摘 要：國家儲備林建設是推進我國生態(tài)建設和維護木材安全，加快林業(yè)供給側結構性改革的重要措施。在研究廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場國家儲備林收儲及建設現(xiàn)狀的基礎上，分析發(fā)現(xiàn)其在場外林地收儲和國家儲備林建設中存在林權糾紛頻出、林地收儲阻力大、收購和建設資金明顯不足、資金來源渠道單一、儲備林林業(yè)產值較低等問題，提出完善林權糾紛調解機制和林權租金調整機制、擴寬融資渠道、優(yōu)化生產和經營模式等對策，以期推動國家儲備林建設，實現(xiàn)林業(yè)高質量、可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：林地收儲；儲備林；林權；林業(yè)產業(yè)

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）12-156-3

0 引言

為破解我國木材供需矛盾日益突出的困局，2018年4月，國家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國家儲備林建設規(guī)劃（2018—2035年）》。國家儲備林建設是推進我國生態(tài)建設和維護木材安全，加快林業(yè)供給側結構性改革的重要措施，也是精準提升森林質量的重要工程。

為全面保護天然林和推動國家儲備林建設，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局印發(fā)了《關于印發(fā)廣西加快推進國家儲備林高質量發(fā)展“雙千”目標實施方案（2021—2025年）》［1］，提出“到2025年，全區(qū)國家儲備林項目貸款余額達1 000億元，新建國家儲備林1 000萬畝”的“雙千”目標。根據規(guī)劃，廣西壯族自治區(qū)各林業(yè)建設單位中，市（縣、區(qū)）規(guī)劃建設面積41.80萬hm2，區(qū)（中）直林業(yè)單位規(guī)劃建設面積24.87萬hm2，其中包括廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場（以下簡稱國有高峰林場）的1.60萬hm2。

2023年2月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局、廣西壯族自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理局等四部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進林權收儲擔保機制建設的指導意見》［2］，并提出林權收儲機構可直接為其他林業(yè)經營主體開展林權收儲擔保業(yè)務，進一步解決廣西壯族自治區(qū)林業(yè)企業(yè)及林農融資難、林權資產處置難等問題，為當地林地收儲工作的開展奠定了基礎。

1 國家儲備林收儲及建設概述

國家儲備林收儲，即通過政府批準設立的相關部門，根據制定的土地流轉等相關政策，利用贖買、流轉、收購、征用等方式獲得林地使用權。國家儲備林收儲應滿足國家對林地資源宏觀調控的目的和要求。國有林場收儲林地后，通過林地經營，活躍林地資源市場，減少林地資源浪費。

根據《“十四五”國家儲備林建設實施方案》，國家儲備林建設作為地區(qū)林業(yè)建設的重要工作內容，是為滿足社會對優(yōu)質木材的需求，通過人工林的集約栽培、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育等措施而營造的工業(yè)原料林、大徑級用材林等多功能森林［3］。通過國家儲備林的林地收儲和國家儲備林的建設，能滿足市場對木材資源的需求，同時提升林分質量，確保生態(tài)安全，促進林業(yè)經濟與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。

2 國有高峰林場國家儲備林收儲建設現(xiàn)狀

國有高峰林場是廣西壯族自治區(qū)直屬國有林場，經營面積10萬hm2，森林蓄積量為700萬m3。國有高峰林場依托資源、區(qū)位、品牌等優(yōu)勢，不僅成為首批國家林業(yè)重點龍頭企業(yè)，而且是國家儲備林示范林場。

2.1 國有高峰林場國家儲備林收儲現(xiàn)狀

2021年6月，國有高峰林場召開國家儲備林項目動員部署會議，提出在“十四五”時期實施“百萬工程”，計劃在5年通過收購或合作造林等形式，新增國儲林不少于8萬hm2。僅2023年5月，國有高峰林場場外容縣造林部在北流市即收購國儲林35.99 hm2。2019—2022年，國有高峰林場每667 m2林地的收購單價上漲了2.3倍［4］。

2.2 國有高峰林場國家儲備林建設現(xiàn)狀

2012年，國有高峰林場被列入廣西壯族自治區(qū)實施國家儲備林建設試點單位；2013年12月，國有高峰林場被原國家林業(yè)局評為“國家儲備林示范林場”。截至2015年7月，國有高峰林場建設國家儲備林面積超過2 866.67 hm2［5］。2012—2017年，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局下達國有高峰林場國家儲備林建設任務約1.80萬hm2。截至2017年底，國有高峰林場完成國家儲備林建設任務1.82萬hm2［6］。截至2021年4月，國有高峰林場國家儲備林建設面積達3.96萬hm2［7］。

2022年5月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局批復通過國有高峰林場2021年度國家儲備林建設項目作業(yè)設計。國有高峰林場規(guī)劃營造林面積363.87 hm2，超過下達任務333.33 hm2的9.16%，其中新造杉木純林57.30 hm2、巨尾桉-紅錐混交林225.08 hm2，改培杉木林81.49 hm2；國家儲備林建設地點分布在長客、六里、延河分場，整個項目概算總投資1 015.39萬元，其中中央預算內投資400.00萬元，自治區(qū)本級配套133.00萬元，單位自籌482.39萬元［8］。

3 國有高峰林場國家儲備林收儲建設存在的問題

3.1 林權糾紛頻出，國家儲備林收儲及建設阻力大

綜合中國裁判文書網關于近年來國有高峰林場的林權糾紛案件可知，2013年至2022年底，國有高峰林場進入司法程序的林權糾紛案件達63起。國有高峰林場林權糾紛頻出的原因，一部分是在集體林地制度改革時期，受確權工作不到位等歷史遺留原因的影響，造成林權存在爭議；另一部分是隨著社會和市場經濟的發(fā)展，尤其是在林權制度改革后，林地和林木資源的大幅度升值，導致部分農民在利益的驅使下造成林權糾紛。此外，部分農村居民存在較強的宗族意識，同時缺乏法律意識，導致其忽視林地的法律權屬，對林地進行爭奪，導致林權糾紛頻出，使林地收儲阻力增大。

3.2 收儲和建設資金明顯不足，資金來源渠道單一

國家儲備林建設樹種以鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種為主，其生長緩慢、撫育管理和經營周期長，尤其是大徑材林經營管理周期更長。例如，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局公布的《廣西國家儲備林主要樹種名錄》中的降香黃檀、楠木、蜆木等均屬于生長十分緩慢、成材周期長的樹種。國有高峰林場需要不斷投入資金來維持儲備林的建設。此外，隨著林地資源的供需矛盾愈加突出，林地租金逐年增高。國有高峰林場每667 m2林地的收購單價僅4年（2019—2022年）的時間就上漲了2.3倍，林地收購成本進一步增加。

2022年5月，廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局最新批復的國有高峰林2021年度國家儲備林建設目標任務是營造面積為333.33 hm2，項目概算總投資為1 015.39萬元，其中中央預算內投資400.00萬元（占總投資比例的39.4%），自治區(qū)本級配套133.00萬元（占總投資比例的13.1%），國有高峰林場自籌482.39萬元（占總投資比例的47.5%）。按目標營造面積和總投資計算，國有高峰林場每公頃國家儲備林的營造資金只有3.05萬元，建設資金明顯不足。國有高峰林場的場外林地收儲和國家儲備林建設的資金主要來自林場自籌，其次是政府出資，其他資金來源渠道相對較少，資金來源渠道過于單一，最終影響其場外林地收儲和國家儲備林建設成效。

3.3 儲備林林業(yè)產值較低

2021年，廣西壯族自治區(qū)林地面積為1 613.33萬hm2，林業(yè)總值為8 487.0億元［9］。而同期的國有高峰林場的林地經營面積為10.00萬hm2，林業(yè)總值為19.5億元［10］；與廣西壯族自治區(qū)的平均水平相比，高峰林場的林業(yè)產值相對較低。此外，筆者通過對國有高峰林場國家儲備林項目的盈虧平衡分析發(fā)現(xiàn)，國有高峰林場的國家儲備林項目達產年盈虧平衡點只有24.06%。也就是說，國有高峰林場只有項目木材產量達到設計能力的24.06%，才能實現(xiàn)保本經營［11］。

4 國有高峰林場國家儲備林收儲建設管理對策

4.1 完善林權糾紛調解機制和林權租金調整機制

針對林區(qū)林權糾紛案件頻出這一問題，當地相關部門應通過整合政府和林業(yè)部門力量，建立完善的林地糾紛調機制，落實林權管理責任制度，落實好“誰主管、誰負責”責任制度。國有高峰林場也應完善和林權所有者之間的場外收儲租金靈活調整機制，在條件允許的情況下，可根據當地的林權價值來調整租金，避免由于林權價值異議等問題而引起糾紛。國有高峰林場應完善與當地政府、村集體及農戶的溝通機制，及時了解和掌握村集體及農戶的訴求，并通過聘請當地村民作為場外造林護林員和糾紛調解員等方式，增加與當地村集體和農戶的溝通，減少林權糾紛的發(fā)生。

4.2 完善融資機制，擴寬融資渠道

當地政府及林業(yè)部門應深入開展國家儲備林收儲和建設融資機制研究，通過林銀合作、政企合作等方式拓寬國有高峰林場林地收儲和國家儲備林建設的融資渠道，以滿足其進行林地收儲和國家儲備林建設的資金需求。例如，當地政府或林業(yè)部門應積極采用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，為國有高峰林場場外林地收儲和國家儲備林建設吸納更多的社會資金。一方面，國有高峰林場可通過項目收益權質押來獲得銀行貸款，降低貸款難度，增加貸款額度；另一方面，通過PPP運作模式，將可行性缺口補助納入一般公共預算管理，避免隱性債務風險，從而促進林地收儲和國家儲備林建設的順利實施。

4.3 優(yōu)化生產和經營模式

林業(yè)部門應充分發(fā)揮其服務功能，積極為國有高峰林場提供技術指導和專業(yè)的信息服務，降低國有高峰林場林地收儲和國家儲備林建設成本，促進國家儲備林建設規(guī)模擴大。國有高峰林場應整合細碎的林地資源，加大資金和技術投入，加快實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化、統(tǒng)一化的經營和管理，提高經營管理水平。國有高峰林場可優(yōu)化林業(yè)生產模式和分配方式，如積極發(fā)展林下經濟，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展、林農增收、收儲擴大的良性循環(huán)。

5 結語

國有高峰林場在國家儲備林收儲建設中存在收儲建設阻力大、資金不足、儲備林產值及效益低等問題，應通過完善林權糾紛調整機制和林權租金調整機制、擴寬融資渠道、優(yōu)化生產和經營模式等舉措，以實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展、林農增收，收儲擴大的良性循環(huán)。

參考文獻：

［1］廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關于印發(fā)廣西加快推進國家儲備林高質量發(fā)展“雙千”目標實施方案（2021—2025年）的通知（桂林財發(fā)〔2022〕11號）［EB/OL］.（2022-02-07）［2023-04-19］.http：//lyj.gxzf.gov.cn/zfxxgkzl/fdzdgknr/flfgzcwj/zdgkwj/t11300875.shtml.

［2］任興.廣西推進林權收儲擔保機制建設［N］.中國綠色時報，2023-02-24（2）.

［3］鐘華.《“十四五”國家儲備林建設實施方案》印發(fā)［J］.中華紙業(yè)，2023（9）：2.

［4］石勇.廣西國有高峰林場“雙千”基地建設成效及持續(xù)推進策略［J］.南方農業(yè)，2022（23）：166-168.

［5］民生網.廣西：全力打造國家儲備林之高峰林場［EB/OL］.（2015-07-23）［2023-04-19］.http：//www.msweekly.com/show.html？id=32636.

［6］張輝，蔣衛(wèi)民.多元化融資助推廣西儲備林建設［N］.中國綠色時報，2017-11-16（1）.

［7］人民網.高峰林場召開國家儲備林項目動員部署會議［EB/OL］.（2021-06-18）［2023-04-19］.http：//gx.people.com.cn/n2/2021/0618/c390645-34782692.html.

［8］廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局.廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關于高峰林場等4個單位2021年度木材戰(zhàn)略儲備基地建設項目作業(yè)設計的批復［EB/OL］.（2022-05-24）［2023-04-19］.http：//lyj.gxzf.gov.cn/zfxxgkzl/fdzdgknr/xzzf/zfxx/t11932213.shtml.

［9］張雷，翁旋峻.廣西林業(yè)累計帶動120余萬脫貧人口穩(wěn)定增收［N］.中國綠色時報，2022-08-04（1）.

［10］劉露霏，張雷，杜金環(huán).廣西國有高峰林場經濟總量居全國前列［N］.中國綠色時報，2023-03-31（1）.

［11］吳國欣，莫引優(yōu)，張偉，等.國家儲備林項目財務剖析：以廣西國有高峰林場項目可行性研究報告為例［J］.綠色財會，2022（8）：10-14.