摘 要：當前，桂西南中越沿邊地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的耕地撂荒問題，給糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給帶來了嚴重影響。在此背景下，通過分析廣西壯族自治區(qū)靖西市撂荒耕地修復(fù)利用的典型模式，厘清當?shù)亓袒母匦迯?fù)利用的有效路徑，從自然條件、社會經(jīng)濟、政策制度3個層面對撂荒耕地修復(fù)利用問題展開剖析，并針對性提出優(yōu)化設(shè)施建設(shè)、降低修復(fù)利用成本，構(gòu)建協(xié)調(diào)治理體系、培育農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，出臺針對性政策、健全配套機制等加快撂荒耕地修復(fù)利用的建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；國土安全；撂荒耕地；修復(fù)利用

中圖分類號：F323.211 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）12-141-4

0 引言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出，必須堅持不懈把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展之基、農(nóng)民安身之本。但2022年，廣西壯族自治區(qū)靖西市耕地面積為68 351.35 hm2，其中撂荒耕地面積為211.60 hm2（撂荒耕地數(shù)據(jù)來源于訪談資料）。數(shù)據(jù)表明，靖西市撂荒耕地面積大，修復(fù)空間大。對靖西市撂荒耕地修復(fù)利用問題加強研究，不僅能夠為桂西南中越沿邊地區(qū)修復(fù)利用撂荒耕地、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)驗借鑒和路徑參考，而且對于保障廣西壯族自治區(qū)糧食安全與邊境國土空間結(jié)構(gòu)安全具有重要的現(xiàn)實意義。

1 核心概念界定

1.1 撂荒耕地

1995年，聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）將撂荒耕地定義為至少5年沒有被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他農(nóng)業(yè)目的利用的可耕地。歐洲環(huán)境政策研究所（Institute for European Environmental Policy，IEEP）將撂荒耕地定義為主要植被為自然植被的耕地，并將撂荒地分為3種類型——完全撂荒、半撂荒、過度撂荒。2011年，土地整理與土地儲備國際研討會將撂荒耕地定義為可耕種但未使用的耕地、2年及以上未使用的耕地、可耕種但無期限長期處于撂荒的耕地、可耕種但因經(jīng)營管理不當受到破壞的耕地。

李升發(fā)等［1］認為，撂荒耕地是指農(nóng)民因某種原因不愿意耕種或者因自然災(zāi)害致使耕地荒蕪一季或一季以上的土地。張斌等［2］認為，撂荒耕地是由于生產(chǎn)經(jīng)營者主觀原因放棄而造成的處于荒蕪或未充分利用的耕地。

為了研究的全面性和科學(xué)性，筆者在梳理前人研究理論的基礎(chǔ)上將撂荒耕地定義為：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，由于自然、經(jīng)濟、社會、政策等因素影響，連續(xù)2年及以上停止耕種導(dǎo)致荒蕪或未充分發(fā)揮生產(chǎn)功能，有明顯撂荒風(fēng)險的土地（旱地、水田、菜地、水澆地、望天田等）。

1.2 撂荒耕地的修復(fù)利用

撂荒耕地修復(fù)利用是指在一定區(qū)域內(nèi)，政府依據(jù)相關(guān)政策，協(xié)同新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶等，采用行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對荒蕪或未充分發(fā)揮生產(chǎn)功能的耕地進行綜合整治，進而調(diào)整土地承包關(guān)系、改善耕地設(shè)施條件、提高耕地產(chǎn)出效益的行為。

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法

筆者主要采用實地觀察法、半結(jié)構(gòu)化訪談法相結(jié)合的方式進行研究，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為研究主體，在結(jié)合前人開展的大量樣本農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，主要采用定性研究方式。2023年，筆者分別對廣西壯族自治區(qū)靖西市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局撂荒耕地治理負責(zé)人、村委會工作人員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責(zé)人及農(nóng)戶進行半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談對象涵蓋當?shù)乜h、村（以P村為主，P村是喀斯特地貌典型村落，是靖西市最早進行撂荒耕地修復(fù)利用的村落之一）兩級多方面主體，深入探究不同治理主體在撂荒耕地治理環(huán)節(jié)中的有效性（見表1）。訪談記錄編碼采取“類別+編號+時間”的編排模式，如靖西市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員（A00120230206）。研究數(shù)據(jù)來源于訪談資料。

2.2 研究區(qū)域

選取靖西市為研究區(qū)域。靖西市是廣西壯族自治區(qū)所轄的縣級市，位于桂西南中越沿邊地區(qū)、廣西壯族自治區(qū)西南部邊境、百色市南部，地處云貴高原邊緣，地勢西北高、東南低，境內(nèi)以溶蝕高原地貌為主［3］。2022年，靖西市土地總面積為332 613.48 hm2，耕地面積為68 351.35 hm2。靖西市屬典型喀斯特山區(qū)，土地開發(fā)利用難度較大，其中撂荒耕地約有211.60 hm2（撂荒耕地數(shù)據(jù)來源于訪談資料），多數(shù)地塊較小，分布較為零散。

3 撂荒耕地修復(fù)利用的典型模式及治理路徑

P村是靖西市山區(qū)的一個小村落，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以種植玉米、花生等傳統(tǒng)作物為主，轄7個屯，共有旱地面積99.20 hm2。由于四面環(huán)山，P村交通出行條件較為不便，加上地處中越沿邊地區(qū)，隨著邊境貿(mào)易興起，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益日益低下，該地農(nóng)業(yè)勞動力嚴重流失，僅剩下4戶失能孤寡老人留守，導(dǎo)致該村10.67 hm2耕地長期撂荒。為修復(fù)利用撂荒耕地，P村采取了“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟模式。

3.1 典型模式——“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟模式

3.1.1 具體做法。

3.1.1.1 資源共建：以社會資本匯聚發(fā)展要素。P村在人均耕地面積不足0.07 hm2的土地利用現(xiàn)狀下，修復(fù)利用撂荒耕地面積約為該村旱地面積的1/10，即10.67 hm2的撂荒耕地。在撂荒耕地修復(fù)的起步階段，P村通過社會資本的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和信任機制，發(fā)現(xiàn)并匯聚了資金與技術(shù)資源；經(jīng)過村干部的積極洽談和實地土質(zhì)考察，成功引進了農(nóng)業(yè)公司投資修復(fù)撂荒耕地，為后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.1.1.2 集體共治：以多方參與構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。P村成立了股份經(jīng)濟合作聯(lián)合社，同時在中央財政鄉(xiāng)村振興重大項目扶持下，村內(nèi)籌集100萬元對10.67 hm2撂荒耕地進行了“小塊并大塊”整治和水肥一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村集體負責(zé)撂荒耕地流轉(zhuǎn)及翻新；企業(yè)負責(zé)引入種苗、化肥，進行管理、農(nóng)產(chǎn)品銷售；農(nóng)戶負責(zé)基地日常養(yǎng)護及熟果摘收，實現(xiàn)多方治理。

3.1.1.3 收益共享：以激勵機制吸引農(nóng)民回流。P村10.67 hm2耕地撂荒的根本原因在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低而衍生的勞動力流失。為了激發(fā)農(nóng)民修復(fù)撂荒耕地的熱情，前期村干部通過入戶宣傳、集中培訓(xùn)活動，后期通過基地招工、與企業(yè)簽訂每年培育6名技術(shù)果農(nóng)扶持協(xié)議、擴大農(nóng)戶股權(quán)占比份額、村集體牽頭協(xié)調(diào)提供種苗及擴大技術(shù)培訓(xùn)、拓展機耕服務(wù)等方式扶持周邊農(nóng)戶內(nèi)生型發(fā)展，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

3.1.2 治理成效。P村通過“龍頭企業(yè)+村集體經(jīng)濟+農(nóng)戶”的“村企聯(lián)建”賦能集體經(jīng)濟模式，2022年已修復(fù)撂荒耕地6.67 hm2。2021年下半年，該村企業(yè)招收零工務(wù)工人數(shù)300余次，提供就業(yè)崗位40余個，發(fā)放務(wù)工補貼30萬余元，培養(yǎng)技術(shù)果農(nóng)6人。2022年首批水果上市，采摘量達0.8 t，收入近2萬元。預(yù)計2023年優(yōu)質(zhì)水果產(chǎn)量將達100.0 t，產(chǎn)值240萬元左右。P村在修復(fù)撂荒耕地同時，有效促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

3.2 撂荒耕地治理路徑

3.2.1 引導(dǎo)多方主體參與。靖西市通過協(xié)調(diào)多方主體，圍繞土地治理、農(nóng)業(yè)種植、修復(fù)利用等方面進行協(xié)同治理。靖西市充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，通過村民自發(fā)組織與村委會、種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多主體合作的方式，將“人際關(guān)系”與“治理政策”相結(jié)合，通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的人際網(wǎng)絡(luò)與相關(guān)企業(yè)合作，探尋撂荒耕地修復(fù)利用新路徑。

3.2.2 構(gòu)建協(xié)同治理體系。靖西市通過構(gòu)建多元主體基于契約、信任及制度的協(xié)同治理體系，充分利用非正式組織引進農(nóng)業(yè)企業(yè)，村“兩委”與企業(yè)簽訂正式合同，在提供政策保障的同時建立信任機制，不斷提升各主體修復(fù)利用撂荒耕地的黏性、協(xié)同效應(yīng)和保障能力。

4 撂荒耕地修復(fù)利用面臨的現(xiàn)實問題

4.1 基礎(chǔ)耕種條件差，修復(fù)利用成本高

基于成本-收益視角而言，桂西南中越沿邊地區(qū)撂荒耕地土壤貧瘠，地理位置條件較差?！傲袒牡胤植济總€地方都不同。比如說礦區(qū)礦地征用，土地性質(zhì)變差了，就撂荒了。另外一些就是，現(xiàn)在在南坡、魁圩，還有吞盤，因為它那個地形地貌，耕地分布在山頂或者斜坡，質(zhì)量差、距離遠，土壤比較淺薄，這樣子它就變成撂荒耕地了”（B00120230207）。整治此類耕地對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求較高，農(nóng)戶投入成本高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益卻相對低下?！傲袒脑蛑饕亲匀粭l件；其次是農(nóng)村人口外遷經(jīng)商，勞力不足；第三是種植效益不高，因為種子、化肥、農(nóng)藥成本高了，但是種出來的糧食效益比不太行”（B00320230207）。

4.2 農(nóng)業(yè)比較效益低，服務(wù)組織培育少

靖西市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟效益低，逐漸淪為投入高、回報見效慢的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。同時，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展也需要人力、土地等資源，這便導(dǎo)致多主體對農(nóng)業(yè)投入意愿不足。“在村里面的困難都可以解決，主要的困難就是谷賤傷農(nóng)。我們種出來的東西，村里面的農(nóng)民，他決定不了（價格的）。我們也沒有那種定價權(quán)，由經(jīng)銷商定價的”（C00120230207）。靖西市縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)效益低，服務(wù)組織培育少，加之缺乏村級農(nóng)業(yè)服務(wù)組織（僅設(shè)置縣級農(nóng)機站），相關(guān)技術(shù)人才流失嚴重，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)職能缺失，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益實現(xiàn)最大化。

4.3 政策保障力度弱，配套設(shè)施不健全

從政策縱向?qū)Ρ葋砜矗ㄒ姳?），縣級部門僅在國家統(tǒng)一指導(dǎo)下出臺地區(qū)統(tǒng)籌方案，并未聚焦區(qū)域內(nèi)重點修復(fù)區(qū)，政策缺乏創(chuàng)新性、因地制宜性及延展性，導(dǎo)致耕地資源及勞動資源配置不符合地區(qū)實際發(fā)展需求，資源利用存在一定治理缺陷?！澳壳斑€沒有具體方案，現(xiàn)在上面沒有出，我們也不好出，我們出了相當于就是沒有根據(jù)。上面就是說要宜糧則糧、宜特則特，我們也只是這樣子跟著做”（B00220230207）。當?shù)貙r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種糧大戶的培育重視度較低，配套設(shè)施不足。“我種這個水果，第一個就是缺水，再一個就是缺電”（C00120230207）。

5 加快撂荒耕地修復(fù)利用的建議

5.1 優(yōu)化設(shè)施建設(shè)，降低修復(fù)利用成本

5.1.1 完善農(nóng)田設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)機械裝備。有關(guān)部門應(yīng)將撂荒耕地的修復(fù)利用與建設(shè)高標準農(nóng)田、修復(fù)防治土壤污染、細碎地塊整合相結(jié)合，積極引進推廣農(nóng)機新設(shè)備、新技術(shù)、新方法，降低土地修復(fù)利用成本，進一步提高種糧效益，激發(fā)農(nóng)民修復(fù)利用撂荒耕地的積極性。

5.1.2 促進耕地多功能復(fù)合利用，發(fā)展復(fù)合型農(nóng)業(yè)。桂西南中越沿邊地區(qū)應(yīng)嚴格落實耕地保護制度，積極建設(shè)高附加值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，開創(chuàng)邊境特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新格局；最大限度預(yù)防勞動力外遷和耕地撂荒等現(xiàn)象，推動當?shù)剞r(nóng)業(yè)從單一的糧食生產(chǎn)逐步向生態(tài)修復(fù)、地理景觀、社會保障等功能領(lǐng)域延伸。

5.2 構(gòu)建協(xié)調(diào)治理體系，培育農(nóng)業(yè)服務(wù)組織

5.2.1 推進共商共建共享，構(gòu)建協(xié)同治理體系。有關(guān)部門應(yīng)調(diào)整優(yōu)化相關(guān)扶持政策，加強主體間的協(xié)作和聯(lián)動，充分發(fā)揮非正式組織作用，探索創(chuàng)新經(jīng)營模式，培育農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)擴規(guī)、企業(yè)增效、群眾增收。

5.2.2 發(fā)揮人才示范效應(yīng)，推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織培育。政府應(yīng)用好用活專項資金，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，吸引農(nóng)業(yè)技術(shù)人才、知識青年等返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，推動能人治理；積極推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織培育，健全服務(wù)機制，強化合同監(jiān)管，發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)對修復(fù)利用撂荒耕地的促進和保障作用。

5.3 出臺針對性扶持政策，健全配套設(shè)施

5.3.1 出臺針對性扶持政策，切實保障農(nóng)民種糧收益。有關(guān)部門應(yīng)按照“多種多補、撂荒不補”的原則，落實耕地地力保護補貼、實際種糧農(nóng)民一次性獎補、農(nóng)機具購置補貼、耕地輪作補貼、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)補貼、農(nóng)藥化肥農(nóng)資補貼等一系列政策措施，大力扶持糧食生產(chǎn)，提升農(nóng)民復(fù)耕信心。

5.3.2 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全配套機制。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家和廣西壯族自治區(qū)政策精神，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，出臺相關(guān)方案與規(guī)劃，推進農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，為撂荒耕地治理提供基本保障。同時，應(yīng)深入實行耕地保護“田長制”，推進耕地保護網(wǎng)格化、清單化管理，持續(xù)推進精準監(jiān)督治理。

參考文獻：

［1］李升發(fā)，李秀彬，辛良杰，等.中國山區(qū)耕地撂荒程度及空間分布：基于全國山區(qū)抽樣調(diào)查結(jié)果［J］.資源科學(xué)，2017（10）：1801-1811.

［2］張斌，徐鄧耀，翟有龍，等.耕地拋荒的定量化評價方法［J］.貴州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2003（5）：43-44.

［3］靖西縣縣志編纂委員會.靖西縣志［M］.南寧：廣西人民出版社，2000.

［4］佚名.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2021〕1號）［J］.中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公報，2021（2）：34-36.

［5］廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳.廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于加強耕地撂荒治理工作的通知（桂農(nóng)廳發(fā)〔2021〕25號）［EB/OL］.（2021-02-26）［2023-05-29］.http：//nynct.gxzf.gov.cn/xxgk/jcxxgk/wjzl/gntf/t8298179.shtml.