馬東影 卓澤林 謝 琴

學(xué)界有關(guān)大學(xué)治理的探討已有不少,角度也不一。比如有從大學(xué)內(nèi)部治理來探討其治理結(jié)構(gòu)、治理體系和治理能力,也有從大學(xué)外部治理來探討其與政府、社會之間的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題,而高等教育治理屬于其中文化領(lǐng)域治理的組成部分。因此,“大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也成為了學(xué)界關(guān)注的重要議題。本文試圖通過探討大學(xué)治理的核心要素、現(xiàn)實挑戰(zhàn)及提升策略等問題,不斷豐富大學(xué)治理的相關(guān)成果,有效促進大學(xué)主體治理能力的提升,重塑共同治理的合作共識。

一、國際比較視域下大學(xué)治理的核心要素

所謂要素,是指組織系統(tǒng)內(nèi)的基本組成單元,受到組織系統(tǒng)的整體控制和調(diào)配,使其特性被改造、獨立性被破壞。不同要素構(gòu)成完整的組織系統(tǒng),要素的性質(zhì)與功能也需要通過組織系統(tǒng)的整體運動而表現(xiàn)出來。[1]大學(xué)治理可被視為由若干要素共同作用而形成的組織運行系統(tǒng),各要素相互作用的總和決定著大學(xué)治理功能的實現(xiàn)。那么,何為大學(xué)治理的核心要素?根據(jù)要素與組織系統(tǒng)的關(guān)系,本研究認為大學(xué)治理核心要素的確立和運行需要滿足以下幾個方面的內(nèi)容。一是構(gòu)成大學(xué)治理的核心要素必須是涉及大學(xué)治理過程中最關(guān)鍵和最重要的部分。換言之,如果沒有本質(zhì)的依托關(guān)系,大學(xué)運行將陷入停滯不前的狀態(tài);二是支撐大學(xué)治理的這些要素之間必須有一種邏輯關(guān)系,即使得大學(xué)治理得以運行的要素彼此之間不是各自孤立、互不干涉,而是互為依賴和相互支撐的。三是這些要素的互動會影響大學(xué)治理的成效。從這一邏輯思路出發(fā),大學(xué)治理離不開組織、制度與價值的相互作用,三者在大學(xué)治理過程中最為重要、不可或缺。而且,三者之間存在著一種明確的邏輯關(guān)系,主要表現(xiàn)為大學(xué)治理需要依托組織運作、制度規(guī)范以及價值指引。以中國大學(xué)治理為例,由黨委和校長組成的組織體系是大學(xué)治理的主要主體,但非決定性的主體要素,而是受到各種制度的規(guī)范,并根據(jù)制度開展治理工作。除此之外,價值體系則是貫穿大學(xué)治理始終的,成為評判組織體系所領(lǐng)導(dǎo)和實施的治理活動好壞的尺度和參照。基于此,制度、組織與價值就對應(yīng)了大學(xué)治理的三大核心要素,是大學(xué)治理活動開展的根基。

第一,組織主要是指大學(xué)的行政管理體系。以美、英、中三國的大學(xué)治理為例,美國大學(xué)治理的行政管理體系是由大學(xué)的董事會和校長組成;英國是評議會和校長;中國則表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制。從形式上看,三者的共性在于,既包括團體又包括個人,是集體權(quán)力和個體權(quán)力的某種平衡,也可以說,三種大學(xué)治理均是某種形式民主集中制的表現(xiàn)。[2]如果要比較以上三種典型的大學(xué)治理行政管理體系,很難簡單地說哪一種組織是最好的。但是有一點是明確的,任何一種組織的形成是由各自國家的歷史、文化、政治、現(xiàn)狀等決定的。但是由于國情、文化和歷史等因素的差異性,世界各國的大學(xué)治理各不相同,形成了不同的價值理念和體制結(jié)構(gòu)。[3]盡管不同的組織不存在好壞之分,但由于國家之間的情況不同,不同的組織也會呈現(xiàn)出各自的優(yōu)勢和弱勢。就大學(xué)的治理而言,組織的確立與運行需有助于大學(xué)治理的推進與開展。因此,如何尋找和形成一個良好的結(jié)構(gòu)框架以確保和維持組織的有效運行,是中國大學(xué)治理改進的出發(fā)點。[4]

第二,制度經(jīng)濟學(xué)告訴我們,經(jīng)濟運行要遵循一定的制度和規(guī)則才能發(fā)揮其應(yīng)用的效率。這一基本原理同樣適用于大學(xué),即大學(xué)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,也必須有健全的制度。[5]大學(xué)的復(fù)雜性和不確定性、不同治理主體之間的利益和價值的多元性與沖突性以及決策者理性的有限性,都決定了制度的重要性。[6]制度的安排甚至在某種程度上影響了大學(xué)的存亡。英國歷史學(xué)家艾倫·科班(Cobban,A.B.)從一項關(guān)于中世紀薩勒諾大學(xué)興亡的研究中得出結(jié)論：大學(xué)若要保持智力活動的契機不被消散,那么在取得一定的學(xué)術(shù)成就后必須迅速做出制度上的反應(yīng)。也就是說,只有依靠制度的架構(gòu)規(guī)范才能保證大學(xué)發(fā)展經(jīng)久不衰以及有組織地進行。[7]有學(xué)者甚至把哈佛大學(xué)所獲得的諾貝爾獎數(shù)量名列世界前茅的原因歸功于背后制度因素的支撐。[8]再以我國香港科技大學(xué)為例,正是該校對制度建設(shè)的高度重視以及對制度的嚴格執(zhí)行,推動了香港科技大學(xué)成為亞洲高等教育界的一個奇跡,也為該校贏得了高度的認可。[9]香港廉政公署曾高度肯定了該校的制度建設(shè)與執(zhí)行,稱其制度在香港各高校中最好,也最齊全,執(zhí)法最嚴,最公平。[10]

制度主要包括正式制度和非正式制度,它們在大學(xué)治理中所發(fā)揮的作用亦是不同的。依據(jù)表現(xiàn)形式不同,正式制度主要分為法律法規(guī)、行政規(guī)章、文件規(guī)定等正式成文的制度規(guī)范。[11]非正式制度是指人們在長期的社會交往過程中逐步形成并得到社會認可的約定俗成、共同恪守的行為準則,包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等。[12]具體到大學(xué)治理領(lǐng)域,大學(xué)非正式制度是大學(xué)在長期歷史發(fā)展過程中形塑而成的大學(xué)自身獨具特色的精神文化以及一些獨特的、具體的辦學(xué)理念,但有時大學(xué)的制度設(shè)計其實并沒有充分體現(xiàn)這些具體理念,而大學(xué)治理的一些明文規(guī)定的正式制度也沒有清晰反映。[13]由于這些“不成文”的非正式制度與大學(xué)本身的成長歷史相伴相隨,具有一定的慣性,因此在大學(xué)治理過程中也發(fā)揮著至關(guān)重要作用?？梢?在大學(xué)治理過程中正式制度與非正式制度共生共存,他們互為依賴,相互轉(zhuǎn)化。大學(xué)治理的一個顯著特征是,在大學(xué)緩慢的變革發(fā)展過程中,非正式規(guī)則,如學(xué)校的歷史傳統(tǒng)風(fēng)尚和行為習(xí)慣規(guī)范,發(fā)揮著重要作用,有時候甚至比正式規(guī)則所產(chǎn)生的作用還要大。因此,在大學(xué)治理過程中,處理好大學(xué)正式制度與非正式制度之間的關(guān)系至關(guān)重要。

第三,價值貫穿于大學(xué)治理全過程,并發(fā)揮著引領(lǐng)大學(xué)走向的作用。唯有遵循大學(xué)之道的正確價值邏輯和高校辦學(xué)規(guī)律,方能實現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代化。[14]因此價值要素事關(guān)大學(xué)治理過程中“道路”選擇問題,是人們用來衡量自己或者他人行為正確與否的主觀依據(jù)。[15]例如,20世紀80年代以來,隨著美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾夫人的新自由主義改革,新自由主義的意識形態(tài)同樣影響著歐美高等教育治理體系,也導(dǎo)致高等教育產(chǎn)品開始陷入“公共性”和“私有性”性質(zhì)的爭論。主張高等教育為私人產(chǎn)品的觀念促使歐美國家政府改變了對高等教育的看法和態(tài)度,對其投資意愿下降,從而使得大學(xué)從政府獲得的高等教育經(jīng)費持續(xù)減少。在此背景下,大學(xué)在治理過程中開始調(diào)整與外部政府的關(guān)系,尤其是公立大學(xué),一方面,試圖掙脫與州政府原先的契約關(guān)系,并逐步推進形成大學(xué)自身具備更大自主性的新的契約關(guān)系;另一方面,設(shè)法拓展諸如校園輔助性單位、私人捐贈等其他收入渠道。[16]部分學(xué)術(shù)人員開始從事個體化的商業(yè)行為,擔任公司顧問甚至以個人名義或合伙人身份開辦公司,提供營利性專業(yè)技術(shù)服務(wù),開展商業(yè)化培訓(xùn)等等。[17]而在大學(xué)內(nèi)部治理的參與上,除了個別事關(guān)切身利益的決策事項外,教師整體參與大學(xué)治理的熱情不高、意愿不強、效果不佳。[18]可見,過多地強調(diào)市場化在大學(xué)治理過程中的價值,引起了公眾對大學(xué)學(xué)術(shù)人公共身份的質(zhì)疑和對大學(xué)作為公共領(lǐng)域的侵蝕。高等教育市場化改革盛行成風(fēng),反映了西方國家對高等教育的治理模式相比之前發(fā)生了實質(zhì)性變化,即形成了以市場競爭為基礎(chǔ)的全新的、彈性的治理模式,這種治理模式具有政府放權(quán)、避免對大學(xué)直接干預(yù)、建立競爭機制等顯著特征。[19]

二、我國大學(xué)治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

基于大學(xué)治理核心要素,我們亦可以從組織、制度與價值三個層面來分析大學(xué)治理所面臨的挑戰(zhàn),深度剖析我國大學(xué)治理的現(xiàn)實困境。

首先是組織層面。大學(xué)的行政管理體系既包括大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運行規(guī)范的內(nèi)部治理,也涉及與外部環(huán)境的關(guān)系問題,如政府、大學(xué)、社會三者之間的互動與博弈。由于大學(xué)內(nèi)部組織及其權(quán)責關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整在一定程度上也是由外部環(huán)境引起的,是大學(xué)順應(yīng)外在需求變化,根據(jù)自身需要、條件和認知作出選擇和決定的結(jié)果,而且,“就我國建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度而言,最根本的和最重要的是改革政府與大學(xué)的關(guān)系”[20]。因此,本研究將著重分析大學(xué)行政管理體系與外部環(huán)境關(guān)系所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)為大學(xué)難以擺脫政府意志而實現(xiàn)自主自治。

建國以來,我國高等教育管理模式雖然從計劃經(jīng)濟體制下的一元化行政管理轉(zhuǎn)變到改革開放后逐步重視引進市場機制的類市場化治理,但總體上兩者都屬于政府集權(quán)管理模式。在這樣的管理模式下,政府與大學(xué)的關(guān)系主要表現(xiàn)為兩個行政主體之間的上下級關(guān)系。[21]為此,我國政府通過一系列改革舉措,如放管服、政府權(quán)力清單、項目治教改革等來調(diào)整這兩者之間的關(guān)系。這些改革的主要邏輯和導(dǎo)向是既確保中央實現(xiàn)統(tǒng)一管控又能調(diào)動高校辦學(xué)的自主性和積極性,既能維護自上而下的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威又能實現(xiàn)自下而上的自治理想目標。然而,現(xiàn)實是冷峻的。從實際承載功能來看,我國的大學(xué)不僅是學(xué)術(shù)與教學(xué)的共同體,同時也在政治和經(jīng)濟領(lǐng)域中扮演著重要角色。尤其是作為一個基層政治單元,大學(xué)通過課堂內(nèi)外的教育塑造師生的意識形態(tài)以適應(yīng)“以黨建國”“以黨領(lǐng)政”的現(xiàn)代國家建構(gòu)需要[22],這在一定程度上就說明政府不會讓大學(xué)實現(xiàn)完全的自主自治。再者,我國大學(xué)主要以公立大學(xué)為主體,在資源上高度依賴政府的供給。正如資源依賴理論指出,“給大學(xué)這樣的組織提供資金來源的人能夠?qū)@些組織行使很大權(quán)力”[23]。而政府主要采用類市場化手段為大學(xué)提供專項經(jīng)費與資源,且大學(xué)的資源配置與政府和民間各種指標化定量性評價和排行密切相關(guān)。[24]在這種情況下,與其說是高校面向社會自主辦學(xué),不如說是圍繞政府意志以及來自政府與民間的各種績效與聲譽評價而被動應(yīng)付,甚至陷入一種難以擺脫的“政府越關(guān)注績效評價、高校越遠離社會需求”的非良性循環(huán)之中。[25]

其次是制度層面。基于我國大學(xué)的現(xiàn)實發(fā)展情況,我們首先要對大學(xué)治理過程中制度的效用具有以下基本認識。第一,我國是“后發(fā)外生型”現(xiàn)代化國家,完全自動生成現(xiàn)代大學(xué)制度是不可能的,因此現(xiàn)代大學(xué)制度強調(diào)“人為”地去建設(shè)、去改革、去完善。[26]第二,制度在大學(xué)治理過程中具有相對的穩(wěn)定性。無論是《中華人民共和國高等教育法》抑或是大學(xué)運作層面的大學(xué)章程規(guī)制,這些制度一旦形成就為大學(xué)治理提供了具有彈性的框架規(guī)范來指引行為和抵制變遷。但不可否認的是,制度的形成受到一定歷史條件的約束,且對現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)而言,也不是一蹴而就的。我們無法期待制度建設(shè)一次就能完成到位,關(guān)鍵是要開啟制度建設(shè),之后再逐漸完善。[27]正如理查德·斯科特(W.Richard Scott)所言,制度是社會生活中相對持久的特征,使社會系統(tǒng)在時空的變化過程中具有一定的穩(wěn)定性。當然,制度的這種穩(wěn)定性是相對而言的,最終會隨著時間的推移而不斷變化和不斷完善。[28]第三,制度創(chuàng)新是實現(xiàn)大學(xué)治理創(chuàng)新的必由之路。沒有對制度的需求就不會有制度的發(fā)展和改革。[29]改革開放40多年以來,大學(xué)原有的政策體系、體制機制和管理方式正面臨著來自多方的挑戰(zhàn),體制僵化、機制落后等弊端日益凸顯,必然要尋求變革和創(chuàng)新,只有通過系統(tǒng)化、體系化和本土化的制度創(chuàng)新才能實現(xiàn)大學(xué)的有效治理,推動大學(xué)的現(xiàn)代化改革。

那么,大學(xué)治理過程中的制度需要應(yīng)對的主要挑戰(zhàn)是什么呢?這一挑戰(zhàn)可以表述為近年來常被提及的“如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能力”。習(xí)近平總書記強調(diào),制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。[30]在大學(xué)治理過程中,要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能力,首先就需要明確“制度優(yōu)勢是什么”。建國以來,我國高等教育飛速發(fā)展的奇跡離不開黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)制度以及始終堅持社會主義辦學(xué)方向。黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是高校治理體系的根本制度,這是管總的、管根本、管全局的制度,是學(xué)校制度體系之綱[31],在大學(xué)治理過程中可以發(fā)揮集中力量辦大事、堅持全國一盤棋以及調(diào)動各方積極性等重要作用。但中國特色一流大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的變革路徑并非遵循單一的變遷邏輯,而是兼容了多元模式,隨之演繹出大學(xué)多元的建設(shè)路徑。受高?，F(xiàn)代化建設(shè)路徑多樣性的影響,國家對高等教育建設(shè)方式進行了具體部署,使得集中優(yōu)勢資源進行重點建設(shè)的制度優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮。[32]此外,由于過度依賴和期待制度發(fā)揮的效用,大學(xué)行政管理部門傾向于利用詳盡的規(guī)章制度來約束大學(xué)治理開展過程中的每一任務(wù),甚至是每一處細節(jié),保證大學(xué)治理工作在制度規(guī)則的框架之下有條不紊地開展和運行。但正是這種觀念的盛行,導(dǎo)致實踐中大量繁復(fù)且無用的制度制定和出臺,造成制度供給超過實際制度需求,致使大學(xué)治理滑入“制度過密化”的陷阱[33],從而使大學(xué)治理效益不僅沒有因為大量制度出臺取得明顯成效,反而出現(xiàn)了相反發(fā)展傾向。

再次是價值層面。為保證制度改革或者制度創(chuàng)新獲得理想的制度效益,我們要兼顧工具理性和價值理性的共同作用,也就是說,不僅需要在完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)力,而且要強調(diào)價值理性所賦予的精神支持。[34]結(jié)合大學(xué)治理的內(nèi)在價值訴求以及關(guān)涉到的利益相關(guān)者,我們認為大學(xué)治理通常強調(diào)兩個方面的價值。一方面,從大學(xué)治理的內(nèi)在價值訴求來講,大學(xué)治理本身是學(xué)術(shù)共同體的治理。有研究者指出,學(xué)術(shù)共同體首先是大學(xué)治理制度的一種形式。學(xué)術(shù)共同體治理制度是一種限制領(lǐng)導(dǎo)個人權(quán)力的治理制度,是一種知識永遠優(yōu)先于利益的治理制度,也是最適合大學(xué)內(nèi)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)單位的治理制度。[35]因此,在大學(xué)治理過程中,一旦削弱了學(xué)術(shù)共同體的作用抑或過度強調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)者的絕對權(quán)力,大學(xué)就成為行政機構(gòu)而不是一個學(xué)術(shù)機構(gòu),隨之而來的則是教師不斷被排除在大學(xué)決策過程外,“大學(xué)也逐漸成為了一個貪婪的機構(gòu)”[36]。因此,如何建立一種基于認知理性價值觀的學(xué)術(shù)共同體治理機制是大學(xué)治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)。在帕森斯看來,認知理性是對認知活動的合理性所做出的價值觀承諾。[37]對于大學(xué)治理來說,認知理性價值觀是貫穿大學(xué)治理全過程的一種核心要素,是大學(xué)治理主體要遵循的價值,否則治理就會失去規(guī)范作用。

另一方面,從大學(xué)治理主體(行政管理者、教職工代表和學(xué)生等)來講,大學(xué)治理強調(diào)的是公共服務(wù)的價值。與傳統(tǒng)的以單一化主體、垂直化方式為基礎(chǔ)的大學(xué)管理不同,新的大學(xué)治理模式是一種以公共服務(wù)為價值的共同治理模式,治理的形態(tài)發(fā)生顯著變化,也就是說從原來的一元管理走向了多元的共同治理。這種共同治理必須建立在共同的價值之上,即治理主體在決策過程中必須超越狹隘的自私性和自利性,將公共利益置于個人利益之上,表現(xiàn)出明確的公共服務(wù)精神。共同治理的出現(xiàn)導(dǎo)致治理主體角色和治理方式發(fā)生了顯著變化,即治理的主體必須是公共價值的追隨者和創(chuàng)造者,他們在需要時會主動站出來為公眾利益服務(wù)。以歷史的眼光來看,傳統(tǒng)文化中的“實用理性”和實用精神,以及傳統(tǒng)宗法血緣的倫理觀念和倫理精神對我國公民及公民社會的發(fā)展影響深刻。我國公民社會發(fā)育相對緩慢,公共精神欠缺,主要表現(xiàn)為缺乏“公共性思維習(xí)慣”和“公共性行為規(guī)則”,缺失“公共價值意識”和“公共倫理責任信念”。公共精神的欠缺,不僅造成個人很少意識到自身對社會應(yīng)盡的責任,而且導(dǎo)致個人社會參與意識的弱化。[38]所以,如果大學(xué)治理改革的重點只關(guān)注治理環(huán)境、治理制度和治理結(jié)構(gòu)的完善,而忽視治理主體的價值或信念的影響,那么將難以達到改革的理想效果。但是治理主體的公共服務(wù)精神和認知理性價值觀的提升也并不意味著大學(xué)治理的效益就能自動實現(xiàn),因為大學(xué)治理還受制度安排和組織架構(gòu)的影響,是組織、制度和價值機制三者的互動結(jié)果。

三、我國大學(xué)治理的提升策略

組織、制度和價值在大學(xué)治理系統(tǒng)中相互依存,共同發(fā)揮效用。對這三者的關(guān)注和強調(diào)不僅不能偏失,亦不可偏廢。正如在推行大學(xué)治理改革過程中我們通常會看到,如果著重強調(diào)大學(xué)治理過程中某一項工作的改善和優(yōu)化,如大學(xué)制度的創(chuàng)新或組織結(jié)構(gòu)的完善,往往難以取得顯著成效。因此,厘清大學(xué)治理的核心要素,探求不同要素在大學(xué)治理過程中所發(fā)揮的優(yōu)勢以及所面臨的問題,對于大學(xué)治理優(yōu)化路徑的提出尤為重要。

首先,在組織方面,以有效的改革舉措實現(xiàn)大學(xué)治理運作的平衡與協(xié)調(diào)。高等教育機構(gòu)既受外部影響,特別是政府與市場的影響,又要保持一定的自主性;既受到內(nèi)部控制又要對外保持一定的開放度。正是這種內(nèi)外對等的影響與制約決定了大學(xué)治理的復(fù)雜性[39],這種復(fù)雜性在一定程度上也說明了大學(xué)治理是一個不斷演進和調(diào)整的過程。就大學(xué)本身而言,隨著外在需求的變化,大學(xué)需要根據(jù)自己的需要、條件和認知來作出選擇和回應(yīng)。治理作為大學(xué)回應(yīng)外界變化的決策載體,如何對變化的需求給予足夠的供給,并在某種程度上引領(lǐng)變革?這就需要組織在大學(xué)治理過程中進行調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新。調(diào)整和優(yōu)化手段通常是我國大學(xué)治理中常用的改革方法。正如有研究者指出,從我國大學(xué)改革的著力點來看,大學(xué)治理改革主要關(guān)注大學(xué)外部治理環(huán)境的改良、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善、大學(xué)治理過程的優(yōu)化以及大學(xué)治理文化的營造。[40]大學(xué)治理的漸進性改革使得改革過程保持一種穩(wěn)定的秩序。但穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的改革步調(diào)也是相對的,不是絕對的。當改革進入深水區(qū),涉及復(fù)雜關(guān)系、觸及深層利益、指向深層結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)時,這種趨向穩(wěn)定的漸進性改革便難以發(fā)揮應(yīng)有的效力,也難以達到預(yù)想的改革結(jié)果,如大學(xué)去行政化,爭論了幾十年還在爭論。因此,漸進性的改革一旦碰到難題與硬骨頭,就表現(xiàn)出保守的一面,這也為大學(xué)治理過程中對組織的變革性改革提供了必要性和可行性。變革性改革強調(diào)創(chuàng)新,而創(chuàng)新往往要打破現(xiàn)有的組織約束,因此,變革性的改革會對已有秩序帶來震動和沖擊,必要時會觸及各方相關(guān)者利益,甚至動了別人的“奶酪”。而一旦問題浮出水面,只有通過采取強有力的突破性舉措,才能有效實現(xiàn)由量變到質(zhì)變的跨越,切實推動改革深化與破舊立新。[41]如其不然,對大學(xué)治理中的改革仍囿于修修補補,將很難實現(xiàn)量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化。在推行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,對大學(xué)治理改革的推進將加大力度,變革性的改革舉措相較于以往,可能也會更加頻繁。

其次,在制度方面,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理能力。除了前面提到的前提要明確制度優(yōu)勢是什么之外,關(guān)鍵還在于轉(zhuǎn)化制度的執(zhí)行力。制度執(zhí)行力是將制度優(yōu)勢“運轉(zhuǎn)”起來的能力,體現(xiàn)著治理主體遵循治理的規(guī)章制度和治理體系的規(guī)定開展治理活動的水平。在共同治理的背景下,大學(xué)治理主體涉及到諸多利益相關(guān)群體,我們這里探討治理主體中的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和教師的治理能力。

大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該是各種利益、各方訴求的整合者。在利益關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)代多元巨型大學(xué)中,如何實現(xiàn)各種利益的整合以及維護和協(xié)調(diào)多元主體之間的平衡是作為領(lǐng)導(dǎo)者非常重要的職能。盡管關(guān)于大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者需要具備什么樣的治理能力的說法有很多,如有學(xué)者通過分析指出大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者需要具備思想力、決策力、文化力、資源力、制度力和組織力等等[42],但當我們把大學(xué)治理定位于公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供時,那么使用政策工具的能力是較為重要的。政策工具是大學(xué)治理的具體手段和途徑。在大學(xué)治理過程中,大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者會通過政策工具來調(diào)節(jié)資源,進而影響人們的行為。因此,為有效地制定公共政策和提供公共服務(wù),大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者不僅要理解他們可能選擇政策工具的范圍和局限,而且也要洞察不同政策工具之間存在的差異。[43]為此,身為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者,需具備正確使用政策工具的能力。一般而言,特定的政策工具都是針對特定問題的。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者選擇什么樣的政策工具來解決問題也必然會受到多方面因素的影響。但有一點是明確的,使用政策工具的恰當與否會在很大程度上影響到制度和政策制定的效果。[44]例如,有關(guān)復(fù)旦血案引起的高?！胺巧醋摺敝贫仍趯W(xué)界引發(fā)了巨大熱議,有的認為“非升即走”制度是復(fù)旦血案發(fā)生的“始作俑者”,高校應(yīng)該廢除導(dǎo)致大學(xué)“青椒”群體們學(xué)術(shù)內(nèi)卷的“非升即走”制度;有的則認為,“非升即走”制度不僅不應(yīng)該被廢除,還應(yīng)該珍惜,因為“非升即走”的預(yù)聘制制度是中國高校質(zhì)量提高、學(xué)術(shù)進步必不可少的一步。而在這種人事制度的改革過程中,到底是選擇命令型(通過行政命令或制定的法規(guī)、標準等直接對行為和方式做出要求和規(guī)定)的政策工具,還是選擇激勵型(通過政策或經(jīng)濟手段對行為結(jié)果產(chǎn)生激勵)的政策工具,抑或是選擇系統(tǒng)變革型的政策工具(當現(xiàn)有政策無法達到既定目標時,通過組織變革等達到目標),很顯然,每一種不同的選擇都會影響具體的政策走向。

作為大學(xué)的重要主體和利益相關(guān)者,教師在大學(xué)治理中具有重要而獨特的地位和價值。[45]但現(xiàn)實中,因為部分教師秉持“不在其位不謀其政”的立場抑或是一些教師的意見或建議遭到忽視,教師群體總體上參與治理意愿并不高。[46]顯然,如果教師不積極參與、不盡情投入,大學(xué)共同治理模式將難以發(fā)揮實效。[47]因此,提升教師參與大學(xué)治理的激情和意愿是提升教師參與能力的關(guān)鍵,而認清教師所具有的兩種身份共存的特征是提升教師參與大學(xué)治理激情與意愿的前提。教師既是社會人,又是個體的自然人,這一雙重身份特征決定了他們所承擔的使命抑或所產(chǎn)生的需求也是雙重的,但又是統(tǒng)一的。在費希勒看來,教師的使命主要是為社會服務(wù),而為社會服務(wù)就是要優(yōu)先地、充分地發(fā)展個人本身的社會才能、敏感性和傳授技能。[48]為了更好地為公共群體服務(wù),教師必須對隨時變化著人們的不同需求有廣泛的了解,甚至在必要的時候犧牲個人利益。比如,教師通過參與大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的研制、學(xué)校章程與其他相關(guān)制度文件的制定等活動融入大學(xué)治理,促進大學(xué)的整體發(fā)展。盡管這些并不會直接給教師個人本身帶來顯性具體的益處,甚至?xí)奚鼈€人的時間和精力,但是教師為公共服務(wù)的使命促使他們主動站出來為大家的公共利益服務(wù)。而教師作為個體的自然人身份是建立在人性之自利的假設(shè)基礎(chǔ)上,即“利己是人之本性、人性之本,是人的第一自然性,是人生存和發(fā)展的第一內(nèi)驅(qū)力,是人一切活動的動力來源”[49]。所以,自然人的身份使他們在參與大學(xué)治理過程中不可避免地要考慮自己的個人利益,如福利待遇、職稱晉升等。對教師身份的認識讓我們能夠有的放矢地提升教師參與大學(xué)治理的激情,包括兩個方面。一是以精神激勵促進對公共精神的培育;二是從滿足個體作為自然人自利一面的物質(zhì)激勵出發(fā),保障教師參與大學(xué)治理的權(quán)益。必須指出的是,利己與利他并非天然對立的。反之,強調(diào)公共價值也并非要犧牲或排斥個體的利益。正如馬克思所言：“任何人如果不同時為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事,他就什么也不能做……他們的需要即他們的本性?！盵50]

再次,在價值方面,為重塑大學(xué)共同治理的合作共識而努力。為什么20世紀80年代興起的新公共管理改革運動超越傳統(tǒng)公共管理而建構(gòu)起一個新的管理模式?為什么這種改革的影響逐漸從社會、經(jīng)濟等領(lǐng)域慢慢向教育領(lǐng)域等全范圍滲透?究其原因是政府過于強勢和過多介入而社會乃至個人參與不足所造成的管理與政策實施效果不彰。在新公共管理的社會語境下,大學(xué)治理的內(nèi)涵與外延都發(fā)生了根本性變化,愈發(fā)強調(diào)多元利益相關(guān)者的責任,決策過程也強調(diào)各類主體平等參與、民主協(xié)商,決策形式也呈現(xiàn)自上而下和自下而上等形式相互諧動,但這種民主協(xié)商無論主導(dǎo)主體是誰,過程特征是垂直的還是扁平的,其所指都帶有一定的“共同治理”內(nèi)涵?！爸卫肀旧砑窗斯餐卫碇?在大學(xué),共同治理有其悠久的歷史淵源?！盵51]

價值或信念會對治理主體的行為產(chǎn)生可預(yù)測的作用。[52]在構(gòu)建共同治理新合作秩序的大命題下,在外部治理的關(guān)系上,政府的角色要發(fā)生轉(zhuǎn)變,即政府不再只是制度的制定者和供給者、服務(wù)的創(chuàng)造者和提供者,還應(yīng)該成為共同治理的推動者和參與者。這就意味著,政府在處理與大學(xué)的關(guān)系中要突破長期以往的上下級關(guān)系,打破現(xiàn)有的自上而下的垂直結(jié)構(gòu),鼓勵推動與大學(xué)形成一種平行的、網(wǎng)絡(luò)狀的結(jié)構(gòu)形式,這就要求政府要主動轉(zhuǎn)變觀念,充分認識自身的功能權(quán)限。只有這樣,政府與大學(xué)的關(guān)系才能突破以往的附屬關(guān)系,重構(gòu)一種新型的關(guān)系。而在大學(xué)內(nèi)部治理過程中,需要大學(xué)治理的主體超越“領(lǐng)導(dǎo)者思維”和“專業(yè)本身”,共同走上合作解決大學(xué)治理具體問題的軌道上;用“目標平衡”代替“博弈平衡”,即用合作共贏的目標思維,超越傳統(tǒng)公共管理遺留下來的強制性和壟斷性;用“合作共識”代替“價值觀共識”,打破大學(xué)行政化現(xiàn)象突出的自上而下的等級結(jié)構(gòu),培育建立一種大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者、教職工、學(xué)生等互相信任、互相理解的文化。大學(xué)治理的主體間只有強有力的理解、合作以及協(xié)同才能在治理過程中幫助大眾群體創(chuàng)造更多的利益。