【摘要】當(dāng)前，我國(guó)城市地鐵發(fā)展迅速，已有個(gè)城市開(kāi)通地鐵線路，地鐵在充分緩解城市交通擁堵、拉動(dòng)城市品級(jí)提升等方面功不可沒(méi)，但是地鐵建設(shè)成本高、運(yùn)營(yíng)維護(hù)支出大，且票價(jià)低廉，并疊加多數(shù)地方政府財(cái)政實(shí)力有限，政府對(duì)地鐵重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)，地鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力堪憂。本文參考香港、紐約地鐵經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為我國(guó)地鐵行業(yè)找到可持續(xù)發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】地鐵；可持續(xù)發(fā)展；路徑

引言

地鐵是城市公共交通的重要組成部分，在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善城市交通狀況、提高居民出行便利性、減少環(huán)境污染等方面具有重要作用。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，近20年來(lái)，我國(guó)城市（大陸地區(qū)，下同）地鐵行業(yè)快速發(fā)展，有效地解決了我國(guó)城市交通的諸多問(wèn)題。但地鐵在給城市帶來(lái)交通便利、地價(jià)上升、GDP帶動(dòng)等好處的同時(shí)，其效益大部分都外部化了，因地鐵建設(shè)投資量大、回收期長(zhǎng)，地鐵公司均處于實(shí)質(zhì)性虧損狀態(tài)，嚴(yán)重制約了地鐵行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，如何借鑒成熟地鐵公司模式，為我國(guó)地鐵公司探究可持續(xù)發(fā)展模式，是既迫切又現(xiàn)實(shí)的課題。

一、我國(guó)地鐵行業(yè)籌資模式

截止2021年底，我國(guó)共有50個(gè)城市開(kāi)通地鐵運(yùn)營(yíng)線路283條，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度9200公里。地鐵行業(yè)的迅猛發(fā)展離不開(kāi)其籌資模式的支持，我國(guó)現(xiàn)階段地鐵主要有三種籌資模式：

一是政府財(cái)政資金投入為主的籌資模式。由于地鐵具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，其自身正常情況下不可能實(shí)現(xiàn)盈利，故實(shí)行政府財(cái)政資金投入就成為一種自然而然的籌資模式。如北京地鐵1號(hào)線、環(huán)線，資金全部由政府劃撥，依靠政府補(bǔ)貼開(kāi)展運(yùn)營(yíng)。

二是政府為主導(dǎo)的負(fù)債型籌資模式。由于地鐵的迅猛發(fā)展，財(cái)政資金單一投入模式已難以負(fù)擔(dān)大規(guī)模的地鐵項(xiàng)目建設(shè)，各地方政府不斷探索新的地鐵建設(shè)籌資模式。此模式又分為兩個(gè)階段，其中2018年之前基本是由政府投入部分資金作為資本金，其余資金由政府提供信用擔(dān)保，以項(xiàng)目為標(biāo)的向金融機(jī)構(gòu)融資；但這種方式導(dǎo)致地方政府對(duì)地鐵項(xiàng)目融資實(shí)質(zhì)性背書，有隱性債務(wù)嫌疑，從2018年起，全國(guó)各地紛紛出臺(tái)成本規(guī)制機(jī)制，由政府給予地鐵全口徑成本的補(bǔ)貼，以此構(gòu)建了地鐵項(xiàng)目的自由現(xiàn)金流，并以此向金融機(jī)構(gòu)融資用于項(xiàng)目建設(shè)。但這種模式下，政府補(bǔ)貼金額大、負(fù)擔(dān)過(guò)重。

三是多元化的籌資模式。近年來(lái)，各地地鐵建設(shè)紛紛嘗試多元化籌資模式，或?qū)嵭械罔F公司股份制改造，引入社會(huì)投資方；或?qū)嵭姓蜕鐣?huì)資本合作模式（即PPP模式）。形成我國(guó)地鐵建設(shè)投資多元化的雛形，但并沒(méi)有在真正意義上形成投資主體多元化模式。

上述模式實(shí)質(zhì)上都是政府承擔(dān)了地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全部成本和風(fēng)險(xiǎn)，雖然在短期內(nèi)解決了地鐵建設(shè)資金問(wèn)題，但未能從根本上解決地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

二、我國(guó)地鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題

地鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于其財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，上述籌資模式雖然解決了地鐵在建設(shè)階段的資金投入，但是其長(zhǎng)期性、全周期發(fā)展問(wèn)題并未得到解決?？傮w而言，我國(guó)地鐵行業(yè)目前面臨的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.地方政府對(duì)地鐵重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)

當(dāng)前，許多地方政府出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的和回應(yīng)市民訴求，大規(guī)模興建地鐵。已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)展改革委建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的城市，不僅在批復(fù)完成不久即快速申請(qǐng)省發(fā)展改革委可行性研究批復(fù)，快速動(dòng)工開(kāi)始建設(shè)，且在上一輪建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目完成大部分工程量后即上報(bào)下一輪建設(shè)規(guī)劃，提出大規(guī)模建設(shè)任務(wù)。受《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)）限制，許多城市不滿足地鐵建設(shè)條件，即便如此，許多未獲得國(guó)家發(fā)展改革委建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的城市，也在做前期的規(guī)劃、科研等工作，期待有朝一日上述條件會(huì)放寬。

與高度重視建設(shè)形成鮮明對(duì)比的是，地方政府對(duì)地鐵運(yùn)營(yíng)（除運(yùn)營(yíng)安全外）似乎漠不關(guān)心。地鐵公司的虧損得不到及時(shí)、足額的補(bǔ)貼，債務(wù)償還基本依靠“借新債還舊債”解決，地鐵公司的債務(wù)不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

2.地鐵大規(guī)模建設(shè)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)沉重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)

目前，地鐵建設(shè)造價(jià)基本在8億元/公里，其全生命周期支出基本在其造價(jià)的兩倍左右，地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本昂貴。與之相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)城市地鐵票價(jià)低廉，地鐵沿線廣告、商業(yè)開(kāi)發(fā)受消防、產(chǎn)權(quán)證辦理等因素影響，往往效益不佳。綜合考慮建成項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)支出、還本付息支出、更新改造支出和新建項(xiàng)目的建設(shè)支出，即便是在經(jīng)濟(jì)條件較好、客流豐沛的城市，其政府和軌道交通企業(yè)的軌道財(cái)務(wù)壓力也較大。目前地方政府基本依靠土地收益安排軌道交通項(xiàng)目支出，但其不確定性較大，綜合考慮地方政府其他市政建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，其財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

三、紐約地鐵和香港地鐵發(fā)展的啟示

1.紐約地鐵財(cái)務(wù)困境

紐約地鐵自1904年開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，但目前面臨設(shè)施設(shè)備老舊、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量差、巨額維修資金難以籌措等問(wèn)題，其根本問(wèn)題在于巨額資金籌措困難。一是政府補(bǔ)貼方面，由于地鐵發(fā)展初期紐約市政府未能認(rèn)識(shí)到地鐵的準(zhǔn)公益性屬性，將其定位為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，由此未能制定出持續(xù)的補(bǔ)貼方案，同時(shí)在市州兩級(jí)政府間未能達(dá)成一致的補(bǔ)貼劃撥方案，導(dǎo)致難以發(fā)揮政府補(bǔ)貼在地鐵可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用；二是運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)性不足，票款收入增長(zhǎng)疲軟，多元開(kāi)發(fā)不到位，導(dǎo)致每年僅依靠政府補(bǔ)貼勉強(qiáng)維持運(yùn)營(yíng)。

2.香港鐵路的良性發(fā)展

縱觀國(guó)際國(guó)內(nèi)地鐵城市，香港鐵路作為世界上少有的持續(xù)盈利的地鐵公司，其經(jīng)營(yíng)模式對(duì)大陸地區(qū)各地鐵公司有重要借鑒意義。其成功的經(jīng)驗(yàn)主要有三個(gè)方面：

二是“地鐵+物業(yè)”支撐地鐵資金籌措。即由港鐵公司統(tǒng)籌，把鐵路規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)與沿線土地開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)運(yùn)作緊密結(jié)合起來(lái)，使地鐵和物業(yè)達(dá)到最大的協(xié)同效應(yīng)。該模式下，港鐵公司在近半數(shù)的車站上興建了大量的物業(yè)項(xiàng)目，帶來(lái)了豐厚的利潤(rùn)；同時(shí)港鐵公司留下了其認(rèn)為比較好的商業(yè)資產(chǎn)，提供了長(zhǎng)期的租金收益。

三是商業(yè)化運(yùn)營(yíng)帶來(lái)較好的車站商務(wù)收益。車站商務(wù)主要是零售設(shè)施（租賃）、廣告和電訊業(yè)務(wù)，是客運(yùn)流量變現(xiàn)的直接體現(xiàn)，其中主體是零售設(shè)施租賃，其2019年單位租金達(dá)7.1萬(wàn)港元/平方米，廣告和電信業(yè)務(wù)是更純粹的“流量變現(xiàn)”，二者2010至2019年收入增幅達(dá)29%和115%，即車站商務(wù)的“流量變現(xiàn)”為港鐵帶來(lái)豐厚的利潤(rùn)。

四、我國(guó)地鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展路徑建議

如上所述，我國(guó)地鐵公司目前基本靠政府直接投資或政府信用支撐，處于實(shí)質(zhì)性虧損狀態(tài)，可持續(xù)發(fā)展能力不足，地鐵行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵是建立地鐵的盈利模式，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。綜合紐約地鐵失敗的教訓(xùn)和香港鐵路成功的經(jīng)驗(yàn)，并考慮我國(guó)地鐵公司的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為我國(guó)地鐵公司應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善其可持續(xù)發(fā)展路徑：

一是規(guī)劃先行，分步實(shí)施。地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本巨大，各城市需根據(jù)自身財(cái)政能力和交通發(fā)展需求，科學(xué)制定地鐵建設(shè)總體規(guī)劃和分部實(shí)施計(jì)劃，避免大規(guī)模集中建設(shè)以及前期工作論證不足給城市財(cái)政、后期運(yùn)營(yíng)帶來(lái)額外的經(jīng)濟(jì)壓力。尚未取得建設(shè)規(guī)劃批復(fù)的城市，要科學(xué)合理論證其地鐵建設(shè)需求，避免投資沖動(dòng)；已經(jīng)取得批復(fù)的城市中，地鐵建設(shè)要以提高運(yùn)營(yíng)效率和效益為目的，堅(jiān)持“運(yùn)營(yíng)前置、TOD前置、資源開(kāi)發(fā)前置”的理念，充分發(fā)揮好前期規(guī)劃的導(dǎo)向作用，挖掘客運(yùn)運(yùn)輸、場(chǎng)站開(kāi)發(fā)的綜合效益，提高地鐵的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。地鐵建設(shè)循序漸進(jìn)，在上期批復(fù)項(xiàng)目完成后，并在城市財(cái)力允許的情況下，再進(jìn)行下一階段的規(guī)劃建設(shè)。

二是明確地鐵公司定位。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地鐵公司將自己僅定位為公益性企業(yè)，建設(shè)資金由政府投入或提供擔(dān)保融資，企業(yè)缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的動(dòng)力，甚至可以認(rèn)為我國(guó)地鐵公司是介于政府、事業(yè)單位、企業(yè)之間的“三不像”實(shí)體。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，地鐵公司應(yīng)明確定位，其應(yīng)該是自負(fù)盈虧的企業(yè)，應(yīng)該對(duì)投資者、政府、社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。對(duì)投資者（一般是政府，少數(shù)有其他社會(huì)投資者），地鐵公司應(yīng)該遵循市場(chǎng)邏輯，賺取利潤(rùn)并向投資者分紅，否則地鐵公司將失去其作為企業(yè)的基礎(chǔ)，難以維系；對(duì)政府，其是承擔(dān)公共服務(wù)的企業(yè)，接受政府對(duì)其運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的考核，并收取政府支付的公眾未付足的票款（即補(bǔ)貼）；對(duì)公眾，其是公益性的，收取低額票價(jià)，提供安全、舒適的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

三是加大政府投入。地鐵屬于公益性行業(yè)，單純依靠地鐵公司的票務(wù)收入難以維系地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金需求。目前，國(guó)務(wù)院52號(hào)文要求，地方政府對(duì)地鐵建設(shè)資金投入不低于40%的財(cái)政資本金，強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，政府一般按40%最低資本金水平進(jìn)行投入建設(shè)資金，運(yùn)營(yíng)階段因沒(méi)有硬性量化指標(biāo)要求而根據(jù)財(cái)力水平適量給予補(bǔ)貼，不足以覆蓋軌道交通企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)資金缺口和還本付息資金需求。

在國(guó)外，城市軌道交通建設(shè)主要以政府投入為主。如莫斯科、紐約、新加坡等地鐵的建設(shè)完全由政府投資；巴黎的城市軌道交通建設(shè)資金，則由中央政府、地方政府及地鐵公司三方負(fù)擔(dān)，一般40%來(lái)自中央政府、40%由大區(qū)政府提供，另外20%由地鐵公司自籌。在運(yùn)營(yíng)方面，一般采用低廉的票價(jià)，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼基本由政府撥付到位。以2005年為例，倫敦地鐵公司運(yùn)營(yíng)虧損全部由政府撥款彌補(bǔ)，由倫敦交通局撥款6.73億英鎊補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)虧損；韓國(guó)首爾由政府提供的專項(xiàng)補(bǔ)助金補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)虧損，當(dāng)年首爾地鐵公司虧損817億韓元。

綜合考慮地方政府“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的情況，建議國(guó)家發(fā)展改革委可以進(jìn)一步提高地鐵建設(shè)資金中地方政府的財(cái)政資本金出資比例，如60%以上，并對(duì)地方政府撥付地鐵運(yùn)營(yíng)虧損予以硬性規(guī)定，如將地方政府財(cái)政補(bǔ)貼到位情況與下一輪建設(shè)規(guī)劃審批進(jìn)行掛鉤，以降低地方政府地鐵投資沖動(dòng)，夯實(shí)地鐵財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。

四是地鐵票價(jià)市場(chǎng)化改革。當(dāng)前我國(guó)地鐵票價(jià)過(guò)分強(qiáng)調(diào)公益性而未考慮地鐵公司成本及其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，特別我國(guó)城市公交、地鐵票價(jià)調(diào)整基本都采用“公眾聽(tīng)證”模式，程序復(fù)雜，且地方官員多本著“多一事不如少一事”的態(tài)度，輕易不去觸碰地鐵調(diào)價(jià)的問(wèn)題，將問(wèn)題一浪接一浪往后推。目前我國(guó)地鐵票價(jià)僅占全口徑成本約20%，且如上所述與香港等城市地鐵票價(jià)相差甚大，在流失地鐵公司收入的同時(shí)，也扭曲了市場(chǎng)的供求關(guān)系，掩蓋了地鐵真實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，這也導(dǎo)致當(dāng)前許多地方更多出于拉動(dòng)投資、響應(yīng)市民需求等大力修建地鐵，而未真正從經(jīng)濟(jì)效益角度考慮該問(wèn)題。筆者建議，應(yīng)該建立類似于香港的地鐵票價(jià)定價(jià)模式，充分反映市場(chǎng)物價(jià)和生產(chǎn)力發(fā)展的因素，并簡(jiǎn)化程序，在地鐵公司和公眾承受力之間取得平衡。

五是大力拓展地鐵物業(yè)、商業(yè)收益。持續(xù)發(fā)力“地鐵+物業(yè)”模式，從規(guī)劃端即把地鐵的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、土地開(kāi)發(fā)、商業(yè)開(kāi)發(fā)綜合考慮，以期取得最大限度的協(xié)同效益。當(dāng)前，我國(guó)許多地鐵公司大力發(fā)展TOD綜合開(kāi)發(fā)，即是“地鐵+物業(yè)”模式的一種體現(xiàn)，但目前我國(guó)地鐵公司TOD綜合開(kāi)發(fā)還處于比較初期階段，尚未取得明顯效益反哺地鐵；同時(shí)，目前我國(guó)地鐵公司TOD開(kāi)發(fā)重視一次性銷售收益，而借鑒港鐵公司經(jīng)驗(yàn)，TOD綜合開(kāi)發(fā)后自持的商業(yè)物業(yè)資產(chǎn)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，將能給地鐵公司帶來(lái)持續(xù)的收益以反哺地鐵運(yùn)營(yíng)。此外，應(yīng)該大力提升商業(yè)物業(yè)、地鐵展廳物業(yè)運(yùn)營(yíng)水平，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等科技手段，將地鐵“客流”變“現(xiàn)金流”，將地鐵效益“外部化”轉(zhuǎn)換為“內(nèi)部化”。

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（作者單位：成都軌道交通集團(tuán)有限公司）