策制定，從各方面搭建高層次人才集聚平臺(tái)，為制定政策提供保障。第三個(gè)階段是零散發(fā)布期，因前期頒布的高層次人才政策具有持續(xù)性特點(diǎn)，如2015年頒布的《江西省高層次人才引進(jìn)實(shí)施辦法》，此后每年以此作為認(rèn)定實(shí)施準(zhǔn)則，因此2020年以后頒布的政策文本數(shù)量與之前發(fā)布的相比較為零散。

（二）政策發(fā)文主體分析

通過對(duì)高層次人才政策發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2012年至2022年期間相關(guān)政策發(fā)布主體涉及17個(gè)部門，其中單獨(dú)發(fā)文的有9個(gè)部門，聯(lián)合參與發(fā)文的有14個(gè)部門；單獨(dú)發(fā)文政策共計(jì)53項(xiàng)，聯(lián)合發(fā)文政策8項(xiàng)，表1為各部門和機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況。根據(jù)政策發(fā)文主體近十年間發(fā)文情況可知，2017年以前，高層次人才政策的制定以單獨(dú)發(fā)文為主，此后人才政策發(fā)布機(jī)構(gòu)從過去的單一化向多元化轉(zhuǎn)變，參與政策制定的部門增加，這體現(xiàn)了省級(jí)各部門對(duì)高層次人才工作的重視。江西省人力資源及社會(huì)保障廳單獨(dú)和參與頒布的政策量最多，期間共頒布38項(xiàng)高層次人才政策（包括單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文政策），占比62.3%，由此可知江西省人力資源和社會(huì)保障廳是人才政策制定的主要部門。江西省人民政府辦公廳、江西省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組、江西省財(cái)政廳和江西省教育廳，主要是參與協(xié)同發(fā)文，根據(jù)國(guó)家高層次和技術(shù)人才戰(zhàn)略綱領(lǐng)聯(lián)合制定各相關(guān)領(lǐng)域政策。同時(shí)，江西省其他部門機(jī)構(gòu)在高層次人才經(jīng)費(fèi)、職稱評(píng)審、技術(shù)轉(zhuǎn)換等相關(guān)政策制定中發(fā)揮了輔助作用，為政策文本出臺(tái)提供保障。如2017年的《中共江西省委關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的實(shí)施意見》，參與發(fā)文的機(jī)構(gòu)有江西省委組織部、省教育廳和省人社廳三個(gè)部門。

（三）政策主題類型分析

《中國(guó)人才發(fā)展報(bào)告》中根據(jù)人才政策內(nèi)容的主題和側(cè)重點(diǎn)將人才政策分為六種，包括人才引進(jìn)、人才激勵(lì)、人才培養(yǎng)、人才保障、人才評(píng)價(jià)和人才流動(dòng)。［14］此外，各地方以國(guó)家人才戰(zhàn)略為綱領(lǐng)制定的人才政策包括以上多個(gè)方面，因此將綜合性人才政策納入主題內(nèi)容之一。61份江西省高層次人才政策中，頒布數(shù)量前三位的政策主題類型分別是高層次人才保障類政策、激勵(lì)類政策和評(píng)價(jià)類政策。這三種類型政策發(fā)布數(shù)量均衡，合計(jì)占比68.85%（如圖2），說(shuō)明近十年間江西省在如何留住、用好和激勵(lì)高層次人才方面非常重視。綜合性人才政策、高層次人才引進(jìn)政策和培養(yǎng)政策，分布占比分別為11.48%、9.84%和8.2%。人才的引進(jìn)和培養(yǎng)具有長(zhǎng)期性持久性，因此獲取到的政策文本在各周期內(nèi)頒布數(shù)量較為穩(wěn)定。

在時(shí)間趨勢(shì)上不同類型主題高層次人才政策的發(fā)文情況呈現(xiàn)出一定的特征。從表2可知，2015年以前高層次人才政策內(nèi)容主要偏向人才保障、人才評(píng)價(jià)和綜合性內(nèi)容；2015年至2020年期間，政策主要側(cè)重于人才保障、激勵(lì)、評(píng)價(jià)和引進(jìn)，政府從財(cái)政、職稱評(píng)定、科研資金使用和獎(jiǎng)勵(lì)表彰方面制定了更多的留人政策，同時(shí)通過專項(xiàng)計(jì)劃如“雙千計(jì)劃”等，加大對(duì)高端人才引進(jìn)。各類政策的發(fā)布集中在“十三五”期間，這一階段國(guó)家加快推進(jìn)人才體制改革，發(fā)布了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》。江西省圍繞“人才集聚，聚天下英才而用之”發(fā)布了大量高層次人才政策。

（四）政策工具分析

如何將人才政策從設(shè)計(jì)到落實(shí)、從目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行動(dòng)，主要靠政策工具來(lái)推動(dòng)落實(shí)，對(duì)高層次人才政策工具進(jìn)行分析能夠深入評(píng)估和理解政策設(shè)計(jì)的效果，為高層次人才政策制定提供優(yōu)化建議。國(guó)內(nèi)外對(duì)政策工具的分類有多種，現(xiàn)有學(xué)者們對(duì)政策工具的研究多參考Rothwell等提出的政策工具劃分類型。本文以此分類為參考，將江西省高層次人才政策工具劃分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具。在已有研究基礎(chǔ)上，根據(jù)江西省高層次人才政策文本具體內(nèi)容，將提取的高頻詞匯進(jìn)行歸類，進(jìn)而對(duì)三類政策工具進(jìn)一步劃分子維度。其中，供給型政策工具包括資金支持、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)五個(gè)具體工具；需求型政策工具包括服務(wù)外包、產(chǎn)學(xué)研交流合作、人才管理、人才引進(jìn)四個(gè)具體工具；環(huán)境型政策工具包括政策措施、金融稅收、目標(biāo)規(guī)劃三個(gè)具體內(nèi)容，具體政策工具指標(biāo)解釋及詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如表3所示。

根據(jù)對(duì)江西省高層次人才政策工具使用情況進(jìn)行維度劃分和高頻詞詞匯歸類統(tǒng)計(jì)的結(jié)果可知，近十年間江西省在高層次人才工作方面三種政策工具類型均有涉及。從表3可知，使用最多的是供給型政策工具，占比50.4%，一半以上政策文本內(nèi)容編碼后可歸類于供給型政策；其次是需求型政策工具，運(yùn)用占比32.09%；運(yùn)用較少的是環(huán)境型政策工具，占比17.50%。江西省對(duì)高層次人才的集聚工作傾向于直接提供支持和幫助，在發(fā)揮市場(chǎng)功能和間接優(yōu)化人才集聚環(huán)境方面較少。對(duì)各類政策工具的具體內(nèi)容分布進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具中技術(shù)支持和資金投入的頻數(shù)最多，出現(xiàn)的次數(shù)分別為71次和111次。政府主要通過前沿技術(shù)和信息技術(shù)的開發(fā)與支持、各類項(xiàng)目專項(xiàng)資金投入以及高層次人才生活福利待遇的提高等方式為人才的工作與生活提供保障。環(huán)境型政策工具中政策法規(guī)和策略措施工具運(yùn)用較多，出現(xiàn)頻次占比分別為9.24%和5.35%，如制定的關(guān)于人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見、資金管理的辦法及人才引進(jìn)的實(shí)施辦法等；其次是財(cái)政上的支持、個(gè)人及企業(yè)稅收上的優(yōu)惠政策，使用頻次占比2.11%。需求型政策工具中人才評(píng)價(jià)管理為主要工具，出現(xiàn)次數(shù)為116次，占比18.8%，政府及各部門主要通過制定高層次人才的職稱改革、隊(duì)伍建設(shè)和資格認(rèn)定等政策來(lái)完善人才隊(duì)伍的管理與評(píng)價(jià)；其次是人才引進(jìn)工具，主要通過人才工程政策和高層次人才引進(jìn)實(shí)施辦法來(lái)形成人才拉力。整體來(lái)看，產(chǎn)學(xué)研交流合作及目標(biāo)規(guī)劃等工具運(yùn)用較少，更強(qiáng)調(diào)對(duì)高層次人才工作和發(fā)展提供直接支持和環(huán)境優(yōu)化，在人才交流合作培養(yǎng)及長(zhǎng)期規(guī)劃等方面運(yùn)用不足。

五、結(jié)論與建議

（一）區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展視域下高層次人才政策研究結(jié)論

1．人才政策服務(wù)于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)明顯

通過以上對(duì)江西省高層次人才政策文本的內(nèi)容分析可以發(fā)現(xiàn)，各部門單獨(dú)或聯(lián)合制定實(shí)施的各類政策對(duì)于吸引和培養(yǎng)高層次科技型人才具有關(guān)鍵影響作用，對(duì)于促進(jìn)江西省區(qū)域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展和進(jìn)步提供了重要的人才保障和智慧支撐。多元化的政策工具通過對(duì)科技項(xiàng)目的資助、對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持、對(duì)資源配置的優(yōu)化及對(duì)人才環(huán)境的改善等方面驅(qū)動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。據(jù)表3可知，近十年高層次人才政策工具服務(wù)于江西省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)趨勢(shì)明顯。2014年以來(lái)頒布的《關(guān)于支持鄱陽(yáng)湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的若干政策措施》《江西省鼓勵(lì)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步做好招才引資促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見的通知》《江西省深化科技獎(jiǎng)勵(lì)制度改革實(shí)施方案》等政策文件有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、科技創(chuàng)新發(fā)展、人才創(chuàng)新培養(yǎng)和技術(shù)融合發(fā)展，有利于提升江西省區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，不斷開發(fā)高層次人才的創(chuàng)新能力，為促進(jìn)江西省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

2．高層次人才政策體系系統(tǒng)性有待完善

系統(tǒng)的區(qū)域人才政策體系應(yīng)具備協(xié)調(diào)性、連續(xù)性和針對(duì)性等特點(diǎn)，同時(shí)在政策主題上包括對(duì)人才的吸引、培育、激勵(lì)、配置和評(píng)價(jià)等人才管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。但通過對(duì)江西省高層次人才政策文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，雖然近十年發(fā)文數(shù)量增多，參與發(fā)文部門豐富，但政策呈碎片化特征，系統(tǒng)性不足。由表1可知，江西省人力資源和社會(huì)保障廳單獨(dú)發(fā)文數(shù)最多，部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)遠(yuǎn)少于單獨(dú)發(fā)文數(shù)，這說(shuō)明在人才政策制定方面各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不強(qiáng)，各機(jī)構(gòu)在陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件時(shí)忽視了人才政策之間的協(xié)調(diào)性和互補(bǔ)性，導(dǎo)致各政策主題內(nèi)容重復(fù)或不一致。此外，政策針對(duì)的人才群體側(cè)重于當(dāng)下熱門領(lǐng)域和行業(yè)，缺少長(zhǎng)期規(guī)劃性和連續(xù)性。同時(shí)，政策在滿足不同類型人才的需求和發(fā)展方面缺少針對(duì)性，不利于人才的長(zhǎng)期發(fā)展。由圖1可知，人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)和促進(jìn)人才流動(dòng)的高層次人才政策占比不到20%，尚未形成完整的人才管理體系，不利于發(fā)揮高層次人才的潛力。

3．高層次人才政策工具類型分布不均衡

對(duì)江西省高層次人才政策工具具體內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，2012年以來(lái)政策的制定和頒布具有連續(xù)性和穩(wěn)定性特征，人才政策工具類型豐富，涉及到人才供給服務(wù)、人才環(huán)境優(yōu)化、項(xiàng)目技術(shù)支持、稅收政策優(yōu)惠等，多元化的政策組合有利于提高江西省區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。但各類政策工具在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中存在分布失衡現(xiàn)象，供給型和需求型政策工具分布占比較高，發(fā)揮主要功能作用，而需求型政策內(nèi)容中的產(chǎn)學(xué)研交流合作占比僅0.97%。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展離不開各部門和機(jī)構(gòu)的參與，政府、科研機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)等在高層次人才政策的制定和頒布中應(yīng)協(xié)同發(fā)揮作用，因此需求型政策工具的應(yīng)用有待提高。此外，人才環(huán)境型政策工具的應(yīng)用較為匱乏。人才環(huán)境型政策工具通過提供優(yōu)質(zhì)的公共資源、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和改善環(huán)境等措施促進(jìn)區(qū)域人才集聚，政策工具的不均衡不利于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)化。過度依賴于供給型工具加重政府負(fù)擔(dān)，不能實(shí)現(xiàn)高層次人才吸引與培育配置同步進(jìn)行。

（二）區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展視域下高層次人才政策優(yōu)化建議

1．促進(jìn)各部門協(xié)同治理，確保人才政策可操作

人才政策從制定到落實(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，涉及的部門較多。新時(shí)代人才工作中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各職能部門的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與人才工作。高層次人才政策從調(diào)研設(shè)計(jì)、形成、實(shí)施到反饋整個(gè)過程，需要各機(jī)構(gòu)形成合力，思考如何更好地調(diào)動(dòng)人才的工作動(dòng)力和潛力，需要加強(qiáng)從用人部門到相關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)性，發(fā)揮合力。在高層次人才政策工作中，政府部門發(fā)揮好引領(lǐng)和組織作用，鼓勵(lì)各職能部門發(fā)揮職責(zé)和作用。人力資源和社會(huì)保障部門做好人才發(fā)展規(guī)劃和人才流動(dòng)工作，規(guī)范人才市場(chǎng)，促進(jìn)高層次人才合理流動(dòng)和配置。需加強(qiáng)與人才工作小組、財(cái)政廳、科技廳、教育及企業(yè)行業(yè)等溝通協(xié)調(diào)工作，共同完善區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制、協(xié)同參與高層次人才政策管理工作，形成治理合理，打破政策隔閡、不斷探索人才政策協(xié)同治理新模式。同時(shí)，擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)和院校等用人單位在人才配置和職稱評(píng)定中的自主權(quán)，建立以創(chuàng)新為導(dǎo)向的人才工作體系，確保高層次人才政策的可操作性和落實(shí)性。

2．加強(qiáng)高層次人才政策系統(tǒng)性建設(shè)，突出政策創(chuàng)新導(dǎo)向

高層次人才對(duì)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展作用關(guān)鍵，江西省正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，而科技創(chuàng)新水平不高仍是發(fā)展的最大阻礙。這一階段亟需人才尤其是高端人才為構(gòu)建新發(fā)展格局提供支撐。高層次人才政策不應(yīng)只為現(xiàn)階段的發(fā)展解決人力問題，更應(yīng)為省域長(zhǎng)期發(fā)展提供人才儲(chǔ)備。政府及相關(guān)部門應(yīng)從人才工作“選育用留評(píng)”五個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，建立系統(tǒng)的高層次人才管理政策體系，打破原有的碎片化政策模式，形成從人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)、人才配置、人才激勵(lì)到人才評(píng)價(jià)的全面管理鏈條，使人才政策更具吸引力。同時(shí)，加強(qiáng)人才政策、產(chǎn)業(yè)政策與科技政策等的協(xié)調(diào)，合力發(fā)揮人才潛力和作用。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展下創(chuàng)新性在高層次人才政策中的要求日益凸顯，《江西省引進(jìn)培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高層次人才“千人計(jì)劃”實(shí)施辦法》中強(qiáng)調(diào)對(duì)能突破關(guān)鍵技術(shù)的人才和創(chuàng)新型人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，但只有部分政策有所體現(xiàn)。江西省應(yīng)繼續(xù)突出科技創(chuàng)新發(fā)展在人才引進(jìn)各環(huán)節(jié)中的導(dǎo)向作用，細(xì)化對(duì)創(chuàng)新型和關(guān)鍵核心人才的評(píng)定細(xì)則，在現(xiàn)有高層次人才政策基礎(chǔ)上，完善對(duì)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的人才政策的制定。

3．提高政策工具與區(qū)域發(fā)展匹配性，合理配置人才政策工具

政策工具的運(yùn)用與地區(qū)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配，這樣才能更好發(fā)揮政策的作用。因此，江西省在制定高層次人才政策時(shí)，要以區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，提高其與政策工具的適配性。《江西省發(fā)展2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)把科技創(chuàng)新作為全省高質(zhì)量跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，圍繞“2+6+N”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。近年來(lái)，江西省高層次人才政策工具中供給型政策工具使用較多，需求型和環(huán)境型政策工具應(yīng)用不均衡，結(jié)合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)提高對(duì)需求型和環(huán)境型政策工具的使用。江西省與發(fā)達(dá)城市相比在人才吸引力上優(yōu)勢(shì)不明顯，在環(huán)境型政策工具方面，要重視對(duì)公共服務(wù)資源的供給完善，關(guān)注子女入學(xué)、醫(yī)療服務(wù)、配偶工作和住房等影響人才留贛的現(xiàn)實(shí)問題。要加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，提高人才的創(chuàng)新動(dòng)力，保障人才的創(chuàng)新成果，簡(jiǎn)化項(xiàng)目資金使用的審批流程，為高層次人才營(yíng)造良好的支持環(huán)境，充分運(yùn)用好環(huán)境型政策工具的保障功能。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的使用，重視產(chǎn)學(xué)研合作，促進(jìn)人才服務(wù)外包業(yè)務(wù)，發(fā)揮企業(yè)在人才工作中的能動(dòng)性，創(chuàng)新政策工具的使用，合理運(yùn)用多種政策工具。

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Research on Policy Texts About High-level Talents in Jiangxi Province From the Perspective of Regional Innovation and Development——Based on the Content Analysis of 61 Policy Texts

Liu Minjia

Abstract： Under the background of regional innovation-driven development strategy， high-level talents are an important force in promoting economic and social development， industrial transformation and upgrading， as well as an important means to enhance urban innovation and competitiveness. Talent policies play an important role in promoting the aggregation and allocation of high-level talents. Based on 61 policy texts， this paper analyzes the high-level talent policies in Jiangxi Province from four aspects： policy issuance trends， policy issuers， policy theme types， and policy tools. The study finds that the high-level talent policies in Jiangxi Province are clearly aimed at serving regional innovation and development goals， but there are still problems such as the single subject of policy documents， the incomplete policy system， and the imbalanced use of policy tools. In combination with the regional innovation and development goals of Jiangxi Province， it is necessary to promote collaborative governance among various departments， establish a systematic policy system， and improve policy tools and regional adaptability， and further optimize the policy for high-level talents in Jiangxi Province.

Key words：? Jiangxi Province; Regional innovation and development; High-level talents; Policy text

［責(zé)任編輯：熊文瑾］