【摘要】本文基于

年審計署公布的分季度審計結(jié)果公告，分階段對政策跟蹤審計在我國的發(fā)展歷程進(jìn)行了回顧，分析總結(jié)了政策跟蹤審計的現(xiàn)狀表征，并結(jié)合二十大的時代背景對政策跟蹤審計的未來發(fā)展進(jìn)行展望。

【關(guān)鍵詞】政策跟蹤審計；發(fā)展回顧；未來展望

改革開放以來，國家出臺了一系列重大政策持續(xù)深化改革，審計署為此不斷加強對重大政策落實情況的跟蹤審計，及時披露政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并公開審計結(jié)果，滿足社會公眾的知情權(quán)，以公眾的監(jiān)督推進(jìn)國家治理。同時，政策跟蹤審計在我國開展的時間有限，一直存在屢審屢犯、重事后輕事前及事中、績效評估不完善等問題，缺乏對其發(fā)展過程的回顧與總結(jié)。

一、政策跟蹤審計的嬗變與發(fā)展

1.萌芽階段：明確審計范圍

2008年，審計署公布的五年審計工作計劃中首次提出將跟蹤審計的運用范圍擴大至重大政策的執(zhí)行情況“積極探索對國家重大政策實施的全過程跟蹤審計”。2009年，審計署對中央“保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”各項政策措施的落實進(jìn)行了專項審計調(diào)查，并于審計署官網(wǎng)公布了相關(guān)審計情況。同年，政府工作報告中提出為了國家重大政策的落地要“強化審計專門監(jiān)督”，審計要跟緊行政權(quán)力的運行和財政資金的運用，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。根據(jù)全國各地審計機關(guān)的經(jīng)驗做法，政策跟蹤審計的內(nèi)涵逐漸清晰。政策跟蹤審計是對重大政策在不同時點、不同環(huán)節(jié)進(jìn)行的多次動態(tài)審計，其工作重點是將政策落實過程中可能出現(xiàn)的問題在萌芽階段解決，注重發(fā)揮跟蹤審計的防御性特征和“免疫系統(tǒng)”的功能作用。在萌芽階段中，國家審計機關(guān)不斷擴大跟蹤審計的工作范圍，歷經(jīng)三十年的摸索逐步將跟蹤審計運用于監(jiān)督重大政策落實的全過程，初步明確了政策跟蹤審計的內(nèi)涵及運用范圍。

2.快速發(fā)展階段：明確目標(biāo)、意義

黨的十八大以來，改革開放進(jìn)入了新的階段，我國圍繞“穩(wěn)增長、控物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧”出臺了一系列新政策。然而由于政策落實過程中牽涉部門多、執(zhí)行步驟復(fù)雜等原因，常常出現(xiàn)政令不暢的現(xiàn)象，因此，政策執(zhí)行受到阻礙。2014年10月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強審計工作的意見》，該意見指出要“發(fā)揮審計促進(jìn)國家重大決策部署落實的保障作用”，確定了政策跟蹤審計的五個工作重點，指明了政策跟蹤審計的目的是確保國家政令暢通，保障政策順利落實。中國審計學(xué)會于2012年和2015年分別召開了“政策執(zhí)行情況跟蹤審計”的研討會，會議上學(xué)者代表們對政策跟蹤審計的作用、意義進(jìn)行了充分探討，一致認(rèn)為政策跟蹤審計是國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能最重要、最有效的方式，是國家審計推動全面深化改革、在新時代監(jiān)督體系中發(fā)揮重要作用的體現(xiàn)。2015年5月，審計署辦公廳印發(fā)了《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，其中明確了跟蹤審計的目的、對象、周期、內(nèi)容等，提升了跟蹤審計質(zhì)量并提供了制度化保障。同年9月，審計署在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》中提出要求，要“吃透政策、把握重點”，圍繞九個重點任務(wù)確定審計重點，加大審計力度。在快速發(fā)展階段中，針對政策落實過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題，國家及時對如何優(yōu)化政策跟蹤審計工作提出了意見指導(dǎo)，審計署等審計機關(guān)積極配合落實，明確了政策跟蹤審計的目標(biāo)、意義。

3.改革深化階段：完善披露機制

審計署于2016年發(fā)布的《十三五國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，政策落實跟蹤審計被列為審計機關(guān)八大業(yè)務(wù)之一。同年，審計署在《2016年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施意見》中對審計結(jié)果的公布機制做出規(guī)定，從此開始按季度在審計署官網(wǎng)發(fā)布政策跟蹤審計的結(jié)果公告。自2016年第四季度起，審計結(jié)果公告的附件中新增整改較好的事例，針對披露的問題分享部分地區(qū)的整改經(jīng)驗。2018年中央審計委員會成立后，習(xí)近平總書記在第一次會議、第二次會議和第三次會議上，都對加強重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計提出了要求。在2021年新修訂的《審計法》中，對政策跟蹤審計做出了明確規(guī)定，將其歸入審計監(jiān)督范圍。在改革深化階段中，政策跟蹤審計的披露周期得以明確，披露內(nèi)容不斷完善，中央對政策跟蹤審計提出了更加明確的要求，開展政策跟蹤審計已經(jīng)成為審計工作的新常態(tài)、新重點。

經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，政策跟蹤審計的工作范圍不斷拓展，內(nèi)涵、目標(biāo)、意義、工作重點等更加清晰，促進(jìn)了我國重大政策措施的有效執(zhí)行。重大政策跟蹤審計由原先的只關(guān)注行政權(quán)力和資金運用，逐步發(fā)展到關(guān)注重大政策落實的全過程，對政策實施的全過程進(jìn)行監(jiān)督、審查，將研究的工作方法靈活運用于跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題后及時進(jìn)行針對性的研究，做出適當(dāng)調(diào)整，為政策的順利執(zhí)行保駕護(hù)航。

二、基于審計結(jié)果公告的政策跟蹤審計現(xiàn)狀表征

1.圍繞國情國策，服務(wù)國家治理

自2008年至2014年，審計署在其官網(wǎng)公布了國家重大項目和救災(zāi)援助資金物資的跟蹤審計結(jié)果，其中包括節(jié)能減排、鐵路建設(shè)、保障性安居住房等項目。這些內(nèi)容是對當(dāng)時國家以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為中心制定的重大政策的跟蹤審計。十九大報告中明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動高質(zhì)量發(fā)展的具體政策涵蓋了脫貧攻堅、“放管服”改革、污染防治、鄉(xiāng)村振興等多個方面。這一階段的政策跟蹤審計工作重點就是高質(zhì)量發(fā)展所涉及的一系列政策，如表1所示。由此可見，一段時間內(nèi)政策跟蹤審計的工作重點是專題化的，其工作內(nèi)容緊緊圍繞著國家重大政策。

由于一系列政策都是打破原有模式的全新改革，在推行過程中難免會出現(xiàn)各單位、各部門間存在利益沖突，部分政策執(zhí)行主體會從自身利益出發(fā)，阻礙政策的落實推進(jìn)，進(jìn)而影響改革進(jìn)一步深化。政策跟蹤審計能夠發(fā)揮其監(jiān)督作用來降低這種執(zhí)行偏差，在政策落實過程中對項目、資金、事項等對象進(jìn)行全過程的審查和監(jiān)督，披露政策推行過程中存在的問題，發(fā)揮著“治己病防未病”的重要作用，確保政令暢通，政策執(zhí)行不打折、不變形。因此，政策跟蹤審計是新時代審計服務(wù)國家治理的一種創(chuàng)新路徑，在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2.聚焦微觀主體，評估落實效果

分析審計署公布的政策跟蹤審計結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)跟蹤審計全面、深刻地揭露了重大政策落實過程中合理性、合規(guī)性等主要問題。在對重大政策進(jìn)行跟蹤審計的過程中，審計機關(guān)既評估了政策落實效果和項目推進(jìn)進(jìn)度的合理性問題，又分析了資金管理等合規(guī)性問題。審計結(jié)果公告揭露主要問題的同時還進(jìn)行了深入分析，具體包含主要問題產(chǎn)生原因和可能產(chǎn)生的后果。此外，自2016年第二季度審計結(jié)果公告中新增了整改優(yōu)秀經(jīng)驗的模塊，該模塊呈現(xiàn)了針對先前揭露的主要問題部分地區(qū)整改的優(yōu)秀案例，向其他地區(qū)和部門提供了整改的有效借鑒。

跟蹤審計對重大政策執(zhí)行效果的評估主要有項目和資金兩個視角，內(nèi)容復(fù)雜且散亂，涉及面廣但多集中于微觀層面。在現(xiàn)行的政策跟蹤審計中，主要關(guān)注重大政策的資金流向、使用和項目進(jìn)度等方面，角度較為單一。而阻礙重大政策落實的原因很可能是政策設(shè)計不合理、可執(zhí)行性不強等，這些政策本身存在的問題是被現(xiàn)行政策跟蹤審計所忽略了的。

3.堅守研究底蘊，弘揚時代特色

侯凱審計長提出“深入開展研究型審計是實現(xiàn)新時代審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路”。根據(jù)政策類型理論，政策特征決定政治過程。國家審計的主要職責(zé)是對國策的過程、結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與評價。因此，運用研究的方法把握政策的特征、規(guī)律，一定程度上會提升跟蹤審計的工作效率，強化審計效果。作為新時代背景下具有中國特色國家審計創(chuàng)新的工作模式，政策跟蹤審計彰顯著研究型審計的特征。

首先，研究型審計以“研究”為核心，貫穿審計工作的全過程，形成審計研究的閉環(huán)，從而有效提升項目執(zhí)行的效率和審計結(jié)果的質(zhì)量。政策跟蹤審計的實施思路與之完全契合。為了保障跟蹤審計在重大政策落實過程中的監(jiān)督作用，審計署領(lǐng)導(dǎo)各級審計機關(guān)以研究為抓手，將研究的思維和方法貫穿審前、審中、審后的審計全過程，組建政策跟蹤審計專門團(tuán)隊，狠抓審計質(zhì)量建設(shè)，在審計過程中不斷更新、完善工作方法。其次，研究型審計在認(rèn)真研究審計對象的基礎(chǔ)之上，探索審計思路方法，解剖麻雀、總結(jié)經(jīng)驗。政策跟蹤審計的全過程都體現(xiàn)著研究型審計的這一特征。在跟蹤審計工作開展前，審計機關(guān)把握時代發(fā)展的脈絡(luò)，研學(xué)當(dāng)下重點國策，深入領(lǐng)會國家大政方針背后蘊含的政治意圖，全面梳理政策安排中需關(guān)注的項目和資金。審計過程中，審計機關(guān)采取聽取匯報、查閱資料、談心談話、提出督導(dǎo)意見等方式深入審計一線，了解研究型審計工作開展情況，使得發(fā)布的政策跟蹤審計公告內(nèi)容不斷完善，形式不斷明確，更加關(guān)注政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況和實施效果、關(guān)注經(jīng)濟社會運行中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險、關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的績效。審后，審計機關(guān)通過完善審計項目后評估機制，對重大審計項目完成后及時全面評估審計項目效果，對優(yōu)秀案例進(jìn)行宣傳推廣，分析警示“屢審屢犯”的問題，推動后續(xù)跟蹤審計工作更加規(guī)范高效，保障重大政策的有效執(zhí)行。

三、進(jìn)一步深化政策跟蹤審計的對策建議

習(xí)近平總書記在黨的二十大所作的報告，擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，明確了新時代新征程黨和國家事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。政策跟蹤審計作為國家審計的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)努力發(fā)揮其在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，為實現(xiàn)黨的二十大確立的目標(biāo)任務(wù)提供審計保障?；诖耍磥淼恼吒檶徲嫅?yīng)當(dāng)是圍繞審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的以研究為導(dǎo)向的一種新型審計。

1.強化政治引領(lǐng)，凸顯黨中央在審計工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位

審計工作的最高政治統(tǒng)領(lǐng)和最大政治規(guī)矩是必須堅持中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。政策跟蹤審計工作內(nèi)容的獨特性，使得審計機構(gòu)更多地關(guān)注國家方針、戰(zhàn)略部署，因此必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展。審計機關(guān)要進(jìn)一步完善與黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相適應(yīng)的工作機制，遵循“發(fā)現(xiàn)問題、完善機制，輔助政策的落實”的基本思路，健全完善政策跟蹤審計機制，加大督察督辦通報問責(zé)力度，確保事事有著落、件件有回音，以重點任務(wù)落實推動審計工作全面開展。以往工作開展的過程中存在的部分單位、部分審計人員對黨中央的頂層設(shè)計存在認(rèn)知偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)審計機關(guān)內(nèi)部上下級溝通不暢的現(xiàn)象，阻礙重大政策的持續(xù)推動。針對此類問題需要加強審計機關(guān)全體人員對重大政策的學(xué)習(xí)理解，強化黨中央對各級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，深刻認(rèn)識到政策跟蹤審計肩負(fù)推動政策貫徹落實、促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、深化改革開放的重任。對照黨中央關(guān)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系的部署要求，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)把黨中央提出的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為政策跟蹤審計的工作任務(wù)，深入思考、科學(xué)謀劃新時代審計事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記對審計工作的科學(xué)謀劃和戰(zhàn)略部署，政策跟蹤審計的結(jié)果應(yīng)當(dāng)為黨中央把方向、謀大局、定政策、促改革提供決策參考。

2.擴充工作內(nèi)容，高質(zhì)量推進(jìn)政策跟蹤審計全覆蓋

審計全覆蓋是黨中央、國務(wù)院交給審計的重大政治任務(wù)，必須把握形式與內(nèi)容、數(shù)量與質(zhì)量的辯證統(tǒng)一?，F(xiàn)行的政策跟蹤審計通常是以項目建設(shè)方和資金調(diào)撥放為出發(fā)點，忽略了政策本身和受益方，所以政策實施的評估結(jié)果很容易出現(xiàn)缺乏真實性和客觀性的問題。這一問題導(dǎo)致有關(guān)部門難以了解政策的目標(biāo)是否實現(xiàn)、政策紅利是否有效釋放等政策落實的實際情況。針對上述問題，審計機關(guān)要把握理解審計全覆蓋的本質(zhì)要求，依此擴大政策跟蹤審計的審計范圍、完善審計內(nèi)容，對所有政策落實過程中涉及的資金、資產(chǎn)、部門和單位進(jìn)行全面監(jiān)督，形成常態(tài)化、動態(tài)化震懾。政策跟蹤審計要對黨中央推行的各項重大政策施行檢查，檢查內(nèi)容不僅包含涉及的資金、項目，還要囊括政策自身及責(zé)任人履責(zé)等方面的內(nèi)容。重大政策往往涉及事項繁多，具有較高的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，審計機關(guān)在施行跟蹤審計時應(yīng)積極探索新的工作方式，將財務(wù)審計和績效審計相融合，科學(xué)統(tǒng)籌中央與地方的審計資源，有效減少重復(fù)審計、交叉審計，提高審計全覆蓋的執(zhí)行效果。

3.鞏固既有成果，以研究型審計促審計成果質(zhì)效提升

政策跟蹤審計在我國推行的數(shù)十年中取得了一定的成果，它打破了國家審計原有的工作模式，對政策落實的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)重大政策的落地生根和不斷完善，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，有力保障了黨中央、國務(wù)院的各項重大政策部署和政策貫徹落實，有效維護(hù)了政令暢通，在國家治理中扮演著“督察員”、“經(jīng)濟助推器”的角色。但是在探索審計新模式的過程中，重事后輕事前事中、績效評估不足等審計模式的結(jié)構(gòu)性問題先后浮現(xiàn)。針對此類問題，研究型審計能夠提供一定的解決思路。政策跟蹤審計要堅持走研究型審計之路，總結(jié)取得已有成果的經(jīng)驗，研究如何進(jìn)一步鞏固并優(yōu)化已有成果。全面提升跟蹤審計的工作質(zhì)量和水平，把立項當(dāng)課題研究、把問題當(dāng)課題研究、把建議當(dāng)課題研究，出現(xiàn)問題及時采取研究的方式給予解決，以“政治———政策———項目———資金”為主線，進(jìn)行研究立項、規(guī)劃落實，以“資金———項目———政策———政治”為主線，進(jìn)行分析提煉、提供建議，將研究型審計的理念、思維、方法和行動嵌入政策跟蹤審計全過程。用高質(zhì)量審計成果提高黨中央治國理政的決策效率，用高質(zhì)量審計監(jiān)督保證經(jīng)濟社會的平穩(wěn)運行，讓制度優(yōu)勢為治理效能提供動力。

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（作者單位：中審眾環(huán)會計事務(wù)所（特殊普通合伙）浙江分所、南京審計大學(xué)）